Введение

Все современные государства независимо от своего формального устройства в форме федерации, конфедерации или унитарного государства включают в себя субнациональные административно-территориальные единицы, являющиеся существенно неоднородными по различным характеристикам (по уровню экономического развития, потребностям в предоставлении общественных благ, стоимости предоставления общественных благ и т.д.). Соответственно, наличие различных административно-территориальных образований в одном государстве приводит к существованию проблемы неравенства регионов и порождает необходимость решения такой проблемы. Эта проблема решается в рамках межбюджетных отношений. Межбюджетные отношения - это взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. В первую очередь речь здесь идет о распределении и перераспределении расходов и доходов, единстве общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего в регионах, и входящих в них муниципальных образований. В идеале предполагаются самостоятельность бюджета каждого субъекта РФ, высокая степень автономности местных бюджетов и одновременно сохранение за федеральным центром доминирующего положения в решении узловых вопросов финансового обеспечения строительства и деятельности государства.

В соответствии с законодательством РФ доходная часть бюджетов субъектов Федерации должна состоять из собственных и регулирующих налоговых доходов, дотаций, субсидий и субвенций, кредитных ресурсов.

Немаловажный элемент в системе межбюджетных отношений – это система оказания помощи субъектам федерации или территориям. Она существует объективно, т.к. не каждая территория обладает необходимым потенциалом, для достижения единого уровня жизни и благосостояния во всем государстве. Для этого существует система межбюджетной помощи для выравнивая бюджетов. На этом основывается актуальность данной проблемы.

Таким образом, целью данной работы является рассмотрение системы оказания финансовой помощи бюджетам нижестоящих уровней бюджетной системы.

Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Рассмотреть состав и структуру расходов федерального бюджета по оказанию финансовой помощи бюджетам субъектов РФ;

2. Описать порядок формирования и использования средств федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ;

3. Раскрыть порядок формирования и использования средств Фонда компенсаций, фонда софинансирования социальных расходов, фонда регионального развития и фонда реформирования региональных финансов;

4. Провести анализ динамики поступления финансовой помощи из федерального бюджета бюджету республики Тува.

1. Состав и структура расходов федерального бюджета по оказанию финансовой помощи бюджетам субъектов РФ

В целях упорядочения регулирования перечислений между бюджетами разных уровней вводится рамочное понятие «межбюджетные трансферты», основными видами которых являются финансовая помощь (дотации и субсидии), субвенции на осуществление «делегированных» полномочий, предоставление бюджетам других уровней кредитов, а также субвенции из местных бюджетов на выполнение межмуниципальных функций и реализацию режима «отрицательных трансфертов».

К безвозмездным и безвозвратным перечислениям относятся перечисления в виде:

-              финансовой помощи из бюджетов других уровней в форме дотаций и субсидий;

-              субвенций из Федерального фонда компенсаций и (или) из региональных фондов компенсаций;

-              субвенций из местных бюджетов бюджетам других уровней;

-              иных безвозмездных и безвозвратных перечислений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

-              безвозмездных и безвозвратных перечислений из бюджетов государственных и (или) территориальных государственных внебюджетных фондов;

-              безвозмездных и безвозвратных перечислений от физических лиц и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований".[1]

В рамках новой редакции главы 16 Кодекса предложены единые принципы и механизмы предоставления трансфертов бюджетам других уровней из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета предоставляются в форме:

-              финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации, в том числе дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и иных дотаций и субсидий;

-              субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из Федерального фонда компенсаций;

-              финансовой помощи бюджетам отдельных муниципальных образований, предоставляемой в случаях и в порядке, установленных федеральными законами;

-              иных безвозмездных и безвозвратных перечислений;

-              бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации.[2]

При регулировании межбюджетных трансфертов из федерального бюджета приняты за основу сложившиеся к настоящему времени формы финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Закон закрепляет действующую с 2001 года методологию распределения дотаций Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и субвенций Федерального фонда компенсаций, а также процедуру проведения в рамках бюджетного процесса расчетов по распределению указанных дотаций и субвенций, одновременно устанавливая общие требования к дополнительным формам финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Кроме того, начиная с 2005 года предлагается перейти к определению общего объема Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации путем индексации ранее утвержденного объема Фонда (с возможностью перераспределения части его средств в иные формы финансовой поддержки субъектов Российской Федерации).

