Технологический потенциал политической науки и политики в современной России Дата: 16/11/2004 Тема: Между выборами

Технологический вектор развития современной политики и политологии На рубеже веков Россия столкнулась с рядом серьезных вызовов, которые предъявляют современность и опыт мирового развития. Один их них - технологический вызов в социально-политической сфере. В ответ на технологический вызов политология активно ведет поиск технологически-деятельностной, прикладной проблематики (1), намечает сферы приложения практически ориентированных современных технологий, которые призваны встроить политологию в систему современных наук и обеспечить внедрение добытого ею знания в социально-политическую практику. Например, одним из наиболее характерных для развития в научном отношении стран являются тенденции технологизации политологических исследований(2). Технологическая ориентация политологии, на наш взгляд, проявляется не столько в ее непосредственном взаимодействии с техническими науками, сколько в использовании присущих им алгоритмически четких стандартов практически ориентированного прикладного знания. При этом важно иметь ввиду, что, с одной стороны, взаимосвязь политики и политологии с техническими дисциплинами осуществляется не сама по себе. Она опосредована, в частности кибернетикой, системотехникой, теорией информации и т.п., которые обеспечивают разворот их проблематики на оптимизацию политической деятельности. С другой стороны, необходимо также учесть влияние на политологию современной праксиологии в виде двустороннего процесса как технологизации гуманитарного знания, например, в форме сценариотехники, игротехники, инноватики, так и гуманизации технических наук (возникновение бионики, соционики, синергетики и т.п.). Современная праксиология Т. Котарбиньского (как и ее предшественницы в лице тектологии А.А. Богданова, научной организации производства Ф.У. Тейлора и др.) стремится выделить позитивные принципы рациональной организации деятельности в различных сферах социально-политической практики не столько с позиций общей теории систем - биологических, социальных, технических, но и с учетом обществознания. По мнению политолога Ф.М. Бурлацкого: «...целевые установки современной политической науки и ученых-политологов радикально изменились. Раньше ее пафос составляла критика тоталитарного и авторитарного режима, продвижение демократических идей, просвещение элиты и народа в этом духе... Теперь господствующим течением стало научное обеспечение функционирования сложившейся политической системы. По меньшей мере, три направления заняли ведущее место на этом поприще. Это: политологические технологии; опросы общественного мнения; этика политического успеха. Если два первых направления носят в основном прагматический характер, тесно связаны с процедурой выборов, формированием корпуса политической элиты, то третье акцентирует внимание на личности...» (3). Несомненно, развитие любых технологий, в том числе и политических, происходило и происходит отчасти в рамках технократического мышления, суть которого имеет эмпирико-прагматический характер. Сегодня акцентировано внимание на изучение технологической стороны политической деятельности как специфического направления прикладной политологии и политики. В работах А.М. Вилинова, А.М. Ковалева, В.А. Машковского, Е.Н. Мощелкова разработаны общетеоретические подходы к исследованию прогнозирования и моделирования политических процессов. Следует выделить группу публикаций российских политологов, касающихся проблем воздействия на политические процессы. В работах таких ученых, как В.В. Бакушев, О.В. Безгодова, А.Н. Колесников, В.С. Комаровский, С.В. Рогачев, А.В. Цветнов, О.Ф. Шабров, политические технологии рассматриваются, прежде всего, как встроенный элемент политического управления. Представляют значительный интерес публикации политологов, в которых выделена связь политических технологий с разными сферами политической науки. Так работы Е.Г. Андрющенко, О.В. Гаман-Голутвиной, В.М. Горохова, В.А. Леванского, Э.Ф. Макаревича, А.В. Понеделкова, Н.А. Сахарова, В.В. Смирнова посвящены использованию таких технологий при формировании демократических институтов современного общества. Избирательные технологии представлены в работах В.Н. Амелина, А.Н. Жмырикова, З.М. Зотовой, В.И. Малышкова, Е.Б. Малкина, Е.Б. Сучкова, С.Н. Пшизовой, С.В. Устименко. В этих материалах нашла свою разработку группа политических технологий, напрямую связанная с акциями политической мобилизации электората на период выборов, организации и проведения избирательных кампаний. Политологи А.В. Глухова, ВА. Кулинченко, Е.Г. Степанов, Л.Н. Тимофеева связывают политические технологии с политической конфликтологией. Публикации Н. Пищулина, С. Сокола, В. Таранцова воспроизводят технологии формирования лидера, совершенствования его имиджа, обеспечения победы в политической конкуренции. Проблемам коммуникативного воздействия с использованием психотехнологий в политических процессах посвящены работы таких авторов как Л.М. Землянова, А.В. Дмитриев, Е.Л. Доценко, В.П. Конецкая, Г.Г. Почепцов, Е.А. Яблокова и др. Маркетинговые технологии в политике описаны в публикациях А.И. Ковлера, Ю.С. Коноплина, И.В. Крылова, В.В. Лобанова, Е.Г. Морозовой и др. Возможности технологий анализа и прогноза в политической деятельности отражены в материалах М.Г. Анохина, А.А. Макарова, В.Я. Матвиенко, Ю.Н. Тюрина, И.В. Цокова, А.Ф. Цукермана и др. В них основательно разработана проблематика реализации таких технологий на разных этапах политического процесса. В исследованиях В.Г. Вешнякова, С.В. Зотова, Н.Г. Зяблюка, В.А. Лепехина, А.П. Любимова и др. описаны технологии лоббистской деятельности, в том числе дан политико-правовой анализ применения таких технологий. Новым подходам к организации служб «PR» посвящены работы В.С. Комаровского, Т.Ю. Лебедевой, И.Д. Соколова, Е.Н. Пашенцева, А.Н. Чумикова и др. В них даны рекомендации по реализации технологий связей с общественностью, разработан их формализованный аппарат. В книгах М.Д. Валовой, Л.Ю. Гермогенова, Е.В. Егоровой-Гантман, О.А. Феофанова и др. отражены технологические аспекты реализации рекламы в политическом процессе. В публикациях Л. Василенко, И. Завадского, И. Мелюхина, С. Расторгуева и др. описан политический Интернет как технология, широко используемая в современной политической деятельности. Проблеме применения «черных» политических технологий посвящены работы С. Кара-Мурзы, М. Кошелюка, А. Максимова, А. Мухина, А. Цуладзе и др. В них достаточно полно проанализирован отрицательный эффект использования таких технологий для российского общества и его политической системы. 2.О категории «технология» Термин “технология” (от греческих слов - techne, что означает искусство, мастерство и logos - наука, знание (4)) - заимствован общественными дисциплинами из производственной сферы, где под технологией понимается совокупность знаний о способах и средствах проведения, прежде всего, производственных процессов, а также сами процессы, при которых происходит качественное изменение объекта (5). Для более полного раскрытия этого понятия автор проанализировал несколько десятков определений понятия «технология». Анализ этих определений показывает, что, несмотря на фразеологические отличия, сущность технологии сводится к науке о способах, процессах, методах многоразового получения конечного результата - конкретного итога продукта деятельности. Отметим, что необходимо различать три основные феномена: технику, технологию в узком понимании и технологию в широком понимании. Узкое понимание "технологии" приводится, например, в “Политехническом словаре” и БЭС: это совокупность (система) правил, приемов, методов получения, обработки или переработки сырья, материалов, промежуточных продуктов, изделий, применяемых в промышленности. Одно из широких смысловых определений "технологии" мы встречаем в работах Д.Н. Вига. Технология, пишет он, как “новая дисциплина, базирующаяся на философии техники, возникла только и последние десятилетия. Ее базовой предпосылкой является то, что технология стала играть центральную роль для нашего существования и образа жизни, и поэтому должна исследоваться ее фундаментальная человеческая характеристика”. И двумя страницами далее. “Когда мы размышляем о технологии, важно отдавать себе отчет в различных употреблениях соответствующего слова. “Технология” может относиться к любой из следующих вещей (6): * совокупности технического знания, правил и понятий; * практике инженерии и других технологических профессий, включая определенные профессиональные позиции, нормы и предпосылки, касающиеся применения технического знания; * физическим средствам, инструментам или артефактам, проистекающие из этой практики; * организация и интеграция технического персонала и процессов в крупномасштабные системы и институты (индустриальные, военные, медицинские, коммуникационные, транспортные и т.д.); * “технологическим условиям”, или характеру и качеству социальной жизни как результату накопления технологической деятельности”. Итак, под технологией мы понимаем, с одной стороны, сложную реальность, которая в функциональном отношении обеспечивает те или иные цивилизационные завоевания (то есть является механизмом новаций и развития), а по сути представляет собой сферу целенаправленных усилий (политики, управления, модернизации, интеллектуального и ресурсного обеспечения и т.д.) существенно детерминируемых, однако, рядом социокультурных факторов (7). С другой - под технологией мы понимаем, объединенный в общую систему и обеспечивающий наибольшую эффективность той или иной деятельности комплекс разнородных компонентов: знаний, методов, операций и правил, и, как правило, наличие информационных, энергетических, сырьевых, технико-технологических, кадровых, организационных и прочих ресурсов. Технологический подход, как производная от технологии, предполагает ориентацию на постижение роли принципов стандартизации рецептуры, обеспечивающих воспроизводимость результатов. В общем виде технологическое познание связано с анализом конкретных повседневных ситуаций для определения и организации сил и средств достижения результата. Система технологических знаний обеспечивает воспроизводимость получаемых результатов при условии выполнения определенной последовательности действий и использования необходимых средств деятельности. При этом пространственно-временная последовательность технологических операций определяется поставленной целью (8). К. Маркс одним из первых спроецировал понятие технологии на общественную сферу. Он отмечал, что “технология вскрывает активное отношение человека к природе, непосредственный процесс производства его жизни, а вместе с тем и его общественных условий жизни и проистекающих из них духовных представлений” (9), он трактовал технологичность как структурную расчлененность, упорядоченность, целесообразную организованность любого процесса социальной деятельности в противовес стихийным процессам (10). В расширительной трактовке технологии К. Маркс интегрирует ее различные аспекты: как науки, как средства достижения поставленной цели, как опыта и навыков, как процесса преобразования любой деятельности, как процесса социального потребления. Технология выступает, как рационально организованный способ деятельности. Центральное место здесь занимает понимание ее как процесса преобразования, качественного изменения, творческой переработки (11). Болгарские ученые Н. Стефанов и М. Марков, ссылаясь на К. Маркса, трактуют понятие “технология” еще шире, распространяя его границы и на социальные отношения, применяя термин “социальная технология” (12). Такое понимание технологии в широком смысле стало активно применяться исследователями. Можно выделить целый ряд технологий, несущих пограничную смысловую нагрузку: социально-политические технологии, политико-юридические, военно-политические, политико-экономические и т.п. (13) Например, в российской науке разработкой проблем, непосредственно связанных с понятием «социальная технология», более всех занимались Ю.П. Аверин, А.К. Зайцев, В.Н. Макаревич, В.С. Дудченко, Л.Я. Дятченко, Ю.Д. Красовский, В.И. Патрушев, А.И. Пригожин, В.В. Щербина и особенно интенсивно Вал. Н. Иванов. Рассмотрим подробнее категорию “социальная технология”. В “Энциклопедическом социологическом словаре”, дано определение, что это специфическое и стандартное оперативное средство деятельности социолога-практика в сфере управления. Термин " социальная технология" используется в социально-инженерной деятельности и социологической ветви управленческого консультирования. Будучи разновидностью технологии вообще, “технология социальная” представляет собой способ организации и упорядочения целесообразной практической деятельности, совокупность приемов, направленных на определение или преобразование .изменение состояния) социального объекта, достижение заданного результата. При этом речь идет о специфических, собственно социологических средствах. Специфика технологии в том, что она алгоритмизирует деятельность и поэтому может быть многократно использована, тиражирована для сходных задач, достижения результатов посредством трансляции профессиональной, в данном случае социологической культуры (14). Приведем и иные определения: “социальная технология - это: специально организованная область знания о способах и процедурах оптимизации жизнедеятельности человека в условиях нарастающей взаимозависимости, динамики и обновления общественно-политических процессов; способ осуществления деятельности на основе ее рационального расчленения на процедуры и операции с их последующей координацией и синхронизацией и выборам оптимальных средств и методов их выполнения; метод управления социально-политическими процессами, обеспечивающий систему их воспроизводства в определенных параметрах - качества, свойства, объемы, целостность деятельности и т.п.” (15) “В целом социальные технологии выступают в двух формах: как структурный элемент любой системы, технологически оформленный программный продукт и как деятельность, связанная с реализацией намеченной цели” (16). Данное понятие применимо как к обществу в целом, так и к конкретным социальным институтам с учетом поиска рациональных форм организации управления, например, административным делением. В социологической литературе имеется и расширительная трактовка социальной технологии, когда она практически идентифицируется с управлением и в нее включаются проблемы планирования, проектирования, экспериментирования и другие элементы управленческого цикла (17). Анализируя имеющиеся определения, можно сделать вывод, что сфера практического использования “социальных” и “политических технологий” лежит в одной плоскости. Социальные технологии направлены на социальное обустройство граждан, удовлетворение их социальных потребностей, в расширении связи личности с обществом (18). Основное сходство “социальных” и “политических технологий” заключено в том, что такие технологии распространяются на все стороны человеческой жизни. Те и другие являются включенным элементом в сферу организации и управления социально-политическими процессами, направлены, как правило, на утверждение принципов распределения материальных и духовных благ, совершенствование демократических основ гражданского общества, улучшение благосостояния населения. Политические технологии - составная часть политики как таковой. Социально значимыми функциями политики являются: выражение и защита политически важных интересов государства, социальных групп и слоев общества, индивидов; структурирование функционирующих и вновь возникающих политических субъектов; управление и воздействие на политический процесс в интересах конкретных политических субъектов и всего общества; формирование политических отношений, интеграция различных слоев населения, гармонизация их интересов и рационализация возникающих противоречий; формирование политического сознания граждан, социализация личности; обеспечение преемственности и прогрессивного социально-политического развития общества и его политических субъектов (19). Таким образом, можно утверждать, что “политические технологии” всегда социальны, но “социальные”, весьма часто или, как правило, не содержат политического компонента, но в определенных конкретных ситуациях могут иметь значимый политический результат. Сущность политических технологий можно раскрыть также через понятие “политика”. Мы разделяем точку зрения М. Вебера, связывавшего сущность политики с властью. Он считал, что понятие "политика" означает стремление к участию во власти или оказанию влияния на распределение власти между государствами или внутри государства между группами людей, которые оно в себе заключает. "Кто занимается политикой, - писал М. Вебер, - тот стремится к власти: либо к власти как средству, подчиненному другим целям .идеальным или эгоистическим), либо к власти ради нее самой", чтобы "наслаждаться чувством престижа, которое оно дает" (20). В этом плане политика предстает не только как специализированная управленческая деятельность, но и как любая деятельность, связанная с руководством и регулированием. Политика – это сознательная деятельность в политической сфере общества, направленная главным образом на достижение, удержание, укрепление и реализацию власти: отношения между социальными группами и их лидерами по поводу государства, использования его институтов в своих интересах; деятельность в сфере отношений между государствами и их союзами .объединениями) (21). Политическая деятельность структурно заключает в себе цель, средства, процесс деятельности, прогнозируемый и реальный результат. Основополагающими в политической деятельности выступает сознательно принятая цель (22). В свете идей системного подхода политические технологии представляет собой взаимосвязь структурных и функциональных элементов, подчиненных целям самого субъекта политики и, как правило, политической системы в целом. Рассматривая эту деятельность как систему, необходимо в последней выделить следующие структурные элементы: * цели, которые в политической деятельности ставит перед собой субъект политики (мера их соответствия целям политической системы); * информация (мера ее соответствия современному состоянию знаний с одной стороны, и политическим реалиям - с другой); * средства коммуникации (мера их соответствия уровню научно-технического прогресса, с одной стороны, и базовым ценностям политической культуры - с другой); * предмет деятельности (мера соответствия с комплексом методов применяемых по отношению к нему); * субъект политики (политик, партия и т.п.) как творческая индивидуальность: он формирует цели собственной деятельности и деятельности подчиненных ему объектов, владеет информацией и ресурсами, используя по своему усмотрению, владеет средствами коммуникации и создает их, владеет социально-политическим опытом и знаниями и их пополняет, владеет информацией о достоинствах и недостатках своей деятельности. На наш взгляд, политические технологии имеют ту же историю, что и человечество, хотя формы и содержание некоторых из них сравнительно новы, и поэтому мы напрасно иногда отвергаем наше интеллектуальное наследие, как фактор преемственности, полагая, что вчерашние решения проблем уже не имеют своего практического значения. Уже в конфуцианском учении о ритуале привлекалось внимание к таким вопросам как конкретность, мера, внимание к форме, оптимальности поведения “благородного мужа”, чиновника. Конфуций писал, например, о “трех ошибках”, допускаемых при общении с “благородным мужем”. “Говорить, когда не время говорить, - это опрометчиво; не говорить, когда настало время говорить, - это скрытность; и говорить, не замечая его мимики, - это слепота” (23). 3.«Политические технологии» или «технологии в политике»: «за» и «против» Необходимо различать понятия "технологии в политике" и "политические технологии". На наш взгляд, понятие "технологии в политике" шире, чем "политические технологии". Технологии в политике – это обширный набор различного рода знаний, умений, навыков, а также средств и методов и, как правило, ресурсов применяемых в политической деятельности с целью достижения желаемого результата. Технологии в политике, понятие, которое может включать не только преимущественно политические компоненты, но и широкий спектр организационных, дипломатических, военных, финансовых, информационных, психологических, манипуляционных, компьютерных, технико-технологических и иных форм и методов деятельности, направленных на достижение политических целей. Известны разные подходы к определению сущности политических технологий. Согласно одному - “Политические технологии – это сумма (система) последовательных, целенаправленных, заведомо эффективных действий, направленных на достижение необходимого политического результата”. Политические технологии включают в себя как приёмы достижения немедленного локального кратковременного результата (тактика), так и получение глубинных, глобальных, длительных эффектов (стратегия) (24). В Политической энциклопедии утверждается, что политические технологии – это метод решения политических проблем, выработки политики, её реализации, осуществления практической политической деятельности, совокупность приёмов, направленных на преобразование (изменение состояния) объекта в сфере политики, достижение заданного результата (цели) (25). Политические технологии алгоритмизируют деятельность людей, организаций, систем и поэтому могут использоваться многократно для решения сходных политических задач. Главными действующими лицами политических технологий являются политическая элита, лидеры, партии, общественные организации. Объект воздействия – политическое сознание и поведение людей. Основными инструментами реализации политических технологий выступают средства массовой информации и различные центры политологических (политических) исследований. В самом широком смысле политическая технология – это деятельностный подход к созданию научно–обоснованной модели преобразования политического пространства с учетом ее духовно-нравственного влияния на жизнь людей. Анализ показывает, что сущность технологизации политических процессов может быть раскрыта как система выявления, раскрытия и использования потенциалов политической системы в целях ее оптимального функционирования с помощью совокупности методов, приемов политического воздействия. Политическая технология включает: цели, содержание, средства, методы, контроль, регуляцию, критерии, этапы, методы и формы диагностики политического пространства, выявления дисфункций, патологии, аномалии и нахождение наиболее эффективных способов лечения, регулирования политических событий с целью создания благоприятных условий жизнедеятельности. Среди важных методологических проблем необходимо обратить внимание на критерии (показатели) технологизации политических событий. Исследования показали, что технологизация возможна при наличии следующих условий: объект должен обладать определенной степенью сложности; известны элементы его структуры, особенности их строения и закономерности их функционирования. Субъект управления должен быть способен формализовать реальные процессы и представить их в виде показателей, операций, процедур; создать инновационную среду для воспроизводства и обеспечить необходимый уровень управления и др. Характер технологии, ее особенности обусловлены внутренней природой самого объекта технологизации и социальной установки организации (личности) на ее разработку и внедрение. При этом признаками технологизации являются: во – первых, разграничение; разделение; расчленение политического события на этапы, фазы, операции; во – вторых координация и поэтапность действий, направленных на получение прогнозируемого результата, а также однозначность выполнения процедур и операций. Система разработки политических технологий включает в себя ряд этапов: * теоретический; * методический; * процедурный. По характеру решаемых задач политические технологии могут быть частными и универсальными. Политические технологии на сегодня – это новый и пока неосознанный до конца способ достижения цели во всех сферах политической жизни. При внедрении их общество сталкивается с проблемами, характерными для любого процесса нововведения. Политические технологии, несомненно, окажутся эффективными при: * непрерывном наращивании их наукоемкости; * преодолении кризисной ситуации в обществе и развала в экономике, когда инновации не нужны, преждевременны; * наличии специалистов – политических технологов, которые воспроизводятся на современной научно-методической базе и реально участвуют в управлении политическими событиями; * изменении отношения общества к интеллектуальной деятельности, преодолении бездуховности и антиинтеллектуализма, отрицательного инновационного фона, что создает «барьер невосприятия» на пути любого неординарного решения, наукоемкого проекта. Политические технологии по своему содержанию отличаются наличием алгоритмизированных, стандартизованных средств и процедурных приемов формирования и реализации социальных программ, социотехнических проектов. Посредством их реализуется функция выявления, раскрытия, использования потенциала политической системы в условиях оптимального ее функционирования через управление политическими событиями, введения в действие данной политической технологии, следствий ее воздействий. Структура политической технологии характеризуется наличием: * заданного алгоритма; * стандарта деятельности; * последовательности операций; * содержания и логики решения конкретной политической задачи. В политической технологии заключено единство традиционных, творческих, инновационных действий и важной их особенностью является специализированная направленность на решение практических политических проблем. Политическая технология создается для решения задач определенного класса (типа) и предполагает определенный тип деятельности, ту или иную совокупность и качество действий. Для решения однотипных задач политическая технология может быть перенесена с одного объекта на подобный другой, но с учетом нужных корректив, идущих от характера конкретных условий, места, времени, других факторов существования данного социального объекта. Таким образом, политические технологии есть особый вид (и форма) деятельности, непосредственно связанной с решением практических политических задач, получением конкретного результата. Их специфика проявляется в таких признаках, как наличие обоснованного социально-политического проекта; наличие заданного алгоритма – системы последовательных действий (шагов) на пути процесса решения задачи, достижения конкретного результата; наличие стандарта деятельности, предписанных процедур действий, осуществляемых на базе достигнутого опыта и потому требующего высокой культуры исполнения; наличие устойчивых структурных компонентов политических технологий (обоснованный проект, алгоритм его осуществления, стандарт деятельности и поведения, объективные критерии оценки хода, процесса и результата решения практической политической задачи). Политическая технология представляет собой в определенном смысле завершенную, стройную систему действий решения практической политической задачи и вместе с тем – это система развивающаяся, так как обогащается новыми операциями по ходу процесса реального воплощения, ибо совершаются непрерывные изменения политической жизни. Структурная модель технологизации последней может быть представлена следующим образом: * по степени ассоциированности различаются политические технологии общества в целом, наций, национально-этнических групп, партий, ассоциаций, объединений. * по иерархии управления выделяются глобальные мировые технологии, континентальные, государственные, региональные. * по сегментам жизнедеятельности людей. * по степени зрелости политических объектов и субъектов. Высокая, средняя и низкая степень зрелости требуют своего особого специфического подхода к технологизации политического пространства. Почему сегодня не проходят самые современные инновационные технологии? Очевидно, недостаточный уровень зрелости социальных объектов и субъектов, осознания назревших перемен и наличие сложного многообразного механизма торможения блокируют политические инновации, а, следовательно, и целенаправленное освоение политического пространства. Политическая технология есть некое связующее звено между теорией и методологией с одной стороны и политической практикой – с другой. Набор таких технологий, как видно из предложенной модели, весьма велик, требует постоянной коррекции на основе инноваций и достаточно скрупулезной, адекватной привязки к конкретным условиям и состояния политического пространства. Модель технологизации конкретного уровня политического пространства включает в себя: среду – политическую деятельность – самореализацию личности, факторы и условия, способствующие эффективности, качественному протеканию политической ситуации. Технологизация политических процессов будет увеличиваться по мере продвижения человечества на пути к информационному обществу, и одной из главных задач станет опережающее развитие науки, теоретическое обоснование путей сохранения духовно-нравственного потенциала общества, поддержания отношений между людьми, нациями, государствами на принципах гуманности. Опыт показывает, что без должной технологической проработки политических программ и проектов, без серьезного овладения самыми современными методами анализа, достичь цивилизации невозможно. Технологии – это технологии жизнедеятельности людей, общения, образования реализации творческого потенциала личности. Политические технологии не только направлены на раскрытие возможностей теории познать политическую жизнь, но и на реализацию ее в виде целенаправленной деятельности. Специфика таких технологий в способности их к саморазвитию. Начало XXI века выдвигает перед наукой необходимость разработки концептуальных инновационных подходов не только теоретически познавательного характера, диагностирующих состояние общества, но и несущих в себе конструктивные созидательно преобразующие функции, на основе прогнозного видения общественного развития. 4.Технологии и уровни политического действия На разных уровнях политической деятельности технологии проявляют свою специфику, которая зависит от ряда факторов: социально-экономического положения, уровня политико-правового сознания населения региона, в котором эти технологии реализуются, а также присутствия административных, информационных, финансовых и иных ресурсов у субъектов политики; наличия профессионалов-технологов в регионе и других. В своей основе сущность технологий, применяемых на федеральном и региональном уровнях, едина. Но технологии, эффективные на федеральном уровне, на региональном уровне работают не всегда. На федеральном уровне технологии политической деятельности более интеллектуализированы, мощны, дорогостоящи. При исследовании политической деятельности, реализуемой на региональном уровне, обнаруживается около трех десятков технологий. Среди них наиболее применяемые: технологии принятия политических решений, технологии политического управления, технологии разрешения политических конфликтов, технологии PR, технологии социального партнерства, технологии политического участия, технологии лоббистской деятельности, технологии политического маркетинга, технологии агитации, технологии пропаганды и другие. Среди специфических можно выделить: технологии политического Интернета, технологии рекрутирования местной политической элиты, “черные”, “серые”, “прозрачные”, технологии политического прогнозирования, технологии формирования регионального лидера, технологии информационного обеспечения деятельности государственной и муниципальной службы. Это перечисление можно продолжать и продолжать. Например, специфика региональной политической рекламы заключена, как правило, в ее направленности, в известной степени, на локальные аудитории, продвижение уже достаточно известного бренда, так как из-за отсутствия достаточного количества ресурсов не имеет смысла "раскручивать варяга", и это главный фактор, иногда сводящий на "нет" известные эффективные технологии, успешно применяемые в более густонаселенных регионах или же на федеральном уровне. Практика показывает, создание положительного образа кандидата вышедшего не из местной региональной политической элиты возможно, но требуемый результат будет достигнут не всегда. Региональная политическая реклама конкретна, имеет строго очерченную целевую аудиторию, а значит более эффективна в этом плане, в отличие от рекламы федерального значения. Но, несомненно, она уступает по качеству исполнения, количеству повторов в средствах массовой информации и охвату аудитории в целом и т.п. Сегодня на федеральном и региональном уровнях власти на первый план выдвигается применение политических технологий как одного из основных средств достижения оптимальных результатов преобразований в политической сфере. Основной технологической задачей деятельности органов власти, а том числе регионального уровня является: а) обеспечение устойчивого развития региона (государства в целом - для федеральной власти), что означает для населения, в частности; рост уровня потребления населением материальных и нематериальных благ и услуг; б) обеспечение «прозрачности» работы органов власти по реализации технологий принятия политико-управленческих решений. Несомненно, в ходе очередного этапа трансформации российского государства и общества, в декларированных условиях движения к демократической модели развития, технологические средства и методы, используемые властью для достижения поставленных целей, не менее важны, чем сама цель. Справка Гришин Олег Евгеньевич – кандидат политических наук, имеет два высших образования Доцент кафедры правового обеспечения управления Государственного университета управления, зам. зав. кафедрой Доцент (0,5) кафедры политических технологий Московского государственного социального университета Защитил диссертацию 2001 году на кафедре политологии и политического управления Российской академии государственной службы при Президенте РФ Научный руководитель – доктор политических наук, профессор Анохин Михаил Григорьевич. Тема: Технологии политической деятельности (политические технологии): сущность и потенциал применения по специальности 23.00.02. - Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии Опубликован ряд научных и учебно-методических работ общим объемом более 15 печатных листов, в т.ч. монография - Власть. Политика. Технологии. – М., 2002. (в соавторстве) Научные интересы: политические технологии, политические процессы, политическое управление, избирательное право 1 См., например: Программа II Всероссийского конгресса политологов “Россия. Политические вызовы XXI века”. - М.: МГИМО (У) МИД РФ 21-23 апреля 2000 г. 2 См.: Ракитов А.И. Прогностические сценарии развития науки и технологии до 2025г./Информация, наука, технология в глобальных исторических изменениях. - М., 1998. - С. 76. 3 См.: Бурлацкий Ф.М. Политическая наука в России//Независимая газета. - 1998. - 05 февраля. - № 018. 4 См.: Современный словарь иностранных слов. - М.: Рус. яз., 1997. - С. 606. 5 См.: Краткий словарь иностранных слов. - М., 1977. - С. 283. 6 Виг Д.Н. Технология, философия и политика//Технология и политика. - Дахам - Лондон, 1988. - С. 8,10. Цит. по книге: Традиционная и современная технология: (филос. - методол. анализ). - М., 1998. - С. 4. 7 Традиционная и современная технология: (филос. - методол. анализ). - М., 1998. - С. 53. 8 См.: Подшивалкина В.И. Социальные технологии: проблемы методологии и практики. - Кишинэу, 1997. - С. 15. 9 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. - т. 23. - C. 383. 10 Стрюковский В.И. История и логика развития научно-технической деятельности. - М.: Мысль, 1985. - С. 13. 11 Стрюковский В.И. История и логика развития научно-технической деятельности. - М.: Мысль, 1985. - С. 13. 12 Стрюковский В.И. История и логика развития научно-технической деятельности. - М.: Мысль, 1985. - С. 16. 13 См., например: Григорьев С.И. Социальные технологии муниципального управления: разработка и внедрение//Муниципальный мир. Информационно-аналитический журнал. Академия социальных технологий и местного самоуправления. Март-апрель, №2, 1999. - C. 76-81; Иванов В.Н. Социальные технологии в современном мире. - М.: Славянский диалог, 1996; Тощенко Ж.Т. Социальные технологии//Социология. Общий курс. 2-е изд., доп. и перераб. - М.: Прометей, Юрайт, 1998. - C. 453-467 и др. 14 См.: Энциклопедический социологический словарь/Под общ. ред. Г.В. Осипова - М.: ИСПИ РАН, 1995. - С. 823-824. 15 См.: Социальные технологии в системе производства зарубежных стран: Хрестоматия: В 2 т./Под ред. Г.Д. Никредина, Е.М. Бабасова, Н.И. Бушина и др., - Минск - Волгоград, 1993. 16См.: Толковый словарь по социальным технологиям. - М.,1994. - С. 211. 17См., например: Зайцев А.К. Внедрение социальных технологий в практику управления//Социальное развитие предприятия и работа с кадрами. - М., 1989. 18 См.: Иванов В.И. Социальные технологии в современном мире. - М., 1996. С.27-29. 19 См.: Политическая теория и политическая практика/Словарь-справочник. - M., Гитис, 1994. - С.108-109. 20 См.: Вебер М. Избранные произведения/ Пер. с нем. - М., 1990. - С. 646. 21 См.: Политическая теория и политическая практика/Словарь-справочник. - М.: Гитис, 1994. - С. 104-109. 22 См.: Политологический словарь. В двух частях. - М.: Луч, 1994. - Ч.I. - С. 177. 23 Конфуций. Я верю в древность. - М., 1995. - С. 145. 24 Основы политологии. Курс лекций. Под ред. Р.Г. Яновского. – М., 1991, ч. 1. 25 См. Политическая энциклопедия. В 2-х тт. – М., 1999, т. 2, с. 497; См., также: Иванов В.Н., Матвиенко В.Я., Патрушев В.И., Молодых И.В. Технологии политической власти. – Киев, 1994.


