1. Правовые взаимоотношения между регионами РФ (на примере Московской и Новосибирской области)

 Нормативную основу взаимоотношений Московской и Новосибирской области составляют Конституция Российской Федерации,  уставы двух названных субъектов и заключенные между ними договора. Особенности построения правовых взаимоотношений  двух областей могут быть выявлены только при анализе всей совокупности указанного нормативного материала. Помимо этого на характер отношений органов власти влияет экономическая составляющая, имеющая в рассматриваемом случае очень важное значение[1].

Московская и Новосибирская области являются равноправными субъектами Российской Федерации.

Формальные основы равноправного статуса субъектами РФ были закреплены в Федеративным договоре о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Федерации от 31 марта 1992 г.

 Российская Конституция 1993 г. окончательно сформировала государственно-правовой статус регионов как равноправных субъектов Федерации, в том числе во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, инкорпорировав основные положения Федеративного договора. В главном он характеризуется следующими конституционными положениями. Субъекты РФ являются равноправными в ряду других субъектов Федерации, в том числе и во взаимоотношениях с федеральными органами власти (ст.5). Статус субъекта РФ определяется Конституцией РФ и Уставом, принимаемым его законодательным (представительным) органом власти (ч.2 ст.66). Статус субъекта Федерации, может быть изменен по взаимному согласию РФ и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом (ч.5 ст.66). Изменения в ст. 65 Конституции РФ, определяющую состав РФ, могут быть внесены на основании федерального конституционного закона о принятии в РФ и образовании в ее составе нового субъекта, об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ (ч.1 ст.137).

Правовые основы взаимоотношений областей предопределены Конституцией РФ, нормы которой в этой части имеют общий характер. Нет конкретных конституционных норм, которые бы напрямую регулировали отношения областей. Лишь принципиальные положения о равноправии субъектов РФ (ст.5), о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ (ст. 71,72, 76), и диспозитивная норма ч.4 ст.66 о вхождении округа в состав края, области могут быть предметом анализа в ситуации, когда мы желаем разобраться в обозначенных отношениях двух субъектов РФ.

 Статус Московской области

Московская область является государственно-территориальным образованием, входящим в состав Российской Федерации в качестве субъекта Российской Федерации.

Статус Московской области определяется Конституцией Российской Федерации и Уставом Московской области.

В ведении Московской области находятся[2]:

а) принятие и изменение Устава, законов и иных нормативных правовых актов Московской области;

б) административно-территориальное устройство Московской области;

в) установление системы областных органов законодательной и исполнительной власти, порядок их организации и деятельности; формирование областных органов государственной власти;

г) установление основ областной политики и областные программы в области экономического, экологического, социального, культурного и иного развития Московской области;

д) финансово-кредитная, налоговая политика, бюджетная система и организация бюджетного процесса в Московской области;

е) областная государственная собственность и управление ею;

ж) областные дороги, транспорт, пути сообщения и связь;

з) договоры с субъектами Российской Федерации, международные, внешнеэкономические и культурные связи;

и) учреждение государственных наград, премий и почетных званий Московской области, установление условий и порядка их присвоения и награждения;

к) иные вопросы, не отнесенные к ведению Российской Федерации, совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, а также к ведению муниципальных образований Московской области.

2. В совместном ведении Российской Федерации и Московской области находятся:

а) обеспечение соответствия Устава, законов и иных нормативных правовых актов Московской области Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности;

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

г) разграничение государственной собственности;

д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

и) установление общих принципов налогообложения и сборов;

к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

м) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

н) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации;

о) иные вопросы, установленные Конституцией Российской Федерации.

Органы государственной власти Московской области в пределах своей компетенции самостоятельны.

Наделение компетенцией органов государственной власти Московской области осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, законодательных актов Российской Федерации, Устава и законов Московской области, договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и Московской областью.

Государственную власть в Московской области осуществляют образуемые Московской областью законодательный (представительный) орган власти, органы исполнительной власти, а также федеральные территориальные органы исполнительной власти и суды, образованные и действующие на территории Московской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации и законодательными актами Российской Федерации.

 Законодательным (представительным) органом государственной власти Московской области является Московская областная Дума.

Государственную исполнительную власть в Московской области по вопросам ведения Московской области осуществляют органы исполнительной государственной власти Московской области (Администрация Московской области).

Статус Новосибирской области

Новосибирская область - равноправный субъект Российской Федерации.

Статус Новосибирской области определяется Конституцией Российской Федерации,  Уставом и может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и Новосибирской области в соответствии с федеральным конституционным законом.

Стабильность статуса Новосибирской области обеспечивается:

конституционными принципами федерализма в Российской Федерации;

конституционными гарантиями территориальной целостности области;

конституционными гарантиями осуществления прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации с учетом традиций и особенностей его проживания на территории области;

разграничением предметов ведения между Российской Федерацией и Новосибирской областью на основе Конституции Российской Федерации;

разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Новосибирской области;

самостоятельностью в установлении системы органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральными законами;

полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Новосибирской области;

самостоятельностью осуществления органами государственной власти области принадлежащих им полномочий;

самостоятельностью области в экономической, налоговой и бюджетной сферах в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами;

правом на судебную защиту интересов области;

На территорию Новосибирской области распространяется суверенитет Российской Федерации.

Отношения Новосибирской области с Российской  Федерацией, с субъектами Российской Федерации

1. Новосибирская область в соответствии с Конституцией Российской Федерации вправе заключать договоры и соглашения с Российской Федерацией.

2. Органы государственной власти Новосибирской области в соответствии с принципом разделения государственной власти в Российской Федерации вправе заключать договоры и соглашения с органами государственной власти Российской Федерации.

3. Новосибирская область вправе заключать с другими субъектами Российской Федерации договоры о сотрудничестве в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и иных сферах.

Таким образом, правовые взаимоотношения между Московской и Новосибирской областями строятся на принципе равенства субъектов РФ.

