Содержание

Введение. 4

1. Понятие территориальных основ местного самоуправления. 6

2. Границы и состав территории муниципального образования. 7

3. Образование, объединение, преобразование или упразднение муниципальных образований. 11

Заключение. 13

Список литературы.. 15

Введение

Все три уровня конституционного механизма власти в стране имеют единую пространственную основу: государственный суверенитет Российской Федерации, государственные полномочия ее субъектов, самостоятельность местного самоуправления осуществляются на одной территории, что усложняет территориальную организацию государства, заставляет ставить и решать вопрос о соотношении государственно-территориального (административно-территориального) устройства и муниципальных образований – политико-территориальных форм местного самоуправления.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. не содержит четких критериев для установления территориальных пределов муниципальных образований. Возможно ли, например, создание муниципального образования, охватывающего два района? А три района? Четкий нормативный ответ на эти вопросы крайне важен, тем более что, используя метод доведения до абсурда, можно поставить и третий вопрос: а возможно ли создание единого муниципальных образований с пересечением границ субъектов Федерации и самой Российской Федерации.

Критерии территориальных пределов муниципальных образований необходимо устанавливать в законодательных актах субъектов Федерации.

Данные критерии должны определять не только максимальные рамки дробления последних на новые самостоятельные муниципальные образования.

В тех субъектах Федерации, где используется принцип отождествления административно-территориального и муниципально-территориального устройства, совпадают и критерии выделения административно-территориальных единиц и городских, сельских поселений и муниципальных образований, содержащихся в законодательстве об административно-территориальном устройстве.

Состав муниципальных образований в конкретных субъектах Федерации весьма изменчив – причины разного рода приводят к проявлению новых муниципальных образований, к упразднению некоторых из действующих, к изменению границ между муниципальными образованиями, к иным существенным изменениям их статуса. Все отношения требуют своего нормативного упорядочения.

Для описания изменений муниципально-территориального устройства на нормативном уровне основными являются категории «образование», «преобразование», «упразднение»; остальные категории, такие, как «объединение», «выделение», «разделение» и т.п. служат их детализацией[1].

В разных частях России существуют разные походы к решению вопроса о  территориальных основах местного самоуправления. Субъекты Российской Федерации подходят к решению этого вопроса не одинаково, исходя из своих региональных, экономических, исторических, политических и иных особенностей.

Цель работы – рассмотреть основы территориального самоуправления.

Задачи работы – дать понятие территориальных основ местного самоуправления; определить границы и состав территории муниципального образования; рассмотреть процессы образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований.


1. Понятие территориальных основ местного самоуправления



Территориальные основы местного самоуправления – проводимые в интересах граждан всей страны разделение ее территории на отдельные части; упорядочение отношений как между государством и отдельными территориальными единицами, так и между последними путем закрепления правового положения государства в целом и его внутренних территориальных составляющих; установление процедур образования, преобразования, упразднения отдельных территориальных единиц государства[2].

Территориальное членение государства производится с целью наилучшего осуществления государственных функций аппаратом государственной власти, который также разделяется по вертикали и горизонтали в соответствии с территориальным членением государства.

Функциональная нагрузка разных территориальных единиц различна. Одни создаются для осуществления всех, по крайней мере внутренних, функций и задач государства, другие – для осуществления отдельных государственных функций и задач. Территориальные единицы первого вида (субъекты Федерации, районы, населенные пункты и т.п.) целесообразно именовать универсальными: именно они составляют остов государственно-территориального устройства страны. Территориальные единицы второго вида определим как специализированные. К ним относятся ведомственно-территориальные образования (территории деятельности министерств, ведомств, военные округа, курортные зоны и т.п.), избирательные округа, временные пояса и т.п. На устройстве государственного и местного аппаратов власти отражается деление страны и на универсальные, и на специализированные единицы, но только в рамках универсальных единиц создаются представительные органы общей компетенции.

Органами общей компетенции являются те органы территориальных единиц, которые в пределах этих территориальных единиц вправе и обязаны решать не только вопросы своего ведения, но и иные публично значимые проблемы, прямо не отнесенные к компетенции других органов власти. Органы общей компетенции принимают к исполнению в интересах граждан все те проблемы, что оказываются за рамками компетенции других органов и должностных лиц.

Кроме того, обладание общей компетенцией предполагает право на объединение усилий всех органов публичной власти при решении общих для соответствующих территорий задач, а также право контроля по вопросам собственной компетенции за деятельностью всех субъектов публичного права на своей территории.