Это статья Политические технологии в России http://politmedia.ru УРЛ Этой статьи: http://politmedia.ru/modules.php?name=News&file=article&sid=13

Сходства и различия российских либеральных партий на примере СПС и «Яблоко»

 

Актуальные проблемы современной политической науки. Выпуск 2 / Под ред. д-ра филос. наук М. А. Василика. СПб.: Изд-во СПбГПУ, 2002. 272 с. Прошедшее десятилетие стало для России переломным этапом и было отмечено особенно бурной сменой ценностей и вех в политической жизни страны. В начале 90-х годов начали свое официальное существование демократические партии – партии либерального толка, которые также принято называть «правыми партиями». За минувшие десять лет многие из них трансформировались, слились одни с другими; некоторые же просто исчезли. Наблюдатели неоднократно отмечали различные попытки установления взаимодействия между демократически настроенными политиками, и наоборот – разъединения по причине несогласия в тех или иных спорных ситуациях. Однако в настоящее время на правом фланге сложилось своего рода «демократическое двоепартие», которое, не будучи противостоянием двух политических сил, все же достаточно заметно и ощутимо. В этой статье мы постараемся кратко исследовать развитие, становление и деятельность двух крупнейших на данный момент либеральных партий России – «Союза Правых Сил» и партии «Яблоко». В процессе исследования мы также прибегнем к изучению примеров других стран для формирования более полного и четкого представления о различных вариантах либерализма и сосуществования нескольких либеральных сил в пределах одного государства. В отечественной традиции, в отличие от западной, не существует однозначной трактовки понятий «левые» и «правые». Так, если вспомнить период середины 80-х – начала 90-х годов, «левыми» называли сторонников демократических преобразований – либералов, а «правыми», наоборот, были коммунисты и сочувствовавшие им социал-патриоты. В России сложилась несколько иная ситуация: реформы здесь были связаны с отказом от господствующей со сталинских времен культурной установки, элементами которой было пренебрежение к демократии и абсолютизация роли государства в социальной и экономической сферах. Поэтому-то современные левые российские партии выступают как партии традиционалистские, а правые – как партии прогрессорские. Вместе с тем разделение на левых и правых в России проводится исходя из классовых связей партий примерно так же, как это делается на Западе (левые ориентированы на более бедные слои населения, правые – на более богатые). В результате у российских партий левого и правого толка сложилось такое сочетание политических позиций, которое совершенно невозможно представить у соответствующих партий на Западе. Таким образом, идеологические позиции центристских партий в России отличаются от позиций, принятых на Западе. Кроме того, надо учитывать подвижность российских идеологических принципов, их зависимость от политической конъюнктуры.

 

Партии, которые в нашей стране считаются правыми («Яблоко», Союз Правых Сил) с самого начала не только выступали с позиций развития рыночных капиталистических отношений, но и в не меньшей степени стремились развивать идеи демократического переустройства страны, которые стали популярными в ходе перестройки во второй половине 80-х – начале 90-х гг. Руководители правых партий занимали и продолжают занимать активную позицию по проблемам гражданского контроля над силовыми структурами, по вопросу независимости от государства средств массовой информации, выражают обеспокоенность состоянием экологии, настаивают на реформировании судебной системы, армии. Безусловно, в идеале все предлагаемые ими меры должны оказать положительное воздействие на состояние нашего государства, на жизнь каждого его гражданина, укрепить и улучшить положение России на международной арене. Однако, анализируя и исследуя результаты деятельности российских либеральных партий, мы можем сделать предположение, что их работа была бы более продуктивной при объединении и совмещении усилий. 

Пожалуй, всем российским политикам, не исключая и представителей демократических партий – СПС и «Яблока», ситуация, сложившаяся сегодня в нашей стране, представляется крайне негативной и невыгодной для подавляющего большинства граждан. Лидеры всех российских партий высказывают свои предложения по изменению этой ситуации. Конечно же, в таких условиях у каждого политика свой взгляд на происходящее и свои представления о действиях, необходимых для вывода страны из кризиса. Анализируя деятельность двух российских либеральных партий, мы выясняем, что, наряду со схожими мнениями, позициями и предложениями, между ними существуют и некоторые, подчас весьма значительные разногласия.  Не секрет, что правые партии в России всегда придерживаются следующих позиций: ограничения репрессивных структур государства (полиции, армии, спецслужб); ограничение роли государства при решении социальных проблем; развитие свободного рынка; расширение демократии (зашита прав человека, свободы слова, защита прав национальных, религиозных, культурных меньшинств); ориентация на интересы работодателей и собственников. Соответственно, можно говорить о формуле правой политики в России: демократы в государственно-правовой сфере, либералы в вопросах организации хозяйственной жизни.

При всем при этом, говоря об отличиях «Яблока» и «СПС», нельзя забывать, что обе эти партии находятся на одной стороне «политической оси» - на правой стороне. Поэтому они дружественны друг другу по определению, и их мнения по очень многим позициям полностью или частично, так или иначе, совпадают. Для начала, прежде всего, необходимо отметить и установить эти позиции. В действительности, несмотря на существование весьма резких оценок друг друга различными идеологами обеих партий, они поддерживают одни и те же идеи и часто выдвигают схожие лозунги. Основным камнем преткновения здесь является различие моделей либерализма, на которые опираются «Яблоко» и СПС, а также социальная политика, но об этом речь пойдет ниже. Сейчас же требуется выделить те позиции, по которым идеологи партий соглашаются и поддерживают друг друга. Нельзя не отметить такие важные аспекты, как свобода средств массовой информации, проблема информационного монополизма; проблема сверхэксплуатации природной среды, незащищенность работника, и т. д. Стоит ли и говорить о значительной схожести тезисов либеральных партий, касающихся борьбы с преступностью, искоренения коррупции, изменения и совершенствования судопроизводства и всей судебной системы в целом. Рассмотрим эти тезисы более подробно. Так, обе партии полагают недопустимой монополизацию систем информации и коммуникации и выступают за плюрализм и свободную конкуренцию в этой области на основе экономической и политической независимости средств массовой информации. И «Яблоко», и «СПС» выступают за свободу прессы от вмешательства федеральных, региональных и местных властей, от идеологического диктата со стороны медиа-корпораций, за нравственную ответственность прессы перед обществом и за твердые гарантии прав и личной безопасности журналистов. Партии выступают за полномасштабную либерализацию рынка труда, обеспеченную законодательно закрепленной свободой перемещения трудовых ресурсов, осознавая, что свободный рынок невозможен без эффективной защиты прав наемных работников; за развитие свободных профсоюзов как политически неангажированных, независимых от государства или бизнеса  организаций, способных эффективно отстаивать права и свободы наемных работников. Та же самая ситуация наблюдается и в тезисах о борьбе с коррупцией и с высоким уровнем преступности в целом. Идеологи СПС полагают, что вместо безразмерного "государства всеобщего разграбления" должно быть построено компактное, но максимально эффективное "государство профессионального управления". Политическая демократия прочна там, где она опирается в том числе и на уважаемое, профессиональное "служилое сословие", понимающее государственный интерес как строгое исполнение закона, воспринимающее службу на благо России как высшую честь. Представители «Яблока» высказываются в том же ключе, говоря, что причины коррупции кроются в гипертрофированной бюрократизации всей государственной машины, несовершенном законодательстве, дезорганизации правоохранительных органов, в разрушении системы моральных и идеологических ориентиров, ухудшении социально-экономических условий жизни, неэффективности и слабости российского государства. Достаточно схожи и предлагаемые партиями методы решения такого рода проблем или хотя бы частичного упорядочивания сложившейся ситуации. Лидеры и «Яблока», и СПС неоднократно говорили и продолжают говорить о необходимости реформирования судебной системы России. Стратегической целью судебно-правовой реформы в России должно являться создание независимых и эффективных судебной и правоохранительной систем, способных обеспечить становление демократического общества и проведение реформ в сфере экономики и государственного управления. Идеологи партий сходятся во мнениях и здесь, находя решение проблемы в необходимости гуманности и гласности правосудия, в законности и обоснованности каждого судебного акта, в максимальном подчинении судьи закону.

Особой строкой в этом списке идет проблема варварской эксплуатации окружающей среды. Не секрет, что сторонники «Яблока» высказывались категорически против ввоза ОЯТ на территорию нашей страны. Нельзя утверждать, что СПС в данном случае полностью поддерживало «Яблоко», но и здесь необходимо отметить достаточную схожесть тезисов и представлений. Обе партии убеждены, что благополучие российских граждан сегодня зависит не только от экономического положения, но и от состояния природы, и выступают категорически против принесения ее в жертву краткосрочным  экономическим интересам. И для Союза Правых Сил, и для «Яблока» особенно актуальны те аспекты реформ, в которых интересы экономики и экологии совпадают. Либералы видят выход из тяжелейшей ситуации, грозящей стране колоссальными экологическими катастрофами в экологизации промышленного и территориального развития, формировании экологического сознания, постоянном гражданском контроле за рациональным использованием и охраной природных ресурсов.

Весьма показателен следующий пример. Социологи провели опросы избирателей до кампании 1999-ого года и после нее. Они строили модель по схеме: вы голосуете за «Яблоко», а если не за «Яблоко», то какая следующая партия? Таким образом, они вычисляли «расстояние» между партиями, и в результате ближе всего к «Яблоку» оказался СПС. Такой результат исследований представляется совершенно не случайным - подобное совпадение политических позиций заставляет задуматься о том, насколько в принципе оправдано подобное распыление сил. Однако при более внимательном анализе программ и конкретных действий «Яблока» и СПС становятся заметны важные различия между ними. Подробнее об этом написано в статье Сергея Митрохина, секретаря Центрального Совета «Яблока» по идеологии, опубликованной в середине 2001 года в «Независимой Газете». Различия между двумя партиями становятся заметными при оценке результатов прошедшего десятилетия и ситуации, сложившейся сегодня в России. Политическая декларация СПС гласит: «Частная собственность, многопартийность, демократические выборы, свобода слова и вероисповедания, уважение к праву, открытость границ стали повседневной реальностью...» "Яблоко" вряд ли может согласиться со столь оптимистичным заявлением. Отсутствие государственной цензуры отнюдь не устраняет сегодняшних угроз свободе слова. Власть ведет наступление на неугодные ей СМИ в духе "диктатуры закона", то есть избирательно применяя его нормы против неугодных. Незащищенность собственников СМИ - это признак общей неустойчивости института частной собственности в России. Лидеры СПС говорят о том, что между свободой и собственностью имеет место коллизия. "Яблоко" же считает, что в системе базовых ценностей свобода обладает приоритетом перед собственностью - если в обществе гарантирована свобода, то будет и право собственности, а если гарантий свободы нет, то и собственность рано или поздно отнимут. 

«Яблоко» создали политики, стремящиеся к глубоким экономическим реформам, но не согласные с радикальным вариантом внедрения рынка, который был избран в 1992-1993 гг. Лидеры «Яблока» в этот период активно критиковали Б. Ельцина и Е. Гайдара за «вульгаризацию либеральной экономической идеи», за авторитаризм, в частности, за силовой разгром парламента. В отличие от Е. Гайдара и его единомышленников, «Яблоко» считало необходимым проведение сильной социальной политики. Поэтому политические оппоненты «Яблока» не раз подчеркивали присутствие в «Яблоке» сильной социал-демократической составляющей. Да и само «Яблоко» в своих документах позиционировало себя как партию и либеральную, и социальную.

