1. Понятие и признаки государственной власти

1.1 Понятие государственной власти

Понятия "власть" и "государственная власть" ши­роко используются в литературе, а также в формули­ровках нормативных правовых актов. Изучение раз­личных источников позволяет прийти к выводу, что это скорее политологические, чем правовые катего­рии. Вместе с тем их использование в нормативных до­кументах предполагает формализацию данных поня­тий и включение в категориальный аппарат, применя­емый в законотворческом процессе.

Формализация понятия "государственная власть" порождает ряд проблем содержательного характера, что напрямую связано с трактовкой некоторых кон­ституционных положений (например, объем полномо­чий носителей власти, возможность разделения власти и обеспечения ее единства).

Конституция РФ одним из принципов построения Российской Федерации провозглашает разграничение предметов ведения и полномочий между федеральны­ми органами государственной власти и органами госу­дарственной власти субъектов. Опираясь на данную формулу, а также на нормы ст. 10 и 11 Конституции РФ, российская правовая доктрина исходит из существова­ния разделения власти по вертикали, т.е. разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. Такой подход нашел закрепление в фе­деральном законодательстве, решениях Конституци­онного Суда РФ.

Вместе с тем основы конституционного строя РФ не содержат прямой формулы о разделении власти между Федерацией и ее субъектами. Закрепляется лишь разграничение полномочий и предметов ведения между ними. Равнозначно ли это разделению государ­ственной власти по вертикали? И если да, то что следу­ет понимать под термином "государственная власть" применительно к такому варианту разделения властей? Выяснение этого вопроса позволяет определиться с со­отношением властных полномочий органов государст­венной власти Федерации и ее субъектов, поскольку если государственная власть есть "высшая власть в обществе" и она осуществляется на территории субъекта им самим, то возникает проблема соотношения двух высших влас­тей (федеральной и региональной) на одной и той же тер­ритории.

Сугубо теоретические проблемы понимания катего­рии государственной власти из плоскости теории все больше переходят в плоскость конкретных правоотно­шений.

Существует обширная научная литература по дан­ной проблеме, где, в частности, отмечается, что "организация государственной власти является наиболее объемной и традиционной проблемой конституцион­ного права".[1] Еще Л.И. Петражицкий указывал на не­выясненность и спорность природы государственной власти.[2] В этом можно убедиться, знакомясь с работа­ми видных дореволюционных правоведов Н.М. Коркунова, Л.И. Сорокина, В.М. Хвостова.

Н.М. Коркунов писал: "Государственная власть, как сила, обусловленная сознанием гражданами их за­висимости от государства, порождает в общественной жизни своеобразные явления двоякого рода. Во-пер­вых, она побуждает граждан совершать то, что они считают необходимым для государства, от которого сознают себя зависимыми ... Во-вторых ... граждане подчиняются велениям отдельных лиц, признаваемых органами государственной власти".[3] Характеристика государственной власти как силы, способной подчи­нять, верна потому, что организующее воздействие го­сударства не может осуществляться, опираясь лишь на убеждение. Реализация власти (силы) предполагает деятельность специально уполномоченных лиц (орга­нов), которая осуществляется посредством издания об­щеобязательных велений.

Власть проявляется прежде всего в деятельности государственного органа, сила которого определяется не тем, в каком направлении она осуществляется, а тем, какие возможности (полномочия) позволяют вы­полнять поставленные перед ним задачи. Функция (по­нимаемая как направление деятельности) не характе­ризует власть как возможность осуществлять принуж­дение. Можно сказать, что одной из функций государства в целом является осуществление принуждения, но в этом случае речь идет лишь об одном из на­правлений деятельности, но не о содержании власти.

