Сущность программно-целевого метода планирования состоит в комплексном подходе к достижению заданной цели с помощью особой программы, в которой предусматривается организационный механизм реализации программы. Первым этапом программно-целевого планирования является постановка и четкая формулировка определенной задачи; под конкретную задачу разрабатывается и утверждается план действий (программа) с детальным описанием мероприятий и лиц (организаций), ответственных за проведение каждого мероприятия. Программа должна предусматривать источники финансирования, этапы реализации, критерии оценки достигнутых результатов.

Кризисные явления в экономике переходного периода вызывают, как известно, необходимость коренного изменения устаревшей структуры хозяйства, резкой активизации инновационной и инвестиционной деятельности и т.д. Все это, согласно теории экономики переходного периода, должно обеспечить принципиально более высокий уровень эффективности. Фактически же развивается процесс структурной перестройки «наоборот», который осуществляется за счет «утяжеления» отраслевой структуры производства, «вымывания» наукоемких производств (особенно на предприятиях ВПК). Перед страной стоит задача преодоления негативных последствий, вызванных резким обострением депрессивных явлений в регионах с высокой концентрацией производств с устаревшим технологическим укладом и не способных обеспечить необходимый уровень конкурентоспособности отечественной продукции, особенно в случаях зачастую недобросовестной конкуренции со стороны иностранных производителей и отсутствия последовательной государственной политики поддержки отечественного предпринимателя. Одновременно происходит рост безработицы, ухудшение социально-экономического положения населения, возрастает число населенных пунктов и регионов, находящихся в кризисном состоянии.

2. Этапы реализации целевой комплексной программы (ЦКП)

Основными этапами планирования в любой сфере деятельности (при условии, что цели определены) являются сбор и анализ информации, прогноз изменения ситуации в будущем, разработка конкретных мероприятий для достижения определенного результата, формирование организационной структуры для реализации мероприятий, распределение ресурсов и выбор источников финансирования. В свете перечисленных выше целей задачами государственного планирования природопользования являются:

1. Определение основных направлений государственной политики в области охраны окружающей природной среды. Разработка целей и направлений государственной политики относится к исключительной компетенции Федерального собрания РФ.

2. Формирование достоверной базы данных о состоянии природно-ресурсного потенциала в Российской Федерации, сбор системно-организованных данных о природных ресурсах и природных объектах в границах административной территории (Российская Федерация, округ, район), предназначенных для обеспечения процесса принятия управленческих решений по вопросам охраны окружающей среды, использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности. В настоящее время, для обеспечения органов исполнительной власти и органов местного самоуправления достоверной информацией о состоянии природно-ресурсного потенциала в Российской Федерации формируется система комплексных территориальных кадастров природных ресурсов и объектов (далее КТКПР). Порядок формирования КТКПР регламентируется Приказом Министерства Охраны Окружающей Среды и природных ресурсов РФ № 326 от 17 августа 1995 года.

3. Разработка конкретных программ, планов, мероприятий, направленных на охрану окружающей среды и рациональное природопользование в следующих сферах: · экологически безопасное развитие производства и размещение производительных сил; · создание здоровой среды обитания населения; предупреждение и уменьшение опасного воздействия природных явлений, техногенных аварий и катастроф;

· оздоровление нарушенных экосистем в экологически неблагополучных регионах России;

· решение глобальных экологических проблем, международное сотрудничество в области природоохранной деятельности.

4. Своевременное обеспечение намеченных мероприятий и программ нормативно-правовой базой. Разработка стандартов и нормативных экологических требований к хозяйственной деятельности (при всех формах собственности), антропогенным нагрузкам и состоянию окружающей человека среды. В условиях перехода к рыночным отношениям управление природопользованием осуществляется, в основном, через систему регламентаций режимов природопользования, которая устанавливается территориальными органами Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ. Регламентации и ограничения имеют ряд градаций от тех, нарушение которых абсолютно недопустимо, до наиболее оптимальных.