Таким образом, важнейшим программным различием "Яблока" и СПС является отношение к социальной политике. В качестве одной из главных угроз "новому российскому капитализму" в политической декларации СПС обозначается "социальное иждивенчество, несовместимое со свободой". Согласно декларации, "государство обязано поддерживать слабых - стариков, обездоленных, детей, инвалидов, жертв войн, природных и техногенных катастроф. Этот список исчерпывающий". Характерно, что в этом «исчерпывающем списке» нет больных, безработных, беременных женщин, матерей-одиночек, и т. д. Фактически это означает, что СПС, признавая право на существование весьма ограниченного института адресной социальной помощи, отказывает в этом праве системам обязательного социального страхования, которые во всем цивилизованном мире являются базисным институтом социального государства. По мнению идеологов «Яблока», такая политика ведет к перемещению за черту бедности огромной части российского общества, что имеет следствием массовое разочарование граждан в либеральных и демократических ценностях. Для «Яблока» система социальной поддержки малоимущих и нетрудоспособных - это не досадная обуза и даже не просто моральное обязательство, а важнейшая часть экономики современного типа. В этом - принципиальное отличие партии от радикал-демократов и нынешнего правительства, которое, по мнению «Яблока», рассматривает социальную сферу как досадную помеху на пути макроэкономических преобразований. Поэтому сторонники и идеологи «Яблока» разделяют позицию современных европейских либералов, полагающих, что фундамент свободного общества не может быть построен без создания механизмов социальной поддержки для тех, кто лишен доступа к рыночному распределению благ. Подобный ход мысли - итог эволюции, которую либерализм претерпел в течение XX века, превратившись из теории, отрицающей какую-либо роль государства в экономике, в более реалистичное мировоззрение, важнейшими приоритетами которого (так же, как и программ современных либеральных партий) являются социальная политика и социальное государство.

В то же время, судя по программным документам, принятым на организационном съезде СПС, идеологией этой партии объявляют «защиту завоеваний молодого российского капитализма», а главной угрозой ему – «социальное иждивенчество, несовместимое со свободой». Такого либерализма, по мнению представителей «Яблока», в соседней Европе давно не существует. Европейские либералы пришли к принципиально иной системе взглядов, осознав, что только часть общества способна обеспечить себя благодаря позициям, которые она занимает на свободном рынке. Они поняли, что существование в обществе привилегированных групп, достигающих преимущества за счет потерь и страданий других на фоне массового обнищания, несовместимо с подлинной свободой, то есть либерализм без равенства стартовых усилий невозможен. Как полагает лидер «Яблока» Г. Явлинский (Григорий Явлинский: «Либерализм для всех». Публикация в «Общей Газете» номер 26(412) от 28 июня 2001 года) для нашей страны, в которой доля населения, адаптированная к условиям рынка, значительно ниже, чем в западных странах, эти идеи особенно актуальны. Российские политики сегодня просто обязаны понимать, что не может быть подлинных политических свобод в стране с таким большим числом людей, живущих за чертой бедности, почти полным отсутствием малой и средней частной собственности и предпринимательства, деградирующим образованием. Идеология либералов из «Яблока» заключается в наличии только одного пути к устойчивой, реальной демократии – реформы, улучшающие ежедневную жизнь большинства, а следовательно, реформы современного европейского либерально-демократического направления.

В данном случае идеология СПС отличается от идеологии «Яблока» своей ориентацией на ортодоксальный либерализм XIX века, отрицающий какую-либо роль государства в экономике и не имеющий в числе своих целей социальное государство. Напротив, идеология "Яблока" ориентирована на обновленный либерализм XXI века, признающий ответственность государства за создание общества равных возможностей и предотвращение "провалов" рынка, имеющий в качестве одного из приоритетов социальное государство. Термин «социальная рыночная экономика» позиционирует «Яблоко» как партию, ориентированную на европейскую, а не на американскую социально-экономическую модель, что и отличает ее от СПС.

Место социального государства в числе приоритетов социально-экономического развития является водоразделом между "американской" и "европейской" моделями социально-экономического развития. По мнению "Яблока", Россия с ее инерцией патернализма и колоссальными диспропорциями в доходах населения должна ориентироваться на европейскую модель, отводящую государству значительную роль в решении социальных проблем. В то же время программные документы СПС ориентированы на американскую модель, уделяющую социальной политике существенно меньшее внимание. «Яблоко» не разделяет программного тезиса СПС о необходимости создания в России "транснационального экономического уклада", ведущего, с точки зрения «Яблока», к зависимости российской экономики от транснациональных корпораций. "Яблоко" воспринимает сотрудничество с иностранными компаниями (в том числе транснациональными корпорациями) прежде всего как источник инвестиций, необходимый для развития национальной экономики, но не ценой утраты Россией экономической самостоятельности. Необходимо и очень важно отметить, что «Яблоко» в большей степени «ощущает вину» перед населением за неграмотно произведенные реформы, приведшие к массовому обнищанию и морально унизившие нацию. Неслучайно в интервью программе «Завтрак с Соловьевым» лидер «Яблока» Григорий Явлинский отмечал стопроцентную вину российских демократов перед народом (Интервью было продемонстрировано в январе 2002 года в эфире независимой телекомпании «ТВ6 МОСКВА».). Сторонники этой партии отдают себе отчет в том, что за предыдущие попытки реформ народ России заплатил слишком большую цену. Но сойти сегодня с пути реформ, либо попытаться повернуть их вспять, по мнению «Яблока», означало бы - заморозить на мертвой точке ситуацию неопределенности, хаоса и развала. В отличие от коммунистов идеологи «Яблока» заявляют, что сегодня нет альтернативы реформам, а в противовес радикал-демократам и частично в противовес СПС утверждают, что есть альтернатива тому способу, которым правительство проводит эти реформы начиная с 1992 года. «Яблоко» видит серьезные негативные последствия этого курса: массовое обнищание, рост преступности, падение производства, разрушение научно-технического потенциала, резкое расслоение на богатых и бедных, ослабление и частичное разрушение государства, дефолт 1998 года, особенно резко ударивший по среднему классу и практически уничтоживший его. Проводить реформы иначе, иными методами было возможно в 1992 году, говорят идеологи «Яблока», и крайне необходимо делать это хотя бы сейчас, когда физические и нравственные силы народа могут оказаться на пределе. Таки образом, «Яблоко» выступает за реформы для всех, а не для узкой прослойки, настроенной на быстрое обогащение. Здесь, наряду со значительным  сходством с тезисами и положениями СПС, также кроются отличия «Яблока» от Союза Правых Сил, часто ориентирующегося скорее на более элитарную прослойку общества, на представителей буржуазии. Более подробно об этом говорится в следующей главе, где проводится анализ электоральных баз двух партий. Не так давно состоялся 10-й съезд объединения «Яблоко», на котором его лидер Григорий Явлинский говорил о том, что «отсутствие нравственности в российской политике остается ее стержнем» (см. публикацию в «Общей Газете» номер 52/01 (438/439) от 27 декабря 2001 года). На съезде также обсуждался ряд животрепещущих вопросов, включая отношения «Яблока» с властью, замедление или фактическое отсутствие движения навстречу к СПС и созданию единой демократической партии. Явлинский отметил, что в последнее время наметились тенденции установления рабочих взаимоотношений с властью, и положительно охарактеризовал это как начало продуктивного взаимодействия. Причиной замедления создания единой партии с Союзом Правых Сил Явлинский назвал факт того, что у двух этих политических сил в сумме электорат шире, чем будет у единой партии, что, учитывая все вышеизложенные обстоятельства, весьма вероятно.

Шансы согласования единой кандидатуры от либералов по разным причинам не очень велики, однако ситуация наличия в будущем, к примеру, своих кандидатов в президенты у каждой партии вполне допустима и не носит угрожающего характера. Главная же задача заключается в установлении максимально открытого диалога и прояснении принципиальных программных позиций. Известно, что депутаты СПС и «Яблока» практически всегда голосуют «за» или «против» одинаково, и их работа в правительстве отлажена и не приводит к сбоям, несогласованностям или каким-либо междоусобным спорам, а различия, установленные нами, находятся скорее в теоретической плоскости. 

Лидеры обеих партий уже давно и достаточно часто заявляют о необходимости объединить усилия. Этот вопрос очень важен, ведь, как мы уже говорили, значительная часть демократически ориентированного электората одинаково относится и к Союзу Правых Сил, и к «Яблоку». Не секрет, что попытки объединения усилий уже имели место – в частности, в июне 2000 года лидеры партий подписали Соглашение о мерах по объединению политических организаций. В преамбуле этого Соглашения отмечалось наличие у обеих организаций «общих ценностей – гражданского общества, рыночной экономики, правового государства». Исходя из этого была поставлена четкая задача – «организационное объединение в ближайшие один-два года в единую коалицию» и определение организационно-правовой формы этой коалиции. Способом решения этой задачи представлялось создание объединенных организаций в большинстве регионов, выдвижение общих кандидатов на выборах всех уровней, создание депутатских объединений в региональных законодательных органах власти». В принципе, у такого объединения уже давно был серьезный фундамент: накопленный опыт совместной, по сути, работы двух фракций в Государственной Думе. В настоящее время крайне необходимо повышение имиджа российских демократов и возвращение «доброго имени» либеральным ценностям в принципе, потому как из-за неграмотно и непорядочно проведенных реформ отношение населения к термину «демократия» далеко не лучшее, а сами варианты демократического развития страны, выбора ею либерального курса кажутся людям в большей степени утопией. Вряд ли россиян, с недоверием или неверием относящихся к демократической идее, можно назвать скептиками. Имидж либерализма в нашей стране действительно оказался очень сильно подпорчен, и одной из основных задач сегодняшних российских демократов является как раз возрождение этого имиджа, а такое возрождение возможно исключительно в случае объединения либерально настроенных политиков, четкого формулирования и донесения до масс их постулатов, политических тезисов и программ.

Таким образом, любые коалиции, любые попытки объединения либерально настроенных политиков, любые действия, на это направленные, стоит рассматривать как благо. Для этого «Яблоку» и СПС необходимо преодолеть периодически возникающие противоречия, обсудить различия теоретических баз их программ и положений и выстроить четкую основу для дальнейшего сближения и интеграции. Это поможет обеим партиям формировать свой имидж, и в дальнейшем станет почвой для образования сильной либеральной партии, способной конкурировать и выдвигать достойную и приемлемую для самых различных слоев общества альтернативу коммунистам и центру.  Использованная литература: 1. А м о с о в М. И. Многопартийность и перспективы для «Яблока». – СПб: АНО Институт Восточной Европы, 2001. 2. М и т р о х и н С. С. Как нам позиционировать «Яблоко»? Десять тезисов к идеологической платформе//Ориентиры. Дискуссионный бюллетень, 2001, № 3. 3. З а ч т о и к а к борется «Яблоко»: Первоочередные задачи государственной политики России в начале XXI века//Рабочие материалы к программе «Объединения «Яблоко»/Под общ. ред. Митрохина С. С. – М.: Идеологический отдел объединения «Яблоко», 2001. 4. П о л и т и ч е с к и е т е з и с ы «Союза Правых Сил» - М.: Союз Правых Сил, 2001. 5. З а к о н ы Я б л о к а: Проект/Под общ. ред. Митрохина С. С. – М.: ЭПИцентр, 1999. 6. Г а д ж и е в К. С. Введение в политическую науку. – М.: Издательская корпорация «Логос», 2000. 7. М и т р о х и н С. С. Демократы, но разные // «Независимая Газета» № 112 (2422) от 23.06.2001 – с. 3. 8. Н е м ц о в Б. На место правых придут серые // «Общая Газета» № 4 (338) от 27.01.2001 – с. 6. 9. Публикация «Власть ищет себе новую опору» // «Общая Газета» № 4 (338) от 27.01.2000 – с. 6. 10. С а в о с т ь я н о в Е. Демократы признали друг в друге союзников // «Общая Газета» № 26 (360) от 29.06.2000 – с. 7. 11. Б у р т и н Ю. Новый Путин и новая оппозиция // «Общая Газета» № 26 (360) от 29.06.2000 – с. 7. 12. Я в л и н с к и й Г. А. Страна на перепутье: Лекция «О будущем России и ее экономики», прочитанная в Осло по приглашению Нобелевского комитета // Первая публикация на русском языке - «Общая Газета» № 52/1 (386/387) от 28.12.2000 – с. 5. 13. Н е м ц о в Б. Партийное дело совсем не безнадежно // «Общая Газета» № 5 (391) от 01.02.2001 – с. 1, 7. 14. Публикация «Егор пошел против Бориса» // «Обшая Газета» № 17 (403) от 26.04.2001 – с. 7. 15. Н е м ц о в Б. Правые вошли в турбулентную зону // «Обшая Газета» № 20 (406) от 17.05.2001 – с. 1, 7. 16. Публикация «Демократы посмотрели в глаза друг другу» // «Обшая Газета» № 25 (411) от 21.06.2001 – с. 4. 17. Я в л и н с к и й Г. А. Либерализм для всех // «Общая Газета» № 26 (412) от 28.05.2001 – с. 4. 18. Публикация «Либералы подерутся в подмосковном лесу» // «Общая Газета» № 47 (433) от 22.11.2001 – с. 7. 19. Б о г о р а з Л. «Яблоко» - все еще в соку // «Общая Газета» № 47 (433) от 22.11.2001 – с. 7. 20. Публикация «Новое «Яблоко» упало недалеко от старого» // «Общая Газета» № 52/1 (438/439) от 27.12.2001 – с. 2. При подготовке работы использовались материалы с сайтов: - «Союз Правых Сил» - www.sps.ru  - Объединение «Яблоко» - www.yabloko.ru а также некоторых других сайтов. При подготовке работы использовались номера «Общей Газеты» из частного архива автора.



"Разделение властей в современном Российском государстве"




1. Вступление.

2. Происхождение принципа разделения властей.

3. Разделение властей в мировой конституционной практике.

4. Разделение  властей  в  дореволюционной России, в Советском государстве и в период конституционных реформ.

5.  Разделение  властей  в современном Российском государстве и система государственных органов РФ: конституционное закрепление и общая характеристика.

6. Непосредственная демократия, система избирательных органов и "избирательная власть".

7. Глава государства - Президент РФ и органы при нём.

8. Законодательная "ветвь власти" и "особое ответвление" - "учредительная власть".

9. Исполнительная "ветвь власти", исполнительные органы и "особое ответвление" - органы Банка России.

10. Судебная власть. Суды и органы при судебной власти.

11. Независимые  контрольные и надзорные органы (органы прокуратуры, органы финансового контроля, омбудсманы) в системе разделения властей. "Контрольно-надзорная власть".

12. Местное самоуправление в системе публичной власти.

13. Общественные объединения, средства массовой информации.

14. Заключение.


Список нормативных актов.

Список  литературы.


Приложение. Система политической власти, государственных органов и их подразделений (схема).



1. Вступление.


Принцип разделения властей является одним из основных принципов организации государственной власти и одним из основополагающих принципов организации и функционирования демократического, конституционного, правового государства.

Принцип разделения властей означает, что законодательную деятельность должен осуществлять представительный (законодательный) орган, исполнительно-распорядительную деятельность (государственное управление, государственное регулирование) - органы исполнительной власти, правосудие - суды, при этом "ветви власти" самостоятельны, организационно и функционально независимы друг от друга, что не исключает их взаимодействие и взаимный контроль. Разделение властей основывается на естественном разделении таких функций, как законотворчество, государственное управление, правосудие, государственный контроль. Политическое обоснование принципа разделения властей состоит в том, чтобы распределить и сбалансировать государственно-властные полномочия между различными государственными органами, чтобы исключить сосредоточение всех полномочий либо большей их части в ведении единого органа государственной власти или должностного лица и тем самым предотвратить произвол. Три независимые "ветви власти" - законодательная, исполнительная и судебная - могут сдерживать, уравновешивать, контролировать друг друга, не допуская нарушения законов, это так называемая "система сдержек и противовесов".

Принцип разделения властей получил широкое признание в мировой конституционной практике. Закреплён и в Конституции РФ 1993 года[1]. Однако с тех пор, как принцип разделения властей был сформулирован и получил признание, прошло более 200 лет. Жизнь на месте не стоит, и за это время произошли существенное изменения как в теоретическом понимании принципа разделения властей, так и в конституционной практике его реализации в разных государствах.

Исследование разделения властей в современном Российском государстве представляет интерес ещё и потому, что Россия встала на путь построения современного конституционного государства, а принцип разделения властей положен в основу организации государственной власти в Российской Федерации сравнительно недавно. Существующая система разделения властей сложилась в последние десять-пятнадцать лет.

Конституционное развитие современной России  (в том числе и в  организации государственной власти) сочетает традиции  российского дореволюционного конституционализма, наследие Советской власти, конституционные заимствования у зарубежных государств, а также современные отечественные нововведения. Поэтому не обойтись без исторического и сравнительно-правового анализа конституционной практики разделения властей в зарубежных государствах, отечественного конституционного развития. 

Чтобы понять, как работает принцип разделения властей в современном российском государстве, необходимо рассмотреть систему государственных органов с точки зрения разделения властей. Исследование разделения властей предполагает рассмотрение "основных ветвей власти" - законодательной, исполнительной, судебной, механизмов их взаимодействия и форм влияния друг на друга. Однако этим данное исследование не ограничивается. 

Особое внимание хотелось бы обратить на проблемные моменты, связанные с функционированием государственных органов, не укладывающихся в традиционную триаду "ветвей власти", таких, как глава государства, органы прокуратуры, органы  финансового  контроля, избирательные комиссии. Именно эти органы, именно их место в системе разделения властей являются основным предметом данного исследования. Государственные органы с особым статусом существуют во многих конституционных государствах, однако их количество, состав и влияние в различных государствах отличаются. В тех государствах, где их достаточно много и где они играют значительную роль (в том числе и в современной России), они могут образовывать системы органов (органы прокуратуры, избирательные комиссии), обособляться в "особые ответвления власти" и даже объединяться в "дополнительные ветви власти"[2], а сам принцип разделения властей (то есть принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную "ветви власти") нуждается в некотором переосмыслении.

В настоящей работе проводится функциональный анализ государственных органов и их систем, и на основе функционального анализа, с учётом функциональной общности, государственные органы и группы государственных органов объединяются в "ветви  и ответвления власти". Приводятся также критерии обособления "ветвей власти", на их основе даётся обоснование "дополнительных ветвей власти" - "избирательной власти", "президентской власти", "контрольно-надзорной власти". "Избирательная власть" рассматривается как сложное публично-властное образование, включающее избирательный корпус и его власть, осуществляемую на выборах и референдумах, и систему избирательных органов. 

В данной работе рассматривается разделение властей "по горизонтали", то есть распределение компетенции между "ветвями власти" и их "ответвлениями". Разделение власти "по вертикали", то есть распределение компетенции (разграничение предметов ведения и полномочий) между федеральными и региональными органами государственной власти[3], в данной работе практически не затрагивается.

Разделение властей в современном российском государстве будет разобрано в основном на системе федеральных государственных органов. В меньшей мере будут разобраны региональные органы государственной власти, а также местное самоуправление и институты непосредственной демократии как элементы публичной, политической власти.

При проведении исследования автор поставил перед собой задачу разработать и представить такую схему разделения властей, которая в рамках "основных и дополнительных ветвей власти" и "особых ответвлений власти" охватывала  бы всю систему государственных органов, включая государственные органы с особым статусом. При этом "ветвь власти" должно объединять функциональное сходство. Схема должна быть по возможности универсальной и применимой к любой конституционной системе государственной власти. Эта схема неизбежно затрагивает и родственные политические институты, наряду с государственными органами являющиеся субъектами публичной, политической власти - институты непосредственной демократии и органы местного самоуправления.



2. Происхождение принципа разделения властей.


Принцип разделения властей впервые сформулирован английским просветителем ХVII века Дж.Локком. Будучи противником тирании, сторонником "теории общественного договора", компромисса, обосновывая сложившийся в Англии после "славной революции" государственный строй, он в сочинении "Два трактата о государственном управлении" предложил разделение властей по трём сферам на законодательную (в лице Парламента), исполнительную (во главе с монархом) и федеративную (осуществляющую внешнеполитические функции, причём её отделение от исполнительной непринципиально), к исполнительной власти были отнесены и суды.

Французский просветитель Ш.Л.Монтескье в трактате "О духе законов" предложил традиционную модель разделения властей: власть принадлежит народу, законодательная власть осуществляется собранием представителей и выражает интересы народа, исполнительная власть (опять же во главе с монархом) ограничена по своей природе, она осуществляет законы, судебная власть "карает преступления и разрешает столкновения частных лиц". Разделение властей Монтескье считал критерием "умеренных" и "неумеренных" форм правления. Однако в конституционном проекте Монтескье речь еще не идёт о равновесии властей, законодательная власть предполагается верховной. Ж.Ж.Руссо также поддерживал теорию разделения властей, но в основе государственной власти он видел суверенитет народа и большое значение придавал непосредственной демократии.

Соединённые Штаты Америки изначально создавались как республика, причём сначала как конфедерация, а затем как федеративное республиканское государство. "Отцы-основатели" существенно развили теорию разделения властей. Они обосновывали необходимость обособления и независимости трёх основных ветвей власти, сильной исполнительной власти, системы сдерживания и уравновешивания властей (это так называемая "система сдержек и противовесов"). Доминирующая власть - законодательная, поэтому необходимо устранить угрозу с её стороны. Решение было найдено в бикамерализме - разделении парламента на две палаты, причём верхняя палата избирается иным образом и сдерживает нижнюю, рассматривая её решения. При этом предполагалась особая роль судебной власти.



