Введение

Реформирование национальной экономики в России происходит в сложнейших политических и экономических условиях, связанных с возникновением негосударственного сектора и развитием рыночных процессов практически во всех отраслях экономики, что требует создания четких и эффективных механизмов ее государственного регулирования.

Особую актуальность эта задача приобретает в сфере управления земельными ресурсами, представляющими, с одной стороны, основной источник сельскохозяйственного производства, площадки и опорные поверхности для зданий, сооружений, дорог, зеленых насаждений, а, с другой стороны, — базу налогообложения недвижимости, объект инвестирования, средство социально-экономического развития, часть национального богатства.

Несмотря на исключительную важность преобразования управления земельными ресурсами в России в настоящее время процесс развития земельной реформы протекает достаточно вяло, бессистемно и неадекватно общим темпам экономических трансформаций, обусловленных рыночными реформами.

Одна из серьезнейших проблем, нерешенность которой сдерживает поступательное и эффективное развитие земельной реформы, связана с отсутствием разграничения земель по уровням собственности, четкого и однозначного распределения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в задачах управления земельными ресурсами.

Таким образом, целью данной работы является рассмотрение форм регулирования земельных отношений.

Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:

-              Дать понятие земельным отношениям;

-              Рассмотреть правовую форму регулирования земельных отношений;

-              Рассмотреть экономический механизм регулирования земельных отношений;

-              Рассмотреть форму государственного регулирования земельных отношений.

1. Сущность земельных отношений

Земельные отношения включают в себя следующие важнейшие элементы:

-              формы собственности на землю (частная, государственная, му­ниципальная, общинная и т. п.);

-              отношения хозяйственного использования земли;

-              формы управления земельными ресурсами (система политичес­ких, социально-экономических, правовых и административных мер, направленных на организацию их использования);

-              способы и методы регулирования земельных отношений.

Рассмотрим перечисленные аспекты земельных отношений подробнее.[1]

Собственность в самом общем смысле выражает присвоение тех или иных благ и является чрезвычайно сложным понятием. Эконо­мические науки рассматривают ее в связи с реальным присвоением и хозяйственным использованием имущества (прежде всего средств производства). Юриспруденция устанавливает правовые характе­ристики такого присвоения, его отражение в законах, принимае­мых государственной властью, обязательных для исполнения всеми гражданами.

Собственники земли далеко не всегда являются производителя­ми сельскохозяйственной продукции; они могут передавать землю другим лицам. Так возникают отношения хозяйственного исполь­зования (например, арендные отношения).

Отношения собственности и хозяйственного использования формируют противоречивые экономические интересы, приводя­щие к конфликтам между групповыми и общественными целями. Поэтому необходимы правовые механизмы управления земельны­ми ресурсами со стороны государства, а также разработка методов экономического регулирования земельных отношений.

Земельные отношения складываются под влиянием множества факторов, имеющих достаточно сложный состав, структуру, сопод­чинение и механизм совокупного воздействия. Важное значение при этом имеют историческая преемственность, соответствие зе­мельных отношений социально-экономическим основам обще­ства, необходимость обеспечить финансовую устойчивость эконо­мики, инвестиционную активность отраслей и регионов и т. д.

Существенную роль играют также политические и социально-психологические факторы. К первым из них относятся политичес­кие решения и правовые нормы, способы их осуществления и конт­роля за реализацией, состояние и способность к функционирова­нию пирамиды исполнительной власти, активность и социальная направленность деятельности партий и общественно-политичес­ких движений. Вторые включают механизмы мотивации, психоло­гические установки и ориентации конкретных лиц в соответствии с их социальными характеристиками, семейным положением, уров­нем жизни, профессионально-образовательным статусом и т. п.

В результате исторического развития любого общества посте­пенно складывается определенная иерархия субъектов земельных отношений, к которым относятся физические лица (индивидуумы), их сообщества (общины), деловые организации (юридические лица) и государство, их объединяющее, представляющее и защища­ющее их интересы, многообразные и часто противоречивые.