Несколько иной подход к определению природы государственной власти изложен Л.И. Петражицким. Признавая принуждение атрибутом власти, он пони­мал государственную власть как правоотношение, а о власти говорил как о правах одних во взаимосвязи с обязанностями других. "Под специальными властями следует разуметь соответственные специальные, т.е. ограниченные определенною областью поведения, обязанности одних - права других". В то же время, по Л.И. Петражицкому, субъекты верховной и подчинен­ных властей осуществляют функции издания законов (законодательная власть), судебную и исполнитель­ную.[4]

В ином значении использовал термин "государст­венная власть" ПА. Сорокин: "Если государственная власть невежественна и руководится в своей политике не благом общества, а узкоэгоистическими соображе­ниями собственной пользы, рост вмешательства тако­вой власти при прочих равных условиях едва ли будет плюсом, он скорее причинит общественный вред". В таком контексте власть отождествляется с органами государства, поскольку функция или полномочие (по­нимаемые как власть) не могут быть невежественны­ми или осуществлять "вмешательство".

Подобное понимание власти находим у Ф. Энгель­са. Подчеркивая ее классовую природу, он писал: "Об­щество создает себе орган для защиты своих общих интересов от внутренних и внешних нападений. Этот орган есть государственная власть. Едва возникнув, он приобретает самостоятельность по отношению к об­ществу и тем более успевает в этом, чем более он ста­новится органом одного определенного класса и чем более он осуществляет господство этого класса". Отождествление аппарата государства с государствен­ной властью - часто встречающийся подход к понима­нию природы власти, и он имеет достаточно автори­тетные корни.

По-иному подходил к определению государствен­ной власти В.М. Хвостов: "Верховная власть государ­ства в принципе так же едина, как и само государство. Она не представляет собою совокупности отдельных полномочий, между которыми существуют пробелы, но есть связное: единство". Из приведенной цитаты можно предположить, что власть понимается как пол­номочия, выполняемые органами государства. Однако в этой же работе говорится об ограничении власти "компетенцией другой вышестоящей верховной влас­ти", об управлении верховной властью местными дела­ми, что предполагает трактовку ее как органа государ­ства. Интересен подход автора и к пониманию функций власти, среди которых им выделяются "законодательство, суд и управление". Причем власть не отождеств­ляется с функцией, а говорится о функциях (направле­ниях деятельности) верховной власти.

Определение власти как функции дается И.Е. Фарбером, который полагал, что "общее понятие власти, приложимое к государственным и негосударственным властям, может быть сформулировано следующим об­разом: власть есть необходимая функция любого кол­лектива по руководству своими членами для налажи­вания совместной деятельности".

Функциональный подход к пониманию власти до­статочно распространен в современных изданиях. Г.Н. Манов утверждал, что "любая власть, в том числе государственная, - это особая функция по руководст­ву, управлению и координации волевых действий людей".

Распространенным является понимание власти как волевого отношения. В.Е. Чиркин формулирует его следующим образом: "Государственная власть - это возникающее на основе социальной асимметрии в об­ществе и обусловленное потребностями управления им социальное волевое отношение, в котором одной из сторон является особый политический субъект - госу­дарство, его орган, должностное лицо".[5] Из данного определения следует, что государственная власть не является совокупностью органов государства, а "реа­лизуется специализированным государственным аппа­ратом (парламент, правительство, суды и т.д.)". При этом государственная власть не сводится к аппарату принуждения: не власть принимает решения и принуж­дает к исполнению волевых предписаний, а ее специ­ально образуемые органы.

Приведенные подходы к определению понятия го­сударственной власти позволяют выделить, по край­ней мере, четыре ее понимания: как волевого отноше­ния, как органа государства, как функции и как сово­купности полномочий. Каждый из подходов дает возможность выявить социальное назначение государ­ственной власти и ее роль в упорядочивании общест­венных отношений. Вместе с тем такое понимание не прибавляет ясности в вопросе о природе государствен­ной власти как правовой категории.

Приведенные трактовки природы государственной власти носят скорее политологический, чем институ­циональный характер. Между тем государственная власть является не только политологической катего­рией, но и конституционно-правовым институтом. Можно утверждать, что основополагающие конститу­ционные термины не имеют четко выраженных дефи­ниций.

