Параметры налоговой реформы в России

Современный этап налоговой реформы отличается высокой динамичностью: приняты кардинальные поправки в отдельные виды налогов, активно реализуется общая концепция развития налоговой системы. В этих условиях важно своевременно фиксировать и оценивать наиболее существенные сдвиги, а вместе с ними и качество налоговой политики. Рассмотрим некоторые общие характеристики налогов, наиболее ярко проявившиеся в последние годы.

Снижение налоговой нагрузки: идея и реальность

Смыслом и главной характеристикой налоговой системы является «доставка» средств в бюджет, поэтому рассмотрение российской системы налогов естественно начать с налоговых платежей. В этом отношении показатели за 2000-2002 гг. выглядят весьма убедительно: доходы консолидированного бюджета увеличились в 2,9 раза, а контролируемые налоговыми органами (МНС) доходы – в 2,7 раза.

Если говорить о налоговой нагрузке в целом, то можно видеть последовательное увеличение бремени налогов в последние годы.

Таблица 1

Динамика налоговой нагрузки (%)

	1999	2000	2001	2002
1. Доля доходов консолидированного бюджета РФ в ВВП	25,5	28,7	29,7	32,4
2. Доля налоговых платежей, контролируемых МНС, в ВВП	18,0	19,4	20,6	21,4

Явный рост налогового бремени происходит на фоне экономического роста. Парадоксальность этой ситуации состоит еще и в том, что повышение налоговой нагрузки идет вопреки реальным шагам по снижению налогов.

Классическая либеральная схема взаимосвязи налогов и экономики выглядит так: снижение налогов – активизация производства – увеличение налоговой базы – рост налоговых платежей. В этой схеме, столь популяризуемой некоторыми идеологами реформ, нет и не может быть места повышению налогового бремени, тогда как именно это повышение мы сегодня и наблюдаем. Объяснение этого факта состоит в следующем.

В действительности реализуется не указанная схема, а другая, где исходным пунктом выступает не снижение налогов, а рост производства. По поводу того, откуда этот рост взялся в 1999 г., сказано немало, но то, что он ни коим образом не обязан своим происхождением снижению налогов, - факт бесспорный. Именно оживление экономики послужило причиной роста налоговых платежей, причем, роста ускоренного за счет более быстрого расширения налоговой базы и появившейся возможности выплаты накопившихся долгов по налогам, что и вело к увеличению нагрузки.

Сегодня в России работает не либеральная схема, а напротив, оживление экономики обуславливало ускоренный рост налогов и повышение налогового бремени. В свою очередь, рост нагрузки стал дополнительным аргументом в пользу снижения налогов. Сегодняшнее снижение налогов носит подчиненный характер: в связке налоги – производство оно является определяемым, зависимым, несамостоятельным фактором, а, следовательно, не может быть устойчивым. Рост производства не связан с уменьшением налогов, их параллельное движение случайно. Необходимо ясно понимать, что сегодняшнюю возможность снижения налогов возводить в концепцию развития налогов ошибочно. Не исключено, что вскоре ситуация может поменяться, и налоги придется повышать. При таком развитии событий, не говоря уже о бюджете, серьезный удар будет нанесен по доверию к провозглашаемой налоговой политике.

Общий курс на снижение налогов абсолютно правилен в долгосрочной перспективе, но как актуальный лозунг он должен быть снят на сегодняшний день. Только что понижены налоги с доходов физических лиц и предприятий, объявлено о снижении ставок НДС, активно обсуждается сокращение платежей в социальные фонды. Все это красиво звучит, но надо видеть, что стоит на противоположной стороне.

Потребность государства в дополнительных ресурсах огромна: внешний долг, социальная сфера, армия – все требует значительных расходов. Крайне пессимистично выглядит перспектива страны на фоне утечки капиталов и чахлого инвестиционного процесса. С последним дело обстоит критически. Уже более десяти лет мы ждем иностранных инвестиций, но кто же пойдет в страну, в которой почти весь ее собственный бизнес не в ладах с законом и из которой бежит национальный капитал: в крайнем случае, можно вложиться в скорую отдачу – спекуляцию, торговлю, нефть.