5. Формирование эффективной системы органов государственного управления в области экологии и природопользования, которые призваны осуществлять единую экологическую политику России на различных уровнях планирования на уровне страны, регионов, конкретных проектов и программ. 6. Разработка эффективной системы финансирования мероприятий, направленных на охрану природы и рациональное природопользование. Меры по стабилизации финансовой системы страны, выразившиеся в резком сокращении расходной части федерального бюджета, не позволяют в нужной мере задействовать его средства для финансирования природоохранных мероприятий. На средства из федерального бюджета осуществляются природоохранные мероприятия, только включенные в состав государственных программ. Централизованно за счет государства финансируется также основная деятельность природоохранных министерств и ведомств (Минприроды России, Росгидромета, Роскомзема, Роскомвода и др.). Основными источниками финансирования в природоохранной сфере остаются средства предприятий и организаций всех форм собственности, аккумулируемые посредством отчислений во внебюджетный федеральный экологический фонд, сбор платы за пользование природными ресурсами, загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия. Основными методами планирования природопользования на государственном уровне являются нормативный и программно-целевой методы. Экологический норматив определяет степень максимально допустимого вмешательства человека в экосистемы, при которой сохраняются экосистемы желательной структуры и динамических качеств. Иными словами, недопустимыми в хозяйственной деятельности человека являются такие воздействия на природную среду, которые приводят к опустыниванию.

Указанные ограничения в хозяйственной деятельности человека или ограничение влияний нооценозов на природную среду определяются желательными для человека состояниями нообиогеоценоза, его социально-биологической выносливостью и хозяйственными соображениями[1].

3. Основные положения концепции программ природопользования

Разработка региональных программ – это целенаправленный процесс мобилизации всех возможностей регионов различных таксономических уровней.

Региональные программы представляют собой разновидность целевых комплексных программ и служат инструментом регулирования и управления региональной стратегией экономического, социально и научно- технического развития, формой хозяйственной деятельности, способом приоритетной концентрации ресурсов для решения неотложных, первоочередных проблем. Каждая региональная программа характеризуется одновременно несколькими классификационными признаками.

Специфика региональных программ заключается в том, что они формируются и реализовываются на уровне республик, краев, областей, городов федерального значения, вытекают из общегосударственных и территориальных интересов. Отбор региональных проблем для программирования  проводится, как правило, территориальными органами власти и управления. Программные мероприятия осуществляются в границах географически ограниченного региона, единицы административно – территориального деления РФ (республика, край, область, город федерального значения). Управление проектированием и реализацией программ обеспечивается структурами исполнительной власти региона. Финансирование программ осуществляется в основном за счет субсидий государства – это в том случае, когда та или иная проблема имеет федеральное значение и не может быть решена только за счет средств региона. Используется также другие источники финансирования (иностранные инвестиции, частные капиталовложения и др.).

Основные задачи региональных программ:

-выравнивание межрайонных различий по показателям экономического, социального и научно-технического развития;

-формирование оптимальной территориальной и отраслевой структуры экономики;

-сбалансированное (бездефицитное) региональное хозяйствование в условиях рынка;

-максимально полное и эффективное использование природных, материальных и трудовых ресурсов региона;

-развитие производств и сфер в соответствии с государственной селективной, структурной политикой;

-охрана окружающей среды;

-преодоление последствий стихийных бедствий и техногенных аварий;

-формирование информационного обеспечения органов управления и хозяйствующих субъектов;

-духовное возрождение регионов, сохранение их исторического наследия, укрепление культурного потенциала, стабилизация общественно - политической и правовой обстановки[2].