1.2 Свойства государственной власти

Использование термина "государственная власть" в российском законодательстве позволяет говорить о существенных различиях его понимания законодате­лем. В то же время важно иметь в виду, что не каждое научное определение может быть формализовано, т.е. найти адекватное отражение в норме закона. Напри­мер, понимание государственной власти как волевого отношения вряд ли может быть переведено на язык права. Сложности возникают и с определением право­вой категории через функцию. Определить государст­венную власть как правовой институт возможно толь­ко через юридические, а не философские или политологические категории. Стремление представить государственную власть как функцию продуктивно в общетеоретическом плане. Если же попытаться обще­теоретическое понятие представить правовым инсти­тутом, возникает ряд трудноразрешимых проблем тех­нико-юридического плана.

На первый взгляд наиболее простым вариантом может показаться формализация понятия "государст­венная власть" через отождествление ее с органами государства. Такой подход достаточно распространен среди представителей некоторых отраслевых наук. Однако Конституция РФ не исходит из такого понима­ния власти. Более того, изучение норм Конституции РФ позволяет прийти к выводу о преобладающем по­нимании государственной власти как совокупности полномочий, реализуемых специально учреждаемыми органами.

В этой связи возникает вопрос о понятии "полно­мочия". В отечественной юридической литературе оно традиционно рассматривается в тесной связи с та­кими категориями, как "компетенция" и "предметы ведения". Разнообразное использование этих понятий в Конституции РФ, федеральном и региональном законо­дательстве позволяет заключить, что в теории и прак­тике конституционного и административного права они не являются достаточно устоявшимися.

В Конституции РФ понятия "предметы ведения", "полномочия" широко используются для характерис­тики объема прав и обязанностей Федерации, ее субъ­ектов, органов государственной власти. Обычно в ли­тературе для обозначения объема предоставляемых конкретному государственному органу прав применя­ется термин "компетенция". Что же касается Кон­ституции РФ, то в ней данный термин использован лишь в ст. 125 (ч. 3).

В отечественной литературе существует достаточ­но устоявшееся понимание компетенции через два ее элемента: предметы ведения и полномочия. Компе­тенция государственного органа понимается как совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения. Конкретное полномочие органа считается юридически закрепленным за ним правом и одновременно, как правило, обязанностью по приня­тию правовых актов, иных мер, направленных на вы­полнение задач и функций данного органа. К предме­там ведения относятся "вопросы, в рамках которых субъект реализует свою власть".

Можно предположить, что отказ авторов Консти­туции от широкого использования термина "компе­тенция" вызван необходимостью выделить предметы ведения Федерации, предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов и обозначить их соответст­вующим термином, отделив данный институт от прав и обязанностей органов. Их конкретные права и обязанности при таком подходе обозначены как полномочия. При такой логике предметы ведения и полномочия об­разуют в совокупности компетенцию.

В Конституции РФ термин "полномочия" применя­ется не только для характеристики собственно прав и обязанностей конкретного органа. В различных кон­текстах он может быть понят и как конкретные полно­мочия (ст. 3, ч. 4) и как характеристика совокупных прав и обязанностей РФ (ст. 73,79).

Отсюда следует вывод о сложном составе содержа­ния понятия "компетенция". Например, ст. 71 (п. "а") Конституции относит к ведению Российской Федера­ции принятие и изменение Конституции РФ и феде­ральных законов. В таком контексте предмет ведения сформулирован как конкретное полномочие и, следо­вательно, конструкция "компетенция как совокуп­ность предметов ведения и полномочий" разрушается, поскольку невозможно провести грань между этими элементами. В свою очередь термин "предметы веде­ния" применяется для характеристики правомочий ор­ганов государственной власти. В ст. 5 (ч. 3) и 11 (ч. 3) Конституции РФ говорится о разграничении предметов ведения и пол­номочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов. В та­ком контексте допускается самостоятельное понятие "предметы ведения".

Терминологическая невыдержанность конституци­онных положений и действующего законодательства свидетельствует о том, что в отечественной теории имеются существенные пробелы технико-юридичес­кого характера.

