1. Особенности понятия местного самоуправления как социально организованной системы

Научное определение понятия изучаемого социально-политического института предполагает, прежде всего, понимание его государственно-правовой природы. Существование муниципального управления, его эволюция связаны с проблемами публичной власти, которая существует в классовом обществе как государственная власть, осуществление которой доверено, прежде всего, общенациональным государственным органам  и  должностным лицам в соответствии  с принципом  разделения власти. Эта власть осуществляется также в государственной форме субъектами федерации в соответствии с разделением компетенции между федерацией и субъектами, а также на уровне крупных административно- территориальных единиц в унитарных государствах. Однако, в большинстве стран и в крупных административно-территориальных единицах, в пределах составляющих их территорий, вплоть до низового звена (небольших городов, деревень и т.п.) публичная власть уже реализуется не государственными органами, а местным населением непосредственно и образуемыми им органами и соответствующим образом  избираемыми или назначенными должностными лицами. Эта власть приобретает свойства самоорганизованной публичной власти, осуществляющей управленческие функции, признаваемые и юридически закрепляемые центральной властью. На муниципальном уровне управляющая система, следовательно, непосредственно связана с объектом управления, который является общим для местного населения[1].

Определение понятия местного самоуправления во многом обусловлено избранной государством теорией или совокупностью теорий этого института публичной власти. Сама же теория местного самоуправления формируется  на основе имеющегося практического опыта как отдельно взятого государства, так и группы государств. В свою очередь на основе  теорий местного самоуправления формируются концепции местного самоуправления. В научной и учебной литературе  обосновываются различные точки зрения относительно концепций местного самоуправления. Если рассматривать эти точки зрения с позиций взаимоотношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти, а также участия местного самоуправления в осуществлении государственных функций, то представляется возможным, выделить две основные концепции местного самоуправления.

Англо-саксонская модель муниципального управления (модель существует в Северной Америке, Австралии, Новой Зеландии и т.д.). Муниципальное управление освобождается от влияния государственных органов и осуществления государственных функций. Концепция построена на  общественной теории местного самоуправления, объединившей теорию свободной общины, хозяйственную теорию, а также частично юридическую теорию. Применительно к англо-саксонской концепции местное самоуправление целесообразно определить следующим образом. Местное самоуправление- это местная публичная власть, реализуемая  в  рамках  закона на территории соответствующего муниципального образования непосредственно, а также формируемыми ими  органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления без вмешательства центральных органов власти на основе реальной материально-финансовой базы  в целях решения задач местного значения. Надо отметить, что система  местного самоуправления по конституции Российской Федерации очень много “впитала” в себя черт англо-саксонской модели муниципального управления.

Европейская континентальная модель муниципального управления. Муниципальное управление ориентировано на реализацию государственных функций, построена на основе государственной теории самоуправления. Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством. Местное самоуправления- это установленная государством  в законах местная публичная власть, реализуемая в рамках закона на территории соответствующего муниципального образования,  органами и должностными лицами  местного самоуправления на основе реальной материально-финансовой базы, в целях решения задач местного значения и выполнения значительной части государственных дел с учетом интересов населения.

Если говорить о нашей стране, то современная Российская государственность  практически находится в  самом начале своего становления. Даже на федеральном уровне предстоит сделать еще очень много. Не решен еще полностью вопрос об организации государственной  власти субъектов федерации, многие правовые вопросы уже решены на  федеральном уровне (Конституция  РФ и федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”). Однако в современной российской литературе нет достаточно устоявшегося определения и апробированного в практике понимания термина “местное самоуправления”, что нередко ведет просто к отрицанию этого института  или к его искажению[2].

Термин “самоуправление” появился в Англии в  XVII века и означал прежде всего состояние английского народа, самоуправляющегося с помощью парламента и местных представительных органов.

Термин “самоуправление” многозначен. С.Ожегов так определяет значение этого слова:

1.Право на внутреннее управление своими местными силами

2.Право решать дела внутреннего управления  по собственным законам, в пределах национально-территориальной единицы, автономии.