В иерархии универсальных территориальных единиц Российского государства выделяют два уровня: первый представляет собой деление страны на первичные территориальные составляющие – субъекты Федерации; второй – деление субъектов Федерации на административно-территориальные единицы.


2. Границы и состав территории муниципального образования



В соответствии с положениями действующего Федерального закона в редакции 1995 года для обозначения территорий городских и сельских поселений (населенных пунктов) и других территорий, в которых осуществлялось местное самоуправление, использовался термин «муниципальные образования». Термины «поселение» и «населенный пункт», используемые в законодательстве, имели практически одно и то же значение и использовались для обозначения географических и градостроительных объектов.

В соответствии с Федеральным законом «О наименовании географических объектов» регистрации в Федеральном реестре географических объектов подлежали следующие территории, в которых осуществлялось местное самоуправление: города и другие поселения, районы, волости. В Градостроительном кодексе прямо указывается, что поселения Российской Федерации подразделяются на городские (города и поселки) и сельские поселения (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные поселения).

Таким образом, в действующем законодательстве термин «поселения» употребляется для географических, градостроительных характеристик территорий, а для характеристики правового статуса этих территорий как территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, используется единый термин «муниципальное образование». В зависимости от численности населения в Градостроительном кодексе городские и сельские поселения подразделяются на 10 категорий:

1. сверхкрупные города (численность населения свыше 3 миллионов человек);

2. крупнейшие города (численность населения от 1 миллиона до 3 миллионов человек);

3. крупные города (численность населения от 250 тысяч до 1 миллиона человек);

4. большие города (численность населения от 100 тысяч до 250 тысяч человек);

5. средние города (численность населения от 50 тысяч до 100 тысяч человек);

6. малые города и поселки (численность населения до 50 тысяч человек);

7. крупные сельские поселения (численность населения свыше 5 тысяч человек);

8. большие сельские поселения (численность населения от 1 тысячи до 5 тысяч человек);

9. средние сельские поселения (численность населения от 200 человек до 1 тысячи человек);

10. малые сельские поселения (численность населения менее 200 человек)[3].

Сходная типизация городских и сельских населенных пунктов используется не только в Градостроительном кодексе, но и в системе законодательства многих государств применительно к типизации населенных пунктов, в которых осуществляется местное самоуправление.

В новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вводится существенно иное толкование этого основного термина - «поселение». Теперь этому термину придано новое значение для обозначения статуса одного из территориальных уровней муниципальных образований. Поэтому при анализе положений новой редакции Федерального закона необходимо четко разграничивать употребление термина «поселение» в территориально-географическом (физическом) смысле от термина «поселение», используемого для установления статуса муниципального образования.

В рамках действующих в настоящее время в субъектах Российской Федерации трех основных моделей можно выделить следующие характерные территориальные уровни муниципальных образований.

Одноуровневая модель с территориальной организацией местного самоуправления в административных территориальных границах крупных городов и районов включает в себя следующие виды муниципальных образований:

1. город;

2. район;

3. район и город как единое муниципальное образование;

4. район и поселок как единое муниципальное образование;

5. район как муниципальное образование с территорией, расположенной вокруг административного центра субъекта Российской Федерации.

Одноуровневая модель с территориальной организацией местного самоуправления в административных территориальных границах поселков и сельских округов включает в себя следующие виды муниципальных образований:

1. сельский округ (группа сельских населенных пунктов);

2. малый город;

3. поселок (дачный, рабочий, курортный и т. д. поселок).

Двухуровневая модель с территориальной организацией местного самоуправления в административных территориальных границах поселков и сельских округов, районов и городов включает в себя следующие виды муниципальных образований.

Первый уровень муниципальных образований (поселок, сельский округ, малый город):

1. поселок;

2. сельский округ (группа сельских населенных пунктов);

3. малый город;

4. отдельный сельский населенный пункт;

5. поселок и группа сельских населенных пунктов.

Второй уровень муниципальных образований (город, район):

1. город;

2. район;

3. город и район как единое муниципальное образование;

4. поселок и район как единое муниципальное образование.

Кроме указанных видов муниципальных образований в некоторых крупных городах существуют внутригородские муниципальные образования в виде:

1. городских районов;

2. обособленных поселков с собственными территориальными границами;

3. обособленных сельских округов, включающих в себя несколько сельских населенных пунктов.