4. Структура и содержание ЦКП в природопользовании

В настоящее время общепризнанным является мнение, что программно-целевой метод служит внешним инструментом осуществления государственной социальной и экономической политики развития страны и ее отдельных регионов наряду с методом прогнозирования и индикативного планирования. Целевые программы представляют собой указанные по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплексы научно- исследовательских, опытно-конструкторских, организационно- хозяйственных и иных мероприятий, обеспечивающих эффективное решение конкретных задач в области государственно-федерального строительства, научно-технического, экономического, инвестиционного, социально-демографического, внешнеэкономического, культурного, экологического и регионального развития Российской Федерации. Их важнейшей особенностью является определение, исходя из народнохозяйственной значимости, экономической и социальной целесообразности состава приоритетных направлений развития и очередности их реализации с учетом возможностей финансирования программных мероприятий на федеральном, региональном или местном уровнях. Практика показывает, что целевые программы могут эффективно использованы для управления социально-экономическими процессами в регионах. Данный метод дает возможность достижения целей, предусматривающих коренные сдвиги в развитии экономики и социальной сферы, переход к новым состояниям экономических систем, которые не могут быть достигнуты в процессе реализации частных целей развития каких-либо отдельных производственных, инфраструктурных или иных элементов хозяйственных региональных систем. Для этого необходимо обеспечить интеграцию деятельности либо объединение материальных и финансовых ресурсов независимых субъектов- участников программ.

5. Организационно-правовое и нормативное обеспечение ЦКП

Программно-целевой метод планирования природопользования на уровне государства представляет собой пакет нормативных актов (Планов, Программ, Мероприятий и т.д.), рассчитанных, как правило, на долгосрочной основе (2-5 лет). В конце 1993 г., в соответствии с решением Конференции ООН по окружающей среде и развитию, был разработан национальный план действий России по окружающей среде, который в 1994 г. стал основой подготовки базисных документов, определяющих экологическую политику страны. 4 февраля 1994 г. Указом Президента Российской Федерации одобрены «Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития». Во исполнение этого Указа был разработан и утвержден план действий Правительства Российской Федерации по охране окружающей среды на 1994-1995 гг. (от 18.05.94 г. №496), а также проведен конкурс на разработку проекта Концепции перехода Российской Федерации на модель устойчивого развития. План действий Правительства Российской Федерации по охране окружающей среды представляет собой перечень конкретных мероприятий - законодательных и нормативных актов, программ и других проблем, подлежащих разработке и реализации в установленные сроки ответственными исполнителями. Из 96 работ, предусмотренных планом действий Правительства, 30 (29%) - это законопроекты, 47 (45%) - федеральные целевые программы (подпрограммы) и 19 (26%) - прочие нормативные документы. В сфере решения проблем взаимодействия общества и природы, сохранения природных богатств, предотвращения вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровления окружающей среды большое место отводится федеральным целевым программам. Они являются важнейшим средством реализации структурной политики государства, активного воздействия на экономические и экологические процессы для достижения конечных социально-экономических результатов. Минприроды России разработано 11 федеральных программ и подпрограмм (включая «Экологическая безопасность России»), две программы утверждены (одобрены) в 1994 году Постановлениями Правительства Российской Федеpации, а именно: от 06.07.94 г. №809 «Снижение уровней облучения населения и производственного персонала от природных радиоактивных источников» («Радон») и от 25.11.94 г. №1306 «О комплексной федеральной программе по обеспечению охраны озера Байкал и рациональному использованию природных ресурсов его бассейна».

Развитие программно-целевого метода решения природоохранных проблем является важнейшей задачей государственного регулирования природопользования[3].

6. Экономический механизм реализации ЦКП

Для программно-целевого метода характерно то, что он обеспечивает реализацию одновременно двух типов интеграции: социально - экономических и научно-технических процессов когда требуется объединить усилия субъектов, принадлежащих к различным отраслям, регионам или формам собственности, и временной, когда требуется добиться четкой последовательности и единства различных этапов (стадий) общего процесса движения к конечной цели, предусмотренной программой.