В такой ситуации государство не имеет право оставаться пассивным, оно обязано взять на себя запуск инвестиционного процесса, обеспечить его не только декларациями, но и собственными ресурсами, для чего ему также нужны налоги. Много надежд в последнее время на пополнение казны связывается с использованием природных богатств России. При этом часто природной рентой хотят чуть ли не подменить основные налоги или обосновать их снижение.

Если говорить о «невыносимом налоговом «гнете» и как следствии этого гнета – стратегической линии на снижение налогов, необходимо отметить в этих проблемах некоторые нюансы.

Один из них связан с методологией расчета налогового бремени. Общая налоговая нагрузка учитывает налоги на внешнеэкономическую деятельность, и они по величине могут быть значительными. К примеру, их доля в ВВП составляла в 1997 г. – 1,8 %, тогда как в 2002 г. – 4,3%. Такие колебания говорят об осторожности, с какой следует оперировать общим показателем налогового бремени, так как за счет исключительно конъюнктурных факторов (движение мировых цен на сырье) показатель налогового бремени может значительно колебаться. Однако повышение общего бремени за счет внешнеторговых факторов моет вовсе не свидетельствовать об ужесточении налогового режима в стране. Более того, рост цен на сырье влечет активизацию производства сырьевых отраслей. Рост налогов при этом является, в основном, следствием роста производства.

Еще один методологический момент прямо связан с задачами государства в инвестиционной сфере: налоговая нагрузка должна учитывать вложения государства в производство и понижаться на их величину.

Практический нюанс состоит в том, что налоговое бремя в России вполне среднего уровня, однако остается актуальным вопрос о его распределении: здесь необходимо остановиться на двух аспектах – отраслевом распределении бремени и льготах.

Анализ налоговой нагрузки основных отраслей экономики за 1999-2002 гг., рассчитанной как отношение суммы поступивших налоговых платежей к валовой добавленной стоимости, показывает ее неравномерность. Основная тяжесть налогов лежит на производственных отраслях (за исключением сельского хозяйства), что обусловлено самим характером их деятельности, представляющей меньше возможностей для детального и нелегального ухода от налогов.

Выравнивание отраслевой налоговой нагрузки может идти только путем обеспечения равных условий обложения, но не через предоставление дополнительных льгот «заслуженным» производствам. Если исключить акцизы и большую часть платежей за природные ресурсы, то единый порядок обложения прибыли и добавленной стоимости в принципе обеспечивает равный податный режим для всех отраслей. Если же этот одинаковый режим различным образом влияет на разные отрасли, то причина не в налогах. Поэтому только рынок может реально оценить и откорректировать состоянием и поведение отраслей. Не следует без крайней необходимости вмешиваться налогами в рыночные законы. Задача государственной политики – придать черты естественности развитию экономики, в большей степени полагаться на «невидимую руку рынка», нежели на льготы.

Если говорить о льготах, то серьезным нападкам подверглась 25 глава НК РФ за отмену инвестиционной льготы, взамен которой отдельной статьей (ст. 262) был установлен порядок учета расходов на научные исследования и опытно-конструкторские разработки. Тем самым новый налоговый режим подталкивает предприятия к научно-техническому прогрессу и инновационным формам развития, обеспечивая новое качество экономического роста.[1]

Налоговый контроль

Рассмотрим некоторые показатели контрольной работы (табл. 2) за последние пять лет.

Таблица 2

Результаты выездных проверок налоговых органов и органов налоговой полиции за 1998-2002 гг.

Показатели

1998

1999

2000

2001

2002

1. Количество документальных проверок, тыс.

1042

796

691

605

468

2. Доначислено по их результатам, млрд. руб.

114,0

63,0

102,4

99,3

127,1

3. Суммы уменьшенных и приостановленных средств по решениям текущего года, млрд. руб.