Термин "полномочия" может быть использован в более широком значении для обозначения всей сово­купности правовых возможностей государства оказы­вать воздействие на общественные отношения с целью их упорядочивания и стимулирования развития. Такое понимание позволяет с иных позиций рассмотреть правовое содержание государственной власти.

Вне деятельности органов государства трудно представить осуществление государственной власти. Даже реализация форм прямого народовластия может осуществляться только при организующей роли соответствующих органов.

В определенной степени ответ на вопрос о содер­жании государственной власти могут дать основопола­гающие конституционные положения. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть в России осуществляется на основе разделения на зако­нодательную, исполнительную и судебную. Если власть "осуществляется", т.е. реализуется, и в этом контексте имеется в виду деятельность государственных органов, реализующих властные полномочия, то власть не может быть тождественна самим органам (орган не может "осуществляться").

Понимание государственной власти как совокупно­сти полномочий, осуществляемых от имени государст­ва его органами, позволяет ответить на вопрос о разде­лении ее по горизонтали и вертикали, о единстве госу­дарственной власти и возможностях ее обеспечения, установить терминологическое единообразие в обо­значении различных правовых категорий.

Разделение властей — это не разделение органов, а прежде всего разделение полномочий, составляющих со­держание государственной власти. В ст. 3 (ч. 2) Конституции РФ закрепляется: "Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления". Из содержания нормы сле­дует, что народ - субъект осуществления своей власти. Таким же субъектом являются и органы государства. Следовательно, народ не отождествляется с властью. Власть народа - это его право формировать систему органов государства, выражать свое мнение посредст­вом референдума и свободных выборов (ч. 3 ст. 3). Во­ля народа в конечном итоге определяет содержание законов, построение системы органов власти. Эта воля может проявляться как непосредственно, так и через представителей народа в выборных органах. В таком контексте источник власти (народ) выступает не толь­ко как субъект формирования системы государствен­ных органов, но и как субъект, оказывающий влияние на объем полномочий органов и содержание законов.

Утверждая, что народ является источником власти, следует иметь в виду, что речь идет не о наделении из­бираемых лиц и органов конкретными правами и обя­занностями, а о предоставлении им возможности осу­ществлять властное воздействие от имени государства.[6]

Общая логика построения конституционных норм и формулировки отдельных из них подтверждают под­ход к пониманию власти как совокупности полномо­чий (а не органа или функции). К наиболее типичному конституционному установлению, закрепляющему рассматриваемое понятие можно отнести ст. 11: "Госу­дарственную власть ... осуществляют ... органы госу­дарственной власти". В таком контексте органы госу­дарственной власти осуществляют полномочия (власть)". Аналогичный подход усматривается и в от­ношении характеристики органов государственной власти (групп полномочий). Так, парламент РФ опре­деляется не как законодательная власть, а как предста­вительный и законодательный орган (ст. 94), т.е. в дан­ной норме Конституции РФ не отождествляются поня­тия "власть" и "орган". Из этой логики выпадают конституционные нор­мы, допускающие иную трактовку понятия власть. В ст. 18 записано: "Права и свободы человека и граж­данина ...определяют ...деятельность законодатель­ной и исполнительной власти...". Получается, что за­конодательная и исполнительная власть — это органы, которые осуществляют деятельность. Очевидно, что в данной статье Конституции недостает слова "орга­нов". Включение его в текст ставит все на свои места.

Подобная же нечеткость формулировки обнаружи­вается и в некоторых других статьях Конституции РФ.

Содержание термина "система государственной власти" понимается как си­стема государственных органов. Именно такой подход присутствует в ряде специальных изданий, отражаю­щих позицию как специалистов в области конституци­онного права, так и других отраслей.

