Содержание

1. Мотивы принятия Устава Новосибирской области. 3

2. Цель, на достижение которой направлено принятие данного Закона. 3

3. Почему именно такая цель была избрана в данной ситуации и причины, приведшие к данной проблеме. 6

4. Критерии выбора именно этого варианта действий. 8

5. Существовавшие предположения и допущения при принятии Закона. 9

6. Дополнительные варианты решения проблемы (почему данные варианты были отвергнуты) 10

Список литературы.. 13

1. Мотивы принятия Устава Новосибирской области

Становление местного самоуправления в России сегодня - одна из весьма трудных задач обновления государственности и проведения политической реформы. На пути этого процесса возникает целый комплекс препятствий: экономических, финансовых (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), социальных (распад существовавшей социальной инфраструктуры, резкое снижение уровня жизни населения), политических (падение доверия населения к институтам власти).

Еще одна из актуальных проблем - нарушение соотношения органов государственного местного управления и органов местного самоуправления. Оно определяется положениями Конституции Российской Федерации и федеральным законодательством. Вполне очевидно, что участие органов государственной власти федерального и регионального уровней необходимо на период становления местного самоуправления, но не должно его подменять.

Решением двадцать первой сессии от 06. 03. 96 г. Новосибирский областной Совет депутатов принял Устав Новосибирской области .

Как показало исследование, в Уставе преобладает и закреплено местное государственное управление, а не самоорганизация населения. А ведь точное знание самоуправляемых процессов и свойственных им закономерностей позволило бы лучше использовать их в интересах общества. По всей видимости, непонимание прочности связи элементов механизма местного самоуправления между собой и оптимального механизма взаимоотношений их с органами государственной власти нарушает ритмичное и бесперебойное функционирование всей системы местного самоуправления, а также соотношение государственных и общественных начал в самоуправлении.

2. Цель, на достижение которой направлено принятие данного Закона

При закреплении идей и принципов местного самоуправления в уставе субъекта Российской Федерации отразилось многообразие и неоднородность политического, социального, экономического, культурного и национального факторов в России. Исследования показали, что местное самоуправление закреплено в основных законах (конституциях и уставах) субъектов Российской Федерации исходя из исторических традиций национальных особенностей и социально - экономических условий.

Почти все субъекты Российской Федерации приняли свои законы о местном самоуправлении. Так, согласно закону Новосибирской области от 11 декабря 1996 года "О территориальных органах государственной власти в Новосибирской области" [1], "на переходный период устанавливается система органов государственной власти двух уровней: органы государственной власти области как субъекта Российской Федерации и территориальные органы государственной власти районов области и городов областного значения (далее - городов и районов).

А территориальные органы государственной власти содействуют становлению и развитию местного самоуправления на территории города, района, области и осуществляют контроль за выполнением органами и должностными лицами местного самоуправления действующего законодательства". Напрашивается вывод о том, что здесь местное самоуправление действует в районах, городах районного значения, поселках и селах, а также в форме территориального общественного самоуправления. Функции местного самоуправления в городах областного значения и городах области осуществляют территориальные органы государственной власти.

Предметы ведения города полностью совпадают с перечнем предметов ведения местного самоуправления, установленным федеральным законом. Хотя есть и различия.

Закон в целом повторяет текст федерального закона о местном самоуправлении, но в некоторых случаях ограничивает местное самоуправление в объемах его собственной компетенции.

Местное самоуправление является равноправным субъектом управления во взаимоотношениях с другими субъектами управления, обладающим признаками самостоятельности в строго определенной сфере управления, наделенным определенной компетенцией, исходя из предметов ведения и являющимся одной из форм осуществления народовластия. Если определять местное самоуправление как вид социального управления, то оно должно иметь свою систему и структуру органов, обладать собственной компетенцией и нести ответственность за свою деятельность. Местному самоуправлению должны быть свойственны свои специфические качества, своя иерархия, соподчиненность систем и подсистем в рамках муниципального образования.

При достижении целей, определенных для местных сообществ в рамках общественной связи, возникают управленческие отношения. И возникают они, прежде всего, между населением данного муниципального образования, администрацией местного самоуправления и органами местного самоуправления, гражданами, муниципальными предприятиями. В таком случае субъектом управления являются население и органы местного самоуправления, а объектом управления - муниципальные предприятия и граждане.

Управленческие отношения многообразны. Применительно к местному самоуправлению они выступают как отношения, регулируемые "в связи" и "по поводу" практической реализации его задач и функций. Управленческие отношения, возникающие в системе местного самоуправления, можно определить как внутриорганизационные или внутрисистемные, поскольку они связаны с самостоятельным формированием управленческих структур, определением основ взаимодействия между ними и их подразделениями, с распределением обязанностей, прав, ответственности и т.п. Но могут возникать и внешние управленческие отношения. Например, с органами исполнительной власти субъектов Федерации, с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и т.д. Муниципальные образования, как участники управленческих отношений, обладают административной правосубъектностью.