2. Взаимоотношения между субъектами федерации (на примере России и Германии)

2.1. Российская Федерация

З.М. Зотова в статье «Оптимизация взаимоотношений между Центром и регионами» пишет: «В научной литературе общепринята оценка федерализма как наиболее адекватного принципа государственного устройства демократичного многосоставного общества, как единственно возможного способа сосуществования и гармонизации интересов народов, населяющих разные регионы, и упрочения целостности страны. Но многие аргументы, которые приводятся в пользу федерального выбора, не всегда должным образом обоснованы, и потому малоубедительны. Пока недостаточно проанализированы предпосылки формирования федерализма в современной России. Требует глубокого рассмотрения вопрос об оптимальной модели федерализма для нашей страны»[3]. Автор  данной статьи выделяет конкретные вопросы федеративного строительства, по поводу которых между исследователями возникали разногласия, причем особые споры вызывают следующие вопросы: выбор между системами «симметричного» и «асимметричного» федерализма; практика заключения двусторонних договоров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов; национально-территориальный принцип, положенный в основу выделения субъектов РФ; так называемая иерархия 1:89. Углубленный анализ данных вопросов чрезвычайно важен.

         Механизмы взаимодействия центра и регионов можно анализировать в различных ракурсах. При рассмотрении политико-правовых основ этих отношений необходимо отметить, что в основном они регулируются Конституцией РФ, федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации. В то же время указанные отношения могут регулироваться и договорами. В этой сфере можно выявить целый ряд противоречий. В конституциях ряда субъектов Федерации записан их государственный суверенитет, что противоречит статьям 65 и 40 Конституции РФ. В конституциях некоторых республик введены нормы, закрепляющие особую роль коренных наций, что нарушает статью 5 Конституции Российской Федерации. Сравнение положений статей 71, 72 Конституции с основными законами субъектов Федерации дает основание говорить о том, что ряд республик стремиться взять на себя решение вопросов, относящихся к ведению федерального центра. Это особенно видно в таких сферах, как экономика или гражданство. Разбалансированность между федеральной властью и властью субъектов федерации призван устранить договорный процесс. К настоящему времени заключено 26 договоров, подписано 150 соглашений. Согласно Конституции РФ выделяются две основные составляющие договорного процесса: передача субъекту РФ осуществления некоторых полномочий; добровольная передача субъектом Федерации предметов ведения из его исключительной компетенции в совместное ведение РФ и данного субъекта. Ведущим и определяющим фактором связи «Центр – периферия» является на сегодняшний день характер развития экономики региона. Задачи Центра в данной сфере направлены на укрепление основ территориальной целостности, стабильности и мощи государства, на повышение благосостояния граждан и обеспечени их прав. Эти задачи не могут быть реализованы без продуманной ликвидации диспропорций в комплексной структуре хозяйства страны. Сложность данных процессов определяет противоречие в интересах Центра и регионов. Последние в большинстве своем неудовлетворены характером экономических связей с Центром. Относительно благополучные в экономическом отношении образования склонны добиваться самостоятельности в использовании большей доли местных доходов, а менее благополучные – расширения своих прав, понимая под этим получение от Центра все больших дотаций. Одна из основных проблем, которая стоит перед федеральной властью в экономической сфере – перераспределение средств между экономически сильными и кризисными регионами. Возможности прямого административного контроля Центра в хозяйственной сфере сегодня в целом сильно сократились, причем настолько, что проводимая Москвой экономическая политика уже вряд ои может принципиально изменить естественные тенденции регионального развития, и характер формирования межрегиональной дифференциации. Однако федеральный Центр продолжает сохранять довольно мощные рычаги воздействия на социально-экономическое положение регионов. Оптимальной стратегией формирования российского федерализма является укрепление правового порядка во взаимоотношениях всех уровней государственной власти, четкое разграничение их полномочий, упорядочение «вертикали» власти. Необходимо повысить эффективность всей системы органов государственной власти. Сегодня не в полной мере разработана концепция исполнительной власти: нет четких критериев построения ее органов, не преодолены дробление и множественность ее учреждений. Такие проблемы наблюдаются и на региональном уровне. Решение всех этих задач требует объединение усилий политологов, социологов, экономистов, юристов.

Верховенство Конституции - предпосылка стабильности федеративного устройства, залог соблюдения баланса полномочий между Федерацией и ее субъектами. В ней закреплены принципы и нормы демократической организации государства, фундаментальные права и свободы человека и гражданина, действующие на территории всей страны. Поэтому конституции и уставы субъектов Федерации должны соответствовать Конституции РФ не только по формальным основаниям, но также исходя из интересов человека, народов и общества в целом[4].

Внесение в законодательство субъектов Федерации положений, которые отражают эгоистические региональные запросы, расходятся с Конституцией РФ и федеральными законами и нарушают принцип федерализма. Так происходит, когда республика присваивает себе конституционное право объявлять войну, предоставлять политическое убежище без уведомления федерального центра или гражданство без соблюдения общероссийской нормативно-правовой базы. Некоторые субъекты Федерации в одностороннем порядке закрепили свой особый конституционно-правовой статус, который создает предпосылки для их обособления (конституции Бурятии, Дагестана и Тывы, устав Иркутской области), объявили себя суверенным государством в составе Федерации (конституции Башкортостана, Татарстана, Тывы, Якутии, Ингушетии, Северной Осетии), установили порядок изменения границы субъекта Федерации с иностранными государствами (устав Псковской области).

В Конституции Татарстана закреплено право республики самостоятельно определять свой государственно-правовой статус как ассоциированного члена в составе Федерации. В конституциях Бурятии и Коми провозглашено, что этот статус устанавливается сначала республиканской конституцией, а затем - Конституцией РФ. Верховенство законодательства субъектов Федерации в отношении национальных богатств, их исключительная собственность на землю, недра, воды, леса, растительный и животный мир, находящиеся на их территории, установлены в конституциях Адыгеи, Дагестана, Ингушетии, Калмыкии, Северной Осетии, Кабардино-Балкарии, уставе Тюменской области[5].

Особого внимания требует организационно-правовое обеспечение региональной безопасности. В нарушение федерального законодательства на советы безопасности, функционирующие в девятнадцати субъектах Федерации, возложена охрана суверенитета, независимости и территориальной целостности субъекта (Ингушетия, Северная Осетия), вопросы обороны (Томская область, Северная Осетия, Ингушетия и Тыва), которые не являются предметом ведения субъекта.

В Татарстане, Марий Эл, Хакасии, Карелии, Башкортостане, Дагестане, Ингушетии и Кабардино-Балкарии созданы министерства и ведомства по вопросам безопасности. Если бы решаемые ими задачи ограничивались защитой прав и свобод человека и гражданина, обеспечением общественной и экологической безопасности, правопорядка и борьбой с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидацией их последствий (т.е. сферой совместного ведения Федерации и ее субъектов), их создание было бы менее проблематичным. Но они имеют более широкие полномочия, вторгаются в сферу ведения Федерации, пытаясь контролировать подразделения федеральных силовых структур на местах, что противоречит Конституции РФ и закону "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации".