Условиями использования программно-целевого подхода являются:

-необходимость кардинального изменения неблагоприятных пропорций, структуры, тенденций развития экономики и социальной сферы;

-комплексность возникшей социально-экономической, научно-технической и природно-экологической проблемы, требующей межотраслевой и межрегиональной координации программных мероприятий;

-отсутствие возможностей достижения необходимых целей развития, исходя только из существующего уровня взаимосвязей между уровнями управления, хозяйствующими субъектами и т.д.;

-необходимость скоординировать использования финансовых и материальных ресурсов различной ведомственной, отраслевой, региональной и иной принадлежности для достижения особо важной цели (федеральной, региональной или муниципальной значимости)[4].

7. Информационно-аналитическое обеспечение и мониторинг

В Российской Федерации формируется и действует государственный мониторинг социально-экономической, национально-этнической и политической ситуации в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях (далее - региональный мониторинг).

Региональный мониторинг представляет собой постоянно действующую систему учета, сбора, анализа и обобщения информации, используемой для обоснования приоритетов, определения задач и выбора механизмов государственной региональной политики, а также для оценки результативности и эффективности деятельности органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации государственной региональной политики.

Региональный мониторинг должен обеспечить информационно-аналитическую базу для:

- обоснования приоритетов, определения задач и выбора механизмов реализации государственной региональной политики;

- прогнозирования и анализа кризисных региональных ситуаций и региональных конфликтов;

- оценки результативности деятельности федеральных органов государственной власти, их территориальных органов, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации государственной региональной политики;

- разработки системы прогнозов социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и федеральных округов;

- подготовки ежегодных государственных докладов о региональной социально-экономической, национально-этнической и политической ситуации и о приоритетах государственной региональной политики в Российской Федерации.

Организация работ по формированию системы регионального мониторинга возлагается на уполномоченный федеральный орган исполнительной власти Российской Федерации. По представлению этого федерального органа исполнительной власти Правительство Российской Федерации утверждает порядок проведения государственного регионального мониторинга.

Контроль за реализацией государственной региональной политики осуществляется Президентом Российской Федерации и его представителями в субъектах Российской Федерации.

Контроль за расходованием средств федерального бюджета, выделяемых на федеральные целевые программы государственной региональной политики осуществляется Счетной палатой Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации.

8. Научное и финансовое обеспечение ЦКП

Характеризуя состояние разработки и реализации региональных программ на уровне  субъектов Федерации, необходимо отметить принявшую повсеместных характер практику их создания– разрабатываются программы как комплексные , охватывающие все сферы территориального хозяйства, так и отраслевые, посвященные какой-либо одной отрасли; кроме того , встречаются программы,  посвященные проблемам группы отраслей (например; отраслям социальной инфраструктуры), а также программы, направленные на решение проблем внутри региональных поселений. Однако повсеместный характер попыток использования программного подхода сочетается с почти повсеместным его неверным толкованием. Корни данного явления уходят в практику использования программного метода в административно-командной экономике, когда разработка программы рассматривалась как средство привлечения бюджетных ресурсов вышестоящего уровня, а также связаны с подменой понятий – под «программой» может пониматься любой план мероприятий администрации или ее подразделений, как текущий, так и перспективный. В связи с этим представляется целесообразным вкратце остановиться на практике разработки региональных программ в Нижегородской области. Основными моментами практики использования программного подхода в области являются следующие:

-важными факторами, определяющими необходимость программной разработки проблемы на областном уровне являются: стратегическая значимость проблемы для развития области, невозможность решения проблемы без концентрации ресурсов различной принадлежности и целевой поддержки со стороны Администрации области, необходимость координации межотраслевых связей для решения проблемы, высокая эффективность технических, организационных и иных мероприятий, предлагаемых для реализации и обеспечивающих структурные сдвиги в экономике, значительный социальный, экономический, экологический эффект;