Очевидна необходимость регламентации взаимоотношений органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления отдельным федеральным законом либо внесением соответствующих поправок в действующий Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Регламентация взаимоотношений по вопросам реализации собственных полномочий местного самоуправления и при осуществлении государственных полномочий создаст прочный механизм соотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это поможет, с одной стороны, решить и существующие правовые проблемы в организации местного самоуправления в регионе, а с другой - заставить субъект Российской Федерации при определении уровней, типов и видов своих взаимоотношений с органами местного самоуправления соблюдать соотношение органов исполнительной власти с органами местного самоуправления. И, в конечном итоге, позволит ликвидировать необоснованную подмену местного самоуправления местным государственным управлением.

3. Почему именно такая цель была избрана в данной ситуации и причины, приведшие к данной проблеме

Как показали проведенные исследования, воздействие со стороны субъектов Российской Федерации на местное самоуправление действительно существует. Местное самоуправление пока еще слабо развито и не может в полном объеме выполнять свои и государственные функции. Поэтому зачастую органы исполнительной власти субъектов Федерации создают свои территориальные органы, действующие на территории муниципальных образований и выполняющие как государственные функции, так и функции органов местного самоуправления. А это нарушает соотношение органов государственной власти с органами местного самоуправления. Более того, может привести к замене местного самоуправления повсеместным государственным управлением.

Достаточно сложная система органов исполнительной власти в Российской Федерации создает немало проблем в процессе деятельности органов всех уровней. К сожалению, законодательство Российской Федерации не всегда четко регулирует вопрос взаимодействия территориальных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Федеральным законом "Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и в Уставе даны лишь "рамки" или, точнее сказать, "контуры" взаимоотношений, что, видимо, должно было бы создать действенную систему местного территориального управления.

Нормативность регулирования деятельности местного самоуправления невозможна вне конституционно - правовых рамок. Поэтому для того, чтобы попытаться решить проблему соотношения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, необходимо обратиться к Конституции Российской Федерации.

Исходя из ст. 3 Конституции Российской Федерации [2], народ осуществляет свою власть непосредственно, через органы государственной власти и через органы местного самоуправления. В одном случае власть народа реализуется в форме местного самоуправления, а в другом - приобретает форму государственной власти. Муниципальная власть и власть государственная - это формы публичной власти, власти народа.

В период российского федерализма идея местного самоуправления возникла как "признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения,

его исторических и местных традиций" [3].

Взаимоотношениям органов государственной власти и органов местного самоуправления посвящена отдельная глава. В ней определен порядок обращения органов местного самоуправления и их должностных лиц к государственной власти края, предусматривается государственная поддержка местного самоуправления, государственное представление интересов местного самоуправления в федеральных органах исполнительной власти. Закон вводит контроль со стороны органов государственной власти за деятельностью местного самоуправления. В частности, предусмотрено, что органы государственной власти вправе принять решение в пределах своих полномочий, касающееся данного муниципального образования, если такое решение, несмотря на прямое указание органов власти области, не было принято органами местного самоуправления.

Государственные органы вправе приостановить действие акта органа местного самоуправления до рассмотрения спора в суде, если оно нарушает федеральные законы или законы области, осуществление полномочий избранного населением главы администрации или назначить местный референдум о досрочном прекращении полномочий главы администрации, если решение представительного органа местного самоуправления по данному вопросу не будет принято. Органы местного самоуправления, согласно ст. 47, "обязаны представлять собственные правовые акты, акты, принятые сходом, собранием граждан или на референдуме, договоры и иную информацию, касающуюся деятельности муниципального образования, органам государственной власти края по их требованию".

4. Критерии выбора именно этого варианта действий

Специализация местного управления, разделение управленческого труда, необходимость развития межотраслевого управления в местном самоуправлении влияют на организационное существо управления территорией. Но не только эти факторы играют существенную роль при определении системы органов местного самоуправления. Имеет место дублирование территориальными органами федеральных министерств и ведомств функций органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В ряде случаев их компетенция в сфере отраслевого управления намного выше, чем компетенция органов исполнительной власти субъектов Федерации. Это, в свою очередь, влияет на систему как органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, так и на систему органов местного самоуправления. Отсутствие четкой правовой регламентации деятельности органов исполнительной власти приводит к самодеятельности в нормотворческой работе, с одной стороны, органов федеральной исполнительной власти, а с другой - субъектов Федерации.

