1. Бюджеты муниципальных образований – составная часть бюджетной системы РФ

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. «Местный бюджет  (бюджет муниципального образования) – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления».  Традиционно к местным бюджетом относились: районные, городские, сельские и поселковые бюджеты, районные бюджеты в городах. В бюджетной системе страны, являющейся главной финансовой базой деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления в сфере эко­номического и социального развития соответствующих территорий, местные бюджеты - самые многочислен­ные. Являясь низовым звеном этой системы, они, образ­но говоря, представляют собой ее фундамент, от укреп­ления которого зависит прочность и надежность всей сис­темы. В настоящее время около 60% всех бюджетных рас­ходов на социальную сферу и более 40% расходов на народное хозяйство сосредоточено в местных бюджетах.[1]

Местный бюджет  - это централизованный фонд финансовых ресурсов отдельного  муниципального образования, формирование  утверждение  и исполнение,  а также  контроль за исполнением  которого осуществляются органом местного самоуправления самостоятельно. Бюджетная система РФ, основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и государственных внебюджетных фондов. Местные бюджеты, как и другие экономические категории, сознательно используются государственными органами власти для решения социально экономических задач. В качестве экономического инструмента они характеризуются: во-первых, широкой сферой влияния, так как бюджетные отношения пронизывают все стороны территориального воспроизводственного процесса; во-вторых, высокой степенью действительности, обусловленной перераспределительной  природой данной экономической категории, в третьих гибкостью, поскольку система бюджетных методов регулирования не как заданная раз и навсегда, а как динамичная, постоянно развивающаяся система, преобразующаяся в соответствии с изменением целей и задач регионального развития.

Объективной основой использования местных бюджетов в качестве экономического метода регулирования является реальная возможность посредством централизации денежных средств оказывать влияние на процессы общественного воспроизводства, следить за течением экономических процессов в регионе, контролировать  своевременность и объемы поступления финансовых ресурсов в распоряжение органов управления.

Государственная бюджетная система Российской Федерации включает республиканский (федеральный) бюджет, 21 республиканский бюджет в составе Российской Федерации, 55 краевых и областных бюджетов, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга, 10 окружных бюджетов автономных округов, около 29  тысяч местных бюджетов (городских, районных, поселковых, сельских).

Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы Российской Федерации. Бюджетный кодекс РФ определяет бюджет муниципального образования (местный бюджет) как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.[2]

Местными признаются налоги и сборы, устанавливаемые и вводимые в действие в соответствии  с  Бюджетным кодексом, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территории соответствующих муниципальных образований, к ним относятся:

–       Земельный налог;

–       Налог на имущество физических лиц;

–       Налог на рекламу;

–       Налог на наследование или дарение;

–       Местные лицензионные сборы.[3]

Устанавливая местный налог, представительные органы местного самоуправления определяют в нормативных правовых актах следующие элементы налогообложения: налоговые льготы, налоговую ставку в пределах, установленных налоговым кодексом, порядок и сроки уплаты налога, а также определяют форму отчетности по данному местному налогу.

К основным задачам, реализуемых за счет местного бюджета относятся следующие направления финансирования:

–       Содержание органов местной власти;

–       Формирование и содержание муниципальной собственности;

–       Организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры и других учреждений муниципальной собственности;

–       Содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

–       Содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;

–       Финансирование муниципального дорожного строительства и содержание дорог местного значения;

–       Организация транспортного обслуживания населения;

–       Обеспечение противопожарной безопасности;

–       Финансирование охраны окружающей среды на муниципальных территориях;

–       Реализация целевых муниципальных программ;

–       Обслуживание и погашение муниципального долга;

–        Прочие расходы, связанные с особенностями развития муниципального образования.[4]

За последние годы на местные бюджеты были переложены, дополнительны расходы по финансированию социальной инфраструктуры и ряд других расходов, однако их доходная база не была расширена. Существующая практика, при которой до 60 % от суммы налогов, собранных в муниципальном образовании, уходят в региональный и федеральный бюджеты, а собственные расходы покрываются иногда лишь на 10 %, превращает органы местного самоуправления в постоянных просителей. Очевидно, что для создания работоспособного местного самоуправления необходимо решить задачу финансового обеспечения этого уровня власти. На практике же за последние 5 лет доля местного самоуправления в доходах консолидированного бюджета РФ сократилась с 28 % до 21 %, а доля расходов возросла с 29 % до 31 %.