2. Правовая форма регулирования земельных отношений

Правовой механизм государственного регулирования земельных отношений включает источники земельного права, земельно-пра­вовые нормы и земельные правоотношения.

Источники права представляют собой внешнюю форму выраже­ния правотворческой деятельности государства, с помощью кото­рой воля законодателя становится обязательной для исполнения. Наиболее распространенная форма источника права — норматив­ные правовые акты уполномоченных органов государства, устанав­ливающие (санкционирующие) правовые нормы, рассчитанные на многократное применение при регулировании соответствующих общественных отношений. Под источниками земельного права, по определению Е. Н. Колотинской и др., понимаются нормативные правовые акты, принятые уполномоченными органами и содержа­щие правовые нормы, регулирующие земельные отношения. В за­висимости от субъекта, уполномоченного государством на издание таких актов, они подразделяются на акты органов государственной власти и акты органов местного самоуправления. Занимая ведущее место среди нормативных актов, регулирующих земельные отноше­ния, акты органов государственной власти подразделяются по вер­тикали на федеральные акты Российской Федерации и акты субъек­тов Российской Федерации, а по горизонтали — на законы и иные нормативные правовые акты.[2]

Все законы и иные нормативные правовые акты находятся меж­ду собой в строго иерархической соподчиненности. Законы, при­нимаемые высшими представительными органами государствен­ной власти, обладают наибольшей юридической силой по отноше­нию ко всем иным источникам права. Верховенство среди законов на всей территории России принадлежит Конституции РФ, наде­ленной высшей юридической силой, и федеральным законам. Со­гласно Конституции РФ все законы и иные правовые акты, прини­маемые в Российской Федерации, не должны ей противоречить.

Особенность регулирования земельных отношений до вступления в силу Земельного кодекса заключалась в том, что данное регулирование осуществлялось преимущественно на основе подзаконных нормативных правовых актов.

Конституция РФ в определяет, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится земельное законодательство (п. «к»), а также вопросы владения, пользования и распоряжения землей (п. «в»)[3]. Земельный кодекс в ст. 9 и 10 разграничивает полномочия Российской Федерации и полномочия ее субъектов в области земельных отношений. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними являются, по существу, гражданско-правовыми, и регулируются гражданским законодательством.[4] А гражданское законодательство согласно ст. 71 Конституции РФ отнесено к исключительному ведению Российской Федерации. Поэтому субъекты Федерации не могут принимать акты, регулирующие перечисленные выше отношения. Таким образом, правовое регулирование рынка земли – прерогатива Российской Федерации.

Статья 3 ЗК РФ выстраивает четкую иерархию земельных нормативных правовых актов в зависимости от их юридической силы. Во главе ее, как и во многих других отраслях права, находится Кодекс. Нормам Земельного кодекса должны соответствовать не только нормы законов, входящих в систему земельного законодательства, но и земельно-правовые нормы, содержащиеся в законах других отраслей (например, лесного, водного, аграрного законодательства). Во многих статьях Земельный кодекс дает отсылки к тем или иным федеральным законам или же, не называя конкретного закона, определяет, что тот или иной вопрос регулируется федеральным законом. В других случаях Кодекс указывает на совместное регулирование вопроса законодательством Российской Федерации и ее субъектов. Так, и федеральными законами, и законами субъектов Федерации могут быть установлены случаи, когда требуется указание категории земель в иных документах, кроме названных в Земельном кодексе (подп. 5 п. 2 ст. 8), а охрана земель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными и сезонными пастбищами, осуществляется в соответствии не только с законами, но и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Федерации (п. 7 ст. 13).