5. Существовавшие предположения и допущения при принятии Закона

Местное самоуправление осуществляет свою деятельность посредством органов, которые в своей совокупности образуют систему, где сфера управления определяется исходя из его задач и функций. В данном случае органы управления являются исполнительными органами местного самоуправления [4]. В отличие от органов исполнительной власти, органы местного самоуправления по юридическому характеру взаимодействия между собой имеют только горизонтальные административно - правовые отношения. Вертикальные административно - правовые отношения у органов местного самоуправления могут возникать только при выполнении ими государственных полномочий.

К сожалению, как свидетельствует практика, фактически главенствуют "вертикальные" отношения органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Причин этому немало. И одна из главных - отсутствие разграничений и полномочий во взаимоотношениях между местным самоуправлением и региональными органами исполнительной власти. Верховный Суд Российской Федерации в своем определении указал, что "существует необходимость четкого разграничения компетенции между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Эта проблема имеет общероссийский характер" [5].

6. Дополнительные варианты решения проблемы (почему данные варианты были отвергнуты)

Е.А. Пахомов предлагает трансформировать местные органы государственной власти в органы местного самоуправления, пытаясь убедить в том, что "система местных органов государственной власти идентична системе

органов местного самоуправления" [6]. Если даже допустить, что исторически сложившуюся (в советский период) систему местных органов власти перенести в сегодняшнюю действительность, то местное самоуправление не сможет выполнять свои функции в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Анализ существующей практики подтверждает, что структура органов местного самоуправления зависит от структуры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В структуре администрации Ленинского района есть департамент сельского хозяйства и продовольствия, подчиняющийся соответствующему департаменту администрации Новосибирской области. Прием руководителя департамента на работу, увольнение, предоставление отпуска осуществляет вышестоящий департамент. Сельское хозяйство не отнесено к предметам ведения местного самоуправления. В данном случае департамент сельского хозяйства и продовольствия является территориальным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Как показывает анализ, существует взаимосвязь и взаимозависимость органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Поэтому механизм их соотношения должен быть закреплен законодателями исходя из конституционных положений.

Объем полномочий представительных и исполнительных органов местного самоуправления в основных законах субъектов Российской Федерации закреплен различно. По мнению Н.В. Постового, "основной объем полномочий сосредоточен в исполнительных органах, то есть в руках глав администраций" [7]. Это доказывает и практика. Изучая Устав, приходим к выводу, что представительные органы местного самоуправления фактически "скованы" в своей деятельности волей глав администрации. Такие полномочия, как утверждение бюджета, его исполнение, решение о проведении местного референдума, установление местных налогов и сборов, утверждение устава и положений о местном самоуправлении, а также планов социально - экономического развития, комплексных программ принадлежат исполнительному, а не представительному органу местного самоуправления. Исполнительные органы по своей природе и назначению должны выполнять исполнительно - распорядительные функции, осуществлять оперативное управление на соответствующей территории, обеспечивать взаимодействие с другими органами власти, в том числе и с государственными. Управления юстиции, зарегистрировав уставы с нарушениями полномочий представительных органов муниципальных образований, фактически узаконили это.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации. - М.: Проспект, 1997. – 48 с.

2. Устав Новосибирской области. Новосибирск. 1996.- 65 с.

3. Устав города Новосибирска: принят решением от 05. 10. 95. № 74// Вечерний Новосибирск. 11.11.2000.

4. Мицкевич А.В. Учение о субъекте права. // Труды СНИИСЗ. Вып. 29. М., 1984. – 652 с.

5. Ожегов С.И. Словарь русского языка. - М.: Советская энциклопедия, 1973. – 1126 с.

6. Определение Верховного Суда Российской Федерации, касающееся конституционных прав населения на местное самоуправление. // Государство и право. 2002, N 7.

7. Пахомов Е.А. Вопросы законодательства о местном самоуправлении. // Государство и право. 1996, N 7. – 54 с.

8. Постовой Н.В. Местное самоуправление. История, теория, практика. - М.: ДОМ, 2003. – 440 с.

9. СЗ РФ. 1995, N 35. Ст. 3506.

[1] Закон Новосибирской области. Новосибирск. 1996. С. 43.

[2] Конституция Российской Федерации. - М.: Проспект, 1997. С. 4.

[3] СЗ РФ. 1995, N 35. Ст. 3506.

[4] Постовой Н.В. Местное самоуправление. История, теория, практика. - М.: ДОМ, 2003. С. 156.

[5] Из судебной практики: Определение Верховного Суда Российской Федерации, касающееся конституционных прав населения на местное самоуправление. // Государство и право. 2002, N 7. С. 11.

[6] Пахомов Е.А. Вопросы законодательства о местном самоуправлении. // Государство и право. 1996, N 7. С. 26.

[7] Постовой Н.В. Местное самоуправление. История, теория, практика. - М.: ДОМ, 2003. С. 161.