Конституции Адыгеи, Дагестана, Ингушетии и Калмыкии устанавливают гражданство, которое приобретается и прекращается в соответствии с законами субъекта Федерации независимо от российского гражданства. Во многих конституциях права и свободы человека и гражданина увязываются с гражданством данной республики, что противоречит Конституции РФ, в соответствии с которой они действуют на всей территории России, а регулирование прав и вопросы гражданства отнесены к исключительному ведению РФ.

Есть и другие примеры. Так, Омская область провозгласила, что порядок регулирования разногласий между органами власти Федерации и ее субъекта определяется только региональным законом. В уставе Смоленской области записано, что ее органы власти вправе определять статус судей и осуществлять надзор за деятельностью судов со стороны вышестоящих судов. Конституции Мордовии, Адыгеи, Дагестана, Ингушетии, Калмыкии, Северной Осетии и Кабардино-Балкарии содержат положения о назначении председателей судов, их заместителей, судей верховных судов и арбитражных судов республик, а также районных (городских) судов, что не соответствует Конституции РФ и закону "О судебной системе Российской Федерации".

Омская, Тюменская, Свердловская и Архангельская области, Мордовия, Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Калмыкия, Северная Осетия и Кабардино-Балкария стремятся отнести к своему ведению международные и внешнеэкономические отношения во всей их полноте. Некоторые субъекты Федерации активно прибегают к финансовым займам, в том числе у зарубежных государств и на мировых финансовых рынках, зачастую без соответствующего обеспечения, что подрывает кредитоспособность не только субъекта, но и России в целом.

Поэтому специалисты предлагают дать официальное толкование пункта 5 статьи 76 Конституции, где речь идет о том, что в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует первый. С формально-юридической точки зрения здесь, казалось бы, нет неясности. Субъекты Федерации имеют право на собственное правовое регулирование по всем вопросам, находящимся вне пределов ведения Федерации и совместного ведения РФ и ее субъектов, - а они строго очерчены и ограничены Конституцией.

Но далеко не все организации имеют под рукой тексты федеральных и региональных законов, чтобы найти и сопоставить соответствующие нормы, поэтому зачастую руководствуются простой заповедью: лучше выполнить предписания пусть сомнительного закона, но принятого властями, которые находятся ближе. Пока закон субъекта Федерации, противоречащий федеральному, не отменен, его воспринимают как спорный, с которым фактически согласились, и еще неизвестно - отменят его или федеральный закон. Более того, некоторые положения, отступающие от федеральных законов, рассматриваются как образцы для заимствования. Такая практика расшатывает правовую систему.

Сознавая серьезность проблемы, федеральные власти возложили юридическую экспертизу законодательных актов субъектов Федерации на Министерство юстиции. Правда, его заключения носят рекомендательный характер. Субъекты Федерации, ссылаясь на то, что данная функция Минюста неконституционна, нередко игнорируют его рекомендации или изначально не представляют ему свои акты[6].

Кроме Минюста, выявляют нарушения и контролируют законодательство субъектов Федерации Генеральная прокуратура, Главное государственно-правовое управление, Главное контрольное управление Президента РФ и др. По мнению специалистов, их работа недостаточно согласованна и малоэффективна.

Указом Президента РФ "Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации" от 3 июня 1996 г. № 803 контроль за соответствием Конституции и федеральным законам законодательства субъектов Федерации возложен на общие суды и Конституционный Суд. Аналитики обращают внимание на то, что здесь не хватает существенного звена - специального оперативного органа, который выявлял бы допущенные субъектами Федерации нарушения и обращался в суд, добиваясь восстановления законности.

Наиболее простое решение - возложить эту обязанность на прокуратуру. Однако согласно Конституции Генеральный прокурор не наделен правом непосредственно обращаться в Конституционный Суд с запросом о конституционности законодательных актов. Пока это положение не исправлено, целесообразно, чтобы Министерство юстиции, которое обязано концентрировать у себя все законодательство субъектов Федерации, оперативно входило с соответствующими представлениями к Президенту РФ. Он как гарант Конституции направлял бы запросы в Конституционный Суд[7].

Необходимо создать систему, которая позволяла бы уже на стадии подготовки нормативных актов определять их несоответствие Конституции или федеральному законодательству. Специалисты рекомендуют создать экспертный координационно-методический центр - скажем, Институт регионального законодательства при Президенте РФ или правительстве. Когда проект закона субъекта Федерации вступает в противоречие с Конституцией или федеральным законодательством, до его принятия должны вмешиваться федеральные органы на местах - полномочный представитель Президента РФ и руководитель местной прокуратуры. Необходимо обязать полномочного представителя, который имеет аппарат и следит за законодательной деятельностью в субъекте Федерации, регулярно информировать Администрацию Президента РФ о принимаемых законодательных актах.

Если закон, противоречащий Конституции или федеральному законодательству, все же принят, то возможна согласительная процедура либо судебный спор. Чтобы ни один закон не остался без внимания, предлагается ввести обязательную их регистрацию в Едином государственном реестре опубликования.

В связи с тем, что на федеральном уровне не определены основные принципы организации исполнительных органов субъектов Федерации, целесообразно принять дополнительные меры по укреплению исполнительной вертикали, определив ответственность глав исполнительной власти субъектов за неисполнение или ненадлежащее исполнение Конституции и федерального законодательства. На главах субъектов Федерации лежит ответственность перед избравшим их населением не только за выполнение предвыборных обещаний, но и за исполнение федеральных законов, указов Президента РФ, актов правительства, судебных решений.

Выборный статус глав исполнительной власти субъектов Федерации не должен вести к ослаблению единой системы государственной власти. Правоведы полагают указать в законе "Об общих принципах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации", что их полномочия могут прекращаться по инициативе федеральных органов, если суд установит, что они нарушили Конституцию или федеральное законодательство. Избранный глава субъекта должен стать элементом единой системы исполнительной власти РФ и функционально подчиняться Президенту РФ и правительству, которые в соответствии с Конституцией обеспечивают и контролируют согласованное функционирование и взаимодействие исполнительных органов государственной власти.

