Важность регулируемых конституцией общественных отноше­ний, необходимость обеспечения ее верховенства в системе пра­вовых актов, соответствия иных актов и их норм нормам консти­туции требует и ее особой правовой охраны. Такая охрана направ­лена на достижение прежде всего незыблемости общественного и государственного строя, закрепленного в основном законе соот­ветствующей страны, стабильности правового статуса личности, на неуклонное выполнение норм конституции всеми субъектами конституционного права; государственными организациями и их должностными лицами, общественными организациями, юриди­ческими и физическими лицами, т. е. на достижение конститу­ционности правоприменительной практики[1].

Под правовой охраной конституции следует понимать сово­купность средств и способов, с помощью которых должно дости­гаться строгое соблюдение режима конституционной законнос­ти, соответствие конституции всех других правовых актов, при­нимаемых государственными органами, соблюдение принципа непринятия или отмены уже принятых неконституционных пра­вовых актов, а также их отдельных норм.

В период действия первых конституций буржуазных госу­дарств, принятых в XIX столетии, специальные способы их пра- вовой охраны, как правило, отсутствовали. Правовая теория и практика основывались на том, что парламент сам должен обес­печивать конституционность принимаемых им законов и следить за тем, чтобы другие государственные органы действовали в стро­гом соответствии с принципами и нормами конституции.

Такой подход существует в некоторых государствах и до сих пор. Так, конституционная теория Люксембурга, Нидерландов, Финляндии, Швеции исходит из того, что поскольку парламент занимает высшее место в системе государственных органов, то над ним не может стоять никакой другой орган, который осуще­ствлял бы конституционный контроль. Поэтому только парламент вправе решить судьбу закона, противоречащего конституции. Суды обязаны осуществлять контроль только за законностью актов ис­полнительной власти. Так, ст. 120 Конституции Нидерландов уста­навливает: "Конституционность актов парламента и договоров не подлежит контролю со стороны судов".[2]

Но при этом в таких странах, как'Швеция, Финляндия, Ка­нада, парламент и правительство вправе предварительно про­консультироваться в специальном органе или в Верховном суде, чтобы получить его заключение по вопросу о конституционности подлежащего рассмотрению законопроекта. В Швеции, например, таким органом является Законодательный совет, состоящий из членов Верховного и Верховного административного судов. Одна­ко окончательную судьбу законопроекта решает все-таки парла­мент.

В XIX столетии только в некоторых странах (например, в США) суды присвоили себе право неприменения при рассмотре­нии конкретных дел правового акта на основании его противоре­чия конституции. В США суды штатов первыми при рассмотре­нии уголовного или гражданского дела стали решать вопрос о неприменении закона в случае признания его неконституцион­ным. Верховный суд США впервые воспринял эту практику в 1803 г. В настоящее время он в обязательном порядке рассмат­ривает вопрос о Конституционности актов Конгресса, если это вытекает из решения, принятого окружным или апелляционным судом. С 1848 г. конституционный надзор стал использоваться в Швейцарии.

В дальнейшем, особенно на современном этапе, в различных странах были разработаны либо внедрены в практику самые раз­нообразные способы правовой охраны конституции. Некоторые из них закреплены в самих текстах основного закона. Во многих го­сударствах созданы специальные органы конституционного конт­роля.

Существуют различные органы, которые получили или при­своили себе право осуществления конституционного контроля.

К числу первых относятся суды общей юрисдикции, которые решают вопрос о конституционности правовых актов в связи с рас­смотрением конкретного дела (Греция, Дания, Норвегия, Япония, США, Мексика, Индия и ряд других стран). Так, на основе ст. 93 Конституции Греции суды не обязаны применять закон, содержа­ние которого противоречит Конституции. Однако в Дании, кроме того, допускаются так называемые "иски о признании", в которых то или иное лицо оспаривает конституционность правового акта на том основании, что в последующем этот акт может нарушить его права. В большинстве таких стран окончательное решение выносит Верховный суд. Например, ст. 81 Конституции Японии устанавли­вает: "Верховный суд является судом высшей инстанции, полно­мочным решать вопрос о конституционности любого закона, при­каза, предписания или другого официального акта".