Из общих расходов бюджетов всех уровней сегодня приходится: 42 % всех расходов на социальную политику, 57 % - на здравоохранение и физкультуру, 42 % - на культуру и искусство, 66 % - на жилищно-коммунальное хозяйство, 67 % - на образование. Таким образом, важнейшие направления государственной политики финансируются не с федерального, а с местного уровня. В качестве одной из мер для решения вопроса бюджетного обеспечения местных бюджетов в РФ принят закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», установивший единую методологию формирования местных бюджетов для всех субъектов РФ. Однако без закрепления за местными бюджетами реальных размеров доходов, отвечающих потребностям бюджетов муниципальных образований, проблему решить невозможно (в настоящее время БК РФ - ст. 60 -закрепил за местными бюджетами в полном размере только государственную пошлину и местные налоги и сборы).

2. Состав и структура доходов и расходов бюджетов муниципальных образований

Для рассмотрения структуры доходов и расходов бюджета для примера возьмем муниципальное образование г. Саяногорск республики Хакасии.

 Основными, значимыми статьями доходов местного бюджета являются следующие налоговые поступления: налог на прибыль предприятий; подоходный налог с физических лиц; налог на имущество предприятий. Данные регулирующие и собственные налоговые поступления образуют значительную часть  доходов бюджета города. Это связано с тем, что г. Саяногорск насчитывает более 1000 предприятий промышленности, энергетики, среди которых есть и сверх крупные: ОАО  “Саянский  алюминиевый   завод”,  ОАО “Саяно-Шушенская  ГЭС”,  АОЗТ  фирма “Саянстрой”,  СП “Саянал”. В отчете об исполнении бюджета, бюджет г. Саяногорска на 70% пополняется за счет налоговых поступлений от данных предприятий.

Исходя из анализа отчетов об исполнении бюджета г. Саяногорска за период с 2002 – 2004 годы, можно представить структуру доходов бюджета г. Саяногорска (см. табл. 1).

Основными и регулирующими доходами бюджета города являются налог на прибыль предприятий и организаций и подоходный налог с физических лиц. Доля данных налогов в бюджете города выглядит следующим образом: в 2002 году – 28% от объема всех доходов бюджета (94000 тыс. руб.); в 2003 году – 38% или 134000 тыс. руб.; в 2004 году -  34% или 92250 тыс. руб. Кроме того, данные суммы составляют лишь 2,5% в 2002 году и 5% в 2004 от общей суммы поступлений от данного налога, остальные средства перераспределяются и перечисляются в бюджеты республики Хакасия и Российской Федерации согласно установленным процентным ставкам межбюджетного распределения регулирующих доходов.

Таблица 1

Структура доходов бюджета города по бюджетной классификации

К основным расходам бюджета города в 2004 году  отнесятся преимущественно следующие статьи:

-             государственное управление и местное самоуправление - 179525 тыс. рублей (+22 млн. руб. к 2002 году);

-             промышленность и энергетика - 99100 тыс. рублей (-33 млн. руб.);

-             сельское хозяйство и рыболовство - 56234 тыс. рублей (-18 млн. руб.);

-             транспорт и дорожное хозяйство - 24430 тыс. рублей (на уровне 2002 г.);

-             образование - 146877 тыс. рублей (на уровне 2002 г.);

-             культура, искусство и кинематография - 47020 тыс. рублей (на уровне 2002 г.);

-             здравоохранение и физическая культура - 318668 тыс. рублей (+9 млн. руб.);

-             социальная политика - 394776 тыс. рублей (+40 млн. руб.)