Так, Н.А. Ушаков пишет: "Единство государствен­ной власти состоит в том, что органы государства в своей совокупности образуют единую государствен­ную власть, действующую от лица государства и обязывающую в конечном счете государство как тако­вое". Распределение же полномочий между ветвями единой государственной власти осуществляется по­средством наделения компетенцией ее органов. "Называть это разделением власти или разделением влас­тей по меньшей мере нецелесообразно, поскольку воз­никает иллюзия делимости государственной власти, независимости друг от друга различных ветвей госу­дарственной власти"²². Если понимать государствен­ную власть как совокупность полномочий, то разделе­ние полномочий между государственными органами вполне естественный процесс, способствующий улуч­шению рациональной организации управления делами государства, распределению не только прав, но обя­занностей и ответственности. В противном случае воз­никают обоснованные опасения разрушения единой системы управления государством.

Если под "системой государственной власти" пони­мать систему государственных органов, тогда наруша­ется целостная конструкция построения органов, осно­ванная на принципе разделения власти (в том числе и по вертикали), поскольку в этом случае законодатель­ная, исполнительная и судебная власти не могут пред­ставлять единую систему, т.е. совокупность взаимосвя­занных элементов, образующих единое целое. В этом случае сложно говорить о самостоятельности и нали­чии в их отношениях системы сдержек и противовесов. Но даже если понимать систему государственных ор­ганов в широком смысле как совокупность всех орга­нов государственной власти, то рассмотрение отдельных ее элементов не позволяет обнаружить системные связи в их взаимоотношениях.

Подтверждением характеристик государственной власти как совокупности властных полномочий слу­жит практика реализации федеративных отношении в РФ. Разделение власти на федеральном уровне есть ни что иное, как разделение компетенции. Споры о ком­петенции (ст. 125 ч. 3 Конституции) - это споры об объеме властных полномочий того или иного органа, т.е. опять о разделении власти. Традиционное выделе­ние трех групп полномочий (законодательных, испол­нительных и судебных) как составных частей единой государственной власти позволяет объединять органы государства в зависимости от выполняемых ими задач и функций. Законодательную власть могут осуществ­лять только представительные органы. Никакие иные государственные структуры не могут творить законы. Принятие нормативных актов другими органами не превращает их в законодателя, поскольку ни "указное право", ни отмена действия норм закона Конституци­онным Судом в силу признания их неконституционны­ми не могут заменить законодательную деятельность парламента.

Органы государственной власти, не вошедшие в число субъектов, осуществляющих законодательную и судебную деятельность, могут быть отнесены к чис­лу органов, исполняющих законы. Исполнение зако­нов предполагает использование не только целой па­литры методов, но и широкий круг субъектов, кото­рые призваны исполнять законы или способствовать их исполнению. К ним следует отнести избирательные комиссии, надзорные и контролирующие органы, ор­ганизационно не входящие в систему органов исполни­тельной власти. Все они, в том числе Президент РФ, Правительство РФ, министерства и ведомства, органы прокуратуры, избирательные комиссии и т.д. осуще­ствляют свою деятельность в рамках Конституции и федеральных законов, их компетенция определяется Конституцией и законами и составляет содержание исполнительной власти, понимаемой как совокупность полномочий, реализуемых специально создаваемыми органами. Однако объединить все вышеназванные ор­ганы в единую систему было бы неправильным, по­скольку для исполнения законов в государстве образу­ются разнообразные структуры и, в зависимости от ха­рактера выполняемых задач, они наделяются не совпадающими по своему содержанию полномочиями, которые могут быть подразделены на президентские (президентская власть), правительственные (прави­тельственная власть), надзорные (прокурорская власть), по формированию органов (избирательная власть) и т.д.[7]