3,9

13,8

35,5

25,1

60,0

4. Доля уменьшенных средств в доначисленых % (п.3 : п.2)

3,4

21,9

34,7

26,9

47,2

Как видно, доля уменьшенных и приостановленных по решениям судебных органов средств в доначисленых по проверкам соответствующего года суммах, совершив скачок в 1999 г. с 3,4 до 24 %, в 2000 г. выросла более чем на 10 пунктов и достигла 35 %. 70 % проверок в 2000 г. проводилось с таким качеством, что их фискальные результаты отменялись в последующем. В связи с этим нельзя не обратиться к «опыту» налоговой полиции. С 2000 г. налоговая полиция проводит проверки исключительно совместно с налоговыми органами, результаты которых отражены в табл. 3.

Таблица 3

Результаты выездных проверок с участием органов налоговой полиции

Показатели

2000

2001

2002

1. Количество документальных проверок, тыс.

12

14

11

2. Доначислено по их результатам, млрд. руб.

12,4

35,2

66,4

3. Суммы уменьшенных и приостановленных средств по решениям текущего года, млрд. руб.

7,9

12,2

43,9

4. Доля уменьшенных средств в доначисленых % (п.3 : п.2)

63,7

34,4

66,1

Итак, 66 % работы с налоговой полицией оказывались бесполезными в том же году. А всего в 2002 г. было уменьшено и приостановлено к взиманию 68,3 млрд. руб. из 66,4 доначисленных, в результате чего повторилась картина 1999 г., но если тогда налоговой полиции запретили самостоятельные проверки, то в 2003 г. ее вообще ликвидировали.

Нужно заметить, что снижение эффективности контроля происходит на фоне уменьшения числа выездных проверок (в 2 раза за 5 лет) и сокращения числа работников их осуществляющие. Это вообще делает ситуацию бесперспективной: контроль сокращается и его результативность падает. Провалы в контрольной работе – это результат искажения фундаментальных принципов обложения, результат вмешательства в налоговую политику, результат ее незащищенности от такого вмешательства.

Управление налогами

Объективным фактором рассогласования налоговой политики является ведомственная разобщенность налогов. Выработка налоговой политики должна быть за Минфином. В то же время важная роль сохраняется у Минэкономразвития и МНС.

Что касается Минэкономразвития, то оно, откровенно спекулируя абстрактной идеей о пользе любого сокращения налогов, по существу пытается с ее помощью оправдать просчеты в экономическом курсе.

Налоговые органы, обладая огромным опытом, способны внести ощутимый положительный вклад в улучшение налоговой политики. Однако их понимание налогов часто ограничивается контрольной функцией ведомства.

Лучшим решением для налогов было бы следующее: ограничение влияния на налоговую политику Минэкономразвития и торговли, сближение Минфина с МНС и нахождение взаимопонимания с судами в трактовке и применении налогового законодательства. проведение в жизнь такого решения – задача невероятной трудности, для которой хороши любые средства, так как речь идет о налогах – материальной основе существования государства.[2]

Косвенное налогообложение в реформируемой

налоговой системе

Косвенные налоги имеют привлекательность по многим позициям: это и возвратный характер при реализации для производителей и предпринимателей; и стабильный источник поступлений в бюджетную систему, а при наличии набора косвенных налогов и дифференцированных ставок по ним, получаем прогрессивный, а следовательно справедливый метод обложения доходов различных социальных групп. Косвенные налоги, применяемые в условиях галопирующей инфляции, являются более надежным источником нежели прямые, т.к. они более абстрагированы от формирования элементов цены, и начисляются на цену в целом, что дает стабильное скоррегированное поступление доходов в бюджетную систему. Косвенное налогообложение фильтрует вторичный денежный поток, осаждая в бюджетную систему часть доходов, ушедших из-под прямого налогообложения.

Последние изменения в налоговом законодательстве относительно косвенного налогообложения едва ли положительно скажутся на экономике. Так снижение НДС на 2 % не окажет положительного влияния на покупательную способность граждан, т.к. свободное ценообразование на первоначальном этапе позволит лишь увеличить прибыль, а в дальнейшем это уменьшение поглотит инфляция. Ощутимого налогового послабления не ощутит и производство, однако этот приведет к уменьшению возможной доходности данного налога в бюджетную сферу.