Среди актов направленных на регулирование земельных правоотношений необходимо выделить законодательные нормативные акты. Наряду с Конституцией РФ и Земельным кодексом РФ необходимо выделить целую группу законодательных актов:

-              Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая, вторая и третья). Нормами гражданского законодательства регулируется прежде всего имущественный оборот земель. Согласованное применение норм земельного и гражданского законодательства нашло свое отражение в содержании многих формулировок Земельного кодекса, при этом формулировки ГК РФ в ЗК РФ не дублируются, к ним делается отсылка с указанием конкретных статей ГК РФ. Нормы же, отражающие специфику земли как объекта земельных отношений, прописываются в ЗК дополнительно. В частности, примером может служить ст.46 ЗК. Пункт 1 этой статьи содержит отсылочную норму: "аренда земельного участка прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством". Нормы же п.2 устанавливают ряд дополнительных оснований прекращения аренды земли, наличие которых предопределяется спецификой земли как природного объекта и природного ресурса, например, такое основание, как использование земельного участка, которое приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки.

-              Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. N 167-ФЗ (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г.);

-              Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Данный Закон направленных регулирование отношений, связанных с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения. Цель, на достижение которой направлен данный Закон определен так - это установление правил и ограничений, применяемых к обороту земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, включая также определение условий предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения и их изъятия.

-              Федеральный закон о 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю". Данный Закон определяет правовые основы разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность);

-              Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации";

-              Федеральный закон от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации";

-              Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (с изм. и доп. от 22 ноября 2000 г., 21 марта 2002 г.);

-              Федеральный закон от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (с изменениями от 21 декабря 2001 г., 21 марта, 14 ноября 2002 г., 10 января 2003 г.;

-              Закон РФ от 11 октября 1991 г. N 1738-1 "О плате за землю" (с изменениями 14 февраля, 16 июля 1992 г., 14 мая 1993 г., 9 августа 1994 г., 22 августа, 27 декабря 1995 г., 28 июня, 18 ноября, 31 декабря 1997 г., 21, 25 июля, 29 декабря 1998 г., 22 февраля, 31 декабря 1999 г., 30 декабря 2001 г., 24, 25 июля, 24 декабря 2002 г.) и др.[5]

Наряду с законодательными нормативными актами отдельно необходимо остановиться на подзаконных нормативных актах и ведомственных актах.

Так называемыми подзаконными актами являются указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ.

Указы Президента РФ по юридической силе следуют непосредственно за федеральными законами.

Земельный кодекс называет ряд земельно-правовых вопросов, которые регулируются непосредственно Президентом России, например установление видов зданий, строений, сооружений, на которые не распространяется преимущественное право покупки или аренды земельного участка иностранными гражданами, лицами без гражданства и иностранными юридическими лицами — собственниками таких строений.[6] В определенный период развития российского законодательства (90-е годы) земельные отношения регулировались в основном указами Президента РФ.

Важнейшие из них:

-              Указ Президента РФ от 14 февраля 1996 г. N 198 "О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности";

-              Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации";

-              Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. N 2144 "О федеральных природных ресурсах";

-              Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" (с изм. и доп. от 24 декабря 1993 г., 25 января 1999 г.);

-              Указ Президента РФ от 23 апреля 1993 г. N 480 "О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками" (с изм. и доп. от 25 января 1999 г.);

-              Указ Президента РФ от 12 февраля 1993 г. N 222 "О Международном финансовом фонде земельной и агропромышленной реформы" (с изм. и доп. от 6 марта 1995 г.);

-              Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР".[7]

Важную группу конституционных положений, действующих в области земельного права, составляют положения, связанные с раз­граничением предметов ведения (полномочий) между федеральны­ми органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации по вопросу о государственной соб­ственности. В соответствии с Конституцией РФ к совместному ве­дению РФ и субъектов Федерации отнесено разграничение государ­ственной собственности (ст. 72), признание федеральной собствен­ности и управление ею (ст. 71).

Отраслевые законодательные источники земельного права под­разделяются на кодифицированные законодательные акты (Земель­ный кодекс РФ, земельные кодексы республик), а также иные зако­ны РФ и субъектов Федерации.