3. Разделение властей в мировой конституционной практике.


3.1. Разделение властей между главой государства, парламентом и правительством и основные формы правления.

Форма правления в конституционном государстве характеризует схему разделения властей, в первую очередь между главой государства, парламентом и правительством. В разных конституционных государствах были установлены различные формы правления и сложились различные системы разделения властей.

При ограниченной (дуалистической) монархии (Великобритания после "Славной революции", Российская империя между двумя революциями) законодательная власть принадлежит парламенту, монарх формирует правительство и обладает правом абсолютного вето. В парламентарной монархии (Великобритания, Япония) монарх является номинальным главой государства и свои полномочия самостоятельно не осуществляет. Монарх формирует Правительство из представителей политических партий, победивших на парламентских выборах и составивших парламентское большинство. Монарх может иметь и другие полномочия (роспуск парламента, право вето), но осуществляет их по совету правительства. Выражение парламентом недоверия правительству влечёт отставку последнего. Фактическим главой государства является глава правительства. Система может эффективно функционировать только при устойчивой двухпартийной системе, при многопартийной системе действуют коалиционные правительства, возможна частая смена правительств (так называемая "правительственная чехарда").

Наиболее полно принцип разделения властей проведён в Конституции США 1787 года, в форме президентской республики. Основные черты этой формы правления - строгое разделение властей, президент избирается внепарламентским путём, возглавляет правительство и всю систему исполнительной власти, обладает правом отлагательного вето и не вправе распускать парламент. Такая форма правления может функционировать независимо от системы партий, однако она не предусматривает механизмов разрешения конституционных кризисов.

Парламентарная республика (Италия) отличается от парламентарной монархии тем, что президент - номинальный глава государства - избирается парламентом, в определённых случаях он может распускать парламент, он может осуществлять часть своих полномочий самостоятельно, но большинство актов требуют контрассигнации. Конституционная практика идёт по пути сокращения полномочий Президента: в Италии даже традиционную для главы государства представительскую функцию (участие в заседаниях глав "большой восьмёрки", переговоры на высшем уровне) осуществляют главы правительств, а фактически - реальные главы таких государств.


3.2. Смешанная форма правления.

На мой взгляд, для нашей страны наиболее поучителен пример конституционного развития Франции. При многопартийной системе и неустойчивом гражданском обществе, в почти двухсотлетней череде революций, переворотов, кризисов, реставраций сменились почти все мыслимые формы правления, и они все показали свои недостатки. Только полупрезидентская V республика, установленная под руководством Шарля де Голля, смогла эффективно функционировать при многопартийной системе и принесла стране стабильность. Основные черты полупрезидентской республики - широкие полномочия президента, избираемого прямыми, реже косвенными выборами, он не входит непосредственно ни в одну из основных ветвей власти, координирует их деятельность, может распускать парламент или одну из его палат, формирует правительство и направляет его деятельность. Правительство несёт политическую ответственность и перед президентом, и перед парламентом. Полупрезидентской республикой, на мой взгляд, является и Российская Федерация по Конституции 1993 года.

Полупарламентская республика (Германия) отличается более сложным порядком отправления правительства в отставку, что снижает вероятность правительственных кризисов (в Германии, чтобы сместить канцлера, необходимо избрать нового, простой, деструктивный вотум недоверия влечёт роспуск парламента).

Полупарламентская и полупрезидентская республика - самые устойчивые формы правления, но президентская и та же полупрезидентская, на мой взгляд, более демократичны, так как не только Парламент, но и Президент получает свой мандат непосредственно от народа. 

Одна из последних тенденций в мировой конституционной практике - сближение форм правления. После 1958 года всё большее распространение получает смешанная (президентско-парламентская, полупрезидентская) форма правления, получила реализацию она и в Конституции РФ 1993 года.


3.3. Советская и суперпрезидентская формы правления.

Для двух республиканских форм правления разделение властей не характерно. При советской власти вся полнота власти принадлежит представительным органам - Советам (формально - народу), исполнительные и иные органы формируются советами и им подконтрольны, обычно советская республика сочетается с однопартийной системой, правящая партия через безальтернативные выборы направляет своих представителей в Советы, через Советы - в другие органы, диктует государственным органам свою волю. Для суперпрезидентской республики характерно огромное сосредоточение полномочий в руках главы государства: он по своему усмотрению формирует правительство, распускает парламент, изменяет законодательство, назначает референдумы. Президент избирается народом, но он может  обеспечить себе победу на выборах за счёт административного ресурса, иногда проводятся референдумы о продлении полномочий Президента. Суперпрезидентская форма правления обычно характерна для авторитарных режимов, но на короткий срок может быть установлена для выхода из конституционного кризиса (например, в России в период с 21 сентября по 25 декабря 1993 года).


3.4. Основные тенденции развития  разделения властей..

С течением времени концепция разделения властей стала подвергаться модификациям, в конституциях стали появляться положения, уходившие от первоначальных жёстких схем. Авторы принципа разделения властей предполагали верховной законодательную власть, однако в течение ХIХ-ХХ веков в различных государствах усиливалась не законодательная, а исполнительная власть, что объясняется усложнением управления в условиях индустриального и информационного общества. Там же, где сильна была законодательная власть, она оказывалась под сильнейшим влиянием политических партий, что при многопартийной системе приводило к неустойчивости системы государственной власти и частой смене правительств, при однопартийной системе - к диктату партии. В современном понимании концепции разделения властей речь идёт не о разделении трёх абсолютно независимых властей, а о разделении единой государственной власти на  три "ветви власти", организационно и функционально самостоятельные. Не может быть нескольких властей в едином государстве, и не могут "ветви власти" действовать в изоляции друг от друга. Наоборот, участвуя в осуществлении функций государства, в решении государственных задач, государственные органы неизбежно втягиваются во взаимодействие. Кроме того, всё большее распространение получили государственные органы с особым статусом, не входящие в традиционную триаду "ветвей власти", в научных трудах и некоторых конституциях появились положения об избирательной, учредительной, контрольной, информационной власти и других её "ветвях" и "ответвлениях". Есть такие органы и в России, и о них речь пойдёт ниже.

Обобщая вышесказанное, отметим общие тенденции развития концепции разделения властей в мировой конституционной практике: (1) утверждение единства государственной власти, (2) дифференциация власти, обособление "ветвей" и "ответвлений" государственной власти, (3)  сближение форм правления, распространение смешанной формы правления, (4) усиление исполнительной власти.

4. Разделение  властей  в  дореволюционной России, в Советском государстве и в период конституционных реформ.


4.1. Дореволюционная Россия.

При абсолютной монархии вся власть сосредоточена в руках самодержавного монарха, и говорить о разделении властей не приходится. Конституционный проект М.М.Сперанского предполагал установление конституционной монархии, введение представительных органов сверху донизу, а также разделения властей, причём законодательную власть предполагалось закрепить за Державной Думой, исполнительную власть - за монархом, судебную власть -  за судебной системой во главе с Сенатом и с судами присяжных, некоторое объединение власти допускалось в лице Государственного Совета. Свои конституционные проекты были и у декабристов. Пестель предлагал проект республиканского устройства с разделением власти на законодательную, исполнительную (вместе с судебной) и "блюстительную" (контрольную), а также широкое распространение народных вече. Проект Конституции Муравьёва предусматривал конституционную монархию, федеративное устройство, разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, двухпалатный парламент. Император Александр II провёл судебную, городскую и земскую реформы, фактически были созданы единая судебная система и местное самоуправление. Кроме того, конституционный проект М.Т.Лорис-Меликова предполагал учреждение представительного законосовещательного органа. В 1905-1906 годах, после учреждения Государственной Думы и установления конституционной, дуалистической монархии принцип разделения властей получил определённое закрепление. Согласно Манифесту от 17 октября 1905 года и Основным государственным законам 1906 года верховная власть принадлежала императору, но она уже не была неограниченной. Законодательная власть принадлежала императору в единении с Государственной Думой и Государственным Советом, "власть управления" (исполнительная власть) - императору, судебная власть - судам, установленным законом (осуществлялась ими от имени императора). Совет министров из совещательного органа при императоре преобразован в самостоятельное правительство. Конституционная монархия просуществовала немногим более 10 лет, и в 1917 году, после отречения Императора Николая II от престола, имело место не разделение властей, а двоевластие Временного правительства и Советов рабочих и солдатских депутатов.



4.2. Период Советской власти.

В Советском государстве принцип разделения властей, как и многие другие правовые принципы, отрицался как неприемлемый и "буржуазный". Формально, по Конституции, вся власть принадлежала народу и осуществлялась им через Советы народных депутатов, которые составляли политическую основу СССР. Все другие государственные органы были подконтрольны и подотчётны Советам. Кроме того, почти все государственные органы формировались Советами. Никакого разделения властей, только полновластие Советов. Парадокс заключался в том, что и Советы в своей власти были ограничены. Коммунистическая партия, "руководящая и направляющая сила советского общества, ядро его политической системы, государственных и общественных организаций", путём безальтернативных выборов проводила своих представителей в Советы, а через Советы - и в другие государственные органы. Партийные организации не просто вмешивались в деятельность государственных органов, а руководили ими. Реальной властью обладала партийная верхушка (Политбюро ЦК КПСС), а Съезды КПСС (которые по Уставу КПСС являлись высшими партийными органами) и Пленумы ЦК КПСС носили парадный характер все решения утверждали единогласно.


4.3. Конституционные реформы 1988-1993 годов.

Вновь о разделении властей вспомнили в период конституционных реформ. В 1988 году в Конституцию СССР были внесены изменения, создана двухступенчатая система высших представительных органов (Советов) - народные депутаты избирались гражданами, а Верховный Совет формировался Съездом народных депутатов. Кроме того, поправки предусматривали возможность выдвижения независимых кандидатов в депутаты. Первые альтернативные выборы народных депутатов СССР в 1990 году стали большим событием в политической жизни страны. Год спустя аналогичные изменения были внесены и в Конституцию РСФСР, а в 1990 году состоялись альтернативные выборы в Советы всех уровней. В том же 1990 году введён пост Президента СССР, учреждены Совет Федерации и Комитет конституционного надзора СССР. Президент СССР рассматривался как глава государства. Вопрос о введении должности Президента РСФСР был вынесен на всенародный референдум 17 марта 1991 года (одновременно с референдумом о судьбе СССР), а 12 июня 1991 года впервые в отечественной истории прошли всенародные выборы Президента России, им избран Б.Н.Ельцин. Конституция РСФСР рассматривала Президента не как главу государства, а как высшее должностное лицо и главу исполнительной власти. Он имел право отлагательного вето на принимаемые Верховным Советом законы (в отношении актов Съезда у него такого права не было). Исполкомы Советов  были преобразованы в самостоятельные исполнительные органы - Администрации. Как самостоятельная "ветвь власти" оформляется судебная власть, помимо судов общей юрисдикции создан Конституционный Суд РФ, создана система арбитражных судов. Районные и городские Советы и администрации обновлённым законодательством определяются не как органы государственной власти, а как органы местного самоуправления. В 1992 году, после распада СССР, принцип разделения властей, провозглашенный в Декларации о государственном суверенитете РСФСР 1990 года, был закреплён в Конституции Российской Федерации - России. Однако увеличение числа конституционных поправок приводило к многочисленным противоречиям (достаточно отметить, что в статью 3 Конституции был введён принцип разделения властей, а из статьи 2 не был исключён принцип полновластия Советов). В такой противоречивой системе был заложен конституционный кризис, и разрешить противоречия можно было только путём принятия новой Конституции. Вопрос о разделении властей встал в декабре 1992 года, когда Съезд народных депутатов очередной раз не утвердил Председателя Правительства, а Президент, выступив на Съезде, подверг резкой критике его работу и попытался сорвать его заседание, и в марте 1993 года, когда Президент в телеобращении объявил о введении "особого положения" (смысл которого состоял в том, что решения Съезда и Верховного Совета, нарушающие принцип разделения властей, объявлялись не имеющими юридической силы), а Съезд предпринял попытку отрешить Президента от должности. После провала импичмента 25 апреля был проведён всероссийский референдум по четырём вопросам, народ поддержал Президента и проводимые им экономические реформы, однако конституционное большинство, необходимое для роспуска Парламента, достигнуто не было (несмотря на то, что более двух третей проголосовавших избирателей проголосовали за досрочные выборы депутатов). После референдума Президент опубликовал свой проект Конституции РФ, а в июне созвал Конституционное Совещание, которое на основе президентского проекта разработало проект новой Конституции со смешанной, полупрезидентской формой правления, широкими полномочиями Президента и двухпалатным Парламентом (проект Конституционной комиссии Верховного Совета в основном сохранял существующую систему государственной власти). Верховный Совет постоянно вмешивался в деятельность Правительства, Центрального банка, пытался распоряжаться бюджетными средствами, что приводило к всплескам инфляции. Руководство Верховного Совета готовило конституционные поправки, лишающие всенародно избранного Президента реальной власти, однако Президент их опередил.

21 сентября 1993 года Президент РФ подписал Указ "О поэтапной конституционной реформе в РФ" и в телеобращении представил основные его положения. В целях разрешения затяжного конституционного кризиса Президент в нарушение действующей Конституции распускает и упраздняет Съезд народных депутатов и Верховный Совет, выборы в Государственную Думу назначаются на 12 декабря, вводится в действие положение об органах государственной власти на переходный период. Руководство распущенного Верховного Совета при поддержке Конституционного Суда объявляет о прекращении полномочий Б.Н.Ельцина и возложении обязанностей Президента на Вице-президента А.В.Руцкого, формирует "параллельное правительство", однако реальной власти у него не было. Дом Советов России (в настоящее время - Дом Правительства РФ) стал штабом сопротивления. 3 октября вооружённые сторонники  распущенного Парламента по призыву А.В.Руцкого предприняли попытку штурма мэрии Москвы и Останкинского телецентра. Президент объявил чрезвычайное положение и отдал приказ о штурме Дома Советов силами Вооружённых Сил России. Вооружённые столкновения в центре Москвы привели к многочисленным жертвам. Эти трагические события из нашей недавней истории являются наглядным примером возможных последствий глубокого конституционного кризиса и нерешённости проблемы разделения властей. После октябрьских событий Президент ликвидирует систему Советов по всей стране, исполнительно-распорядительные полномочия передаются региональным и местным администрациям. 12 декабря 1993 года, одновременно с выборами в Федеральное Собрание, было проведено всенародное голосование по Конституции, и при едва превысившей 50 процентов активности избирателей, небольшим перевесом была принята Конституция Российской Федерации, закрепившая ту систему государственной власти и ту модель разделения властей, которые исследуются в настоящей работе.  



5.  Разделение  властей  в современном Российском государстве и система государственных органов РФ: конституционное закрепление и общая характеристика.


5.1. Конституционное закрепление разделения властей.

Согласно части 1 статьи 3 Конституции РФ "единственным источником власти в РФ является её многонациональный народ". Часть 2 статьи 3 предусматривает три формы осуществления власти народа - непосредственную демократию, государственную власть и местное самоуправление: "Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления"[4]. Никто больше не может ни обладать политической властью, ни осуществлять её, согласно части 3 статьи 4 "Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону".

Согласно статье 10 Конституции РФ "Государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны". Согласно части 1 статьи 11 Конституции РФ "Государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ".

Проанализируем эти нормы во взаимосвязи с другими конституционными нормами. Во-первых, в статье 10 идёт речь о государственной власти в единственном числе, говорится о разделении государственной власти, а не властей. Это принципиально важно, особенно учитывая то, что согласно части 3 статьи 5 единство системы государственной власти является одним из конституционных принципов федерализма. Во-вторых - "на основе" а не на абсолютном принципе, принцип разделения властей рассматривается как основополагающий, направляющий, но не как абсолютный, а значит, могут быть и исключения (а именно они и составляют смысл работы). Глава государства - Президент РФ - не вписывается в триаду "ветвей власти" и не входит непосредственно ни в одну из трёх основных "ветвей власти", это следует из анализа статей 10, 11, глав 4, 6, который полностью будет приведён ниже. В-четвёртых, перечень федеральных органов государственной власти, установленный частью 1 статьи 11, ни в коем случае нельзя считать исчерпывающим. Федеральные органы исполнительной власти, которые упоминаются во многих статьях глав 3 и 6, а также об их территориальных органах, о которых говорится в части 1 статьи 78, в этот перечень не входят. Не вписываются ни в этот перечень, ни в традиционную триаду "ветвей власти" такие федеральные государственные органы (а они обладают всеми признаками государственных органов и в соответствующих федеральных законах, как правило, прямо названы государственными органами), которые либо прямо названы органами государственной власти, либо по свойствам исполняемых функций и по характеру государственно-властных полномочий фактически являются таковыми:  Центральный банк РФ (часть 2 статьи 75 Конституции РФ прямо называет его органом государственной власти), Счётная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, органы прокуратуры во главе с Генеральной прокуратурой РФ, избирательные комиссии во главе с Центральной избирательной комиссией РФ и некоторые другие государственные органы


5.2. Проблемы разделения властей в Российском государстве и государственные органы с особым статусом.

Тремя основными "ветвями власти", даже вместе с институтом главы государства, система государственных органов РФ (и многих других государств мира) не ограничивается. Как справедливо отмечает В.Е.Чиркин, "в современном государстве существует множество органов и должностных лиц, которых не было во времена, когда формулировалась концепция разделения властей"[5]. В современном Российском государстве такими органами являются избирательные комиссии во главе с Центральной избирательной комиссией РФ, органы при Президенте, Конституционное Собрание, Банк России, органы судебного сообщества и квалификационные коллегии судей, а также органы прокуратуры (во главе с Генеральной прокуратурой), органы  финансового контроля (Счётная палата РФ и аналогичные региональные органы), омбудсманы (Уполномоченный по правам человека в РФ и уполномоченные по правам человека в субъектах РФ). К сожалению, место этих органов в системе разделения властей не всегда освещается должным образом, в различных учебниках по теории государства и права эти органы при рассмотрении принципа разделения властей игнорируются, а во многих научных источниках информации о таких органах ничего не говорится о их месте в системе разделения властей. Отчасти это можно объяснить тем, что система разделения властей в современном виде существует в нашей стране только с 1994 года, а при советской власти вопрос о разделении властей и о статусе различных государственных органов не стоял, так как все государственные органы были подконтрольны и подотчётны Советам. Зачастую такие органы искусственно относятся к одной из основных "ветвей власти", особенно хорошо это видно на примере прокуратуры[6]. Имеют место даже политические заявления о нелегитимности таких органов именно по той причине, что они не укладываются в классическую схему разделения властей. Между тем, на мой взгляд, к этой ситуации больше всего подходит древнеримское изречение: "Non ex regula ius sumatur sed  ex iure est regula fiat" - не следует исходя из общего, отвлечённого правила, черпать, создавать конкретное право, наоборот, нужно, основываясь на существующем, живом праве, строить общую форму[7]. Иначе говоря, расхождение между теорией государства и права и системой органов государственной власти говорит о недостатках именно теории, а не конституционной практики. Между тем, некоторые решения данного вопроса всё-таки существуют. М.В.Баглай определяет большинство из этих органов как "органы государственной власти с особым статусом"[8]. О.Е.Кутафин свидетельствует о наличии "органов президентской власти" и "особой группы государственных органов прокуратуры"[9]. В.Е.Чиркин справедливо отмечает, что "концепция разделения властей имеет прежде всего ориентирующий характер", что "в угоду догматическому его пониманию не следует закрывать глаза на реальную ситуацию"[10].

В большинстве конституционных государств, в которых принцип разделения властей положен в основу организации государственной власти, существуют государственные органы, формально и функционально не относящиеся ни к одной из "основных ветвей власти" - государственные органы с особым статусом. Наличие в государстве таких органов и даже их систем ещё не опровергает теорию разделения властей. Однако, когда количество и значение государственных органов с особым статусом возрастает они могут образовывать "особые ответвления" и даже "дополнительные ветви власти", а сам принцип разделения властей (на законодательную, исполнительную и судебную), на мой взгляд, нуждается в переосмыслении.







5.3. Методы исследования разделения властей.

В настоящей работе с точки зрения разделения властей исследуется система государственных органов Российской Федерации, а также основные формы непосредственной демократии,  местное самоуправление и некоторые другие негосудартсвенные институты - субъекты политической системы общества в той мере, в какой это относится к исследуемой теме.

Политическую власть и государственные органы "по вертикали" предлагаю подразделять по уровням на федеральный, федерально-окружной, региональный, административно-территориальный, и муниципальный уровни. В основу такой классификации положена не принадлежность к системе федеральных либо региональных органов государственной власти, а территориальная сфера действия соответствующих органов.

Государственные органы "по горизонтали" подразделяются по "ветвям" и "ответвлениям" государственной власти, как они мне представляются, следующим образом:

 (1) избирательные органы (комиссии), образующие вместе с избирательным корпусом "дополнительную ветвь" власти - "избирательную власть".

(2) глава государства (Президент РФ)  и органы при нём, образующие дополнительную ветвь государственной власти - "президентскую власть"[11],

(3) законодательные органы, образующие законодательную власть, а также учредительные органы, образующие "особое ответвление" - "учредительную власть", 

(4) система исполнительных органов, образующих исполнительную власть, а также специализированные органы с особым статусом (органы Банка России), образующие "особое ответвление",

(6) суды, образующие в системе судебную власть, а также органы при судах,  органы судейского сообществаи квалификационные коллегии судей, образующие несколько "особых ответвлений" ,

(7) независимые контрольно-надзорные органы (органы прокуратуры, органы финансового контроля,омбудсманы), образующие "дополнительную ветвь" государственной власти - "контрольно-надзорную власть".