Впрочем, нарушают Конституцию и федеральное законодательство не только главы субъектов Федерации, но и тысячи чиновников по всей стране. Чтобы повысить уровень их законопослушания, специалисты предлагают:

·                     ввести в Уголовный кодекс статью, которая предусмотрит уголовную ответственность должностных лиц за систематическое или грубое нарушение Конституции и федеральных законов, а также административную и дисциплинарную ответственность в случаях, когда в таком нарушении отсутствует состав преступления;

·                     не считать смягчающим обстоятельством ссылки на распоряжение начальства, которое спровоцировало чиновника на нарушение законодательства;

за неисполнение решений об отмене (приостановлении) нормативных актов, противоречащих Конституции или федеральному законодательству, либо о внесении изменений в такие акты предусмотреть меры вплоть до роспуска государственных органов как Федерации, так и ее субъектов

2.2 Германия

Федеративная Республика Германия является государством, строенным по федеральному принципу. 16 земель федерации обладают поэтому собственной государственностью со всеми суверенными правами и компетенциями. Это означает: все, что надлежит устроить и отрегулировать в общих интересах, относится к компетенции федерации. За все остальные вопросы несут ответственность земли. Следствием федеративного устройства является то, что гражданин не противостоит единой, неделимой, а значит и всесильной, центральной государственной власти.

 Целью федеративного порядка является воспрепятствование излишней концентрации власти. Распределение компетенции означает и распределение власти. Участие населения в политических решениях тоже больше, так как существует множество политических органов на ограниченной территории.

 Федеративное государственное устройство содержит и особые шансы для оппозиции в федерации. Если оппозиция ставит несколько или даже большинство земельных правительств, а так это было почти всегда, начиная с 1949 года, то у нее (оппозиции) имелась возможность претворения своих идей и ответственного выполнения государственных функций как в рамках определенных земель, так и в рамках всего государства Федеративная Республика Германия, оказывая влияние через Бундесрат (палату земель) на законодательство и управление[8].

 В компетенцию 16 земель входят законодательство и управление в области культуры и образования. В их руках полиция, коммунальное право, право земельного планирования, регулирования и строительства, дорожное и водное право. Законодательные права земель вытекают из Основного закона, где записано, что земли обладают правом на законодательство в случаях, где оно не попадает в законодательную компетенцию федерации.

 Дальнейшей основой являются статьи 70-91 Основного закона, в которых описано разграничение законодательных компетенции между федерацией и землями. Землям предоставляются законодательные компетенции в областях, которые вообще не упомянуты в Конституции, а также там, где федерация не пользуется своими полномочиями.

 Во всех землях имеются парламенты, избираемые сроком от четырех до пяти лет. В парламентах 16 земель представлено различное количество депутатов. У парламентов различные наименования — ландтаг, гражданское собрание, палата депутатов. Большинство парламентов могут самораспускаться на основе решения большинством голосов. Организационно земельные парламенты схожи с устройством Германского Бундестага: президиум, фракции, комиссии и т.п. Нередко в землях имеется потребность отрегулировать по одинаковым принципам вопросы, которые входят в их компетенцию. В этих случаях парламенты земель вырабатывают в Бундесрате (палате земель) образцы законопроектов.

 Парламенты избирают премьер-министра земли, а в городах-республиках Берлине, Гамбурге и Бремене правящего или первого бургомистра. Правительства состоят — и тут схожесть с федеральным правительством — из главы правительства и министров, отвечающих за определенный круг обязанностей. В городах-республиках министров называют сенаторами. Задача этих правительств заключается в первую очередь в выработка земельных законопроектов и выполнении законов после их утверждения земельными парламентами. Однако правительства земель ответственны и за проведение в жизнь федеральных законов, как, например, в области налогообложения.

 Вторым законодательным органом наряду с Германским Бундестагом является Бундесрат (палата земель). Посредством Бундесрата 16 земель участвуют в выработке законопроектов и в управлении федерацией. В соответствии с величиной земли правительства делегируют в настоящее время в Бундесрат от трех до шести представителей. Если оппозиция составляет в Бундесрате большинство, то она, разумеется, может в большей степени оказывать влияние на законодательство федерации. Председательство в Бундесрате, принимаемое на себя главой правительства земли, сменяется в годовом ритме, так что все премьер-министры появляются на этом посту.

 Коммуны выполняют большую часть задач федерального и земельных правительств. Коммунальные народные представительства на уровне общин и районов наделены в какой-то мере даже законодательными функциями, так как они, во-первых, вырабатывают уставы, на которых строится работа коммунальной администрации, а во-вторых, депутаты парламентов коммун избираются демократическим путем. В задачи коммун входит принятие решений о застройке и использовании площадей, строительстве и содержании коммунальных дорог, саночистке, канализации, общественном транспорте и снабжении, строительстве и содержании социальных и спортивных учреждений театров, музеев, библиотек, а также других культурных и просветительных центров, состоящих на их бюджете. Не в последнюю очередь сюда относятся решения по величине тарифов, взносов и налогов.

Компетентность земель

 В Основном законе компетентность федерации определяется в зависимости от того, должны ли быть урегулирования едиными для всех земель или желательно оставить землям их собственную конститутивную сферу. Это наглядно видно на разделения компетентности федерации на исключительное, конкурирующее и рамочное законодательство. В законодательство, относящееся исключительно к компетенции федерации, входят, например, отношения с иностранными государствами, вопросы обороны, валютная, денежная и монетная системы, железная дорога, воздушное сообщение и часть налогового законодательства. В области конкурирующего законодательства земли имеют законодательное право только в том случае, если федерация те же самые предметы не урегулировала законом. Такое разрешается делать федерации только тогда, когда существует особая необходимость в едином для федерации урегулировании. К сферам конкурирующего законодательства относятся, в частности, гражданское и уголовное право, хозяйственное и атомное законодательство, трудовое и земельное право. Затем законодательство в вопросах иностранных граждан, жилищное хозяйство, судоходство и уличное движение, удаление отходов, надзор за чистотой воздуха и борьба с шумом. Конституционная практика показала, что по этим темам нужно иметь единые правила. Практически это уже не в законодательной власти земель[9].

 В пределах рамочных предписаний федерации отдельные законодательные сферы - в ведении земель. Сюда входят, например, высшее образование, охрана природы и ландшафтов, планировка местности и водный баланс. Ряд других межрегиональных, ориентированных на будущее, задач, которые не перечислены в Основном законе, сегодня тоже планируются, узакониваются и финансируются федерацией и землями совместно. В 1969 г. они включены в Основной закон как "Общие задачи" и касаются расширения существующих и строительства новых вузов, улучшения региональной хозяйственной структуры, а также аграрной структуры и охраны побережья.