Возможность и необходимость создания органов местного самоуправления предусмотрена Конституцией РФ (ст.131,п.1) и федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” (ст.14,п.6). Причем как принцип местного самоуправления федеральное законодательство закрепляет норму, в соответствии с которой структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Теперь можно дать определение понятию “местное самоуправление”[3].

Местное  самоуправление- это самостоятельная деятельность граждан (под свою ответственность и в соответствии с законодательством) по регулированию, управлению и решению непосредственно или через формируемые ими органы местного самоуправления, значительной части вопросов   местного значения в интересах населения данной территории, с учетом развития всего общества.

Поэтому “местное самоуправление, как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя РФ”(ст.12,130 Конституции РФ;ст.1федерального закона “Об общих  принципах организации местного самоуправления РФ  ”). Оно организовано обособленно от системы государственных органов, но в формах, только ему присущим как бы”продолжает” их деятельность на местах[4].

Выделяются основные направления активизации деятельности местных органов власти, анализируется ряд социально-экономических проблем, связанных с выработкой соответствующего механизма реализации института городского самоуправления

  Среди наиболее весомых аргументов в пользу сохранения высокого уровня централизации финансовых ресурсов, в первую очередь, выделяют существование значительных различий между регионами по уровню экономического развития и необходимость максимально возможного  выравнивания их бюджетной обеспеченности посредством механизма перераспределения. Однако происходящие в последнее время структурные сдвиги в мировой экономике обусловливают постепенное перемещение центров экономической инициативы в сфере выработки и принятия управленческих решений на уровень местного самоуправления. Под влиянием целого ряда объективных и субъективных факторов в большинстве развитых европейских стран произошло изменение его общего статуса,  вызванное необходимостью соответствия его основных положений  Европейской Хартии местного самоуправления, вступившей в действие с 1 сентября 1988 г.  Это изменение предполагает постепенную децентрализацию процесса принятия решений, а также усиление степени ответственности местных органов власти за принятие находящихся в их компетенции производственных проблем.

С другой стороны, существуют и объективные, обусловленные ходом экономического прогресса, политических и административных реформ, причины активизации деятельности местных органов власти. Необходимость изыскания дополнительных резервов для выполнения целого ряда дополнительных обязанностей, возникающих в результате усиления тенденций к децентрализации в экономической, политической и административной сферах, и, как правило, не обеспеченных соответствующими финансовыми ресурсами, заставляет местные органы проявлять большую самостоятельность и гибкость в сфере принятия управленческих решений. В первую очередь это относится к изменению роли городских органов самоуправления, представляющих собой одно из центральных звеньев в механизме реализации конституционных прав граждан «…самостоятельно или под ответственность органов и служебных лиц местного самоуправления решать проблемы местного значения…»[5].

Необходимо учитывать, что форма социального устройства города как социально-политического, экономического и социо - культурного феномена, в наибольшей мере соответствует таким принципам и методам политического, административного и экономического управления, которые обеспечат максимальную возможность реализации института местного самоуправления.  Однако уровень реализации управленческих инициатив на уровне городских органов самоуправления зависит от объема имеющегося в распоряжении и эффективности реализации производственного, трудового и социального потенциала городов.