Если взять за основу данную классификацию и сопоставить её с конституционным принципом народовластия и тремя конституционно закреплёнными формами его реализации (5.1), то получается, что система публичной (политической) власти включает "основные и дополнительные ветви власти": избирательную, президентскую, законодательную, исполнительную, судебную, контрольно-надзорную, вышеупомянутые "особые ответвления", а также органы местного самоуправления (местную власть).

Наглядной иллюстрацией такой классификации является "Система политической власти, государственных органов и их подразделений" в виде схемы (Приложение). Эта схема - попытка представить реальную систему разделения властей. Она составлена на основе Конституции РФ, ряда федеральных конституционных законов, федеральных законов, подзаконных актов (включая Сводный перечень государственных должностей РФ, утверждённый Указом Президента РФ). Формат работы не позволяет подробно разобрать всю систему государственных органов, а также их формы взаимодействия и влияния друг на друга (то есть российскую "систему сдержек и противовесов"). 

Для решения вопроса об обособлении "дополнительных ветвей" и "особых ответвлений" государственной власти следует сформулировать критерии их обособления, определить признаки "ветви власти". В.Е.Чиркин приводит следующие признаки "ветви власти": (1) существование особых органов государства, (2) связь функции "ветви власти" с функцей государства, (3) общее функциональное назначение органов "ветви власти" (сама система может быть иерархической или рассредоточенной), (4) общегосударственный характер деятельности "ветви власти"[12]. Соглашаясь в принципе с таким подходом, предлагаю считать "дополнительной ветвью власти" систему государственных органов с особым статусом (не относящихся ни к одной из трёх "основных ветвей власти" и организационно от них обособленных), осуществляющих общие либо сходные функции[13], а "особым ответвлением власти" - систему или группу государственных органов с особым статусом, организационно обособленных от "основных ветвей власти", но функционально сходных с одной из них, либо организационно связанных с одной из "основных ветвей власти", но осуществляющих особые функции.

 


6. Непосредственная демократия, система избирательных органов и "избирательная власть".


6.1. Основные формы непосредственной демократии.

Согласно части 3 статьи 3 Конституции РФ высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Референдум и выборы являются основными формами непосредственной демократии (другими формами непосредственной демократии являются, например, отзывное производство, участие присяжных и народных заседателей в осуществлении правосудия). Не останавливаясь на различных формах непосредственной демократии, принципах избирательного права и референдума, остановимся на тех моментах, которые имеют отношение к рассматриваемой теме.

Референдум представляет собой голосование граждан по важнейшим вопросам государственного или местного значения. Согласно Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" референдум проводится на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Решение, принятое на референдуме, не нуждается в дополнительном утверждении, подлежит исполнению (неясно, имеет ли оно прямое действие) и может быть отменено иначе, как на новом референдуме или в судебном порядке. Казалось бы, власть народа, выражаемая на референдуме, должна быть исключена из "системы сдержек и противовесов" и не может быть ограничена. На самом деле это не так. Вышеупомянутый Федеральный закон и Федеральный конституционный закон "О референдуме РФ" устанавливают круг вопросов, не подлежащих вынесению на референдум.  Вопросы референдума не должны ограничивать права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии их реализации, противоречить Конституции РФ и законодательству вышестоящего уровня. Кроме того, добиться проведения референдума крайне сложно, для этого необходимо пройти сложнейшие юридические процедуры.

В Российской Федерации проводятся выборы в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Представительные органы, избираемые непосредственно гражданами, и выборные должностные лица занимают центральное место в системе органов государственной власти, а также в системе органов местного самоуправления. На федеральном уровне избираются глава государства - Президент РФ и депутаты Государственной Думы. На региональном уровне (в субъектах РФ) проводятся выборы депутатов законодательного (представительного) органа и высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа). На муниципальном уровне проводятся выборы представительного органа местного самоуправления, и, как правило, главы муниципального образования. Не исключается возможность проведения выборов и в иные органы государственной власти и органы местного самоуправления.


6.2. "Избирательная власть" в системе разделения властей.

Конституционная доктрина некоторых стран Латинской Америки выдвигает тезис о существовании наряду с традиционными "ветвями власти" также избирательной власти. "Под избирательной властью понимается право граждан, обладающих избирательными правами и составляющих избирательный корпус, решать все основные вопросы государственной жизни путём выборов, референдума, народной законодательной инициативы и другими способами"[14]. Организационно обособление избирательной власти выражается в создании системы избирательных органов. Таким образом, "избирательная власть" имеет неоднородный характер и включает избирательный корпус как субъект непосредственной демократии и  систему государственных избирательных органов, осуществляющих функции и наделённых полномочиями по обеспечению волеизъявления избирательного корпуса[15].

На мой взгляд, "избирательная власть" в России является реальностью. Это выражается, в частности, в создании системы независимых коллегиальных избирательных органов - избирательных комиссий. В принципе выборы и референдумы могут проводиться органами любой из основных "ветвей власти", но в этом случае существует больше возможностей для злоупотреблений властью.


6.3. Избирательные комиссии в системе государственных органов. 

Избирательные комиссии в РФ осуществляют организацию и проведение выборов. В РФ действуют избирательные комиссии на пяти уровнях: Центральная избирательная комиссия РФ, избирательные комиссии субъектов РФ, а также территориальные, окружные и участковые избирательные комиссии. Центральная избирательная комиссия и избирательные комиссии субъектов РФ с 1994 года являются государственными органами и действуют на постоянной основе. Они формируются на паритетной основе соответственно Президентом РФ и палатами Федерального Собрания, органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ[16]. Нижестоящие избирательные комиссии формируются, как правило, органами местного самоуправления на период подготовки и проведения выборов. Избирательные комиссии осуществляют такую функцию государства, как проведение выборов и референдумов, и в пределах этой функции обладают государственно-властными полномочиями.  Естественно, избирательные комиссии не могут быть отнесены ни к одной из трёх основных "ветвей власти". М.В.Баглай относит Центральную избирательную комиссию к числу "органов государственной власти с особым статусом".



7. Глава государства - Президент РФ и органы при нём.


7.1. Место Президента РФ в системе разделения властей.

Часть 1 статьи 80 определяет Президента РФ как главу государства и устанавливает в общем виде его функции. Он является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета РФ, её независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (иначе говоря - координирует деятельность "ветвей власти"), определяет в соответствии с федеральными законами  основные направления внутренней и внешней политики, представляет Россию как глава государства внутри страны и в международных отношениях. Президент избирается гражданами РФ на четырёхлетний срок полномочий с возможностью переизбрания на второй срок. Он не подотчётен Федеральному Собранию, не несёт перед ним политической ответственности и может быть отрешён от должности только за совершение государственной измены или иного тяжкого преступления.

Указы и распоряжения Президента РФ, с одной стороны, должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам (то есть они являются подзаконными актами), с другой стороны, они являются обязательными для исполнения на всей территории РФ. По сложившейся конституционной практике Президент РФ издаёт указы не только в тех случаях, когда это прямо предусмотрено Конституцией РФ и федеральными законами, но и в случае обнаружения пробелов в законодательстве.

Президент обладает широкими полномочиями по отношению к исполнительной власти. Он играет решающую роль при формировании Правительства, назначает Председателя Правительства с согласия Государственной Думы (но при этом имеет возможность настаивать на определённой кандидатуре под угрозой Государственной Думы), по представлению Председателя Правительства назначает его заместителей и освобождает их от должности, утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти. Президент может председательствовать на заседаниях Правительства (данное полномочие в настоящее время является "спящим"), объявлять об отставке Правительства отменять постановления и распоряжения Правительства, приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ. Президент РФ как Председатель Совета Безопасности РФ и Верховный Главнокомандующий Вооружёнными Силами РФ руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, таких, как Министерство обороны, ФСБ России, МИД России, МВД России, МЧС России. Нормативные указы Президента обязательны для Правительства и других федеральных органов исполнительной власти. Это даёт основания рассматривать Президента РФ "как верховного руководителя исполнительной власти, даже как её фактического главу"[17], многие исследователи последовательно придерживаются такого подхода и относят главу государства к исполнительной власти практически при любой форме правления.

Однако Президент РФ обладает широкими полномочиями не только по отношению к исполнительной власти, но и в сфере законотворчества, по отношению к законодательной власти. Он подписывает и обнародует федеральные законы (а также федеральные конституционные законы и конституционные поправки), принятые Федеральным Собранием. При этом он обладает эффективным правом отлагательного вето в отношении федеральных законов (в отношении федеральных конституционных законов и конституционных поправок у него такого права нет), его вето может быть преодолено только двумя третями голосов в обеих палатах. Президент РФ в установленном Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом "О референдуме РФ", Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ" порядке распускает Государственную Думу, назначает референдум РФ, выборы депутатов Государственной Думы. По отношению к судебной власти он в установленном Федеральным конституционным законом "О судебной системе РФ" представляет в Совет Федерации кандидатуры на должности судей федеральных судов высшего звена, назначает судей других федеральных судов, а также обладает некоторыми квазисудебными полномочиями - проводит согласительные процедуры, осуществляет помилование. Функции Президента РФ (статья 80) и функции Правительства РФ (статья 114) существенно отличаются.

Проанализируем положения статей 10 и 11, а также глав 4 и 6 Конституции РФ и Федерального Конституционного закона "О Правительстве РФ". Президент определён как глава государства и поставлен на первое место в системе федеральных органов государственной власти, в то время как Правительство - после Федерального Собрания. Систему исполнительной власти возглавляет Правительство. Следовательно, Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит непосредственно ни в одну из её основных ветвей[18]. При этом не следует рассматривать Президента как фигуру, стоящую над основными "ветвями власти". Президент осуществляет свои полномочия в рамках Конституции и федеральных законов и во взаимодействии с другими органами государственной власти, а его правовые акты носят подзаконный характер и могут быть отменены в судебном порядке.


7.2. Система органов при Президенте.

При Президенте РФ действуют различные государственные органы, содействующие реализации его конституционных полномочий. Совет Безопасности РФ возглавляется и формируется Президентом РФ, включает представителей различных "ветвей" и "ответвлений" государственной власти, обсуждает вопросы безопасности и готовит решения Президента по вопросам обеспечения безопасности. Государственный Совет РФ возглавляется Президентом РФ, включает высших должностных лиц (глав высших исполнительных органов) субъектов РФ и обсуждает вопросы федеративных отношений и другие вопросы общегосударственного значения. Другие совещательные и консультативные органы при Президенте РФ (советы, комиссии) обсуждают вопросы своей компетенции и готовят решения Президента. Администрация Президента РФ обеспечивает деятельность Президента РФ и органов при нём, готовит проекты указов и распоряжений, заключения на принятые федеральные законы, обладает некоторыми контрольными полномочиями. Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах представляют Президента РФ в пределах соответствующих федеральных округов и обладают широкими координационными, контрольными и кадровыми полномочиями. Эти государственные органы не входят в систему федеральных органов исполнительной власти и составляют особую систему во главе с Президентом РФ, что подтверждает тезис о наличии "органов президентской, законодательной, исполнительной и судебной власти"[19].  



8. Законодательная ветвь власти и "особое ответвление" - "учредительная власть".


8.1. Федеральная законодательная власть (Федеральное Собрание).

Согласно статье 94  Конституции РФ Федеральное Собрание - парламент РФ является представительным и законодательным органом РФ. Федеральное Собрание имеет двухпалатную структуру и состоит из Совета Федерации и Государственной Думы (иногда их называют верхней и нижней палатой соответственно). Государственная Дума, избираемая гражданами по смешанной пропорционально-мажоритарной системе, представляет население России в целом, а также основные политические силы, представленные фракциями. Совет Федерации, в который входят по два представителя от каждого субъекта РФ (по одному от законодательной и исполнительной власти), представляет субъекты РФ. Совет Федерации до недавнего времени состоял из глав законодательных и исполнительных органов субъектов РФ, что порождало массу проблем и противоречий. Во-первых, региональные должностные лица становились одновременно федеральными. Во-вторых, должностные лица исполнительной власти субъектов РФ являлись одновременно федеральными законодателями. В-третьих, такой порядок не учитывал российские расстояния, и руководители отдалённых регионов, загруженные работой на местах, были вынуждены разрываться между Москвой и своими регионами, совмещая по две важнейшие должности. В 2000 году по инициативе Президента РФ В.В.Путина вместо представительства по должности введено делегирование представителей в Совет Федерации.

Законодательная деятельность осуществляется палатами Федерального Собрания последовательно, порядок рассмотрения федеральных законов и федеральных конституционных законов палатами Парламента (а также Президентом РФ) закреплён в Конституции. Федеральные законы принимаются по широкому кругу предметов ведения РФ и предметов совместного ведения РФ и субъекта РФ, установленных статьями 71 и 72 Конституции РФ, а по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ, принимаются федеральные конституционные законы, обладающие повышенной юридической силой. В законотворческом процессе ключевую роль играет Государственная Дума. Она получает и рассматривает все законопроекты, принимает федеральные законы. Роль Совета Федерации сравнительно невелика, он рассматривает принятые Государственной Думой законы. Его отлагательное вето в отношении федеральных законов может быть преодолено квалифицированным большинством в две трети голосов депутатов Государственной Думы. Конституционные поправки последовательно рассматриваются палатами Федерального Собрания и законодательными органами субъекта РФ.

Кадровые и некоторые другие полномочия распределены между Советом Федерации и Государственной Думой статьями 102, 103 Конституции РФ и некоторыми федеральными законами. Контрольные полномочия Парламента сведены к минимуму, что, на мой взгляд, в достаточной мере компенсируется наличием сильных, организационно и функционально самостоятельных, контрольных и надзорных органов. Государственная Дума может влиять на назначение Председателя Правительства, выразить недоверие или отказать в доверии Правительству, но окончательное решение, как правило, остаётся за Президентом. Государственная Дума может быть распущена Президентом в определённых случаях (при конституционном конфликте с Правительством), но она легко может  уклониться от роспуска, согласившись на назначение Председателя Правительства, выразив доверие Правительству или даже начав процедуру отрешения Президента от должности.


8.2. Региональная законодательная власть.

Законодательные (представительные) органы субъектов РФ являются постоянно действующими и единственными органами законодательной власти субъектов РФ. Законодательные органы субъектов РФ, как правило, являются однопалатными (за исключением двухпалатных парламентов в некоторых республиках) избираются гражданами РФ - жителями субъектов РФ. Основные полномочия законодательных органов субъектов РФ определены Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", конституциями и уставами субъектов РФ. Конституции и уставы субъектов РФ, как правило, принимаются законодательным органом квалифицированным большинством в две трети. Законами субъектов РФ решаются важнейшие вопросы компетенции субъектов РФ, постановлениями законодательных органов решаются менее значимые, текущие вопросы. Законодательный орган субъекта РФ может быть распущен федеральным законом после предупреждения Президента РФ или высшим должностным лицом субъекта РФ в случае принятия незаконного правового акта при наличии судебного решения.


8.3. Учредительные органы и "учредительная власть".

Особое место в системе федеральных органов государственной власти занимает Конституционное Собрание. Собственно, этот орган постоянно не функционирует, а может быть созван лишь в том случае, если предложение о пересмотре положения глав 1, 2, 9 Конституции РФ (а фактически - всей Конституции) будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа каждой из палат Федерального Собрания. Федеральный конституционный закон "О Конституционном Собрании" не принят, порядок его формирования и работы неясны, но можно предположить, что Конституционное Собрание может либо избираться гражданами, либо формироваться из представителей различных органов государственной власти ("ветвей и ответвлений власти"), возможно, и иных организаций. Конституционное Собрание может либо подтвердить неизменность Конституции РФ, либо принять новую Конституцию, либо вынести её проект на референдум. Конституционное Собрание не является органом Федерального Собрания, не входит в состав законодательной "ветви власти", и всё же представительный характер и законодательные полномочия (пусть и несколько необычные) сближают его с законодательной властью.

В некоторых источниках выдвигается тезис о наличии "учредительной власти", сущность которой заключается в праве народа непосредственно или через особый учредительный орган установить конституционные основы жизни общества, принять основной закон государства. М.В.Баглай обосновывает "учредительную власть" и подразделяет её на первоначальную (принимающую Конституцию без особых на то полномочий с одобрения народа) и производную (уполномоченную изменять Конституцию)[20]. Что касается правомочия народа принять Конституцию, я бы отнёс его к "избирательной власти". Конституционные поправки принимаются Федеральным Собранием и рассматриваются законодательными (представительными) органами субъектов РФ, иначе говоря, относятся к компетенции законодательной власти. А вот со статусом учредительных органов, к которым можно отнести и гипотетическое Конституционное Собрание, хотелось бы разобраться. Учредительные органы время от времени возникают в различных государствах, и даже в республиках в составе РФ, существуют ограниченное время, в России в прошлом веке созывались два раза. Они принимают конституции, устанавливают конституционные основы жизни общества, иногда назначают высших должностных лиц. Учредительные органы (в том числе и Конституционное Собрание РФ) образуют "особое ответвление власти" - "учредительную власть". Однако необходимо учитывать, что учредительные органы и "учредительная власть" возникают время от времени, в отличие от законодательной "ветви власти", которая функционирует постоянно.  



9. Исполнительная ветвь власти, исполнительные органы и "особое ответвление" - органы Банка России.


9.1. Система исполнительной власти РФ. Место исполнительной власти и значение исполнительных органов.

Часть 2 статьи 77 Конституции РФ предусматривает образование единой системы исполнительной власти в РФ "в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения"[21].

В то же время некоторые исследователи, утверждают о дуализме исполнительной власти в Российском государстве, поскольку параллельно функционируют органы исполнительной власти во главе с Правительством РФ и органы при Президенте РФ. Что касается системы органов при Президенте РФ, то на мой взгляд они не относятся к исполнительной "ветви власти" (7.2), а дуализм исполнительной власти действительно имеет место и выражается в том, что согласно Федеральному конституционному закону "О Правительстве РФ" Президент РФ руководит деятельностью некоторых федеральных органов исполнительной власти (7.1), а Правительство РФ лишь координирует их деятельность.

Государственное управление (регулирование), исполнительно-распорядительная деятельность, формы осуществления исполнительной власти во всём их многообразии  составляют предмет административного права и в настоящей работе не рассматриваются. В 1998 году В.Рыжков привёл оценку, согласно которой 85 процентов власти в России принадлежит исполнительной "ветви власти" (а Президенту, Парламенту, судам, прокуратуре, другим органам в совокупности - порядка 15 процентов)[22]. Подавляющее большинство государственных органов РФ являются исполнительными органами.



9.2. Правительство РФ - высший исполнительный орган РФ.

Правительство РФ в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Правительстве РФ" является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в РФ. Правительство состоит из Председателя, его заместителей и федеральных министров. Решающее влияние на формирование Правительства оказывает Президент РФ. Председатель Правительства назначается Президентом с согласия Государственной Думы (однако Президент может настаивать на согласовании кандидатуры Председателя под угрозой роспуска), другие члены Правительства - Президентом по предложениям Председателя. Правительство несёт политическую ответственность одновременно перед Президентом и перед Государственной Думой, но преимущественно перед Президентом, он вправе в любое время объявить об отставке Правительства. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству либо отказать в доверии по запросу Председателя Правительства, однако решать судьбу Правительства и в этом случае будет Президент (если в это время нет обстоятельств, исключающих роспуск Государственной Думы). Одной из особенностей российского Правительства является его беспартийный характер, оно формируется не по партийно-коалиционному, а по профессиональному принципу. Правительство является органом общей компетенции, и его деятельность охватывает самые различные  общественные отношения. Полномочия Правительства РФ установлены статьёй 114 Конституции РФ и раскрыты в главе 3 Федерального конституционного закона "О Правительстве РФ", по сферам регулирования они подразделяются на десять групп. Правительство организует исполнение на территории РФ Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ, осуществляет систематический контроль за их исполнением.


9.3. Федеральные органы исполнительной власти и территориальные исполнительные органы.

На федеральном уровне действуют также федеральные органы исполнительной власти специальной компетенции - федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы, федеральные агентства, другие федеральные ведомства. Правительство РФ руководит работой федеральных органов исполнительной власти (за исключением органов, подведомственных Президенту). Структура федеральных органов исполнительной власти утверждается указом Президента РФ. В настоящее время действуют 24 федеральных министерства, 6 государственных комитетов, 2 федеральных комиссии, 13 федеральных служб, 8 федеральных агентств, 2 федеральных надзора, 3 иных федеральных органа исполнительной власти[23].

В соответствии с частью 1 статьи 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Эти территориальные органы могут формироваться на федерально-окружном уровне, на уровне субъекта РФ, на уровнях ниже субъекта РФ или в соответствии с особенностями соответствующей отрасли иметь особую территориальную организацию (например, Минобороны России, МПС России, ГТК России). Эти территориальные органы почти всегда являются органами специальной компетенции, территориальные органы общей компетенции образуются лишь в исключительных случаях (например, Полномочное представительство Правительства РФ в Чеченской Республике, действовавшее в 1999 - 2000 годах). Деятельность этих территориальных органов на федерально-окружном уровне координируется полномочными представителями Президента РФ.


9.4. Региональная исполнительная власть.