-             целевые бюджетные фонды - 587996 тыс. рублей (+80 млн. руб.); 

-             правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности - 257812 тыс. рублей (+119 млн. руб. к 2002 г.).

В целом можно констатировать, что бюджет Саяногорска 2004 года по доходам остался на уровне 2002 года, по расходам увеличился на 12%. А если рассматривать его по структуре расходов, то самое примечательное - значительный рост расходов на силовые структуры. Еще можно сказать, что в 2004 году в бюджет Саяногорска поступления от приватизации гос. имущества ожидаются в объеме 5 млн. рублей.

Таблица 2

Основные расходы бюджета города Саяногорска на 2004 г. (в тыс. руб.)

На требование местного бюджета г. Саяногорска предоставить ему большую автономность в бюджетном планировании и в системе местных финансов вышестоящий бюджет республики Хакасия отвечает усилением системы контроля местного бюджета посредством управления регулирующими доходами и системой трансфертов.

По большому счету такая тенденция характерна для всего государства на сегодняшнем этапе его развития: многие аналитики, политики, специалисты говорят о реформе и упрощении системы местных финансов, предоставлении местным бюджетам большей самостоятельности, но на практике как видно происходит все наоборот. Вышестоящие органы управления за счет законодательно закрепленных полномочий регулирования налогового бремени полностью стараются подчинить себе местный бюджет.

Таким образом, сегодня в Российской Федерации уже назрела необходимость радикального реформирования бюджетной системы.

3. Проблемы формирования доходной части местных бюджетов

Прежде всего, обращает на себя внимание от­сутствие единой государственной бюджетной по­литики: федеральный бюджет существует сам по себе, бюджеты субъектов РФ — сами по себе, а бюджеты местного самоуправления за редким ис­ключением — также сами по себе. В этих условиях о каких-либо рациональных межбюджетных отно­шениях говорить не приходится.

Далее можно констатировать, что межбюджетные отношения, вероятно, в силу недопонимания их сущности в настоящее время не занимают поло­жения первичных, бюджетообразующих и государствообразующих в федеральной бюджетной политике (не следует путать с единой государственной), а скорее рассматриваются как некая спонсорская помощь цен­тра регионам только на частичное финансирование принимаемых им управленческих решений.[5]

Кроме того, в отсутствие четкого распределе­ния прав и обязанностей между уровнями власти невозможно сформулировать ясное и логическое распределение доходов и расходов между тремя видами бюджетов, обеспечить рациональность межбюджетных отношений.

Фактически, органы местного самоуправления не имеют возможности осуществлять свои конституционные полномочия, в частности по формированию, утверждению и исполнению местных бюджетов, установлению местных налогов и сборов, управлению муниципальной собственностью.

Кроме того, в городских, сельских поселениях и на иных территориях, где отсутствуют органы местного самоуправления, не собираются местные налоги и сборы, поскольку правом их устанавливать обладают только представительные органы местного самоуправления. В нем также указано, что разграничение компетенции между федеральными, региональными и муниципальными органами власти должно осуществляться с учетом особенностей соответствующей территории (географических, экономических, демографических, этнических и других), чтобы конкретные полномочия возлагались на органы власти, способные максимально эффективно их осуществлять. Неурегулированность проблем, вызванных экономическими трудностями в стране, неполнотой законодательного регулирования (в первую очередь отсутствием четкого разграничения компетенции между федеральными, региональными и муниципальными органами власти), приводит к разногласиям и конфликтам между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления является одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления, препятствующей эффективному решению ряда важнейших вопросов деятельности органов местного самоуправления, в том числе вопроса наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Проблема недостаточного обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований включает комплекс вопросов, решаемых как на государственном, так и на муниципальном уровне. [6] К ним относятся вопросы: формирования муниципальной собственности, в том числе муниципальной собственности на землю; создания условий для формирования полноценных местных бюджетов, в том числе учета специфики муниципальных образований при распределении государственных финансовых ресурсов; создания стабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальных образований и другие.