В ряде стран (Ирландия, Колумбия, Венесуэла) правом про­верки конституционности наделен только Верховный суд. В таком случае указанный вопрос рассматривается не в связи с конкрет­ным делом, а по представлению определенного государственного органа — президента, парламента, правительства. В Ирландии, например, согласно ст. 26 Конституции, президент может после консультации с Государственным советом передать любой законо­проект (кроме финансовых и конституционных) в Верховный суд в целях получения его заключения о том, не противоречит ли он или отдельные его положения Конституции.[3]

В некоторых конституциях содержатся нормы о создании и компетенции специальных судов по проверке конституционнос­ти нормативных актов (Австрия, Греция, Испания, Польша, Португалия, ФРГ и др.). Они образуются в особом порядке. Так, Конституционный суд Испании назначается Королем по представ­лению Конгресса, Сената, Правительства, Генерального совета судебной власти. Конституционный суд Австрии образуется Пре­зидентом по представлению Федерального правительства, Наци­онального и Федерального советов. При этом для назначения су­дьей необходим довольно значительный стаж юридической рабо­ты. В отличие от членов судов общей юрисдикции они назначаются на определенный срок, а в некоторых странах состав такого суда обновляется по частям.

С предложениями по вопросу о неконституционности норма­тивного акта могут обращаться органы и лица, указанные в кон­ституции или в законе об этом суде. Так, в Конституционный три­бунал Польши эти предложения вправе направлять Президент республики, Председатель Сейма и Сената, Председатель прави­тельства, председатели высших судов республики, Председатель Верховной палаты контроля, Генеральный прокурор, 50 депута­тов или 30 сенаторов, уполномоченный по гражданским правам. Таким образом, вопрос о неконституционности рассматривается вне связи с конкретным уголовным или гражданским делом, на­ходящимся в суде общей юрисдикции. Постановление такого суда о неконституционности право­вого акта или отдельной его нормы означает их отмену с мо­мента решения конституционного суда или установленного им срока[4].

Как правило, специальные органы конституционного контро­ля рассматривают не только запросы о конституционности нор­мативных актов и международных договоров. В их компетенции находится и ряд других дел. Например, Федеральный конститу­ционный суд Германии правомочен также решать вопросы толко­вания конституции, соответствия права земли федеральному за­кону в сфере конкурирующего законодательства, рассматривает конституционные жалобы физических лиц в связи с нарушением их прав, жалобы органов местного самоуправления по поводу на­рушения законом прав на самоуправление, проверяет конститу­ционность деятельности политических партий. Этот суд вправе принимать постановления об отстранении от должности Президента Республики за умышленное нарушение им Основного закона и других законов, если дело возбуждено одной из палат Парламен­та, об отстранении от должности федерального судьи в случае нарушения им Основного закона или посягательств на конститу­ционный строй Германии.

В некоторых странах создаются несудебные органы консти­туционного надзора. Конституционный совет Франции состоит из 9 советников, назначаемых Президентом Республики и председа­телями обеих палат Парламента (по 3 члена). Кроме того, в его состав входят бывшие президенты Республики. Проверка консти­туционности органических законов в отличие от конституционных судов осуществляется здесь до их промульгации Президентом, а регламентов палат — до их применения. В случае признания акта неконституционным он не может быть подписан Президентом. По­мимо этого в компетенцию Конституционного совета входит про­верка правильности избрания Президента Республики, депутатов и сенаторов, проведения референдума (в случае, если результаты выборов или референдума оспариваются).

Существуют два вида конституционного контроля: предвари­тельный и последующий. Предварительный осуществляется либо до принятия закона парламентом, либо после его принятия, но до подписания главой государств. В обоих случаях контроль явля­ется как бы одной из стадий законодательного процесса. Но если в первом — заключение органа, осуществляющего контроль, не но­сит для парламента обязательного характера, во втором — при­знается обязательным (как во Франции).

Последующий конституционный контроль представляет со­бой проверку уже вступивших в законную силу нормативных ак­тов на предмет их конституционности. Если он осуществляется судами общей юрисдикции, то формально нормативный акт, при­знанный неконституционным, не отменяется, но в судах при рас­смотрении конкретных дел он не применяется. Специальные же суды, на которые возложен такой контроль, обладают правом от­мены неконституционного акта[5].