 Выборы во все народные представительства являются общими, прямыми, свободными, равными и тайными. Право избирать имеет каждый немец, которому исполнилось 16 лет. Предварительных выборов нет, кандидаты для избрания выдвигаются партиями.

В немецкой литературе Германия характеризуется как «кооперативная федерация»,  поскольку имеет место институционально (прежде всего конституционно) оформленное сотрудничество Федерации и земель, а  также земель между собой. Осуществление государственных полномочий и выполнение  государственных задач возлагаются ст. 30 Основного закона на  земли, поскольку Основной, закон не содержит или не допускает  иного регулирования. Это своеобразная форма презумпции компетенции земель, которая свидетельствует о принципиальной  децентрализованности германской федерации.[10]"

Правильнее было бы сказать – «кооперационная», ибо никакие кооперативы  в данном случае не имеются в виду. Но, к сожалению, термин <кооперативный  федерализм> у нас уже укоренился Согласно ст. 31, федеральное право имеет перевес над правом  земель. Толкуется это положение, однако, ограничительно: оно  действует только в случае, когда федеральное правотворчество  осуществляется в рамках федеральной компетенции. Землям принадлежит право законодательства (ст. 70), поскольку Основным законом законодательные полномочия не передаются Федерации, а разграничение компетенции между Федерацией и землями определяется положениями Основного закона  об исключительном и конкурирующем законодательстве. Здесь,  таким образом, сформулирована презумпции законодательной  компетенции земель. В сфере исключительного законодательства Федерации земли  могут законодательствовать лишь тогда и постольку, когда и  поскольку они прямо уполномочены на это федеральным законом (ст. 71). К этой сфере ст. 73 отнесла 12 позиций (иностранные дела, оборону, федеральное гражданство, свободу передвижения, почтовую и телесвязь и др.). В сфере конкурирующего законодательства, согласно ст. 72,  земли могут законодательствовать тогда и постольку, когда и  поскольку по соответствующим вопросам отсутствуют федеральные законы. Федерация же должна законодательствовать в этой  сфере тогда и постольку, когда и поскольку это в общегосударственных интересах необходимо для установления равноценных  условий жизни на федеральной территории либо сохранения  правового или экономического единства. Федеральным законом  можно определить, что федеральное законодательное регулирование, необходимость в котором отпала, может быть замещено  правом земель. Статья 74 определяет сферу конкурирующего законодательства, перечисляя 28 позиций (гражданское, уголовное, уголовно- исполнительное право, судоустройство и судебный процесс, адвокатура, нотариат, юридическое консультирование, акты гражданского состояния, право союзов и собраний, пребывание и  поселение иностранцев, производство и использование ядерной  энергии в мирных целях и др.). При этом установлено, что законы об ответственности государства, которая включена в указанный перечень, нуждаются в согласии Бундесрата.

Все остальные,  этого не требуют. В ст. 74-а дополнительно  установлено, что оплата и снабжение лиц, состоящих на публичной службе в публично-правовом отношении службы и верности,  включая федеральных и земельных судей, входят в сферу конкурирующего законодательства, если не находятся в сфере законодательства исключительно федерального, и что законы по  этим вопросам принимаются с согласия Бундесрата.В ст. 75 установлено право Федерации издавать рамочные  предписания для законодательства земель при наличии тех же  условий, что и в сфере конкурирующего законодательства. Сфера  рамочной компетенции содержит шесть позиций (общие принципы высшего образования, общие правоотношения печати, распределение земельных участков, водное хозяйство, защита природы и др.). Рамочные предписания могут вдаваться в подробности регулируемых отношений или содержать нормы прямого  действия лишь в исключительных случаях. В случае издания   Федерацией рамочных предписаний земли должны привести свои  законы в соответствие с ними в течение установленного законом  соразмерного срока.  И здесь Федерация может констатировать  отпадение необходимости в федеральном регулировании. В тех случаях, когда в силу изменения соответствующих статей  Основного закона соответствующие вопросы ушли из федеральной компетенции, продолжает действовать федеральное право,  но может заменяться правом земель (ст. 125-а). Сомнения по  этому вопросу разрешаются Федеральным конституционным  судом (ст. 126).Согласно ст. 83, исполнение федеральных законов возложено  на земли, поскольку Основной закон не определяет или не допускает иного, т. е. опять же резюмируется компетенция земель. В этой связи, по ст. 84, они регулируют учреждение властей и административное производство, если иное не установлено  федеральными законами, принимаемыми с согласия Бундесрата.  Федеральное правительство может с согласия Бундесрата издавать общие административные предписания. Федеральное правительство осуществляет надзор за тем, чтобы   земли исполняли федеральные законы согласно действующему  праву. С этой целью оно может направлять уполномоченных в  верховные органы власти земель и с их согласия, а если согласие не дается, то с согласия Бундесрата - также в их нижестоящие органы.