При определении основных направлений активизации деятельности местных органов власти не менее важно учитывать особенности переходной экономики России. В первую очередь это относится к сохранению достаточно высокого удельного веса неконкурентоспособных производств, хроническому недоиспользованию производственных мощностей предприятий, широкой распространенностью практики взаимных неплатежей между поставщиками и потребителями, существованию значительных объемов задолженности по выплатам заработной платы.  Эти предприятия продолжают существовать, производя, по сути, отрицательную добавленную стоимость, и являясь «экономическим балластом». В большей мере это становится возможным благодаря практике предоставления различными министерствами и ведомствами так называемых «скрытых субсидий», которые выступают в форме неоплачиваемых или переоформляемых долгов (неплатежей), налоговых недоимок, различных денежных суррогатов, проходящих через банковскую систему. В результате эти предприятия, не производя добавленной стоимости, и не обеспечивая поступлений в городской бюджет, становятся «непродуктивными» потребителями городских бюджетных средств. Работники находящихся на грани банкротства предприятий, не получая заработной платы на протяжении длительного промежутка времени, вынуждены обращаться за социальной помощью в городские органы социального обеспечения, что, соответственно, увеличивает социальную нагрузку на городской бюджет. Передача объектов социальной сферы, находящихся на балансе этих предприятий, на баланс органов городской власти также сопряжена  с рядом трудностей, среди которых следует выделить недостаточные объемы поступлений в городской бюджет, проблемы с последующим трудоустройством работников этих объектов.

На основании указанного возможно выделить ряд социально-экономических проблем, связанных с выработкой соответствующего механизма реализации института городского самоуправления.

Стабилизация  государственного финансирования

Обеспечение четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Децентрализация системы государственного управления, предполагающая делегирование полномочий и ответственности на муниципальный уровень, требует четкого разделения функциональных обязанностей в социальной сфере между различными уровнями власти. При этом необходимо установление реального соответствия между возлагаемой на органы управления ответственностью за расходованием бюджетных средств, с одной стороны, и теми материально-финансовыми ресурсами и организационно-управленческими инструментами воздействия на динамику этих ресурсов, с другой стороны.

Усиление контроля за расходованием бюджетных средств. Усиление демократических инициатив в обществе требует обеспечения в процессе формирования и утверждения городского бюджета большой открытости финансирования и управления в социально-культурной сфере, а также детализации структуры расходов на каждую из статей бюджетных расходов

Рационализация государственного финансирования. При сохранении приоритетной роли государства в поддержке финансирования социальной сферы необходимо осуществить переход к функционально-целевому принципу построения социальных программ на уровне города. Переход к рыночной экономике, сопровождающийся объективным сокращением бюджетных расходов на финансирование объектов социально-культурной сферы требует поиска новых подходов к обеспечению деятельности учреждений этой сферы, в том числе за счет увеличения альтернативных источников финансирования негосударственного характера. Приоритетность реформирования социальной сферы городов определяется необходимостью максимально возможного согласования интересов представителей местных органов власти, субъектов предпринимательской деятельности и населения.

Со своей стороны, городские органы власти обязаны обеспечивать реализацию социальных гарантий по предоставлению государственных пособий и компенсаций социально уязвимым группам населения, и за счет собственных средств усиливать эти гарантии.

 Таким образом, процесс децентрализации системы государственного управления, предполагающий постепенное делегирование полномочий и ответственности в социальной сфере на муниципальный уровень, требует четкого разделения функциональных обязанностей между различными уровнями власти. При этом необходимо установление реального соответствия между возлагаемой на органы управления ответственностью за расходованием бюджетных средств, с одной стороны, и теми материально-финансовыми ресурсами, которые находятся в их распоряжении.

О социальных гарантиях как одном из социальных аспектов местного самоуправления местного самоуправления стали говорить после принятия Конституции РФ. Согласно Конституции, РФ провозглашена социальным государством,  следовательно, это относится и к местному самоуправлению. Социальные гарантии с этой точки зрения означают гарантированность прав и свод  в экономической и социальной сфере, в культурной жизни общества, гарантированность прав и свобод человека на уровне местного самоуправления. При этом речь идет о гарантированности образования, культуры, семьи, здравоохранения и иных социальных вопросов на местном уровне.

Когда речь идет о социальных гарантиях, особо рассматриваются гуманистические основы местного самоуправления, под которыми понимаются такие основополагающие принципы, которые закрепляют правовое положение человека, его права и свободы в качестве высшей ценности. Когда речь идет о закреплении прав и свобод, то предполагается их распространение абсолютно на всех людей:

·      Без дискриминации.

·      Осуществление со стороны органов государства и местного самоуправления действий по обеспечению этих прав.