Некоторые существующие муниципальные образования сохранили в своем составе структурно «сопряженные» с ними (административно связанные («подчиненные») с ними другие муниципальные образования - поселки или сельские округа), расположенные вне границ территории первых или не имеющие с ними общей границы. В ряде субъектов Российской Федерации, таких как например Татарстан вопросы местного значения решаются территориальными органами исполнительной государственной власти с привлечением выборных представительных органов в городах и районах, а также формируемых на уровне отдельных населенных пунктов и городских районов структур территориального общественного самоуправления[4].

 

3. Образование, объединение, преобразование или упразднение муниципальных образований


Пункт 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» предусматривает, что в субъектах Российской Федерации, не установивших в своих законах норм, регулирующих порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, муниципальными образованиями являются в соответствии с существующим административно-территориальным делением субъектов Российской Федерации районы, города, районы в городах, имеющих районное деление, поселки, сельские округа (сельсоветы), иные населенные пункты или территории, в которых на день вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление осуществлялось в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[5] предусмотрено, что установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 11 статьи 5); порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации (пункт 3 статьи 13).

Законом субъекта Российской Федерации не установлен порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований[6].


Заключение

 

При решении вопроса о территориальных основах местного самоуправления, о границах муниципальных образований, необходимо учитывать ряд обстоятельств.

Во-первых. В статье 131 Конституции РФ закрепляется, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях. Это означает, что преимущество отдается городским и сельским поселениям - городам, селам, деревням, поселкам и т.п.

Именно в них люди начинали жить; территории таких поселений образовывались естественным путем. Этот уровень поселений является наиболее приближенным к земле, населению (естественным поселениям). Такой подход получил название поселенческого принципа создания муниципальных образований. Однако Конституция РФ допускает возможность создания муниципальных образований в границах иных территорий. Например, сельских районах, сельских округах. Эти территориальные образования возникали искусственным путем по решению «сверху» для налаживания управленческих связей.

Во-вторых. Из анализа статей 5, 11, 12, 73, 77, 131 Конституции Российской Федерации следует, что органы власти на уровне субъекта Российской Федерации - еще органы государственной власти, органы власти на уровне естественных поселений - уже органы местного самоуправления. А органы какой власти в промежуточных звеньях? Конституция не дает однозначного ответа на вопрос, где начинается уровень местного самоуправления и где заканчивается уровень государственной власти. Но в соответствии с 77 статьей Конституции РФ формирование системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации находится в исключительном ведении субъекта Российской Федерации.

В-третьих. Существующая система административно - территориального устройства субъектов РФ предполагает наличие двух, а иногда и трех уровней административно-территориальных единиц. В соответствии со статьей 6 федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований - уставом города. Иными словами, не допускается подчинение одного муниципального образования другому.

В-четвертых. Вопросы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации находятся в их исключительном ведении. Представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут решать эти вопросы самостоятельно без согласования с кем бы то ни было. В соответствии с 12 статьей федерального Закона «Об общих принципах...» изменение границ муниципальных образований производится решением представительного органа государственной власти субъекта с обязательным учетом мнения населения соответствующей территории. Население может выразить свое мнение, например, на референдуме. Отсюда следует, что границы административно-территориальных единиц могут не совпадать с границами муниципальных образований.

В-пятых. Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Отсутствие муниципальной собственности или местного бюджета не является препятствием для создания муниципального образования.

Список литературы


1.     Федеральный Закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

2.     Федеральный Закон от 26 ноября 1996 года «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».

3.     Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: Издательство НОРМА, 2000.

4.     Пертцик В.А. Муниципальное право Российской Федерации. М.: ИНФРА-М, 2004.

5.     Саломаткин А.С. Территориальная организация Российского государства. Челябинск: «Родина», 1996.

[1] Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: Издательство НОРМА, 2000. С. 123-124.


[2] Саломаткин А.С. Территориальная организация Российского государства. Челябинск: «Родина», 1996. С. 311.

[3]  Согласно итогам переписи населения в Российской Федерации: 2 сверхкрупных города – Москва и Санкт-Петербург, 11 крупнейших городов, 62 крупных города, 93 больших города. В Российской Федерации 55 314 сельских населенных пунктов с населением свыше 100 человек, 2 938 городских поселений.

[4] Пертцик В.А. Муниципальное право Российской Федерации. М.: ИНФРА-М, 2004. С. 92.

[5] См.: Федеральный Закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

[6] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 ноября 1997 года № 15-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального Закона от 26 ноября 1996 года «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».