Если недостатки в исполнении федеральных   законов в землях, выявленные Федеральным правительством, не   устраняются, то Бундесрат по инициативе Федерального правительства или земли постановляет о том, имело ли место нарушение землей права. Это постановление может обжаловаться в  Федеральный конституционный суд. Принятый с согласия Бундесрата федеральный закон может  возложить на Федеральное правительство полномочие давать в особых случаях отдельные указания по исполнению федеральных законов. Кроме случаев, которые Федеральное правительство сочтет неотложными, указания должны направляться верховным органам власти земель. Если земли исполняют федеральные законы по поручению  Федерации, то, согласно ст. 85, учреждение органов для этого  остается делом земель, поскольку иное не предписано федеральным законом, принятым с согласия Бундесрата. Федеральное правительство может с согласия Бундесрата  издавать общие административные Предписания и регулировать единообразную подготовку чиновников и служащих. Руководители властей среднего уровня должны назначаться с его  согласия. Власти земель подчиняются указаниям компетентных  верховных федеральных властей. Указания, кроме неотложных,  по мнению Федерального правительства, случаев, должны направляться верховным органам власти земель, которые обеспечивают исполнение указаний. Федеральный надзор распространяется на законность и целесообразность исполнения. С этой целью Федеральное правительство может запрашивать отчет и документы и направлять уполномоченных во все органы. Часть федеральных законов исполняется Федерацией через  ее собственную администрацию либо через непосредственно  федеральные корпорации или учреждения публичного права, и  для этого Федеральное правительство, если федеральным законом не установлено иного, издает общие административные  предписания, регулируя и учреждение органов (ст. 86).Федерация путем принятия с согласия Бундесрата соответствующего закона может поручать землям исполнение федеральных законов, которое изначально должна осуществлять сама.  Это, в частности, относится к сфере ядерной энергии (ст. 87-в),  транспортным артериям (ст. 87~г, 87-е, 89, 90), причем управление автострадами может поручаться даже органам местного  самоуправления. Отношения с иностранными государствами отнесены ст. 32  к ведению Федерации, однако если заключаемый международный договор затрагивает особые отношения какой-либо земли,  эта земля должна быть своевременно выслушана. Впрочем, в  пределах своей законодательной компетенции и с согласия Федерального правительства земли и сами могут заключать договоры с иностранными государствами. Все власти Федерации и земель оказывают взаимную правовую и служебную помощь (ст. 35). Для поддержания или восстановления общественной безопасности или порядка земля в особых случаях может призывать в помощь своей полиции силы и  учреждения Федеральной пограничной охраны. В случае же  природной катастрофы или при особо тяжелой аварии земля  может призвать на помощь полицейские силы других земель,  силы и учреждения других администраций, а также Федеральную пограничную охрану и Вооруженные силы. Если природная  катастрофа или авария угрожает территории более чем одной  земли, то Федеральное правительство в случае необходимости  может дать правительствам земель указание предоставить полицейские силы в распоряжение другой земли, а также использовать для поддержки полицейских сил подразделения Федеральной пограничной охраны и Вооруженных сил. Однако в любое  время по требованию Бундесрата и во всяком случае незамедлительно по устранении опасности Федеральное правительство  должно отменить эти меры. Сходное регулирование предусмотрено в ст. 91 на случай  опасности, угрожающей существованию или свободному демократическому строю Федерации или земли. Статья 36 предписывает высшим федеральным властям в  соразмерном числе использовать чиновников из всех земель.

Для  прочих федеральных органов чиновников следует, как правило,  привлекать из той земли, в которой они действуют. Законы об  обороне должны учитывать деление Федерации на земли и их  особые земляческие отношения. Если земля не выполняет своих федеральных обязанностей,  возложенных Основным законом или другим федеральным законом, Федеральное правительство с согласия Бундесрата может  принять необходимые меры, чтобы путем федерального принуждения побудить землю к выполнению ее обязанностей. Для этого  Федеральное правительство или его уполномоченный наделяется  правом давать указания всем землям и их властям. Интересное регулирование содержится во включенном в Основной закон в 1969 г. разд. УШ-а. Здесь предусмотрены формы  сотрудничества Федерации и земель в социально-экономической  сфере. Согласно ст. 91-а, Федерация оказывает содействие землям в  выполнении их задач, если эти задачи важны для всего-общества и участие Федерации необходимо для улучшения условий  жизни. Это относится к развитию и строительству высших школ,  включая их клиники, к улучшению региональной структуры  хозяйства, аграрной структуры и защиты побережий. Данные  задачи конкретизируются принимаемым с согласия Бундесрата федеральным законом, который должен содержать общие принципы для выполнения совместных задач Федерации и земель.  Закон предусматривает процедуру и учреждения для совместного рамочного планирования, осуществляемого с согласия соответствующих земель. Федерация при этом берет на себя половину или не менее половины всех расходов. На основе соглашений  Федерация и земли, по ст. 91-6, могут сотрудничать в планировании образования и в содействии научным "исследованиям,  значение которых выходит за региональные рамки. В 1993 г. принят Закон о сотрудничестве Федерации и земель  в делах Европейского союза. Финансовые отношения. Согласно ст. 104-а Основного  закона, Федерация и земли несут свои расходы, как правило,  раздельно. Если земли действуют по поручению Федерации, соответствующие расходы ложатся на нее. Федеральные законы, гарантирующие денежные выплаты и подлежащие исполнению землями, могут полностью или частично возлагать эти выплаты на  Федерацию. Если законом предусмотрено, что Федерация несет  половину расходов или более, он исполняется по поручению Федерации.

Если же четверть или более расходов ложится на земли,  принятие закона требует согласия Бундесрата. Федерация может предоставлять землям финансовую помощь  для особо важных земельных и общинных инвестиций, необходимых для преодоления нарушений общеэкономического равновесия, для компенсации различия экономической силы на федеральной территории или для содействия экономическому росту. Федерация и земли несут административные расходы своих органов и отвечают друг перед другом за надлежащее  управление. В ст. 105 распределена финансовая компетенция между Федерацией и землями. Федерации принадлежит исключительное  право законодательствования о таможенных пошлинах и финансовых монополиях.

В сферу конкурирующего законодательства  входят прочие налоги, взимаемые полностью или частично в  пользу Федерации, а также те, которые необходимы Федерации  для осуществления ее права на законодательство в данной сфере. Земли же могут законодательствовать о местных налогах на  потребление и на предметы роскоши, если эти налоги не совпадают с налогами, установленными Федерацией. Федеральные  законы о налогах, поступления от которых полностью или частично идут землям или общинам (общинным союзам), нуждаются в согласии Бундесрата. Основной закон в ст. 106 распределил конкретные налоги  между Федерацией, землями и общинами (общинными союзами)  и установил условия их взимания и адресатов поступающих  сумм. Такое подробное регулирование основ налогового права  встречается в конституциях нечасто, однако, как представляется, имеет смысл. Статьей 107 предусмотрены меры по выравниванию финансовых возможностей земель, устанавливаемые в законодательном  порядке. В ст. 108 разграничена компетенция между финансовыми  органами Федерации и земель, а также определены принципы  их сотрудничества. В частности, таможенные пошлины, финансовые монополии, установленные федеральными законами налоги на потребление и отчисления в рамках Европейских сообществ подлежат ведению федеральных финансовых властей,  руководители среднего звена которых назначаются по согласованию с правительствами земель. Прочие налоги подлежат ведению финансовых органов земель, структура которых и подготовка чиновников могут регулироваться федеральным законом,  принимаемым с согласия Бундесрата. Бюджеты Федерации и земель независимы друг от друга,  однако Федерация и земли должны в своем бюджетном хозяйстве  учитывать потребности общеэкономического равновесия (ч. 1 и 2  ст. 109).В случае же состояния обороны к Федерации переходит  право конкурирующего законодательства и в сфере компетенции земель; издаваемые в этом порядке законы требуют согласия Бундесрата.