Домашние хозяйства, имеющие средний и высокий достаток потребительский набор расширяют. Наряду с потреблением продуктов, которые потребляются в первой группе, появляются мясные, море- и рыбопродукты деликатесного направления, экзотические фрукты, ставки НДС по которым применяются в размере 18 %. Потребление промышленных, культурных, спортивных и других товаров стремятся к бесконечности, ограничиваясь лишь доходами и предпочтениями. Суммарные ставки уплаченных косвенных налогов увеличиваются в виду того что ставки НДС по перечисленным видам товаров в основном составляют 18%, кроме того в потребительской корзине появляются подакцизные товары – ювелирные изделия, бензин, автомобили.

Из вышеперечисленного следует, что с возрастанием дохода увеличивается и налоговая нагрузка в части косвенного налогообложения, т.е. наблюдается прогрессия. Косвенные налоги являются необходимой составной частью справедливого налогообложения. Они позволяют более равномерно распределить налоговое бремя между плательщиками. Современные косвенные налоги являют пример развития передовой финансовой мысли. Суммарные косвенные налоги приобрели черты налогов прогрессивных и пропорциональных.[3]

Новое в налоговой реформе

Несмотря на ставшие популярными высказываниями законодателей о снижении налогового бремени, новые изменения в основном идут на пользу не компаниям и гражданам, а бюджету.

Для нефтегазовых компаний повышены налоговые ставки: на добычу нефти – с 347 до 419 рублей за тонну, газа – со 107 до 135 рублей за 1000 кубометров, приведет к росту цен на бензин, а следовательно, негативно скажется на экономике. Улучшить ситуацию с подорожанием топлива, по мнению ряда специалистов, могло бы введение дифференцированных ставок налога на нефть, реализуемую внутри страны и продаваемую на экспорт.

Акцизы в 2005 году по сравнению с прошлым годом выросли практически на все товары. Основным изменением, которое отразится на компаниях и гражданах, стало повышение ставок на бензин и автомобильные масла. В итоге транспортные расходы предприятий повысятся, что приведет к общему росту цен на товары и услуги. А ля налогоплательщиков, занимающихся реализацией табачных изделий, в статье 193 НК РФ появилось новое примечание, в соответствии с которым отпускная цена на сигареты для расчета акцизов должна исчисляться с учетом положений статьи 40 НК. В ней налоговым органам в ряде случаев дает право пересматривать эту цену, если она покажется им нерыночной.

Базовые ставки доходности по вмененной системе налогообложения с 2005 года повышены почти в полтора раза. Помимо этого теперь под «вмененку» подпадает распространение и размещение наружной рекламы. Это сделано для компенсации отмененного с 1 января налога на рекламу.

Также с 2005 года значительно снижена максимальная базовая ставка единого социального налога (ЕСН) с 35,6 до 26 %, а также изменена шкала регрессии. С 1 января этого года вступили в силу и поправки в закон «об обязательном пенсионном страховании», также снижающие размеры ставок (кроме максимальных). В итоге ощутимую выгоду от нововведений почувствуют лишь предприятия, уплачивающие ЕСН и взносы в ПФР по максимальным ставкам.

Основной идеей этого изменения является попытка увеличить сбор налога. Снижение ЕСН в 2001 г. позволило увеличить сбор этого налога в бюджет, на что можно рассчитывать и в 2005 г., но не сразу. Сначала налогоплательщики должны «поверить» в выгоду «белой» зарплаты. Для вывода значительной части зарплат из тени требуется решительное снижение налога – до 15%.

В Налоговом кодексе появилось три новые главы – «Водный налог», «Государственная пошлина» и «Земельный налог», тем не менее принципиальных изменений для компаний не произойдет. Водный налог пришел на смену платы за пользование водными объектами. Основным изменением стало то, что за сточные воды, которые сбрасываются в водоемы, платить теперь не нужно. Земельный налог должен заменить плату за землю, но только там, где муниципалитеты успели утвердить соответствующее правила до 1 декабря 2004 г. Новая гала «Государственная пошлина» носит сугубо технический характер и на налоговом бремени предприятий и физических лиц не отразится.[4]

В конце января 2005 г. Минфин передал в Правительство проект новых поправок в Налоговый кодекс. Если они буду приняты, то налоговые органы получат дополнительные, беспрецедентные полномочия по взиманию налогов. Они смогут не только доначислять недоплаченные, по их мнению, суммы, но и взыскивать их в доход бюджета «без суда и следствия». Бизнес занервничал, а эксперты прогнозируют новый виток коррупции.