·      Признание прав и свобод человека и гражданина основой любых правовых отношений, в том числе и на местном уровне. Исходя из этого, права и свободы должны выступать главным ориентиром при принятии нормативных актов органами государственной власти и местного самоуправления, и при применении данных нормативных актов.

Профессор Коваленко среди социальных гарантий выделяет такие, как развитие социальной структуры общества, формирование основных социальных групп с определенными социально-экономическими интересами и потребностями, институты гражданского общества. Иными словами под социальными гарантиями он понимает реально сложившиеся условия существования и развития местного самоуправления.

Наряду с социальными гарантиями, он выделяет духовные гарантии, включая в них систему духовных ценностей человека, включая ментальность людей (так как ментальность, ориентированная на участие в местном самоуправлении, является гарантией от злоупотребления властей, и является предпосылкой самостоятельности местного самоуправления). Кутафин О. Е.  и Фадеев В. И. также выделяют духовные гарантии в отдельный вид, но при этом практически ничего не говорят о гарантиях социальных[6].

2. Аспекты  местного  самоуправления 

Реформирование территориальной модели местного самоуправления предполагает учет множества факторов, среди которых важное место занимают факторы социальные. Бесспорность этого положения ослабляется в общественном сознании недостаточно четким пониманием того, что к последним необходимо отнести. При этом сам вопрос о существовании системы местного самоуправления является политическим, поскольку возникновение и развитие местного самоуправления является преобразованием всей системы властных отношений в стране, а его социальные и экономические последствия могут послужить мощнейшим источником изменений в этих сферах[7].

Многообразный исторический опыт развитых демократий свидетельствует, что современная политическая система в том виде, в котором она сейчас существует, не могла сложиться без воздействия института местного самоуправления. Однако любое исследование связанных с ним проблем неизбежно должно решить задачу "определения в определениях”, что связано как с понятийной многоаспектностью местного самоуправления, так и с достаточно долгосрочной традицией обсуждения данной проблематики в посвященной этому вопросу литературе.

Как отмечают исследователи, термин “самоуправление” не имеет вполне точного и единого научного значения. Имеется несколько десятков различных определений.

Так, например, в английской социально-политической традиции широкое распространение получило определение И. Редлиха и П. Ашлея: "Местное самоуправление есть осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им представлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву".

В дореволюционной России популярностью пользовалось следующее определение Н. Лазаревского: “Местное самоуправление, есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, сознавая действительность централизации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления через посредство самих заинтересованных лиц”.

В этих определениях необходимо отметить достаточную типичность указания на социальный аспект самоуправления - точка зрения, достаточно широко обсуждаемая в настоящее время.

Известным итогом обсуждений и дискуссий проблем местного самоуправления в различных странах является определение, содержащееся в Европейской хартии о местном самоуправлении: “Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения”.

Данное определение не в полной мере удовлетворяет современную научную общественность, однако, по общему мнению, оно вполне может быть принято в качестве рабочего.

В современном российском законодательстве, прежде всего в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", местное самоуправление определяется как “самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций”⁵. В соответствии со статьей 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Следовательно, местное самоуправление - это первичный уровень народовластия, элемент основ конституционного строя.

При всем разнообразии традиций в определении местного самоуправления можно все же отметить, что в настоящее время практически во всех странах, независимо от национальной специфики, под ним понимают организацию и деятельность местных органов, непосредственно формируемых населением на выборных началах, а под местным управлением - организацию и деятельность местных органов, назначаемых центральными властями. Органы местного самоуправления формально действуют автономно, в пределах предоставляемых им полномочий, отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим.

Таким образом, уже первичный анализ определений местного самоуправления как социального аспекта показывает широту контекста смежных понятий (по преимуществу политологических), необходимых для его исследования. Прежде всего, в литературе отмечается связь местного самоуправления и гражданского общества. Так, В.Абрамов считает, что правильно организованное местное самоуправление - это путь к конституционному строю, правовому государству, гражданскому обществу⁶. А. Чернецкий считает социальный аспект местное самоуправление институтом гражданского общества, способным реально осуществлять власть, обладающим громадным, до настоящего времени не востребованным созидательным общественным потенциалом.