Федеральный закон, издаваемый с согласия  Бундесрата, может регулировать администрацию и финансы  Федерации и земель иным образом, чем это установлено в  Основном законе, но жизнеспособность, особенно финансовая,  земель, общин и общинных союзов должна сохраняться. Подготовка к исполнению законов, вторгающихся в компетенцию земель и ограничивающих право собственности и личную свободу,  может начаться и до наступления состояния обороны (ч. 1, 3, 4  ст. 115-в).Если в этот период федеральные органы не в состоянии  принимать необходимые меры к отражению опасности, а ситуация настоятельно требует немедленных самостоятельных действий в различных частях федеральной территории, то, согласно  ст. 115-и, правительства земель или назначенные ими власти  или уполномоченные вправе принимать меры в сфере компетенции земель, которые отнесены к ведению Федерального правительства (использование Федеральной пограничной охраны, дача  указаний органам земель и нижестоящим). Эти меры могут отменяться по отношению к властям земель и нижестоящим федеральным властям Федеральным правительством и министрами-президентами земель.

В литературе часто отмечается, что в условиях состояния  обороны Германия превращается в централизованное унитарное  государство. Организация власти в землях Основным законом не регулируется. Определена она в конституциях земель, между которыми  в этом вопросе наблюдается довольно значительное сходство,  хотя есть, разумеется, и более или менее существенные различия. Законодательную власть в землях осуществляют представительные органы, именуемые в большинстве земель ландтагами  (земельными съездами). В землях-городах они носят иные названия - гражданское собрание в Бремене и  Гамбурге, палата депутатов в Берлине. Везде, кроме Баварии,  они имеют однопалатную структуру и избираются на четыре  года или на пять лет. Баварский сенат (верхняя палата) формируется на основе представительства социальных, хозяйственных, культурных и общинных корпораций; сенаторы избираются  на шесть лет, и каждые два года сенат обновляется на 1/3. В  случае состояния обороны истекшие сроки, полномочий народных представительств земель продлеваются до шести месяцев  по окончании указанного состояния (ч. 1 ст. 115-3 Основного  закона). В отличие от Бундестага большинство народных представительств земель могут досрочно самораспускаться либо распускаться по решению избирателей, принятому на петиционном  референдуме. Функции и полномочия, внутренняя организация и процедура  народных представительств земель .в основных своих чертах  сходны с теми, которые присущи Бундестагу. В городах-землях  эти органы выполняют также функции и осуществляют полномочия местного городского самоуправления. Правительство земли именуется нередко кабинетом или государственным правительством, в Берлине, Гамбурге - сенатом. 

Оно состоит из министра-президента (в Берлине, Бремене, Гамбурге - правящего или первого бургомистра), который избирается представительным органом и выполняет также полномочия  главы земли, во многом аналогичные полномочиям федерального президента, и из министров, назначаемых по предложению министра-президента также соответствующим народным представительством. Статус правительства и его главы, их отношения с  представительным органом в основных чертах аналогичны статусу Федерального правительства и Федерального канцлера и  их отношениям с Бундестагом. Встречаются, правда, и специфические особенности. Например, сенат Гамбурга избирает из своего состава первого и второго бургомистров сроком на один год. Нетрудно усмотреть здесь  параллель со швейцарским Федеральным советом. В землях имеются также конституционные суды, которые  носят различные наименования (например, государственная судебная палата- в Баден-Вюртемберге, конституционная судебная палата в Саксонии).. Основной  единицей политико-территориальной организации земель служат общины . Согласно ч. 2 ст. 28 Основного закона,  общинам должно быть гарантировано право регулировать дела  местного сообщества в рамках закона и под собственную ответственность. Общинные союзы в рамках установленной законом  сферы своих задач также имеют право самоуправления (напомним, что общинные союзы создаются самими общинами для  лучшего осуществления своей компетенции, осуществляют только те полномочия, которыми их наделили участвующие в союзе  общины, и расходуют только переданные общинами средства).  Гарантия самоуправления охватывает также основы собственной  финансовой ответственности. Часть 3 указанной статьи возлагает на Федерацию обязанность обеспечить соответствие конституционного строя земель указанным принципам. Из этих положений можно сделать вывод, что политико-территориальное устройство земель основывается на автономии  общин, включающей их финансовую автономию, и что общины  в пределах своей компетенции могут создавать общинные союзы.  В остальном эта проблематика регулируется конституциями и  законами земель.

Так, согласно ст. 137 Конституции земли Гессен 1946 г., общины являются исключительными обладателями всех полномочий местной публичной администрации, осуществляемой на основе их собственной ответственности. Они могут решать любую  задачу публичной власти, кроме случаев, когда это в общественных интересах особым предписанием закона отнесено к ведению  другого органа. Аналогичен статус и общинных союзов. Право общин и их союзов на самостоятельное управление своими делами гарантируется государством, которое ограничивает свой  надзор лишь обеспечением соответствия такого управления законам.

На общины и их союзы, а также на их правления могут  быть возложены и государственные задачи, решаемые в соответствии с указаниями вышестоящих государственных органов.  Государство обязано гарантировать получение общинами и их  союзами денежных средств, необходимых для выполнения их  задач, и предоставить им источники доходов, которыми они могут  распоряжаться под собственную ответственность. Общины представляют собой сельские населенные пункты или  их группы и города. Земли Берлин и Гамбург являются одновременно общинами. Ведают они развитием инфраструктуры,  общественным транспортом, туризмом, жилищным строительством, школьными и дошкольными заведениями, содержанием дорог,  больниц, театров, библиотек, музеев, социальных и спортивных  учреждений. Они могут устанавливать и взимать определенные  законом налоги и сборы.

На начало 1993 г. в Германии было более 16 тыс. общин. В сельской местности общины объединены уездами,  которые имеют свое самоуправление. Иногда общинные союзы  на практике территориально совпадают с уездами, и самоуправление общинного союза представляет собой в этом случае самоуправление уезда. В то же время крупные города представляют  собой города вне или города-уезды  которые, будучи общинами, имеют также права  уездов. Они могут делиться на городские округа . Берлин, например, делится на 23 самоуправляющихся округа. Иногда на округа делятся крупные сельские общины, население  которых превышает 100 тыс. жителей. Всего в ФРГ 543 уезда,  в том числе 117 городов вне уездов. Общины и уезды принимают свои уставы. В ряде земель между уездом и центром находится промежуточная административно-территориальная единица - правительственный округ, в рамках которого решаются  местные государственные задачи и осуществляется государственный надзор за местным самоуправлением.