-в процессе разработки  и реализации областных целевых программ участвуют: инициатор программной разработки проблемы на областном уровне, государственный заказчик областной целевой программы, головной исполнитель областной целевой программы. Инициатор программной разработки проблемы на областном уровне – любое физическое или юридическое лицо, выходящее с предложением и обоснованием о программной разработке проблемы на областном уровне; головной исполнитель областной целевой программы  -  комитет, управление, департамент администрации, другая организация, на которую возложена ответственность за своевременную подготовку и реализацию целевой программы, обеспечение эффективного использования средств, выделяемых на реализацию программы, функция координации действий, участников реализации утвержденной программы;

-головной исполнитель программы направляет подготовленный проект целевой программы с пояснительной запиской, бизнес-планом, социально- экономическими и технико-экономическими обоснованиями, соглашениями (договорами) о намерениях между государственным заказчиком программы и предприятиями, организация, подтверждающими финансирование программы за счет внебюджетных источников, предварительной  бюджетной заявкой  на предстоящий год в комитет по экономике Администрации области;

-комитет по экономике направляет проект программы на экспертизу и, кроме того подготавливает свое заключение по материалам программы, исходя из следующих критериев; степень приоритетности проблемы, предлагаемой для программного  решения; обоснованность, комплексность и экологическая безопасность программных мероприятий, сроки их реализации; необходимость привлечения, в первую очередь, внебюджетных средств для реализации программы в увязке с возможностями её государственной поддержки за счет централизованных ресурсов; эффективность механизма осуществление программы; социально экономическую эффективность программы в целом, ожидаемые конечные результаты реализации программы и ее влияние на структурную перестройку экономике области;

-после получения экспертизы и комитета по экономике. К внебюджетным источникам, привлекаемым для финансирования целевых программ, относятся:

-взносы участников реализации программ, включая предприятия и организации государственного и негосударственного секторов экономики;

-целевые отчисления от прибыли предприятий, заинтересованных в осуществлении программ, кредиты банков, средств фондов и общественных организаций, частных и зарубежных инвесторов, заинтересованных в реализации программ (или ее отдельных мероприятий), другие поступления;

-для осуществления целевых программ могут создаться специальные фонды. Источниками средств, направляемых в эти фонды, являются: прибыль, остающаяся в распоряжении предприятий и организаций, средства областного и местного бюджетов, средства внебюджетных фондов и др. Частные и иностранные инвесторы могут финансировать программы на основе долевого участия; привлечение иностранного капитала к реализации программных мероприятий осуществляется в соответствии с законодательством об иностранных инвестициях[5].

9. Экологическая обстановка в месте моего проживания     (г. Новосибирск)

Обеспечение экологической безопасности многофункционального города, каким является Новосибирск – сложнейшая задача. Характер современного технологического и социально-экономического развития способствует росту экологических рисков, то есть ведет к загрязнению окружающей среды и негативно влияет на здоровье всего населения.

В процессе градообразования Новосибирска экологические риски практически не учитывались, в результате вредные для здоровья людей промышленные предприятия оказались расположенными в центральной части города, занимая, кстати, ценнейшие земли. Недостаточные контроль и регулирование состояния природно-техногенной среды города предопределили высокий уровень загрязненности её химическими и радиоактивными веществами, неконтролируемыми электромагнитными полями, шумами.

Основными источниками загрязнений атмосферы города является автомобильный транспорт (до 66 %), ТЭЦ (до 25 %), коммунальные котельные (до 4 %), предприятия (до 4,5 %) и выбросы частного сектора (печные трубы). Ежегодно в воздушный бассейн выбрасывается 300÷360 тыс. тонн загрязняющих веществ, в том числе тех, концентрация которых превышает предельно допустимые уровни. Более всего воздух в городе загрязнен: формальдегидом (от 3 до 4,5 ПДК), бенз(а)пи­реном (до 3 ПДК), диоксидом азота (до 1,2–1,3 ПДК), аммиаком (до 1,2 ПДК), фтористым водородом (до 1,1 ПДК). пылью (до 1,2 ПДК). Именно автомобильный транспорт определяет уровень загрязнения атмосферы города наиболее опасными канцерогенными и мутагенными веществами: на 82,2 % бенз(а)пиреном и на 99,3 % – формальдегидом, а также другими загрязняющими веществами – оксидом углерода (92,9 %) и оксидом азота (28,3 %).