Земельные кодексы представляют собой систематизированные законодательные акты, регулирующие земельные отношения, пра­вовые нормы в которых располагаются в порядке, отражающем сис­тему земельного права.

3. Экономическая форма регулирования земельных отношений

В условиях перехода к рыночной экономике особое значение приобретают проблемы механизма экономического регулирования земельных отношений, его содержания на конкретных этапах зе­мельной реформы.

Экономические интересы государства, землевладельцев и земле­пользователей реализуются в процессе государственного и рыночно­го регулирования земельных отношений. Государственное регулиро­вание создает организационный и правовой базис, регламентирует экономические действия и ответственность субъектов земельного права. Рыночное регулирование осуществляется на основе спроса и предложения на земельные участки, а также на труд, средства произ­водства и результаты труда. Следует сразу отметить, что рыночное ре­гулирование не может охватывать всю систему земельных отноше­ний, так как территориальная и продовольственная безопасность России требует от государства вмешательства, не связанного с эконо­мической целесообразностью.

Механизм экономического регулирования земельных отношений характеризуется системой мер экономического воздействия, направ­ленных на реализацию земельной политики государства, обеспече­ние прав землевладельцев и землепользователей, установление соци­ально справедливых платежей за землю, экономическое стимулиро­вание рациональной, и эффективного землепользования, введение экономических санкций за нерациональное использование и ухуд­шение экологического состояния земельных участков, на защиту зе­мель сельскохозяйственного назначения от порчи, снижения плодо­родия почв, самозахвата и разбазаривания.

Система экономических регуляторов земельных отношений в условиях перехода к рынку включает: земельный налог; арендную плату за землю; рыночную цену земли; залоговую цену земли; компенсационные платежи при изъятии земель; компенсационные выплаты при консервации земель; платежи за повышение качества земли; штрафные платежи за экологический ущерб; налоговое обложение при гражданском земельном обороте; плату за право аренды и т. д.[8]

Экономический механизм регулирования земельных отноше­ний должен отвечать следующим требованиям:

-              обеспечение относительно равных стартовых возможностей по осуществлению воспроизводственного процесса для всех субъектов земельных отношений;

-              разграничение объективных и субъективных факторов этого процесса;

-              использование земельной ренты в качестве основы для формиро­вания системы экономических регуляторов, взаимодействие рент­ных регуляторов с другими экономическими рычагами (ценами, ссудным процентом, подоходным налогом и т. д.);

-              учет интересов и равноправие различных социальных групп на­селения в реализации прав земельной собственности и различных форм землепользования;

-              стимулирование рационального размещения и специализации сельскохозяйственного производства;

-              усиление экологической защиты земельных угодий.

Одним из основных рычагов экономического регулирования земельных отношений является механизм платы за землю. С его помощью государство воздействует на экономические интересы землевладельцев и землепользователей, побуждая их повышать эффективность использования земли, находящейся в их распоря­жении. С экономической точки зрения плата за землю является особым видом издержек, связанным с получением дохода в виде ренты.

Рента — устойчивый доход, прямо не связанный с предпринимательской деятельностью. Изве­стно несколько видов рент, в том, числе государственная и банковс­кая, связанных с займами, по которым выплачиваются рентные до­ходы в виде процента. Земельная рента имеет иную природу.

Другим важным аспектом экономического регулирования зе­мельных отношений является дифференциальная рента, представ­ляющая собой часть прибавочной стоимости, которая присваивает­ся землевладельцами по причине их монопольного права на землю как на объект хозяйствования.

Экономической причиной ее образования является излишек прибавочной стоимости над средней прибылью. Он создается бла­годаря более высокой производительности труда работников сельс­кого хозяйства и дополнительно вложенному капиталу на относи­тельно лучших и средних по плодородию и местоположению зе­мельных участках. В условиях ограниченности вовлекаемых в об­щественное производство лучших и средних по плодородию и местоположению земель используются и худшие массивы земель. Это обусловливается ростом населения и его потребностей в сельскохозяйственных продуктах, необходимостью удовлетворения про­мышленности в сельскохозяйственном сырье.