На региональном уровне, в дополнение к аналогам федеральных фондов, действующим по тем же принципам, предлагается формировать фонды финансовой поддержки поселений, распределяемые между бюджетами поселений по подушевому принципу. Такой подход, обеспечивая простоту и прозрачность распределения дотаций между несколькими сотнями поселений, позволяет существенно сократить различия в бюджетной обеспеченности поселений, в том числе – за счет установления замещающих, полностью или частично, указанные дотации дифференцированными по единой методике нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц.

В то же время подушевое выравнивание, не учитывающее различия в налоговом потенциале и расходных потребностях муниципальных образований, не может обеспечить достаточного выравнивания бюджетной обеспеченности поселений. Поэтому в дополнение к региональному фонду финансовой поддержки поселений законом предусматривается создание аналогичных фондов в составе бюджетов муниципальных районов. Дотации данных фондов должны распределяться по более сложной методике, устанавливаемой в соответствии с изложенными в Кодексе едиными принципами законами субъектов Российской Федерации.

Сочетание регионального и районных фондов финансовой поддержки поселений, с одной стороны, создает гарантии независимости бюджетов поселений и, с другой стороны, позволяет проводить, в рамках единых методик, достаточно точное выравнивание их бюджетной обеспеченности.

При этом органам государственной власти субъектов Российской Федерации предоставляется право делегировать свои полномочия по расчету и предоставлению подушевых дотаций поселениям (а также по установлению замещающих их нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц) органам местного самоуправления муниципальных районов, что позволит существенно упростить администрирование финансовой помощи местным бюджетам.

В соответствии с нормами новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закон вводит новую форму межбюджетных трансфертов – субвенции из местных бюджетов в бюджеты более высоких уровней бюджетной системы.

Первый тип таких субвенций – перечисления из местных бюджетов в региональные фонды финансовой поддержки поселений или муниципальных районов в случае, если налоговые доходы по единым нормативам в данном муниципальном образовании в два и более раза превышают средний по субъекту Российской Федерации уровень (режим «отрицательного трансферта»). Указанные субвенции направлены на сокращение необоснованных различий в бюджетной обеспеченности в условиях закрепления за местными бюджетами крупных местных налогов и (или) отчислений от федеральных и региональных налогов по единым нормативам. Их расчет должен проводится по единой методике, утверждаемой законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Кодекса (основное из них – недопустимость изъятия более чем 50% «условно-избыточных» налоговых доходов).

Второй тип субвенций – перечисления из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на осуществление межмуниципальных функций. Данные субвенции применяются только в тех муниципальных районах, представительные органы которых формируются делегированием представителей органов местного самоуправления поселений, что позволит внедрить принцип «обслуживания» поселений и тем самым повысить эффективность совместного использования бюджетных ресурсов территории.

Предусмотрен ряд мер по укреплению финансовой дисциплины при использовании финансовой помощи. Для дотационных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований введены ограничения по установлению расходных обязательств. Для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, собственные доходы которых более чем на 50% формируются за счет дотаций из вышестоящих бюджетов, предложено введение обусловленности получения указанных дотаций выполнением плана оздоровления государственных финансов. Бюджетные ссуды предлагается заменить бюджетными кредитами с повышением ответственности за их своевременное погашение.

Финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ предоставляется в форме: дотаций или субвенций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности; субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов.

2. Порядок формирования и использования средств федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ

Механизм межбюджетных отношений, при котором основным регулятором стал выступать целевой Фонд финансовой поддержки регионов, введен с 1994 года. Средства этого фонда распределяются для всех регионов по единому принципу. В 1994 г. фонд формировался в размере 22% НДС расчет его доли, поступавшей в федеральный бюджет, в 1995 г. - в размере 27% НДС. В 1996-1998 гг. фонд создавался за счет 15% общего размера налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением подоходного налога с физических лиц и ввозных таможенных пошлин. В 1999 и 2000 гг. он был образован в размере 14% налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением доходов от НДС и акцизов по товарам, ввозимым на территорию Российской Федерации, таможенных пошлин иных таможенных платежей. В дальнейшем фонд формировался исходя из потребностей регионов и возможностей федерального бюджета.[3]

В Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2003 год" сформирован Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР) в размере 173 167 526,0 тыс. рублей, основное предназначение которого выравнивание их бюджетной обеспеченности.[4]

Обычно принимаются следующие цели межбюджетного выравнивания: при условии, что налоговые доходы субнационального бюджета равны некоторой стандартной величине (налоговому потенциалу), данному бюджету выделяется грант, достаточный для финансирования предоставления общественных благ на территории данного региона на стандартном уровне с учетом его расходных потребностей. В декларируемые задачи национальных властей обычно входит выравнивание уровня жизни (улучшение уровня жизни в низкообеспеченных регионах), выравнивание межрегионального неравенства показателя валового регионального дохода, а также снижение межрегиональных различий в социально-экономическом развитии территорий.

Для определения долей субъектов Федерации в Фонде финансовой поддержки предусматривается вариант доходно-расходного выравнивания. Он основывается на предоставлении финансовой помощи в зависимости от уровня среднедушевых бюджетных доходов по регионам (удельные валовые налоговые ресурсы региона ВНРi), скорректированных учетом объективно сложившегося удорожания расходов (индексов бюджетных расходов ИБР), которые до реформирования системы бюджетных нормативов определяют исходя из прожиточного минимума по экономическим районам с выделением северных территорий. Исходя из этого условия финансовая помощь регионам исчисляется в размерах, позволяющих довести душевые бюджетные доходы дотационных территорий до равного уровня, определяемого возможностями федерального бюджета.

В таблице 2 представлены расчеты средств ФФПР для 3-х субъектов Российской Федерации:

-              Дагестана - в качестве самого дотационного региона РФ;

-              Пензенской области - исходя из территориального аспекта;

-              Самарской области - в качестве примера самодостаточного региона.

Таблица 1

Денежные показатели в тыс. руб.

Таким образом, расчет трансфертов ФФПР на 2003 финансовый год проводился на основе сопоставления бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, измеренной величиной приведенных к сопоставимым условиям удельных (в расчете на душу населения) валовых налоговых ресурсов.

Валовые налоговые ресурсы - основанная на объеме и структуре валового регионального продукта оценка потенциальных налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации в прогнозируемом году.

Удельные валовые налоговые ресурсы рассчитываются по формуле:

ВНРi = a • ИНПi, где a - прогнозируемый на 2003 год средний уровень налоговых доходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения (9 301,6 руб. на чел.); ИНПi - индекс налогового потенциала данного субъекта Федерации.

Индекс налогового потенциала - относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) количественная оценка возможностей экономики региона, с учетом ее уровня и структуры развития, генерировать налоговые доходы, поступающие в консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.

Для приведения удельных ВНР к сопоставимому виду их значение делится на индекс бюджетных расходов. Индекс бюджетных расходов показывает, насколько больше (меньше) необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) в данном субъекте Российской Федерации, с учетом объективных региональных факторов и условий, по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем для предоставления одного и того же объема бюджетных услуг.

Если уровень реальной бюджетной обеспеченности региона меньше 1 происходит распределение средств. Распределение средств ФФПР проводится по двум направлениям.

Первая часть ФФПР составляет 80% (Т1): И рассчитывается исходя из доли недостающих средств конкретного региона в общей сумме недостающих средств (w):

T1 = Di/summDi • ФФПР (за минусом целевых в Чеченскую р. и инфляц. компенсаций ) • 80%; Di - Объем средств недостающих до среднего уровня бюджетной обеспеченности.

Di = a * (1 - ИНПi / ИБРi )* ИБРi * Ni, где a - средний по субъектам Российской Федерации уровень налоговых доходов в расчете на душу населения, прогнозируемый на 2003 г. (9 301,6 руб. на чел.); ИНПi - индекс налогового потенциала для данного субъекта Российской Федерации; ИБРi - индекс бюджетных расходов для данного субъекта Российской Федерации; Ni - численность населения данного субъекта Российской Федерации.