Различают также формальный и материальный виды контро­ля. Формальный заключается в проверке соблюдения установлен­ных процедурных правил рассмотрения и принятия нормативного акта, ставшего объектом конституционного контроля, а матери­альный — в проверке конституционности самого содержания со­ответствующего правового акта или отдельных его положений.[6]

На основании того, какими органами проверяется конститу­ционность нормативных актов, некоторые государствоведы выде­ляют децентрализованный и централизованный контроль. Если он осуществляется судами общей юрисдикции, то его называют де­централизованным, или американским. Если же контроль за кон­ституционностью входит в компетенцию специального суда либо только Верховного суда, то его относят к централизованному, или европейскому виду.

Позитивное значение конституционного контроля заключа­ется в том, что он направлен на укрепление существующего в стране конституционного строя, конституционной законности, на защиту прав и законных интересов личности. В то же время нельзя не отметить, что в отдельных случаях и в определенные периоды в жизни тех или иных стран он играл негативную роль, например был использован для ограничения прав парламента. Его роль во многом зависит от состава осуществляющего его органа, от суще­ствующей в стране социально-политической обстановки.

Конституционный контроль, то есть проверка законов с точки зрения их соответствия Конституции. Проверку законов с точки зрения их соответствия конститу­ции в той или иной мере могут проводить различные государ­ственные органы. Например, глава государства, посчитав приня­тый парламентом закон в чем-то не соответствующим конститу­ции, прибегает к праву вето. Однако только определенная судебная инстанция на основании своих особых конституционных полномо­чий может путем специальной установленной законом судебной процедуры окончательно и бесповоротно признать закон (или его отдельное положение) несоответствующим конституции и прекра­тить тем самым его действие. Судебный конституционный конт­роль — прямое следствие действия принципа разделения влас­тей; ситуации, с которыми приходится разбираться суду, связа­ны с деятельностью законодательной и исполнительной властей, а нередко и с их противостоянием, спорами о компетенции и т. д Суд же по отношению к ним выступает как самостоятельная и  независимая ветвь- государственной власти.

Родоначальник судебного конституционного контроля — СЩА.  Еще в 1803 г. Верховный суд посчитал, что одно из правомочий которым наделил его Акт о судоустройстве 1789 г., противоречит Конституции. Поскольку речь шла о самоограничении Суда, ре­шение не вызвало реакции со стороны Конгресса, и, быть мо­жет, сами его авторы не предвидели, как далеко пойдут его по­следствия. Правда, даже в первой половине XX в. судебный кон­ституционный контроль играл значительную роль только в США.

В настоящее время институт судебного конституционного контроля известен большинству развитых стран и предусмотрен большинством принятых после второй мировой войны конститу­ций. Более того, эти конституции уделили конституционному пра­восудию особое внимание. Конституции Италии, Франции, Испа­нии и некоторые другие содержат даже отдельные разделы о нем. Сами Конституции определяют компетенцию органов судеб­ного конституционного контроля, порядок их формирования, по­рядок обращений к ним, последствия признания закона не соот­ветствующим конституции. Законы о конституционных судах, принимаемые в развитие конституционных положений, являют­ся, как правило, органическими.

Сложились две основные модели конституционного право­судия.

При первой модели конституционный контроль осуществля­ется общей судебной системой. При этом правом такого контроля может быть наделена каждая судебная инстанция или исключи­тельно верховный суд. Практически именно этот суд является главным носителем и реализатором этого права. Данную модель по праву называют "американской": ее классический пример —США. Она воспринята также в Канаде, Японии, Индии, сканди­навских государствах и др. Однако в отличие от Верховного суда США, верховные суды скандинавских государств не проявили сколько-нибудь значительной активности в сфере конституцион­ного контроля. В странах Европейского континента явно преобладает вто­рая модель. Здесь конституционное правосудие вверено специ­альному органу — конституционному суду. Он не возглавляет, по­добно верховным судам, инстанционную систему судов. По большей  части он один в стране; в тех федеративных государствах, где субъекты федерации имеют свои конституционные суды, эти суды самостоятельны, хотя их компетенция, соответственно, огра­ничена.

Деятельность одних конституционных судов (их меньше) по­строена на системе предварительного контроля, других (таковых большинство) — контроля последующего.