ТЭЦ, принадлежащие ОАО «Новосибирскэнерго», выбрасывают от 64 до 75 тыс. тонн вредных веществ. Выбросы в атмосферу, главным образом угольной золы, оксида углерода и других вредных веществ от ТЭЦ и котельных, обусловлены сложившейся структурой топливного баланса, т.е. преобладанием в нем твердого и жидкого топлива. Предприятия города выбрасывают в атмосферу от 10 до 14 тыс. тонн вредных веществ ежегодно. Только одно ОАО «Новосибирский оловокомбинат» привносит в воздушный бассейн до 1,9 тыс. тонн токсичных веществ, в том числе до 88 % сернистого ангидрида, который в 60 раз токсичнее оксида углерода.

Уровень загрязнения атмосферы Новосибирска, как и многих крупных городов, зависит не только от количества выброшенных в атмосферный воздух загрязняющих веществ, но и от наличия неблагоприятных метеорологических условий – штилей, инверсий температур, туманов –способствующих накоплению вредных примесей в приземном слое воздуха. При неблагоприятных для рассеивания примесей метеороло­гических условиях, происходит рост концентраций окислов азота, оксида углерода, сажи, пыли. Кроме того, при температуре воздуха свыше 22-24^oС и ее небольшом изменении в течение суток в городской атмосфере происходит увеличение содержания формальдегида. В целом рассеивающие способности атмосферы в районе Новосибирска выше чем, например, в Кузбассе и Восточной Сибири, но существенно ниже по сравнению с европейской территорией России, что и отражает повышенный метеопотенциал загрязнения атмосферы.

В городе систематически ведется работа, направленная на снижение загрязнения атмосферы. Существенно сократилось вредное влияние автотранспорта после перевода его в 2000 году на неэтилированный бензин и малосернистое дизельное топливо. Это в частности на 90 % избавило горожан от выбросов автомобилями свинца. Муниципальный транспорт оснащается оборудованием, где в качестве моторного топлива используется сжатый природный газ, что позволяет сократить выбросы оксида углерода в 5 раз, оксидов азота и углеводородов – вдвое, а канцерогенных веществ почти в 100 раз. За последние годы в Новосибирске прошли экологический контроль более 100 тыс. автомобилей. На ТЭЦ постоянно проводятся работы по росту КПД котлоагрегатов, улучшению газоочистки, повышению эффективности золоулавливания, а также подавлению пыления золоотвалов. Введение новых технологий на ряде промышленных предприятий наряду с усилением технологической дисциплины позволило уменьшить загрязнение воздуха в городе.

Большая экологическая проблема города – промышленные, бытовые, строительные и другие отходы, общий объем которых в Новосибирске составляет 1,4 млн тонн в год. Около 870 тыс. тонн образуется в промышленном производстве, из них более 700 тыс. тонн токсичных. Основными источниками токсичных промышленных отходов являются: ОАО «НОВОСИБИРСКЭНЕРГО», ОАО «Новосибирский оловокомбинат», ОАО «Новосибирский стрелочный завод» и др. Отходы на территории города размещаются на 19 крупных объектах: полигонах (свалках) твердых бытовых отходов, золошлакоотвалах ТЭЦ, шламоотвалах, шлакоотвалах, а также стихийно возникающих неорганизованные свалках, которых ежегодно выявляется до 170 штук. Основная масса токсичных промышленных отходов складируется на площадях предприятий или закрепленных за ними территориях. Даже организованные места складирования отходов часто не обустроены, технология и оборудование не соответствуют современным требованиям. В результате: высокие концентрации вредных и ядовитых веществ.