Система органов исполнительной власти субъекта РФ устанавливается субъектом РФ самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ". В соответствии с этим Федеральным законом система органов исполнительной власти субъекта РФ возглавляется высшим исполнительным органом, который, в свою очередь, формирует и возглавляет высшее должностное лицо (или руководитель высшего исполнительного органа) субъекта РФ, который по общему правилу избирается гражданами РФ, проживающими на территории субъекта РФ. Высший исполнительный орган субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, осуществляет полномочия, установленные законодательством, а также формирует другие органы исполнительной власти. Некоторые органы исполнительной власти субъектов РФ находятся одновременно в федеральном и региональном подчинении и выполняют функции территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. В административно-территориальных единицах действуют исполнительные органы общей компетенции (например, префектуры административных округов города Москвы) и органы специальной компетенции. Органы исполнительной власти субъектов РФ должны действовать во взаимодействии с органами местного самоуправления, не подменяя их и не вмешиваясь в их деятельность.


9.5.Центральный Банк РФ - государственный орган с особым статусом. 

В соответствии с частью 2 статьи 75 Конституции РФ и Федеральным законом "О Центральном банке РФ (Банке России)" Центральный Банк РФ независимо от других органов государственной власти осуществляет свою основную функцию - защиту и обеспечение устойчивости рубля, монопольно осуществляет денежную эмиссию. Банк России имеет двойную юридическую природу, являясь одновременно и государственным органом и банком, осуществляя и государственные функции и полномочия, и банковские операции. Функции и полномочия Банка России (проведение денежно-кредитной политики, государственная регистрация и лицензирование кредитных организаций, контроль за их деятельностью, валютное регулирование и валютный контроль), сходны с функциями и полномочиями органов исполнительной власти, а нормативные правовые акты Банка России по своим свойствам сходны с подзаконными актами федеральных органов исполнительной власти. Однако Банк России не входит в единую систему органов исполнительной власти во главе с Правительством РФ. М.В.Баглай относит Банк России к числу "органов государственной власти с особым статусом". Банк России подотчётен Государственной Думе, однако при осуществлении своих функций и полномочий Банк России независим от других государственных органов. Председатель Банка России назначается Государственной Думой по представлению Президента РФ. Высший орган управления Банком России - Совет директоров состоит из 12 человек, его члены назначаются Государственной Думой по представлению Банка России.



10. Судебная власть.Суды и органы при судебной власти.


10.1.Судебная власть и судебная система.

В соответствии со статьей 118 Конституции РФ и Федеральным конституционным законом "О судебной системе РФ" судебная власть, правосудие осуществляются только судом. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Принципы осуществления судебной власти (единство судебной системы, самостоятельность судов, независимость судей, подчинение судов и судей только Конституции РФ и федеральному закону, обязательность судебных постановлений и другие принципы) установлены Конституцией РФ, вышеупомянутым Федеральным конституционным законом, другими федеральными законами.  В случае установления несоответствия акта государственного или иного органа закону либо правовой коллизии суд принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу. Правовые акты (вплоть до федерального конституционного закона), действия и решения всех государственных органов (с единичными исключениями) могут быть обжалованы в суд либо рассмотрены в судебном порядке по иным процессуальным основаниям (протест, запрос и т.п.).

Судебная система установлена Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом "О судебной системе РФ". Судебную систему составляют федеральные суды, а также конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов РФ. В составе судебной "ветви власти" можно выделить три основных "ответвления": конституционные и уставные суды, суды общей юрисдикции, арбитражные суды.


10.2. Органы конституционного правосудия.

Конституционный Суд РФ действует с 1991 года. В соответствии со статьёй 1 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде РФ" Конституционный Суд РФ - конституционный орган судебного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. По запросам, жалобам и ходатайствам Конституционный Суд РФ проверяет конституционность законов, нормативных правовых актов органов государственной власти, договоров между ними, разрешает споры о компетенции, даёт официальное толкование Конституции РФ, осуществляет некоторые иные полномочия. Неконституционные правовые положения утрачивают силу, а аналогичные положения других нормативных правовых актов не подлежат применению. На практике Конституционный Суд РФ зачастую проверяет законы и подзаконные акты не только по соответствию "букве" Конституции, но и по соответствию Конституции во взаимосвязи с законами большей юридической силы. Конституционные и уставные суды образованы в некоторых субъектах РФ для рассмотрения вопросов о соответствии законов и подзаконных нормативных правовых актов субъектов РФ, актов органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ, а также для толкования конституции (устава) субъекта РФ. Конституционный Суд РФ не наделён надзорными функциями в отношениях этих судов, и, несмотря на функциональное сходство, строго говоря, они не образуют единую подсистему.


10.3. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды.

Суды общей юрисдикции рассматривают в установленном порядке гражданские, административные, уголовные и иные дела. Систему федеральных судов общей юрисдикции составляют Верховный Суд РФ, суды среднего звена (верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, автономной области, автономных округов), районные суды, а также военные суды. Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по делам, подсудным судам общей юрисдикции, и вышестоящей судебной инстанцией по отношению к другим судам общей юрисдикции. В установленных законом процессуальных формах он осуществляет  судебный надзор за деятельностью судов общей юрисдикции, рассматривает дела в пределах своей компетенции, а также даёт разъяснения по вопросам судебной практики. Верховный Суд РФ действует в составе Пленума, Президиума, Кассационной коллегии, Военной коллегии, Судебных коллегий по гражданским и по уголовным делам. Особую подсистему составляют военные суды, создаваемые по территориальному принципу по месту дислокации войск и флотов, осуществляющих судебную власть в войсках, органах и формированиях, где федеральным законом предусмотрена военная служба, в том числе и за пределами РФ. В настоящее время Государственная Дума обсуждает вопрос о создании подсистемы административных судов в составе системы федеральных судов общей юрисдикции[24]. Мировые судьи субъектов РФ являются судьями общей юрисдикции и рассматривают некоторые дела. Институт мировых судей находится в стадии становления, в 2000 году они назначены и приступили к исполнению своих полномочий в некоторых субъектах РФ. С точки зрения разделения властей особо актуальным является вопрос о полномочиях судов общей юрисдикции по рассмотрению некоторых подзаконных актов органов государственной власти на предмет соответствия закону, а также по устранению юридических коллизий между законами различной юридической силы. В законодательном порядке этот вопрос не получил окончательного решения. Вопросы о соответствии нормативных актов Президента РФ и Правительства РФ, а также законов субъектов РФ федеральному закону зачастую рассматриваются Конституционным Судом во взаимосвязи с Конституцией. Дела о проверке законности ненормативных актов Президента, Правительства, палат Федерального Собрания подсудны Верховному Суду РФ. В 2000 году Конституционный Суд РФ подтвердил конституционность рассмотрения судами общей юрисдикции законов субъектов РФ на предмет соответствия федеральным законом по обращению прокурора[25].

Арбитражные суды рассматривают экономические споры и некоторые иные дела (например, дела о банкротстве), отнесённые к их подведомственности законом. Систему федеральных арбитражных судов составляют Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов (арбитражные округа, образованные в 1995 году, не совпадают с федеральными округами), арбитражные суды субъектов РФ (несмотря на название, они являются федеральными судами). Высший Арбитражный Суд является высшим судебным органом по разрешению дел, подведомственных арбитражным судам, и высшей судебной инстанцией по отношению к арбитражным судам.


10.4. Формирование судебной власти.

Судьи Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ, а судьи других федеральных судов - Президентом РФ в установленном порядке. В процессе наделения полномочиями судей активно участвуют квалификационные коллегии судей, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, председатели Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Судьи субъектов РФ, как правило, назначаются законодательными (представительными) органами. Судьи несменяемы, их полномочия могут быть прекращены или приостановлены по решению соответствующей квалификационной коллегии судей по установленным законом основаниям.


10.5. Государственные органы при судебной власти - органы судейского сообщества, квалификационные коллегии судей, обеспечивающие органы.

При судебной власти действуют также органы судейского сообщества, квалификационные коллегии судей и обеспечивающие органы. В судебную систему они не входят, судами либо их структурными подразделениями не являются (за исключением аппаратов судов), судебную власть не осуществляют, скорее обеспечивают её деятельность. Органы судейского сообщества формируются для выражения интересов судей как носителей судебной власти. Высшим органом судейского сообщества является Всероссийский съезд судей, который формирует Совет судей РФ. В системе органов судейского сообщества действуют также собрания судей Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, съезды (конференции) судей  субъектов РФ, военных округов и флотов, арбитражных судов, а также избираемые ими советы судей. Органы судейского сообщества обладают некоторыми признаками как государственных органов, так и общественных организаций, законодательство не даёт однозначного ответа на этот вопрос (на мой взгляд, они скорее являются государственными органами). Квалификационные коллегии судей формируются органами судейского сообщества из состава судей для рассмотрения вопросов отбора кандидатов на должности судей, приостановления и прекращения полномочий судей (а также прекращения отставки), обеспечения неприкосновенности судей, проведения аттестации судей и присвоения им квалификации[26]. Иначе говоря, они обладают государственно-властными полномочиями по формированию судебной власти. Высшая квалификационная коллегия судей формируется Всероссийским съездом судей РФ в составе трёх секций. Обеспечение деятельности Конституционного суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ осуществляется аппаратами этих судов, обеспечение деятельности других судов общей юрисдикции - Судебным департаментом при Верховном Суде РФ, обеспечение деятельности других арбитражных судов - Высшим Арбитражным Судом РФ. Судебный департамент при Верховном Суде РФ и входящие в его систему органы (управления и отделы в субъектах РФ) организационно обеспечивают деятельность судов общей юрисдикции и органов судейского сообщества, предоставляют в их распоряжение необходимые ресурсы. Судебный департамент является федеральным государственным органом, однако он не обладает значительными государственно-властными полномочиями.

11. Независимые  контрольные и надзорные органы (органы прокуратуры, органы финансового контроля, омбудсманы) в системе разделения властей. "Контрольно-надзорная власть".


11. 1. Концепция "контрольно-надзорной власти".

Прокуратуру РФ, Счётную палату РФ и Уполномоченного по правам человека в РФ, при всём их различии, помимо особого места в системе разделения властей, объединяет функциональное единство. Они осуществляют функции контроля, надзора, наблюдения. Вообще, надзор и контроль в той или иной мере осуществляется различными государственными органами. Конституционный надзор за конституционностью законов и иных нормативных правовых актов осуществляется  судебным органом - Конституционным Судом РФ (Комитет Конституционного Надзора СССР был именно контрольно-надзорным, а не судебным органом). Вышестоящие суды осуществляют в установленных процессуальных формах судебный надзор за деятельностью нижестоящих судов.  Контрольные полномочия имеются и у исполнительных органов, они осуществляют контроль параллельно с другими видами деятельности. Несколько шире межведомственный контроль, осуществляемый некоторыми исполнительными органами и контрольными органами Администрации Президента РФ. Однако сфера деятельности ведомственного и межведомственного контроля ограничены исполнительной властью. Законодательная власть организационно не приспособлена к осуществлению контроля и надзора, а контроль и надзор исполнительной власти за её же органами (а в сферу надзора и контроля в первую очередь попадают исполнительные органы) не всегда достаточно эффективен. Судебная власть, на мой взгляд, так же не может заменить государственный контроль и надзор, поскольку её деятельность по устранению нарушений закона носит реактивный характер. Суд лишь рассматривает дела в установленном процессуальном законодательством порядке, и в отличие от прокуратуры, не обязан реагировать на все нарушения закона. 

Прокуратура РФ осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на её территории законов, Счётная палата РФ осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета, Уполномоченный по правам человека РФ рассматривает жалобы граждан на решения, действия или бездействие государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих. Эти государственные органы практически не имеют нормотворческих и исполнительно-распорядительных полномочий, их государственно-властные полномочия имеют надзорный и контрольный характер.

В.Е.Чиркин приводит критерии обособления "ветви власти" - наличие особых государственных органов и общегосударственный характер их деятельности, объединённое функциональное предназначение (ветвь власти может быть иерархической или рассредоточенной), и предлагает, помимо трёх основных "ветвей власти" выделить "контрольную власть". Этот тезис не нов, о "блюстительной власти" говорится ещё у декабристов. Вопрос о "контрольной власти" является дискуссионным, но на мой взгляд, в России она находится в стадии становления (и не только в России, но и во многих других государствах), и к ней можно отнести органы прокуратуры, органы  финансового контроля и омбудсманов. Но поскольку центральное место в системе российской "контрольной власти" занимает прокуратура, а её основная функция  - надзор, а не контроль, на мой взгляд, применительно к России её точнее будет называть "контрольно-надзорной властью".


11.2. Прокуратура РФ в системе разделения властей..

Согласно статье 129 Конституции РФ прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Конституция не определяет функции и полномочия прокуратуры РФ и содержит лишь отсылку к федеральному закону, что объясняется нерешённостью вопроса о статусе прокуратуры на момент принятия Конституции. В то время высказывались и такие мнения, что прокуратуру следует лишить всех надзорных функций, оставив ей лишь функции уголовного преследования. Однако изменения к закону о прокуратуре, принятые в 1995 году, не внесли существенных изменений в функции и полномочия прокуратуры, а изменения 1999 года - даже усилили их. Статья 1 Федерального закона "О прокуратуре РФ" определяет прокуратуру как  единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации и выполняющую иные функции, установленные федеральными законами. Целями деятельности прокуратуры являются обеспечение верховенства закона, единство и укрепление законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства Закон выделяет следующие направления прокурорского надзора: (1) надзор за исполнением законов федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, законодательными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (общий надзор), (2) надзор за соблюдением прав и свобод человека теми же органами, орагнизациями и должностными лицами, (3) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно - розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, (4) надзор за исполнением законов судебными приставами, (5) надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. При осуществлении надзора прокурор обладает широкими государственно-властными полномочиями, такими, как опротестование правовых актов, противоречащих закону, внесение представления, возбуждение уголовного дела или производства по делу об административном правонарушении. Иными функциями прокуратуры являются участие в рассмотрении дел судами, уголовное преследование, координация деятельности по борьбе с преступностью, участие в правотворческой деятельности. Уголовное преследование в судах является традиционной функцией прокуратуры в зарубежных государствах (мне непонятно, насколько эта функция совместима с чисто российскими надзорными функциями прокуратуры). Уголовное преследование в стадии расследования и координация деятельности по борьбе с преступностью, а также наличие следственного аппарата сближают прокуратуру с исполнительной властью. Участвуя в рассмотрении дел судами, прокуроры, в частности, опротестовывают незаконные решения судов (хотя участие прокуроров в рассмотрении дел судами формально не является направлением прокурорского надзора). Таким образом, надзорные полномочия прокуратуры распространяются и на законодательную, и на исполнительную, и на судебную "ветви власти", и на некоторые другие (но не на все) государственные органы, а также на некоторые негосударственные образования (органы местного самоуправления, коммерческие и некоммерческие организации).

Прокуратура РФ составляет единую федеральную централизованную систему государственных органов и учреждений. Органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от других федеральных и региональных органов государственной власти в строгом соответствии с действующим законодательством. Систему органов прокуратуры РФ составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, прокуратуры городов, районов, другие территориальные прокуратуры, военные, транспортные и иные специализированные прокуратуры, а также научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий. Генеральный прокурор РФ назначается Советом Федерации по представлению Президента РФ, его заместители - Советом Федерации по представлению Генерального прокурора, прокуроры субъектов РФ - Генеральным прокурором по согласованию с субъектами РФ (как правило, по согласованию с представительным органом), иные прокуроры - Генеральным прокурором РФ.

Статья 129 Конституции РФ, посвящённая прокуратуре, находится в конце главы 7 "Судебная власть". Однако органы прокуратуры не входят в судебную систему, установленную Федеральным конституционным законом "О судебной системе РФ" и не являются ни судами, ни их структурными подразделениями. Правосудие осуществляется только судами, и лишь одна из функций прокуратуры связана с судебной властью. Не входит прокуратура и в единую систему исполнительной власти, возглавляемую Правительством РФ, и кроме того, существуют значительные функциональные различия между исполнительной властью и прокуратурой. Не является прокуратура и контрольно-надзорным органом законодательной власти, как это было до 1993 года (вообще, в период советской власти все государственные органы были подотчётны и подконтрольны Советам). Вообще, за всю историю своего существования прокуратура была и в подчинении императора, и при судах в качестве обвинительной власти, и в составе Министерства юстиции, и в ведении Верховного Совета, и даже в ведении Президента, и, что характерно, нигде не прижилась, а с принятием Конституции РФ в 1993 году и изменений к Закону РФ "О прокуратуре РФ" в 1995 году получила организационную и функциональную самостоятельность. Ю.И.Скуратов, определяя особое место прокуратуры в системе разделения властей, замечает: "Фундаментальные ветви власти - законодательная, исполнительная и судебная, олицетворяющие собой единую государственную власть и её разделение, вовсе не исключают возможность существования иных функционально самостоятельных правовых институтов. Их наличие определяется реальными потребностями государственно-правовой жизни, необходимостью демократического контроля и "сдерживания" любой из основных ветвей власти. В российских условиях прокуратура и выполняет функции одного из элементов "системы сдержек и противовесов" в механизме разделения власти. Она устанавливает и принимает меры к устранению нарушений закона, от кого бы они не исходили"[27]. М.В.Баглай определяет органы прокуратуры как "органы государственной власти с особым статусом" (характерно, что нигде в законодательстве органы прокуратуры не определяются как "органы государственной власти", только как "государственные органы", хотя они и обладают государственно-властными полномочиями). В.Е.Чиркин относит прокуратуру к особой, контрольной власти[28]. Соглашаясь в принципе с таким подходом, должен отметить, что основная функция прокуратуры РФ - надзор, а не контроль (хотя эти понятия во многом синонимичны). Поэтому, на мой взгляд, "контрольную власть" применительно к России корректнее называть "контрольно-надзорной властью".



11.3. Парламентские органы финансового контроля.

Согласно части 5 статьи 101 Конституции РФ Счётная палата РФ образуется палатами Федерального Собрания для осуществлением контроля за исполнением федерального бюджета. Статья 1 Федерального закона "О Счётной палате РФ" определяет Счётную палату как постоянно действующий орган финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием и подотчётный ему. Счётная палата осуществляет оперативный контроль за исполнением федерального бюджета, а также контроль за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, за использованием кредитных ресурсов, за внебюджетными фондами, за поступлением в бюджет средств от управления и распоряжения федеральной собственностью, за банковской системой (включая Банк России), проводит ревизии и проверки, проводит экспертизу и даёт заключения, информирует палаты Федерального Собрания. При осуществлении своих функций Счётная палата обладает некоторыми государственно-властными полномочиями, она имеет право направлять представления и предписания. В своей деятельности Счётная палата РФ руководствуется федеральным законодательством, вместе с тем она выполняет поручения Совета Федерации и Государственной Думы.

В рамках своих задач Счётная палата, обладает организационной и функциональной независимостью. Она является контрольным органом Федерального Собрания, но не является его структурным подразделением, поэтому его нельзя однозначно отнести к законодательной "ветви власти". М.В.Баглай относит Счётную палату РФ к числу "органов государственной власти с особым статусом", а В.Е.Чиркин относит её к "контрольной власти". Н.Д.Погосян  считает, что "высший орган финансового контроля представляет собой некоторое промежуточное звено между ответственностью министерств и парламентским контролем", "контролирует исполнительную власть и информирует парламент"[29], он может быть ближе к правительству или к парламенту, но в любом случае он должен обладать организационной и функциональной независимостью. В некоторых государствах этот орган является органом Парламента, в некоторых входит в состав исполнительной власти, в некоторых не подчиняется ни законодательной, ни исполнительной власти.  

На мой взгляд, при всём различии в организации и конкретных полномочиях Прокуратуры РФ и Счётной палаты РФ между ними есть явное функциональное сходство: основной функцией прокуратуры является надзор за соблюдением Конституции РФ, а основной функцией Счётной палаты - контроль за исполнением федерального бюджета (а федеральный бюджет, как известно, принимается в форме федерального закона). Это сходство и даёт основание относить Счётную палату вместе с органами прокуратуры к проблематичной контрольно-надзорной "ветви власти".

Счётная палата РФ состоит из коллегии и аппарата. Коллегия Счётной палаты состоит из Председателя (назначаемого Государственной Думой), его заместителя (назначаемого Советом Федерации) и двенадцати аудиторов (назначаемых палатами Федерального Собрания на паритетной основе). Коллегия рассматривает вопросы организации работы, а также отчёты и сообщения. Председатель (а в его отсутствие - его заместитель) осуществляет руководство Счётной палатой, организует её работу. Аудиторы возглавляют определённые направления деятельности. Аппарат состоит из инспекторов (которые непосредственно организуют и проводят контроль) и других штатных работников.

Органы финансового контроля субъектов РФ, аналогичные Счётной палате РФ, создаются субъектами РФ самостоятельно, они обычно именуются контрольно-счётными палатами и подотчётны представительным органам субъектов РФ.


11.4. Уполномоченные по правам человека (омбудсманы).

Должность Уполномоченного по правам человека учреждена в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом "Об Уполномоченном по правам человека в РФ" в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Уполномоченный содействует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию прав, совершенствованию законодательства о правах человека и приведению его в соответствие с международными стандартами, развитию международного сотрудничества и проавовому просвещению по  вопросам прав и свобод человека. Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечёт пересмотра компетенции других государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление прав и свобод (правозащитные функции в различной мере осуществляют Президент РФ, Комиссия по правам человека при Президенте РФ, суды, органы прокуратуры, многие исполнительные органы). Уполномоченный рассматривает жалобы граждан РФ, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории РФ, на решения, действия, бездействие государственных органов (за исключением законодательных органов), органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал их в административном или судебном порядке, но не согласен с решениями, принятым по жалобе, а также самостоятельно принимает меры по защите прав лиц, не способных самостоятельно защищать свои права, а также в случаях массовых или грубых нарушений прав и свобод граждан. Уполномоченный может проводить совместно или с другими должностными лицами проверки, направляет обращения в суд, в прокуратуру, в другие компетентные органы, направляет заключения, предложения и рекомендации, опубликовывает ежегодные доклады.  Он вправе беспрепятственно посещать государственные органы и различные негосударственные организации, запрашивать информацию и материалы.