2. Осуществление государственной власти

2.1 Государственная власть субъектов Российской Федерации

Субъекты федерации, не обладая государст­венным суверенитетом, вместе с тем, как ни пара­доксально это звучит, обладают государствен­ной властью. Это признано многими конституци­ями, об этом свидетельствуют и атрибуты власти (соответствующие органы, законодательство, эмблемы и т.д). С одной стороны, государствен­ная власть субъектов федерации имеет самостоя­тельный характер. Она самостоятельна при ре­шении вопросов, относящихся к исключительной компетенции субъекта. Обычно это так называе­мые остаточные полномочия, т.е. остающиеся после "перечисленных" исключительных полно­мочий федерации и совместных полномочий фе­дерации и субъектов. В этой сфере верховенство имеет закон субъекта федерации. Такое положе­ние дел в соответствии с Конституцией существу­ет и в России: при противоречии федерального закона и закона субъекта Федерации в сфере исключительной компетенции субъекта действу­ет не федеральный закон, а закон субъекта Феде­рации. До определенной степени субъект федера­ции самостоятелен и в области совместной компетенции, которая всегда предусматривается в новых конституциях в соответствии с господст­вующей теперь концепцией кооперативного федерализма. Если отношения в этой сфере не урегулированы федеральным законом, субъект федерации вправе регламентировать их самосто­ятельно (исходя, конечно, из общих принципов федеральной конституции и своего Основного Закона, если такой имеется).

Это значит, что государственная власть субъ­екта распространяется не только на его террито­рию, но и на некоторые вопросы федерального значения. Об этом свидетельствует и то, что в парламенте федерации почти всегда существует составленная из представителей ее субъектов верхняя палата (там, где ее нет, предусмотрена особая резервированная норма представительст­ва субъектов в однопалатном парламенте). Без этой палаты, как правило, нельзя принять феде­ральный закон, т.е. акт, действующий на всей территории федерации. Некоторые внешнеполитические вопросы федерация может решать только с согласия ее субъектов (особенно если они затрагивают интересы того или иного субъ­екта), существует также множество форм коор­динации деятельности федерации и субъектов (периодические совещания премьер-министров в ряде федераций, совещания главы государства и губернаторов и др.). Однако, подобно двум суве­ренитетам, две равные по своим полномочиям го­сударственные власти на одной территории суще­ствовать не могут. Тезис о "равенстве властей" неизбежно ведет к острым коллизиям, к неуправ­ляемости обществом, а иногда и к вооруженному противоборству. Следовательно, возникает необ­ходимость в иерархии "государственных властей­". Одна из них - власть федерации приобрета­ет верховный характер, государственная власть субъекта - подчиненный, ограниченный. Лишь эти выводы можно сделать из современных кон­ституционных норм. Такова же и реальная жизнь. Не нужно вводить самих себя в заблуждение лож­ными конструкциями. Для предстоящей рефор­мы российской Конституции важны такие подхо­ды, которые учитывают и достигнутый в мире уровень правового регулирования, и накоплен­ный практический опыт.

Иерархическая структура государственной власти в федерации не лишает государственную власть субъекта федерации определенной степе­ни самостоятельности. Теоретически самостоя­тельность государственной власти субъектов фе­дерации проистекает из того, что именно они яв­ляются системообразующими элементами федерации (в данном случае не имеет значения, возникло такое объединение "снизу" или оно со­здано "сверху"). Несубъекты (федеральный ок­руг, владения, ассоциированные штаты и т.д,) та­кими составными частями не являются и потому не обладают собственной государственной влас­тью. На их территории действует государствен­ная власть федерации, законы для них принимает общегосударственный парламент (иногда мест­ные представительные органы и их акты называ­ются законами, но эти органы имеют по существу законосовещательный характер, их акты нужда­ются в утверждении губернатора, обычно назна­ченного, или федеральных органов). Источник государственной власти субъектов может быть неодинаков. Если субъекты создают при объеди­нении саму федерацию, то они наделяют государственной властью возникшее новое образование, оставляя ее определенную долю у себя. Это - пер­воначальная государственная власть. Если федерация создается "сверху", то субъекты наде­ляются государственной властью федерацией, и тогда их власть становится производной, но в лю­бом случае она обладает самостоятельностью.