Монополия на землю как объект хозяйствования обусловливает особенности ценообразования на сельскохозяйственную продукцию в условиях ограниченности площадей лучших и средних по качеству земельных массивов при вовлечении в использование худших из них. Для обеспечения возможности хозяйствования землепользователь должен иметь индивидуальную цену производства, складывающую­ся из индивидуальных издержек и средней прибыли (иначе становит­ся бессмысленным процесс производства на худших участках и их использование прекращается). Поэтому землепользователь — арен­датор худших земель — претендует на получение средней прибыли, а ведущий хозяйство на лучших и средних земельных участках — на получение добавочной прибыли сверх средней (за счет более произ­водительного использования труда и капитала).

4. Формы государственного регулирования земельных отношений

К основными методам государственного управления земельны­ми ресурсами относятся землеустройство, государственный земель­ный кадастр, мониторинг земель и государственный контроль за использованием и охраной земель.

Землеустройство представляет собой систему мероприятий, на­правленных на регулирование земельных отношений, организацию использования земель, учет и оценку земельных ресурсов, составле­ние территориальных и внутрихозяйственных планов. Основные направления землеустроительной деятельности включают:

-              разработку федеральных и региональных программ использова­ния и охраны земельных ресурсов и схем землеустройства с учетом экономических, градостроительных, экологических и иных осо­бенностей территории;

-              межевание с установлением (восстановлением) на местности границ административно-территориальных образований, границ земельных участков субъектов земельных отношений по единой го­сударственной системе и их техническое оформление;

-              составление проектов землеустройства и упорядочение суще­ствующих землевладений и землепользований с устранением не­удобств в расположении земель;

-              определение границ земельных участков, установление их гра­ниц и отвод в натуре (на местности), оформление планов (черте­жей) границ, подготовку документов для удостоверения прав на зе­мельные участки;

-              разработку разного рода рабочих проектов, в том числе по ре­культивации нарушенных земель, защите почв от водной и ветро­вой эрозии, селей, оползней, подтопления, заболачивания, иссушения, уплотнения, засоления, загрязнения отходами производ­ства, химическими и радиоактивными веществами, по улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель, сохране­нию и повышению плодородия почв;

-              обоснование размещения и установления границ особо охраняе­мых территорий;

-              закрепление и изменение на местности городской черты, посел­ковой черты и черты сельских поселений;

-              проведение топографо-геодезических, картографических, по­чвенных, агрохимических, геоботанических, историко-культурных и других обследований, а также изыскательских работ;

-              разработку землеустроительной документации, связанной с ре­сурсной оценкой, использованием и охраной земель, сохранением и развитием традиционных видов хозяйственной деятельности ма­лочисленных народов и этнических групп;

-              составление карт и атласов о состоянии и использовании земель­ных ресурсов;

-              проведение инвентаризации всех земель и систематическое вы­явление неиспользуемых, используемых нерационально и не по це­левому назначению земель.[9]

Землеустройство проводится государственными проектными организациями, другими предприятиями и физическими лицами, получившими лицензию на проведение этих работ за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и заказчиков.

Землеустроительная деятельность регулируется Конституцией РФ, земельным законодательством РФ, законодательными и ины­ми правовыми актами субъектов Федерации, а также нормативны­ми актами, определяющими содержание, порядок разработки, ут­верждения и реализации землеустроительной документации.

Под государственным мониторингом земель понимается система наблюдений за состоянием земельного фонда; она является частью мониторинга состояния природной среды и выполняет базовую, связующую роль между всеми видами мониторинга природных ресурсов. Основные цели мониторинга земель: оценка состояния зе­мельного фонда для своевременного выявления изменений, их оценки, площади и выработки рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов, а также информационное обеспечение государственного земельного кадастра, ра­ционального землепользования и землеустройства, контроля за использованием и охраной земель.