Уполномоченный назначается Государственной Думой. "Назначение омбудсмана парламентом - общее правило (хотя оно и знает некоторые исключения) в мировой практике".[30] Однако Уполномоченный по правам человека в РФ при осуществлении своих полномочий независим и никому не подотчётен. Уполномоченный и его рабочий аппарат являются государственным органом. Уполномоченный не является должностным лицом Федерального Собрания, а его рабочий аппарат - его структурным подразделением. Уполномоченный имеет большую степень независимости, чем Счётная палата РФ. В субъектах РФ в соответствии с их законодательством также может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека.

Что касается места Уполномоченного в системе разделения властей, то, как констатируют В.В.Бойцова и Л.В.Бойцова, "вопрос о месте омбудсмана в системе разделения властей ещё не стал предметом рассмотрения в юридической науке и остаётся открытым"[31]. И всё же рискну провести некоторую аналогию. Дело в том, что функция Уполномоченного имеет сходство с одним из направлений прокурорского надзора - надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Сходны и многие полномочия Уполномоченного и прокуроров, например, по рассмотрению жалоб, по проведению проверок, по обращению в суд, хотя компетенция и государственно-властные полномочия Уполномоченного значительно уже компетенции прокуратуры и государственно-властных полномочий прокуроров. Некоторое дублирование функций и полномочий в данном случае вполне корректно. Рассматривая жалобы граждан на нарушения их прав и свобод, закреплённых в Конституции РФ, в международных договорах РФ, в федеральных законах, Уполномоченный тем самым выявляет их нарушения и способствует их устранению и тем самым вовлекается в осуществление контроля и надзора за соблюдением законодательства. Поэтому Уполномоченного, на мой взгляд, можно отнести вместе с прокуратурой и Счётной палатой к проблематичной "контрольно-надзорной власти".



12. Местное самоуправление в системе публичной власти.


Местное самоуправление - признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление является одной из форм реализации народом принадлежащей ему власти и составляет одну из основ конституционного строя РФ, оно осуществляется путём референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и иные органы местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях и на других территориях.

Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения и наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований своей компетенцией (в том числе властными полномочиями) в решении вопросов местного значения. Органы местного самоуправления могут законами наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых материальных и финансовых средств, реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Структура органов местного самоуправления устанавливается населением самостоятельно. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" позволяет устанавливать самые различные структуры органов местного самоуправления. Эти структуры могут напоминать систему органов государственной власти, возможно даже перенесение "системы сдержек и противовесов" на муниципальный уровень. Уставы муниципальных образований принимаются представительными органами местного самоуправления или на местном референдуме и подлежат государственной регистрации. Обязательным является наличие представительного органа, состоящего из избираемых гражданами депутатов. Наиболее важные вопросы местного значения отнесены законодательством к исключительной компетенции представительного органа. Во многих муниципальных образованиях действуют главы муниципальных образований, избираемые жителями муниципальных образований, реже - представительными органами из своего состава.  Уставами муниципальных образований могут быть предусмотрены и иные органы и должностные лица местного самоуправления, в том числе выборные. Осуществление местного самоуправления, формирование органов и назначение органов местного самоуправления государственными органами и должностными лицами не допускается.

Органы местного самоуправления несут ответственность перед населением за утрату доверия, а перед государством - за нарушение Конституции РФ и законов. Представительный орган местного самоуправления может быть распущен федеральным законом или законом субъекта РФ, а глава муниципального образования - отрешён от должности в случае принятия незаконных правовых актов при наличии судебного решения.



13. Общественные объединения, средства массовой информации.


Зачастую выдвигаются и тезисы о существовании иных "властей" -  партийной, профсоюзной, информационной. Очевидно, имеет место неправомерное смешение политической системы общества и публичной власти. Во-первых, как уже отмечалось выше, согласно Конституции РФ вся власть (а речь идёт о публичной, политической власти) принадлежит народу, который осуществляет её (1) непосредственно, (2) через органы государственной власти, (3) через органы местного самоуправления, и существование иных субъектов политической власти противоречило бы Конституции. А во-вторых, принцип разделения властей всё-таки относится к государственной власти. Конечно, возможно и осуществление государственной власти в единении с какой-либо политической партией и даже с церковью (история знает такие примеры), но только не в современном демократическом государстве.

Не могут быть субъектом публичной власти политические партии и политические движения. Это было бы несовместимо с принципами народовластия, политического многообразия, многопартийности. Если в советский период государственности Коммунистическая партия руководила государством, а партийный аппарат фактически сросся с государственным (4), то для постсоветской России характерна слабость политических партий. Ни Коммунистическая партия, ни праволиберальные партии и движения, ни центристские "партии власти" не могут рассчитывать на поддержку большинства избирателей, последние предпочитают голосовать за конкретных кандидатов, чаще всего беспартийных. Роль политических партий в формировании исполнительной власти невелика (9). В настоящее время предпринимаются меры по усилению политических партий. На рассмотрении в Государственной Думе находится законопроект,который устанавливает достаточно жёсткие требования к политическим партиям (фиксированное членство, региональные отделения в большинстве субъектов РФ), а также государственный контроль и бюджетное финансирование. Согласно законопроекту федеральные политические партии должны стать единственным видом общественных объединений, обладающим правом самостоятельного выдвижения кандидатов в представительные органы и на выборные должности (в настоящее время выдвигать кандидатов могут также политические движения и  региональные политические организации). Однако законопроект не ограничивает возможность выдвижения независимых кандидатов непосредственно избирателями[32].

Представители средств массовой информации (СМИ) с упорством, достойным лучшего применения, называют себя "четвёртой властью". Оставим на время вопрос о том, сколько "ветвей власти" функционирует в современном российском государстве. Дело в том, что СМИ не осуществляют функций власти и не обладают властными полномочиями. Некоторые государственные СМИ осуществляют обязательное официальное опубликование законов и других правовых актов, принятых государственными органами, однако официальное опубликование осуществляется государственными СМИ  от имени государственных органов. Другое дело, что они являются неотъемлемой составляющей политической системы общества, в демократическом государстве они являются гарантом идеологического и политического многообразия. Средства массовой информации информируют общество, в том числе и о деятельности государственных органов. Распространяя информацию, СМИ неизбежно оказывают влияние на общественное мнение (в том числе и на позицию при голосовании), на деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления. Не приходится говорить об организационной независимости СМИ, так как государственные СМИ находятся в ведении государственных органов, а негосударственные СМИ подконтрольны различным коммерческим и некоммерческим организациям. Характерно, что если государственное телевидение сосредоточено в ведении исполнительной власти, то печатные органы имеются практически у всех высших государственных органов.




14. Заключение.


Итак, рассмотрев систему государственных органов, составляющих в совокупности государственную власть, и систему политической власти в целом, мы видим, что принцип разделения властей в российской конституционной практике претерпел существенные изменения. В современном Российском государстве он реализован совершенно иначе, чем он был сформулирован и реализован в первых конституционных государства.

Советское государство в последние годы своего существования, а после его распада - Российская Федерация вместе с другими бывшими союзными республиками пошли по пути конституционного развития, по пути разделения властей. Однако современное Российское государство, позаимствовав из мировой конституционной практики общедемократические и общеправовые принципы, сохранило многие традиции и институты советского государства и даже возродило некоторые дореволюционные традиции. Россия закрепила в своей Конституции общепризнанный принцип разделения властей, но в его реализации предпочитает идти своим путём, строить свою "систему сдержек и противовесов", учитывая свои исторические традиции и национальные особенности. Вместе с тем не обошли Россию и некоторые мировые тенденции развития разделения властей, такие, как сближение форм правления, усиление главы государства и исполнительной власти, увеличение числа и усиление государственных органов с особым статусом, которые, как уже упоминалось, не входят ни в одну из трёх основных "ветвей власти".

Характерной особенностью организации государственной власти в современной России является особый статус главы государства - всенародно избираемого Президента РФ. Его компетенция так или иначе затрагивает различные "ветви власти", он выполняет координирующие функции, обладает широкими государственно-властными полномочиями, при этом он не возглавляет исполнительную "ветвь власти", вообще не входит ни в одну из основных "ветвей власти", имея свои "формы влияния", свои "сдержки и противовесы" на каждую из них. Законодательная и судебная "ветви власти", в свою очередь, имеют свои "формы влияния" на Президента. "Президентская власть" получила конституционное оформление в главе 4 Конституции РФ и других конституционных положениях.. Органы при Президенте (Совет Безопасности, советы и комиссии, Администрация Президента, полномочные представители) образуют особую систему государственных органов во главе с Президентом. Эта система органов не входит в систему исполнительной власти и образует даже не "особое ответвление", а "дополнительную ветвь власти", со своей системой государственных органов и со своими, свойственными только этой системе функциями.

В последние годы, несмотря на отсутствие конституционного оформления, как "дополнительная ветвь власти" сформировалась и функционирует "избирательная власть". Собственно, она даже не является "ветвью государственной власти" в обычном понимании. Её основу составляет избирательный корпус всего государства, субъектов Федерации, муниципальных образований. В её состав входит лишь небольшая группа государственных органов с особым статусом, которые призваны обеспечивать свободное волеизъявление избирательного корпуса, проводить выборы и референдумы - избирательных комиссий, которые в пределах своей компетенции самостоятельны и независимы от других государственных органов. На мой взгляд, именно "избирательная власть", с учётом конституционного принципа народовластия, может претендовать на то, чтобы считаться верховной властью в демократическом государстве. 

Многие другие государственные органы, входящие в российскую "систему сдержек и противовесов", не входят ни в одну из трёх традиционных "ветвей власти". Прокуратура, осуществляющая от имени государства надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, парламентские органы финансового контроля вместе с принципиально новым для России институтом власти - Уполномоченным по правам человека (омбудсманом), несмотря на отсутствие организационного единства, выполняют сходные контрольно-надзорные функции и образуют "дополнительную ветвь власти". Однако контрольные и надзорные функции и полномочия осуществляются различными государственными органами, принадлежащим различным "ветвям власти" и, на мой взгляд, недостаточно между ними разграничены, поэтому "контрольно-надзорная власть" в Российском государстве находится в состоянии формирования. Формируются и действуют и другие государственные органы с особым статусом и их системы, обоснованные в качестве "особых ответвлений власти". Конституционная практика так быстро развивается, что любая классификация может оказаться неполной.

Однако утверждение "единства государственной власти", распространение государственных органов с особым статусом, оформление "особых ответвлений" и даже "дополнительных ветвей власти" и другие тенденции развития государственности сами по себе не означают, что надо отказаться от теории разделения властей, поскольку она искажает реальную картину. Она является одним из выдающихся достижений политической и правовой мысли, ею следует руководствоваться при определении системы органов демократического государства. Отрицают принцип разделения властей, как правило, в авторитарных и тоталитарных государствах. Однако необходимо отойти от представлений "жёсткого" разделения властей, учесть конституционную практику современного государства. В угоду догматическому пониманию концепции разделения властей не следует закрывать глаза на реальную ситуацию.

Мне представляется, что принцип разделения властей должен носить прежде всего направляющий, ориентирующий характер. Именно в таком контексте, на мой взгляд, следует понимать статью 10 Конституции РФ и другие конституционные нормы.




Список нормативных актов.


Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. // Российская газета, 1993, 25 декабря.

Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ "О Конституционном Суде РФ" // СЗ РФ, 1994, №13, ст.1447.

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ "О Правительстве РФ" (по состоянию на 31 декабря 1997 года) " // СЗ РФ, 1997, №51, ст.5712, 1998, №1, ст.1.

Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 года № 2-ФКЗ "О референдуме РФ" // СЗ РФ, 1995, № 42, Ст.3921.

Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ "О судебной системе РФ" // 1997, №1, ст.1.

Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 года № 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в РФ"// СЗ РФ, 1997, № 9, ст.1011.

Федеральный закон от 5 августа 2000 года № 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ" // СЗ РФ, 2000, № 32, ст.3348.

Федеральный закон от 17 января 1992 года № 2202-I "О прокуратуре РФ" (по состоянию на 2 января 2000 года, название в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 года № 168-ФЗ) // Ведомости СНД и ВС РФ, 1992, №8, ст.366, СЗРФ, 1995, №47, ст.4472, 1999, №7, ст.878, №47, ст.5620, 2000, №2, ст.140, №32, ст.3341

Федеральный закон от 11 января 1995 года № 4-ФЗ "О Счётной палате РФ" // СЗ РФ, 1995, №3, ст.167.

Федеральный закон от 8 января 1998 года № 7-ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном Суде РФ" // СЗ РФ, 1998, №2, ст.223.

Федеральный закон от 6 актября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ"(по состоянию на 29 июля 2000 года) // СЗ РФ, 1999, №42, ст.5005, 2000, №31, ст.3205.

Федеральный закон от 28 августа 1998 года № 154-ФЗ "Об общих принципах организациии местного самоуправления в РФ" (по состоянию на 4 августа 2000 года) // СЗ РФ, 1995, №35, ст.3506, 1996, №49, ст.5500, 1997, N 12, ст. 1378, 2000, №32, ст.3330.

Федеральный закон 19 сентября 1997 года № 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" (по состоянию на 30 марта 1999 года) // СЗ РФ, 1997, №38, ст.4339, 1999, №14, ст.1653

Закон РФ от 26 июня 1992 года №3132-1 "О статусе судей в РФ" (по состоянию на 17 июля 1999 года) // Ведомости СНД и ВС РФ, 1992, N 30, ст. 1792; Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 26, ст. 2399,.

Закон РСФСР от 8 июля 1981 года №976 "О судоустройстве РСФСР" (по состоянию на 2 января 2000 года) // Ведомости ВС РСФСР, 1981, №28, ст. 976, 1992, №27, ст. 1560; №30, ст. 1794; 1993, №33, ст. 1313; СЗ РФ, 1994, №32, ст. 3300.

Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 года № 1602 "О Государственном совете РФ" // Российская газета, 2000, 5 сентября.

Указ Президента РФ от 13 мая 2000 года №849 "О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе" (по состоянию на 21 июня 2000 года) // СЗ РФ, 2000, №20, ст.2112, №26 ст.2748, №38, ст.3781.

Указ Президента РФ от 17 мая 2000 года №867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ, 2000, №21 ст.2168, №39 ст.3856, № 49 ст.4799.

Постановление Совета Федерации от 6 февраля 1996 года №42-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания РФ" (вместе с Регламентом, утверждённым Постановлением, по состоянию на 17 мая 2000 года) // СЗ РФ, 1996, №7, ст.655, №16, ст.1774, №27, ст.3204, 1997, №1, ст.45, №5, ст.629, 1998, №1, ст.8, №12, ст.1389, №29, ст.3475, 1999, №6, ст.762, №13,ст.3088, №24, ст.2921, №47, ст.5630.

Постановление Государственной Думы от 22 января 1998 года №2134-11-ГД "О Регламенте Государственнной Думы Федерального Собрания РФ" (вместе с Регламентом, принятым Постановлением, по состоянию на 7 июля 2000 года) // СЗ РФ, 1998, №7, ст.801, №16, ст.1828, №26, ст.3048, №30, ст.3699, №44, ст.5441, №52, ст.6348, 1999, №17, ст.2111, №39, ст.4588, №43, ст.5176, №49, ст.5965, №50,ст.6099.

Закон города Москвы от 28 июня 1995 года "Устав города Москвы". Принят Московской городской Думой 28 июня 1995 года.










Список  литературы.


Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт.- М.: Издательство "Зерцало", 1998. - 448 с.

Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник. - М.: Юристъ, 1999. - 400 с.

Исаев И.А. История государства и права России: Учебник. - М.: Юристъ, 1999. 608 с.

Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - 2-е изд. - М.: Юристъ, 2000. - 520 с.

Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - 3-е изд. - М.: ИНФРА-М-НОРМА, 2001.

Основы государства и права: Учебное пособие для поступающих в юридические вузы./Под редакцией академика О.Е.Кутафина. - 7-е издание, переработанное и дополненное. - М.: Юристъ, 2000. - 416 с.

Кашанина Т.В., Кашанин А.В. Основы российского права: Учебник для вузов. 2-е издание, изменённое и дополненное. - М.: Издательская группа НОРМА - ИНФРА - М, 2000. - 800 с.

Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов. Отв.ред - д.ю.н. А.В.Иванченко. - М.: Издательство НОРМА, 1999. - 856 с.

Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М.Козлова, Л.Л.Попова. - М.: Юрист, 1999. - 728 с.

Судоустройство и правоохранительные органы в Российской Федерации. Учебник. Издание второе, переработанное и дополненное. Под редакцией Ю.К.Орлова, В.И.Швецова. - М.: "Проспект", 2000. - 320 с.

Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник / Под ред. А.А.Чувилёва. - М.: Юристъ, 2000. - 400 с.

Погосян Н.Д. Счётная палата Российской Федерации. - М.:Юристъ, 1998. - 304 с.

Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. - М.: Издательство БЕК, 1996. - 408 с.

Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". - М., ИНФРА-М-НОРМА, 1997. - 128 с.


[33]

Примечания к схеме "Система публичной власти, государственных органов и их подразделений"


1. При проведении референдума Центризбирком РФ и избиркомы  субъектов РФ действуют в качестве комиссий референдума, другие комиссии референдума формируются в том же порядке, что и избирательные комиссии и имеют тот же статус.

2. "Учредительная власть", составляющая "особое ответвление", не функционирует постоянно, учредительные органы образуются  время от времени.

3. Органы исполнительной власти имеют различную территориальную организацию. Особая территориальная организация таких органов исполнительной власти, как МИД, Министерство обороны, МПС, ФПС обусловлено спецификой их функций и деятельности

4. Органы Банка России образуют "особое ответвление", которое не входит ни в одну из основных "ветвей власти", но имеет сходство с исполнительной властью.

5. Военные суды имеют особую территориальную организацию и действуют там, где есть военная служба, в том числе и за пределами РФ.

6. Органы судейского сообщества, квалификационные коллегии судей и обеспечивающие органы при судебной власти организационно связаны с судебной властью. Действуют также собрания судей и квалификационные коллегии судей Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ,  групп судов.

7. Военная прокуратура и другие специализированные прокуратуры (транспортная, природоохранная и иные) имеют особую территориальную организацию.

8. Конституционное Собрание РФ постоянно не функционирует, но может быть созвано в соответствии с Конституцией РФ и федеральным конституционным законом.

9. Некоторые федеральные органы исполнительной власти (Министерство обороны, МИД, МВД, МЧС, ФСБ, ФПС и другие) подчиняются Президенту.

10. Всероссийский съезд судей - высший орган судейского сообщества - избирает Совет Судей РФ, который действует на постоянной основе.

11. Главная военная прокуратура и окружные главные управления Генеральной прокуратуры являются структурными подразделениями Генеральной прокуратуры и возглавляются заместителями Генерального прокурора РФ.

12. Некоторые федеральные органы исполнительной власти (например, МВД России) образуют окружные территориальные органы.

13. Арбитражные округа, образованные в 1995 году, не совпадают с федеральными.

14. В некоторых республиках в составе РФ действуют двухпалатные законодательные органы.

15. Конституциями некоторых республик в составе РФ предусматривается созыв учредительных органов.

16. Некоторые органы исполнительной власти субъектов РФ одновременно исполняют функции территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

17. Конституционные (уставные) суды, парламентские органы финансового контроля, региональные омбудсманы действуют в некоторых субъектах РФ.

18. Арбитражные суды субъектов РФ являются федеральными судами, а прокуратуры субъектов РФ - федеральными органами прокуратуры.

19. На административно-территориальном уровне (в районах, больших городах) могут действовать органы местного самоуправления, территориальные органы исполнительной власти или даже относительно самостоятельные органы государственной власти административно-территориальных единиц. Во многих субъектах РФ действует двухуровневое местное самоуправление ("район - населённый пункт", "город - район города"). Наличие    органов    местного    самоуправления  в городских и сельских поселениях является обязательным независимо от численности населения.

20. Территориальные избирательные комиссии, образуемые для проведения выборов, действуют в качестве избирательных комиссий муниципальных образований при проведении муниципальных выборов.

21. Окружные избирательные комиссии формируются в избирательных округах при проведении выборов в представительные органы по мажоритарной системе.

22. Конституция и законодательство позволяют конструировать различные структуры местного самоуправления, на схеме приведена одна из возможных структур.



                                                                                                           СИСТЕМА   ПУБЛИЧНОЙ   ВЛАСТИ,

"Ветви власти", их функции

ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ

(Непосредственная демократия)

ПРЕЗИДЕНТСКАЯ

(Координация)

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ

(Законотворчество)

Системы государственных органов, "ответвления власти"

Избирательный

корпус

Избирательные органы (комиссии)

Глава государства - Президент РФ и органы при Президенте РФ

Законодательные

(представительные) органы

                  Федеральный уровень

Избирательный корпус  РФ

Центральная избирательная комиссия РФ

  

    ПРЕЗИДЕНТ  РФ



                             Государственный

                               совет          

                                              





Совет             

Безопасности             Советы, комиссии

                                       при Президенте


                                      Администрация

                                        Президента РФ,

ФЕДЕРАЛЬНОЕ  СОБРАНИЕ 

Совет  Федерации  Государственная          

                                                        Дума






           Аппарат                        Аппарат

Федерально-                                   окружной уровень

Полномочный

представитель

Президента РФ

в федеральном

округе

Аппарат


Полномочного

преставителя

                                  


Региональный уровень

Избирательный корпус субъекта РФ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


Избирательные округа

Избирательная комиссия субъекта      РФ

     

 Главный  федеральный инспектор

Законодательный (представительный)

орган субъекта РФ

Административно-территориальный  и муниципальный уровни


("район - населённый пункт",

"город-район города" и т.п.)