Предварительный контроль призван не допустить вступле­ния в силу закона, не соответствующего конституции. Во Фран­ции Конституционный совет проверяет соответствие Конституции закона, принятого обеими палатами Парламента до его промуль­гации Президентом Республики, то есть до его вступления в силу. С запросом о такой проверке в Конституционный суд может обра­титься сам Президент, Премьер-министр, Председатель Националь­ного собрания, Председатель Сената, 60 депутатов или 60 сенаторов. Если Конституционный совет объявит оспариваемый закон некон­ституционным, он возвращается в Парламент. Система предвари­тельного контроля действует и в других странах — Португалии, Румынии.

Сторонники этой формы контроля считают ее более совер­шенной, поскольку здесь менее вероятно появление в действую­щем праве неконституционных норм, а также потому, что при­знание неконституционным законопроекта, пусть даже принято­го парламентом, не влечет за собой тех последствий, с которыми связана отмена уже вступившего в силу и действующего закона, особенно если отмене придается обратная сила. Однако может случиться и так, что антиконституционная норма минует по какой-то причине контроль, и тогда, вступив в действие, она окажется  вне пределов его досягаемости и будет действовать, пока _сам законодатель не вернется к ней, признав тем самым свою ошибку.

При последующем контроле орган судебного конституцион­ного контроля проверяет на соответствие конституции законы, вступившие в силу и, следовательно, на момент проверки уже действовавшие определенное (нередко достаточно длительное) вре­мя. Эта система действует в США и других странах, где конт­роль за конституционностью законов осуществляется общими су­дами в порядке конкретного нормоконтроля (то есть в связи с рассмотрением конкретных судебных дел), а также в большинстве стран (Германия, Италия и др.), где конституционное правосу­дие осуществляется специализированными конституционными судами. Преимущество этой системы в том, что при ней никогда не поздно исправить ошибку законодателя, скорректировать пра­воприменительную практику. Только последующий контроль дает возможность обращения гражданина в конституционный суд по поводу нарушения его конституционных прав и свобод. Недоста­ток системы последующего контроля состоит главным образом в том, что закон, в конечном итоге оказавшийся неконституцион­ным, действовал в течение определенного промежутка времени, оказывая тем самым негативное влияние на правопорядок. Эта система порождает также достаточно сложную проблему действия во времени судебного решения о признании закона неконститу­ционным и, соответственно, утратившим силу, а именно: имеет это решение обратную силу или нет.

2. Полномочия кабинета министров Японии.

Согласно Конституции Японии Кабинет министров осуществ­ляет исполнительную власть (ст. 65). В него входят премьер-ми­нистр и другие государственные министры. Конституцией опре­делен принцип гражданского кабинета (ст. 66). Под термином "граж­данское лицо" подразумевается лицо7 не состоящее на военной службе, не бывшее в прошлом профессиональным военным и не являющееся носителем милитаристской идеологии.

По традиции главой Кабинета становится лидер партии пар­ламентского большинства. Если же палаты предлагают на пост пре­мьер-министра разные кандидатуры или если Палата советников в течение 10 дней не предложит свою кандидатуру, то решение Палаты представителей становится решением Парламента.

В соответствии с Законом о Кабинете министров 1947 г. пре­мьер-министр назначает не более 20 государственных (так име­нуются все члены Кабинета) министров (ст. 2 Закона о Кабинете министров), при этом большинство министров должно быть из­брано из числа членов Парламента (ст. 68 Конституции). Факти­чески все члены Кабинета — парламентарии. Все члены Кабинета утверждаются указом Императора. Министерства и функции от­дельных министров перечислены в Законе о структуре государ­ственных исполнительных органов 1948 г. 12 министров возглав­ляют министерства юстиции, иностранных дед, финансов, про­свещения, здравоохранения и социального обеспечения, сельского, лесного и рыбного хозяйства, внешней торговли и промышленно­сти, транспорта, связи, труда, строительства, местного самоуп­равления, кроме того один министр Кабинета является генераль­ным секретарем, остальные 8 министров являются министрами без портфеля, они фактически являются советниками премьер-министра и по традиции руководят отдельными подразделениями канцелярии премьер-министра. В Кабинете министров Японии от­сутствуют должности военного и военно-морского министров, а также министра внутренних дел (силами самообороны руководит министр без портфеля — начальник управления национальной обо­роны, также некоторые функции, возлагаемые на МВД, выпол­няет министерство местного самоуправления)[7].