Целью государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации является обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления и повышения эффективности его деятельности как необходимых условий становления экономически и социально развитого демократического государства.

В качестве условий для реализации органами местного самоуправления своих конституционных полномочий предполагается:

1. Реализовать права на:

– самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, установление местных налогов и сборов;

– завершение в рамках налоговой и бюджетной реформ формирования финансово-экономической базы местного самоуправления.

2. Совершенствовать систему бюджетного и налогового регулирования, прежде всего за счет:

– перераспределения средств федерального бюджета, направляемых в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации, обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований для решения вопросов, отнесенных к их компетенции;

– выработки принципов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе обеспечения реализации отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, и установления минимальных государственных социальных стандартов;

– активного формирования муниципальной собственности как важнейшей составляющей финансово-экономической базы местного самоуправления;

– развития рынка недвижимости и инвестиционной политики, обеспечивающей привлечение доходов населения и ориентированной на участие представителей малого и среднего бизнеса.[7]

Местные бюджеты все больше становятся зависимы от бюджетного регулирования, причем на такое регулирование в отдельных случаях влияют субъективные факторы. Работая в комиссиях по финансово-бюджетным вопросам, могу сказать о том, что в настоящее время предпринимается Конгрессом муниципальных образований, Союзом российских городов по созданию стабильной законодательной основы, обеспечивающей финансово-экономическую базу муниципальных образований. Главнейшей проблемой формирования местных бюджетов является негативная ситуация в сфере межбюджетных отношений.

В результате этого:

– падают доходы бюджетов всех уровней как в связи с общим экономическим спадом, так и в связи с предпринимаемыми мерами по снижению налогового бремени на производителя;

– снижается мотивация органов местного самоуправления к развитию доходной базы местных бюджетов в связи с отсутствием четких правил, закрепляющих отношения между региональными и местными бюджетами на долговременной основе;

– растет социальная и политическая напряженность среди населения муниципальных образований вследствие недофинансирования целых отраслей муниципального хозяйства.[8]

В то же время на территории муниципальных образований решается большая часть социальных и бытовых проблем населения. Органы местного самоуправления, если предоставить им реальные соответствующие полномочия, имеют реальные возможности резко изменить ситуацию к лучшему, поскольку именно они осуществляют ежедневный контакт и с населением, и с хозяйствующими субъектами, действующими на территории муниципальных образований.

Заключение

В результате проделанной работы были рассмотрены основные проблемы формирования бюджетов муниципальных образований.

При рассмотрении данного вопроса были решены следующие задачи:

-              Дано понятие местного бюджета и его характеристика;

-              Раскрыты состав и структура доход и расходов местных бюджетов;

-              Рассмотрены проблемы формирования доходной части местных бюджетов.

Существенным различием в источниках доходов местных бюджетов является то, что к ним относятся:

-             собственные доходы - налоговые и неналоговые платежи, закрепленные полностью или частично на постоянной или долговременной основе федеральным, региональным законодательством или вводимые ОМС и направляемые в местный бюджет;

-             отчислениям от регулирующих доходов можно отнести федеральные и региональные налоги и сборы, по которым устанавливаются нормативы отчислений в местные бюджеты на предстоящий финансовый год на долговременной основе (не менее 3 года по законодательству: ежегодно на практике);

-             финансовая помощь может поступать в виде не целевой помощи дотации, общие трансферты, взаимные расчеты. Также в виде целевых ассигнований субвенции, целевые трансферты; в составе заемных средств выделяются процентные и беспроцентные бюджетные ссуды, кредиты коммерческих банков, займы у юридических и физических лиц под выпущенные ценные бумаги. Такие средства используются по решению представительных органов власти как источник покрытия дефицита местного бюджета на начальном этапе или в процессе его исполнения, по ним утверждается предельный лимит, который не должен превышать 15% от объема расходов.