Федеральная государственная власть, государ­ственные органы федерации – представитель обще­ства всей страны, а власть субъекта федерации – власть части народа этого общества. Естествен­но, что они соотносятся как целое и его часть. С точки зрения теории систем, хотя часть (элементы системы) влияет на целое, она подчинена общесистемным связям и отношениям, действует (должна действовать) в соответствии с ними. Это означает, в частности, верховенство государст­венной власти федерации, установление основ единого общественного, государственного и пра­вового порядка во всех субъектах федерации.

Верховенство федеральной государственной власти помимо отмеченных выше обстоятельств демонстрируется и тем, что федерация осуществ­ляет текущий и чрезвычайный контроль в отно­шении ее субъектов. Чрезвычайный контроль связан с различными формами федерального принуждения. Они более или менее подробно описаны в литературе. Здесь мы только назо­вем их. Это - введение чрезвычайного положения в субъекте (субъектах) федерации, что использо­валось в некоторых районах отдельных субъек­тов, в частности на юге России; президентское правление (применялось более 100 раз в Индии); федеральная интервенция (ранее очень часто практиковалась в федерациях Латинской Амери­ки): приостановление собственного управления субъекта на определенный срок (до девяти меся­цев в Папуа - Новой Гвинее); назначение уполно­моченного федерального правительства для на­блюдения за исполнением федеральных законов субъектом федерации (предусмотрено в Герма­нии, но на практике не применялось); резервиро­вание закона субъекта на усмотрение главы госу­дарства федерации (он может быть отклонен гла­вой государства и, следовательно, не вступит в силу). Возможность применения федерального принуждения в его различных формах отчетливо свидетельствует об иерархии "государственных властей" в федерации.

В теории конституционного права выработа­ны некоторые новые доктрины по вопросам фе­деративных отношений, в различных федерациях мира накоплена богатая практика. Важно все это учесть при реформировании российской Консти­туции. Вряд ли нужно сохранять то старое, что не соответствует современным условиям России.

Новые подходы к взаимосвязям государствен­ной власти федерации и ее субъекты получили свое выражение и в законах России 2000 г. Они предусматривают возможность роспуска Законо­дательного (представительного) органа субъекта РФ Законом федерального парламента (в случае установленного судом нарушения Конституции РФ и федеральных законов, что повлекло вред­ные последствия), временного отстранения (по представлению Генерального прокурора в случае совершения тяжкого преступления) и отрешения от должности главы субъекта федерации (в случае принятия нормативных правовых актов, грубо нарушающих Конституцию РФ и федеральные законы) Президентом РФ. Вместе с тем усилены судебные гарантии для органов государственной власти субъектов РФ: нарушение устанавливает суд, меры принимаются только после предупре­ждения со стороны Президента РФ, которое тоже может быть обжаловано в суде, установлены точные сроки (в том числе и сроки давности). Новые подходы затронули и муниципальный уровень: установлена ответственность органов публичной власти муниципального образования перед органами государственной власти Феде­рации.[8]

2.2 Проблемы осуществления государственных полномочий

органами местного самоуправления

Проблема осуществления органами местного само­управления государственных полномочий с момента введения в Российской Федерации самого института самоуправления является одной из наиболее острых и актуальных как в теоретическом, так и в практическом плане.

Механизм делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления находит: более или менее системное и комплексное отражение в научной литературе и в региональном законодательстве (Федеральный закон по данному вопросу пока не принимался). Включение же государственных   полномочий   в   компетенцию   органов местного самоуправления, как показывает законотворческая практика, не требует специального механизма передачи. Федеральный или региональный законодатель в этом случае просто закрепляет в соответствующих законах государственные полномочия органов местного самоуправления. К сожалению,         в действующем законодательстве практически не встречается упоминаний о такого рода передачах государственных полномочий органам местного самоуправления. Кстати, в России передача большинства соответствующих государственных полномочий органам местного самоуправления произошла «де-факто», как результат замены системы местных государственных органов в лице городских, районных,       районных в городах, сельских и поселковых Советов народных депутатов и их исполкомов на соответстввующие органы местного самоуправления. Поскольку сама процедура передачи государственных полномочий органам местного самоуправления в нормативно-правовом исполнении отсутствует, то в научной лексике было бы уместнее обозначать это явление, например, термином "инкорпорация" (включение в свой состав, присоединение).