В период нахождения на должности министр не может быть привлечен к судебной ответственности без согласия на то пре­мьер-министра (ст. 75 Конституции). Премьер-министр может на свое усмотрение отстранять министров от должности (ст. 68). Ка­бинет несет коллективную ответственность перед Парламентом (ст. 66). Если Палата представителей принимает вотум недоверия или отказывается проголосовать за доверие правительству, Каби­нет министров должен уйти в отставку в том случае, если Палата представителей не будет распущена Кабинетом в десятидневный срок (ст. 69). Кабинет также должен уйти в отставку, если долж­ность премьер-министра становится вакантной или если созывает­ся первая сессия Парламента после выборов в Палату представи­телей (ст. 70)[8].

Статья 73 японской Конституции определяет функции прави­тельства следующим образом: "Кабинет выполняет наряду с дру­гими общими функциями управления следующие обязанности:

•       добросовестное проведение в жизнь законов, ведение госу­дарственных дел;

•       руководство внешней политикой;

•       заключение договоров. При этом требуется предварительное или, в зависимости от обстоятельств, последующее одобре­ние Парламента;

•       организация и руководство гражданской службой в соответ­ствии с нормами, установленными законом;

•       составление бюджета и внесение его на рассмотрение Пар­ламента;

•       издание правительственных указов в целях проведения в жизнь положений настоящей Конституции и законов. При этом в правительственных указах не могут содержаться статьи, предусматривающие уголовное наказание иначе как с раз­решения соответствующего закона;

•       принятие решений о всеобщих и частных амнистиях, смяг­чении и отсрочке наказаний и восстановлении в правах". Более подробно деятельность Кабинета министров регламен­тирована в Законе о Кабинете министров, где определены струк­тура и функции Кабинета, компетенция премьер-министра и дру­гих министров,  взаимоотношения с другими государственными органами.

Процедура заседаний Кабинета и принятие решений регули­руются обычаем. Заседания Кабинета являются закрытыми, про водятся два раза в неделю в период парламентской сессии, реше­ния принимаются единогласно или на основе консенсуса[9].

К полномочиям премьер-министра как главы Кабинета отно­сится общая координация деятельности Кабинета, назначение и освобождение от должности государственных министров, внесе­ние на рассмотрение Парламента законопроектов, доклады Пар­ламенту об общем состоянии государственных дел и внешней по­литики, подписание законов и указов единолично (как соответ­ствующий министр) и контрасигнация подписи уполномоченного министра, участие в проведении переговоров и подписание меж­дународных договоров, руководство подготовкой и заключение межправительственных соглашений. При премьер-министре дей­ствует канцелярия.

Каждый министр имеет двух заместителей: парламентского (ст. 17 Закона о структуре государственных исполнительных ор­ганов) и административного (ст. 17-2 того же Закона). Министры финансов, сельского, лесного и рыбного хозяйства, внешней тор­говли и промышленности имеют по два парламентских заместите­ля. Японские министры не являются специалистами, поэтому ре­альным руководителем министерства является административный заместитель — профессиональный чиновник со специальным об­разованием. В Японии часто применяется практика министерской ротации (к примеру, Рютаро Хасимото с 1978 г. последовательно занимал в правительстве должности министра здравоохранения и социального обеспечения, транспорта, финансов, внешней тор­говли и промышленности).

Непосредственно при Кабинете министров действуют секре­тариат, возглавляемый генеральным секретарем Кабинета, за­конодательное бюро, совет по делам персонала и совет нацио­нальной обороны. При законодательном бюро могут создаваться временные комиссии и советы.

При канцелярии премьер-министра и министерствах суще­ствует большое количество комитетов и управлений. Так, при канцелярии премьер-министра действуют комиссия по урегули­рованию экологических конфликтов, комитет по делам государ­ственной безопасности (ему подчиняется управление полиции), комитет по делам справедливой торговли, управление по делам государственных земель, управление императорского двора, уп­равление по делам окружающей среды и др.