С учетом вышесказанного, очевидно, что сам факт возникновения местного самоуправления изменяет сложившиеся отношения между субъектами политической власти. И именно поэтому существуют группы интересов в российском обществе, которым выгодно, не изменяя букве Конституции, удерживать местное самоуправление на стадии фиктивного существования. В чем же состоит интерес в сохранении такого положения дел? Местное самоуправление претендует на то, чтобы быть третьим (наряду с федеральным и региональным) элементом в вертикальном разделении власти и тем самым изменять механизм распределения властных отношений. В течение последних десяти лет в конфигурации властных отношений сложилась ситуация, при которой региональные власти приобрели доминирующее влияние во всей политической системе и в стремлении его сохранить не останавливаются даже перед угрозой сепаратизма. Возникновение же нового противовеса в существующем балансе вынуждает региональный уровень в большей степени считаться с федеральным, имеющим совпадение многих позиций с местного самоуправления. Поэтому, несмотря на то, что необходимость существования местного самоуправления закреплена в действующей конституции, его существование искусственно поддерживается в фиктивном состоянии. Этим, собственно, и определена потребность в реформировании системы местного самоуправления. Отношение к реформе, ее этапам, формам и механизмам реализации весьма показательно характеризует реальные позиции тех или иных политических участников[8].

Для того, чтобы социальное значение местного самоуправления пришло в соответствие с буквой и духом Конституции, последнее должно обрести свою субъектность. Иными словами, стать полноценным субъектом во всех значимых сферах современной жизни. Не всякое образование, даже оформленное юридически, является полноценным субъектом. Система местного самоуправления должна состоять из самостоятельных членов, которые, в силу своей самостоятельности, имеют возможность выбора в принятии решений, затрагивающих их жизненно важные интересы. Самостоятельность местного самоуправления в качестве субъекта предполагает способность выполнения им своих основных функций вне зависимости от степени благоприятности окружающей его политической среды. Субъектность членов системы местного самоуправления обеспечивают принадлежащие ему ресурсы, которые распадаются на материальные, информационные и человеческие. Материальные ресурсы обеспечивают экономическую независимость субъекта местного самоуправления. Она зависит, в конечном счете, от характеристик территории, на которой осуществляется местное самоуправление. Если данная территория не предполагает наличия находящихся на ней источников дохода, то любая форма местного самоуправления утратит политический характер, станет нижним уровнем государственной Администрации, приобретет фиктивный характер. Чаще всего это и происходит по той простой причине, что региональная Администрация является ответственной за исполнение конституционной нормы о существовании местного самоуправления и создает ее согласно своим представлениям и интересам. Проблема территориальной модели организации местного самоуправления является, таким образом, социальной проблемой вследствие того, что она оборачивается вопросом о существовании данной системы. Экономическая несамостоятельность местного самоуправления делает его объектом манипуляции уже существующих политических сил. Депутаты муниципального образования, не сумевшего стать политическим субъектом, избегают ответственности перед своими избирателями и склонны превращать свои должности в инструмент частного интереса. С другой стороны, экономическая самостоятельность территории местного самоуправления не может быть и слишком большой, когда проблемы отдельного человека, отдельного дома, двора становятся слишком мелкими для управленческих решений. Еще одним значимым фактором при определении размера территории местного самоуправления является необходимость решать задачи оптимального соотношения разделения функций, прав и обязанностей, горизонтальных и вертикальных властных отношений.

Информационный ресурс в социальном аспекте местного самоуправления определяет его возможность артикулировать, агрегировать, и представлять свои интересы, как во внутреннем, так и во внешнем пространстве. От него во многом зависит стабильность самой структуры и руководства местного самоуправления. отсутствие информационного ресурса может свести на нет все усилия и конструктивные результаты в развитии местного самоуправления. Человеческий ресурс определяет как уровень и качество потребностей в деятельности местного самоуправления, так и возможность их реализации. активность населения, уровень его образования, возрастная структура, род занятий создают своеобразную уникальность в деятельности местного самоуправления. С другой стороны, человеческий ресурс является наиболее динамическим фактором в политическом самоопределении местного самоуправления. Политическое участие является мощным структурообразующим фактором местного самоуправления.