Таким образом, инкорпорированные государственные полномочия - это полномочия, исключенные из компетенции  государственных органов в соответствии с действующим законодательством и переданные в компетенцию органов местного самоуправления. В то же время, данные полномочия являются, прежде всего, способом объективации государственных функций, а уже потом полномочиями их конкретных носителей. Можно передать государственные полномочия органам местного самоуправлея, общественным   организациям   либо   иным субъектам права, но нельзя вывести их таким образом из сферы государственных интересов и режима функционирования государственных органов. И хо­тя формально после того, как государственные пол­номочия инкорпорированы в компетенцию органов местного самоуправления, государственные органы уже не могут осуществлять управленческую дея­тельность в этой сфере, сам режим реализации та­ких полномочий не может в целом отличаться от режима осуществления полномочий государствен­ных органов при отправлении однородных функ­ций.

Основной причиной, в связи с которой осуществ­ляется инкорпорация государственных полномочий в компетенцию органов местного самоуправления, является необходимость децентрализации государ­ственной власти. Но поскольку в практике террито­риальной децентрализации государственной власти существуют определенные естественные пределы, о которых говорится, в частности, в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по так называемому Удмуртскому делу, возникает си­туация, когда создавать в пределах деятельности ор­ганов местного самоуправления параллельные структурные единицы государственных органов ста­новится нецелесообразно. Вместе с тем, осуществ­ление определенных государственных функций на этом уровне носит объективно необходимый, посто­янный характер.

Обращаясь к вопросу о правовых основах делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий, необходимо отметить, что в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определены лишь отдельные, важные для муниципального образования гарантии делегирования государственных полномочий. В то же время остались открытыми вопросы о пределах делегирования государственных полномочий, о способе передачи муниципальным образованиям для выполнения государственных полномочий необходимых материальных финансовых средств, об условиях и формах осуществления контроля за реализацией полномочий, основаниях и порядке их отзыва.

Государственные полномочия органам местного самоуправления должны передаваться в виде закона. В числе принципиальных вопросах, содержится вопрос о том, на какой основе, добровольной или недобровольной, могут быть делегированы соответствующие полномочия. Представляется, что здесь не уместен принцип добровольности, поскольку действие закона – публично-правовая сфера отношений, основанных на власти и подчинении, и неисполнение закона, даже по мотивам его ущербности не может быть оправдано, так как этим самым будут нарушаться конституционные принципы о верховенстве закона, равенстве перед законом и обязательности его исполнения. Другое дело, если к процессу подготовки и принятия такого рода правовых актов на стадии внесения законодательной инициативы или на стадии ее обсуждения привлекать органы местного самоуправления, которым предполагается делегировать полномочия. Это позволит максимально учесть их интересы и возможности.

Если же оценивать проблему делегирования и инкорпорации государственных полномочий органам местного самоуправления в целом, то следует заметить, что оба эти явления очень сильно влияют на систему местного самоуправления, деформируя ее в сторону государственных институтов власти. Поэтому необходимо очень выверено и осторожно включать в компетенцию органов местного самоуправления государственные полномочия.[9]

Заключение

Все вышеизложенное в работе позволяет сделать некото­рые выводы:

1)   Государственная власть как конституционно-правовая категория используется в двух значениях: как совокупность властных государственных полномочий и как совокупность (система) государственных органов.

2)   Преобладающим в Конституции РФ является по­нимание государственной власти как совокупности полномочий.

3)   Если исключить отдельные "технические" погрешности в формулировках ряда статей Конституции РФ (ст. 18, 74), то нормы других статей, где используется термин "государственная власть", не содержат прямого указания на понимание государственной власти как системы органов. Подобное отождествление выводится логически, методом исключения других толкований, что, конечно, не позволяет говорить о "чистоте" сделанных в этом случае заключений.