Таких единиц 29.Организация местного самоуправления в Германии весьма разнообразна. Немецкие исследователи выделяют четыре типа общин, классифицируя их с точки зрения соотношения представительного органа и  администрации. Южногерманская модель, применяемая, в частности, в Баден- Вюртемберге, Баварии, характеризуется слиянием верхушки  представительной корпорации и администрации. Представительная корпорация (общинный совет, городское собрание депутатов  и. т. п.) избирается непосредственно населением. Так же избирается и глава администрации - бургомистр, который одновременно по должности председательствует в представительной корпорации. Эту модель называют конституцией совета. Другая модель применяется в городах таких земель, как Гессен  и Шлезвиг-Гольштейн, а также в городах-землях Берлине, Бремене и Гамбурге. Она характеризуется тем, что избранный населением представительный орган формирует свой коллегиальный исполнительный орган - магистрат или сенат, который  состоит из бургомистра и почетных (т. е. работающих на общественных началах) членов. Такая же модель действует в самоуправляющихся городских округах; например, в округах Берлина  избираются окружные собрания, каждое из которых избирает окружное управление в составе бургомистра и окружных советников (один из них - заместитель бургомистра). Известна эта  модель под названием конституции магистрата. Третья модель характерна для земель Рейнланд-Пфальц, Саар,  Шлезвиг-Гольштейн (сельские общины). Она предусматривает,  что избранный населением представительный орган, в свою очередь, избирает бургомистра, который возглавляет и представительную корпорацию, и местную администрацию, соединяя функции главы общины и главы администрации. Такую модель именуют конституцией бургомистра. Наконец, четвертая модель, существующая в землях Северный Рейн - Вестфалия и Нижняя Саксония, сложилась под  влиянием британских оккупационных властей и напоминает англосаксонскую систему «совет – управляющий». Представительный орган, как и везде, избирается непосредственно населением.  Однако создаваемый этим органом исполнительный комитет не  является местной администрацией, а готовит лишь решения  представительного органа. Наряду с исполнительным комитетом  представительный орган избирает директора общины (города и  т. д.).

Директор является главой администрации. Это так называемая северогерманская конституция, или конституция директора. В уездах органами самоуправления служат представительный орган - крайстаг (уездный съезд) или крайсрат (уездный  совет) и администрация во главе с ландратом (земским советником), который избирается либо населением, либо представительным органом. Конституции земель, как отмечалось, предписывают общинам  и уездам формировать их представительные органы путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов, а в случае конкуренции списков кандидатов - на основе пропорциональной избирательной системы, обеспечивая в необходимых  случаях представительство обособленных частей общины. В правительственных округах действуют правительственные  президиумы во главе с правительственными президентами, которые осуществляют на местах полномочия земель. Органы местного самоуправления создают в масштабе страны  свои общественные организации - Германский съезд городов,  Германский съезд сельских уездов, Германский союз городов и  общин и др. Эти организации обеспечивают сотрудничество органов местного самоуправления и представляют их перед федеральными органами и учреждениями. Заключение Основной закон учредил в ФРГ федеративную форму территориального устройства. 16 государств (земель) вместе составляют единое государство (Федерацию). Федеративное устройство - историческое наследие Германии, которая на протяжении веков была раздроблена на множество крупных и мелких государств, а после их объединения в 1871 г. все время оставалась федерацией, за исключением 12 лет нацистского режима и четырех десятилетий раздельного существования ГДР (в которой федеративный принцип был упразднен) и ФРГ. Основной закон провозглашает незыблемость федеративного устройства Германии. Однако это не означает гарантии существования конкретных земель, равно как нерушимости их территорий.

В рамках Федерации территория земель может изменяться, из существующих земель, может возникнуть новая или имеющая иной состав земля, несколько земель могут слиться в одну новую или одна земля может стать составной частью другой. Все подобные изменения территориально-административного устройства могут осуществляться только через федеральный закон, который должен быть одобрен бундесратом, а также референдумом, проводимым в заинтересованных землях или частях земель. Так, например, в мае 1996 г. был проведен референдум по вопросу о возможности слияния федеральных земель Берлин и Бранденбург. Он дал отрицательный результат. Федеральные земли не являются суверенными государствами. Они не обладают правом на отделение (сецессию). Любое действие, направленное на отделение части федеральной территории, наказуемо по закону. Хотя в принципе вопросы внешней политики относятся к ведению федерации, землям разрешено с согласия федерального правительства заключать договоры с иностранными государствами (примером является заключенный Баварией в 1965 г. конкордат с Ватиканом).Конституционный строй федеральных земель должен отвечать основным принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе Основного закона. Однако это ограничение ничуть не исключает многообразия форм конституционного устройства земель. В отношениях между Федерацией и землей могут возникать трения. Теоретически земля может воспротивиться выполнению возлагаемых на нее Основным законом или другим федеральным законом обязанностей.

На этот случай предусмотрена процедура «федерального принуждения»: Федеральное правительство с согласия бундесрата принимает <необходимые меры> для выполнения землей ее обязанностей. К ним относятся права Федерального правительства давать указания соответствующей земле и ее учреждениям, назначать уполномоченного (комиссара), привлекать для управления этой землей учреждения других земель, а также осуществлять временный или окончательный роспуск земельного парламента. Однако практически в истории ФРГ еще не было случаев применения механизма «федерального принуждения» земли. Каждая земля имеет свою конституцию, свое правительство и парламент, именуемый ландтагом, а в отдельных случаях - гражданским собранием или палатой депутатов. Эти парламенты однопалатны, кроме баварского, где ландтаг имеет двухпалатную структуру. Избираются они на срок 4 и 5 лет. В землях функционирует собственная судебная система. В каждой земле (за исключением Шлезвиг-Гольштейна) существует свой орган конституционного контроля. В земельных конституциях не предусмотрен пост президента как главы государства. Премьер-министры (буквально: министры-президенты) земельных правительств избираются парламентами земель и совмещают функции главы правительства и представительские прерогативы главы государства, т.е. земли. В так называемых городах-государствах (Берлин, Бремен, Гамбург) главы правительств называются правящими бургомистрами, правительства - сенатами, а министры - сенаторами. Правительства земель подчинены ландтагам.

Таким образом, сравнив правовые взаимоотношения в Германии и РФ, следует отметить, что в России взаимоотношения отношения носят размытый характер, то есть, нет четкой закрепленности и механизма регулирования как в Германии