Наличие достаточных ресурсов порождает в пространстве местного самоуправления сеть самых многообразных организаций. В рамках нашей темы следует обратить внимание на то, что система местного самоуправления является естественной базой для процесса современного партийного строительства. В этом процессе местного самоуправления превращается в естественного союзника региональной власти. Выборы в региональные и федеральные органы власти как на основе мажоритарной системы, так и на основе системы пропорционального представительства, предполагают наличие первичных ячеек, обладающих выраженным партийным характером в самом широком смысле слова. Это обеспечивает возможность создания условий для преемственности и стабильности в организации власти на всех уровнях[9].

В то же время слишком мелкое территориальное деление в системе местного самоуправления порождает ситуацию, когда избранный по мажоритарной системе в ЗАКС Санкт-Петербурга или Государственную Думу депутат ассоциирует себя и свой успех с тем муниципальным образованием, в котором он проживает или получил наибольшую поддержку. В результате этого часть муниципальных образований фактически утрачивает реальное представительство в высших органах власти.

Существующий закон о партиях запрещает организацию партийного строительства по производственному принципу, заменяя его территориальным. А наименьшей организованной территориальной единицей как раз и является муниципальное образование. В этом важнейшем политическом вопросе государственная власть становится важнейшим союзником местного самоуправления, поскольку обретает непосредственный интерес в конструктивном сотрудничестве. Одним из примеров такого сотрудничества является политическая деятельность депутата Государственной Думы Оксаны Дмитриевой, создавшей избирательный блок на выборах в муниципальные органы власти и добившейся значительных успехов как в результате выборов, так и в последующей структуризации политического пространства.

Современное развитие выборного законодательства имеет отчетливую тенденцию в направлении доминирования системы пропорционального представительства. Это неизбежно приведет к тому, что и сама система местного самоуправления примет партийный характер и, в свою очередь, станет первичной базой для партийного строительства.

Сочетание в муниципальной сфере организаций как политического, так и общественного характера, а также необходимость управления ими порождает коммуникационную среду, в которой руководителям местного самоуправления требуется большое искусство, опыт и знания по согласованию самых разнообразных интересов и позиций. Коммуникационная среда также является средоточием взаимодействия местного самоуправления и органов государственного управления. В этих взаимодействиях руководители местного самоуправления накапливают значительный опыт в политическом управлении, которое, в отличие от административного, предполагает использование сложного механизма согласований и достижения компромиссов в выполнении поставленных целей. Вследствие этого руководители местного самоуправления составляют естественный кадровый резерв в системе политического управления государством, испытывающей жесточайший кадровый голод.

И, наконец, невозможно не указать на такой важнейший политический аспект деятельности местного самоуправления, как его роль в формировании гражданского общества. Н.Глоба отмечает, что местное самоуправление - это прежде всего свободное общество в интересах личности, инструмент формирования гражданского общества⁸.

В этой связи, по-видимому, необходимо остановиться на понятии гражданского общества.

Английский социолог Д.Коэн в работе “Классы и гражданское общество” вычленяет три дефиниции гражданского общества: легальность (гражданское право; гражданское, политическое равенство и права); плюрализм (автономные, самоорганизующиеся добровольные объединения) и публичность (пространство коммуникации, общественной партиципации) - возникновение, конфликты, отражение и артикуляция политической воли социальных групп. Таким образом, гражданское общество - это агрегированное понятие, обозначающее специфическую совокупность общественных коммуникаций и социальных связей, социальных институтов и социальных ценностей, главными секторами которых являются: гражданин со своими гражданскими правами и гражданские организации, объединения, общественные движения и гражданские конституции[10].