Теперь перед фискальной службой стоит новая задача – повысить собираемость налогов. В принципе, с этим и сейчас нет особых проблем. В 2004 г. было собрано на 23,9 % всех налоговых поступлений больше, чем в 2003 году. Но, учитывая серьезные послабления, которые получил бизнес от государства, эти успехи, безусловно, могли быть более внушительными. Поэтому центр тяжести фискальной реформы переносится сегодня на налоговое администрирование, т.е. умение собирать до копейки начисленные суммы.

В законопроекте Минфина речь пока идет только о так называемых трансфертных ценах в нефтяном бизнесе. Они признаны главным злом. Именно такие деньги переводятся из производственного сектора в посреднический из-за масштабных хитростей российских компаний, прежде всего нефтяных.

Предложенные Минфином поправки в Налоговый кодекс заметно расширяют права налоговых органов. прежде всего, они могут теперь сами начислять недополученные налоги и изымать их принудительным перечислением на свой счет. И, что особенно важно, поправки значительно облегчают способы доказательства фактической зависимости компаний друг от друга, если отсутствую юридические признаки. Здесь, можно сказать, им вообще не придется себя утруждать поиском каких либо улик. Главным инструментом налоговых органов может стать анализ фактических обстоятельств деятельности компаний.

Трансфертное ценообразование – одна из тех проблем, в решении которых приходится выбирать из двух плохих вариантов. Действительно, масштабы уклонения от налогообложения с помощью этих схем велики, что и подтверждают исследования. Конечно нужно улучшать налоговое администрирование, что может пополнить казну. Но в условиях несовершенства административного аппарата крайне опасно, по мнению экспертов, увеличивать степень свободы действий налоговых органов. Наоборот, нужна максимальная регламентация этих действий, иначе на самом деле повысится «взяткоемкость» аппарата.

Вероятно, оптимальным сценарием было бы сначала активизировать административную реформу, добиться успехов в борьбе с коррупцией, а затем уже приводить в действие предлагаемый механизм.[5]

Список литературы

1.    Велетминский И. Налоги – без суда, но с последствиями // Российская газета. – 2005. – 1 фев. – С. 4.

2.    Гуревич С.В. Косвенное налогообложение в реформируемой налоговой системе // Финансы. – 2004. - № 3. – С. 33.

3.    Госркий К.В. Некоторые параметры налоговой реформы // Финансы. - № 2,2004 – С. 22-26.

4.    Пансков В. Близка ли к завершению налоговая реформа? // Российский экономический журнал. – 2004. - № 3. – С. 12-18.

5.    Попов А., Потапов А. Фискальные новинки // Финанс. – 2005. - № 1. – С. 20.

[1] Госркий К.В. Некоторые параметры налоговой реформы // Финансы. - № 2, 2004. – С. 22-26.

[2] Пансков В. Близка ли к завершению налоговая реформа? // Российский экономический журнал. – 2004. - № 3. – С. 12-18.

[3] Гуревич С.В. Косвенное налогообложение в налоговой реформе // Финансы. – 2004. - № 3. – С. 33.

[4] Попов А., Потапов А. Фискальные новинки // Финанс. – 2005. - № 1. – С. 20.

[5] Велетминский И. Налоги – без суда, но с последствиями // Российская газета. – 2005. – 1 фев. – С. 4.

Показатели	1998	1999	2000	2001	2002
1. Количество документальных проверок, тыс.	1042	796	691	605	468
2. Доначислено по их результатам, млрд. руб.	114,0	63,0	102,4	99,3	127,1
3. Суммы уменьшенных и приостановленных средств по решениям текущего года, млрд. руб.	3,9	13,8	35,5	25,1	60,0
4. Доля уменьшенных средств в доначисленых % (п.3 : п.2)	3,4	21,9	34,7	26,9	47,2