Избирательный корпус муниципального образования

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


избирательные округа

избирательныеучастки

 

  Территориальные

избирательные  комиссии

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Окружные

избиркомы

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Участковые избиркомы

  МЕСТНОЕ   САМОУПРАВЛЕНИЕ                        Глава

  Система органов местного самоуправления                  муниципального

                                                                                                             образования


                                Преставительный орган

                                местного самоуправления

 


                                                              Исполнительные органы

                                                         местного самомуправления


 ГОСУДАРСТВЕННЫХ   ОРГАНОВ   И   ИХ   ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ

  ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ

(Исполнительно-распорядительная деятельность)

СУДЕБНАЯ

(Правосудие)

"Учредительная власть", учредительные

органы

Система органов

исполнительной власти

Органы

Банка России

Судебная система

Конституционные и уставные суды

Суды общей юрисдикции

Арбитражные суды

Конституционное Собрание

ПРАВИТЕЛЬСТВО  РФ








                                  Аппарат



                 

Федеральные

министерства,

государственные

комитеты,

федеральные

службы,

другие

федеральные

ведомства

Центральный Банк РФ (Банк России)

КОНСТИТУ-ЦИОННЫЙ СУД    РФ

ВЕРХОВНЫЙ СУД РФ

ВЫСШИЙ АРБИТРАЖ-НЫЙ СУД РФ

Федеральный

арбитражный

Окружные органы

и подразделения некоторых

федеральных органов

Окружной

(флотский)

военный

суд

суд округа

Учредительные

органы субъектов РФ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Территориальные

органы

федеральных

органов исполнительной

власти

Высшее должностное лицо субъекта РФ                    Высший

                        исполнительный

орган

субъекта

РФ





  Органы исполнительной

       власти субъектов РФ

 


Главное управление Банка России в субъектах РФ

Конституционный (уставный) суд субъекта РФ

Суд среднего звена

Арбитражный суд  субъекта

РФ





                   Территориальные

                    исполнительные

                         органы

  

     Районный суд




                     Гарнизонный

военный суд



      Мировой судья


        // Приложение к работе "Разделение властей в современном Российском государстве" //

КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНАЯ

(Контроль и надзор)

Органы судейского сообщества, квалификационные коллегии судей, обеспечивающие органы

Прокуратура

Парламентские

органы финансового контроля

Омбудсманы

               Совет

            судей РФ

                                Высшая         Судебный

                                   квалифика-     департамент

                                     ционная     при Верховном

                                    коллегия            Суде РФ

                                    судей     РФ







Всероссийский

Съезд судей

Генеральная

прокуратура РФ









Главная

военная

  прокуратура

Счётная

палата РФ

Уполномоченный по правам человека в РФ

Окружное             Прокуратура

управление                 военного

генпрокуратуры             округа

Управление

Собрание (совет)                          Судебного

судей субъекта РФ                  департамента

                        Квалификационная    в субъекте

                            коллегия судей                      РФ

                            субъекта  РФ

Прокуратура

субъекта РФ




Специализиро-

ванные

прокуратуры

Контрольно-счётная палата        субъекта РФ

Уполномоченный по правам человека в субъекте РФ


Районная прокуратура











Гарнизонная военная,

иные специализированные прокуратуры





"Разделение властей

в современном Российском государстве"



ЧАСТЬ 1. ПРИНЦИП РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ, ЕГО  ПРОИСХОЖДЕНИЕ, ЭВОЛЮЦИЯ И РЕАЛИЗАЦИЯ В КОНСТИТУЦИОННОЙ  ПРАКТИКЕ.


1. Вступление.


Принцип разделения властей является одним из основных принципов организации государственной власти и одним из основополагающих принципов организации и функционирования демократического, конституционного, правового государства.

Принцип разделения властей означает, что законодательную деятельность должен осуществлять представительный (законодательный) орган, исполнительно-распорядительную деятельность (государственное управление, государственное регулирование) - органы исполнительной власти, правосудие - суды, при этом "ветви власти" самостоятельны, организационно и функционально независимы друг от друга, что не исключает их взаимодействие и взаимный контроль. Разделение властей основывается на естественном разделении таких функций, как законотворчество, государственное управление, правосудие, государственный контроль. Политическое обоснование принципа разделения властей состоит в том, чтобы распределить и сбалансировать государственно-властные полномочия между различными государственными органами, чтобы исключить сосредоточение всех полномочий либо большей их части в ведении единого органа государственной власти или должностного лица и тем самым предотвратить произвол. Три независимые "ветви власти" - законодательная, исполнительная и судебная - могут сдерживать, уравновешивать, контролировать друг друга, не допуская нарушения законов, это так называемая "система сдержек и противовесов".

Принцип разделения властей получил широкое признание в мировой конституционной практике. Закреплён и в Конституции РФ 1993 года[i]. Однако с тех пор, как принцип разделения властей был сформулирован и получил признание, прошло более 200 лет. Жизнь на месте не стоит, и за это время произошли существенное изменения как в теоретическом понимании принципа разделения властей, так и в конституционной практике его реализации в разных государствах.

Исследование разделения властей в современном Российском государстве представляет интерес ещё и потому, что Россия встала на путь построения современного конституционного государства, а принцип разделения властей положен в основу организации государственной власти в Российской Федерации сравнительно недавно. Существующая система разделения властей сложилась в последние десять-пятнадцать лет.

Конституционное развитие современной России  (в том числе и в  организации государственной власти) сочетает традиции  российского дореволюционного конституционализма, наследие Советской власти, конституционные заимствования у зарубежных государств, а также современные отечественные нововведения. Поэтому не обойтись без исторического и сравнительно-правового анализа конституционной практики разделения властей в зарубежных государствах, отечественного конституционного развития. 

Чтобы понять, как работает принцип разделения властей в современном российском государстве, необходимо рассмотреть систему государственных органов с точки зрения разделения властей. Исследование разделения властей предполагает рассмотрение "основных ветвей власти" - законодательной, исполнительной, судебной, механизмов их взаимодействия и форм влияния друг на друга. Однако этим данное исследование не ограничивается. 

Особое внимание хотелось бы обратить на проблемные моменты, связанные с функционированием государственных органов с особым статусом, не укладывающихся в традиционную триаду "ветвей власти", таких, как глава государства, органы прокуратуры, органы  финансового  контроля, избирательные комиссии. Именно эти органы, именно их место в системе разделения властей являются основным предметом данного исследования, причём недопустимо искусственно относить их к трём "основным ветвям власти" без соответствующего функционального обоснования. Государственные органы с особым статусом существуют во многих конституционных государствах, однако их количество, состав и влияние в различных государствах отличаются. В тех государствах, где их достаточно много и где они играют значительную роль (в том числе и в современной России), они могут образовывать системы органов (органы прокуратуры, избирательные комиссии), обособляться в "особые ответвления власти" и даже объединяться в "дополнительные ветви власти" (определение этих терминов будет приведено ниже), а сам принцип разделения властей (то есть принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную "ветви власти") нуждается в некотором переосмыслении.

В настоящей работе проводится функциональный анализ государственных органов и их систем, и на основе функционального анализа, с учётом функциональной общности, государственные органы и группы государственных органов объединяются в "ветви  и ответвления власти". Приводятся также критерии обособления "ветвей власти", на их основе даётся обоснование "дополнительных ветвей власти" - "избирательной власти", "президентской власти", "контрольно-надзорной власти". "Избирательная власть" рассматривается как сложное публично-властное образование, включающее избирательный корпус и его власть, осуществляемую на выборах и референдумах, и систему избирательных органов. 

В данной работе рассматривается разделение властей "по горизонтали", то есть распределение компетенции между "ветвями власти" и их "ответвлениями". Разделение власти "по вертикали", то есть распределение компетенции (разграничение предметов ведения и полномочий) между федеральными и региональными органами государственной власти (органами государственной власти субъектов РФ), в данной работе практически не затрагивается.

Разделение властей в современном российском государстве будет разобрано в основном на системе федеральных государственных органов. В меньшей мере будут разобраны региональные органы государственной власти, а также местное самоуправление и институты непосредственной демократии как элементы публичной, политической власти.

При проведении исследования автор поставил перед собой задачу разработать и представить такую теоретическую модель разделения властей, которая в рамках "основных и дополнительных ветвей власти" и "особых ответвлений власти" охватывала  бы всю систему государственных органов, включая государственные органы с особым статусом. При этом "ветвь власти" должно объединять функциональное сходство. Модель разделения властей  должна быть по возможности универсальной и применимой к любой конституционной системе государственной власти. Эта теоретическая модель неизбежно затрагивает и родственные политические институты, наряду с государственными органами являющиеся субъектами публичной, политической власти - институты непосредственной демократии и органы местного самоуправления.



2. Происхождение принципа разделения властей.


Принцип разделения властей впервые сформулирован английским просветителем ХVII века Дж.Локком. Будучи противником тирании, сторонником "теории общественного договора", компромисса, обосновывая сложившийся в Англии после "славной революции" государственный строй, он в сочинении "Два трактата о государственном правлении" предложил разделение властей по трём сферам на законодательную (в лице Парламента), исполнительную (во главе с монархом) и федеративную (осуществляющую внешнеполитические функции, причём её отделение от исполнительной непринципиально), к исполнительной власти были отнесены и суды.

Французский просветитель Ш.Л.Монтескье в трактате "О духе законов" предложил традиционную модель разделения властей: власть принадлежит народу, законодательная власть осуществляется собранием представителей и выражает интересы народа, исполнительная власть (опять же во главе с монархом) ограничена по своей природе, она осуществляет законы, судебная власть "карает преступления и разрешает столкновения частных лиц". Разделение властей Монтескье считал критерием "умеренных" и "неумеренных" форм правления. Однако в конституционном проекте Монтескье речь еще не идёт о равновесии властей, законодательная власть предполагается верховной. Ж.Ж.Руссо также поддерживал теорию разделения властей, но в основе государственной власти он видел суверенитет народа и большое значение придавал непосредственной демократии.

Соединённые Штаты Америки изначально создавались как республика, причём сначала как конфедерация, а затем как федеративное республиканское государство. "Отцы-основатели" существенно развили теорию разделения властей. Они обосновывали необходимость обособления и независимости трёх основных ветвей власти, сильной исполнительной власти, системы сдерживания и уравновешивания властей (это так называемая "система сдержек и противовесов"). Доминирующая власть - законодательная, поэтому необходимо устранить угрозу с её стороны. Решение было найдено в бикамерализме - разделении парламента на две палаты, причём верхняя палата избирается иным образом и сдерживает нижнюю, рассматривая её решения. При этом предполагалась особая роль судебной власти.



3. Разделение властей в мировой конституционной практике.


3.1. Разделение властей между главой государства, парламентом и правительством и основные формы правления.

Форма правления в конституционном государстве характеризует систему разделения властей, в первую очередь между главой государства, парламентом и правительством. В разных конституционных государствах были установлены различные формы правления и сложились различные системы разделения властей.

При ограниченной (дуалистической) монархии (Великобритания после "Славной революции", Российская империя между двумя революциями) законодательная власть принадлежит парламенту, монарх формирует правительство и обладает правом абсолютного вето.

В парламентарной монархии (Великобритания, Япония) монарх является номинальным главой государства и свои полномочия самостоятельно не осуществляет. Монарх формирует Правительство из представителей политических партий, победивших на парламентских выборах и составивших парламентское большинство. Монарх может иметь и другие полномочия (роспуск парламента, право вето), но осуществляет их по совету правительства. Выражение парламентом недоверия правительству влечёт отставку последнего. Фактическим главой государства является глава правительства. Система может эффективно функционировать только при устойчивой двухпартийной системе, при многопартийной системе действуют коалиционные правительства, возможна частая смена правительств (так называемая "правительственная чехарда").

Наиболее полно принцип разделения властей проведён в Конституции США 1787 года, в форме президентской республики. Основные черты этой формы правления - строгое разделение властей, президент избирается внепарламентским путём, возглавляет правительство и всю систему исполнительной власти, обладает правом отлагательного вето и не вправе распускать парламент. Такая форма правления может функционировать независимо от системы партий, однако она не предусматривает механизмов разрешения конституционных кризисов.

Парламентарная республика (Италия) отличается от парламентарной монархии тем, что президент - номинальный глава государства - избирается парламентом, в определённых случаях он может распускать парламент, он может осуществлять часть своих полномочий самостоятельно, но большинство актов требуют контрассигнации. Конституционная практика идёт по пути сокращения полномочий Президента: в Италии даже традиционную для главы государства представительскую функцию (участие в заседаниях глав "большой восьмёрки", переговоры на высшем уровне) осуществляют главы правительств, а фактически - реальные главы таких государств.


3.2. Смешанная форма правления.

Одна из последних тенденций в мировой конституционной практике - сближение форм правления. Смешанные формы правления получают всё большее распространение, особенно после 1958 года. Смешанные формы правления в их различных модификациях позволяют сформировать наиболее приемлемую для государства систему разделения властей, сочетая достоинства президентской и парламентской форм правления, учитывая особенности и традиции государства. Наиболее распространённая разновидность смешанной формы правления - президентско-парламентская (полупрезидентская) республика, восходящая к V Французской Республике и Веймарской Республике. Другие смешанные формы правления не имеют столь широкого распространения.  

На мой взгляд, для нашей страны наиболее поучителен пример конституционного развития Франции. При многопартийной системе и неустойчивом гражданском обществе, в почти двухсотлетней череде революций, переворотов, кризисов, реставраций сменились почти все мыслимые формы правления, и они все показали свои недостатки. Только полупрезидентская V республика, установленная под руководством Шарля де Голля, смогла эффективно функционировать при многопартийной системе и принесла стране стабильность. Основные черты полупрезидентской республики - широкие полномочия президента, избираемого прямыми, реже косвенными выборами, он не входит непосредственно ни в одну из основных ветвей власти, координирует их деятельность, может распускать парламент или одну из его палат, формирует правительство и направляет его деятельность. Правительство несёт политическую ответственность и перед президентом, и перед парламентом. Полупрезидентской республикой, на мой взгляд, является и Российская Федерация по Конституции 1993 года.

Полупарламентская республика (Германия) отличается от парламентской более сложным порядком отправления правительства в отставку, что снижает вероятность правительственных кризисов (в Германии, чтобы сместить канцлера, необходимо избрать нового, простой, деструктивный вотум недоверия влечёт роспуск парламента).

Уникальная форма правления сложилась в Израиле в 1996 году после введения всеобщих выборов главы правительства (до этого Израиль был парламентской республикой). Правительство формируется независимо от парламента (Кнессета), но нуждается в его доверии. Вотум парламента о недоверии правительства, как правило, влечёт не только досрочные выборы главы правительства, но и досрочные парламентские выборы. Сложно давать какие-либо характеристики этой новой и уникальной форме правления, я бы определил её как "правительственно-парламентскую республику".

Полупарламентская и полупрезидентская республика - самые устойчивые формы правления, но президентская и та же полупрезидентская, на мой взгляд, более демократичны, так как не только Парламент, но и Президент получает свой мандат непосредственно от народа. 


3.3. Советская и суперпрезидентская формы правления.

Для двух республиканских форм правления разделение властей не характерно. При советской власти вся полнота власти принадлежит представительным органам - Советам (формально - народу), исполнительные и иные органы формируются советами и им подконтрольны, обычно советская республика сочетается с однопартийной системой, правящая партия через безальтернативные выборы направляет своих представителей в Советы, через Советы - в другие органы, диктует государственным органам свою волю.

Суперпрезидентская республика - в основе своей президентская или полупрезидентская республика, но для неё характерно огромное сосредоточение полномочий в руках главы государства: он по своему усмотрению формирует правительство, распускает парламент, изменяет законодательство, назначает референдумы. Президент избирается народом, но он может  обеспечить себе победу на выборах за счёт административного ресурса, иногда проводятся референдумы о продлении полномочий Президента. Суперпрезидентская форма правления обычно характерна для авторитарных режимов, но на короткий срок может быть установлена для выхода из конституционного кризиса (например, в России в период с 21 сентября по 25 декабря 1993 года).


3.4. Основные тенденции развития  разделения властей.

С течением времени концепция разделения властей стала подвергаться модификациям, в конституциях стали появляться положения, уходившие от первоначальных жёстких схем. Авторы принципа разделения властей предполагали верховной законодательную власть, однако в течение ХIХ-ХХ веков в различных государствах усиливалась не законодательная, а исполнительная власть, что объясняется усложнением управления в условиях индустриального и информационного общества. Там же, где сильна была законодательная власть, она оказывалась под сильнейшим влиянием политических партий, что при многопартийной системе приводило к неустойчивости системы государственной власти и частой смене правительств, при однопартийной системе - к диктату партии. В современном понимании концепции разделения властей речь идёт не о разделении трёх абсолютно независимых властей, а о разделении единой государственной власти на  три "ветви власти", организационно и функционально самостоятельные. Не может быть нескольких властей в едином государстве, и не могут "ветви власти" действовать в изоляции друг от друга. Наоборот, участвуя в осуществлении функций государства, в решении государственных задач, государственные органы неизбежно втягиваются во взаимодействие. Кроме того, всё большее распространение получили государственные органы с особым статусом, не входящие в традиционную триаду "ветвей власти", в научных трудах и некоторых конституциях появились положения об избирательной, учредительной, контрольной, информационной власти и других её "ветвях" и "ответвлениях". Есть такие органы и в России, и о них речь пойдёт ниже.

Обобщая вышесказанное, отметим общие тенденции развития концепции разделения властей в мировой конституционной практике: (1) утверждение единства государственной власти, (2) дифференциация власти, обособление "ветвей" и "ответвлений" государственной власти, (3)  сближение форм правления, распространение смешанной формы правления, (4) усиление исполнительной власти.


3.5. Разделение властей и распределение компетенции в международных и негосударственных организациях.

Принцип разделения властей получил всеобщее признание в мировой конституционной практике. Однако следует отметить одну интересную тенденцию: принцип разделения властей, как и некоторые другие принципы организации государственной власти, путём трансформации частично реализуются в других отраслях права, при организации различных систем органов международных и некоторых негосударственных организаций. Эта тенденция может проявляться в органах местного самоуправления, в политических партиях, движениях, профсоюзах и иных общественых объединениях, в крупных коммерческих и некоммерческих организациях, а также в международных организациях по мере формирования систем их органов. Это объясняется тем, что система государственных органов если не по своей сущности, то хотя бы по назначению, по выполняемым функциям, по своей организации во многом сходна с системой органов международной организации или, например, крупной корпорации. В этих организациях могут функционировать аналоги избирательного корпуса, главы организаций, представительные, исполнительные, контрольные и квазисудебные органы, а в их создании зачастую задействуются учредительные органы или иные аналоги "учредительной власти". Возможно также частичное перенесение "системы сдержек и противовесов" на международный, муниципальный, партийный и корпоративный уровни. Кроме того, уставы международных организаций, муниципальных образований, политических партий, корпоративных организаций по выполняемым функциям аналогичны конституциям государств, одной из таких функций является распределение компетенции между высшими органами и системами органов.



4. Разделение  властей  в  дореволюционной России, в Советском государстве и в период конституционных реформ.


4.1. Дореволюционная Россия.

При абсолютной монархии вся власть сосредоточена в руках самодержавного монарха, и говорить о разделении властей не приходится. Конституционный проект М.М.Сперанского предполагал установление конституционной монархии, введение представительных органов сверху донизу, а также разделения властей, причём законодательную власть предполагалось закрепить за Державной Думой, исполнительную власть - за монархом, судебную власть -  за судебной системой во главе с Сенатом и с судами присяжных, некоторое объединение власти допускалось в лице Государственного Совета. Свои конституционные проекты были и у декабристов. Пестель предлагал проект республиканского устройства с разделением власти на законодательную, исполнительную (вместе с судебной) и "блюстительную" (контрольную), а также широкое распространение народных вече. Проект Конституции Муравьёва предусматривал конституционную монархию, федеративное устройство, разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, двухпалатный парламент. Император Александр II провёл судебную, городскую и земскую реформы, фактически были созданы единая судебная система и местное самоуправление. Кроме того, конституционный проект М.Т.Лорис-Меликова предполагал учреждение представительного законосовещательного органа. В 1905-1906 годах, после учреждения Государственной Думы и установления конституционной, дуалистической монархии принцип разделения властей получил определённое закрепление. Согласно Манифесту от 17 октября 1905 года и Основным государственным законам 1906 года верховная власть принадлежала императору, но она уже не была неограниченной. Законодательная власть принадлежала императору в единении с Государственной Думой и Государственным Советом, "власть управления" (исполнительная власть) - императору, судебная власть - судам, установленным законом (осуществлялась ими от имени императора). Совет министров из совещательного органа при императоре преобразован в самостоятельное правительство. Конституционная монархия просуществовала немногим более 10 лет, и в 1917 году, после отречения Императора Николая II от престола, имело место не разделение властей, а двоевластие Временного правительства и Советов рабочих и солдатских депутатов. Конституционный проект Юридического совещания при Временном Правительстве предусматривал организацию при Учредительном Собрании исполнительной власти во главе с Президентом, однако Учредительной Собрание, которое собралось уже после победы Октябрьской революции, было распущено.


4.2. Период Советской власти.

В Советском государстве принцип разделения властей, как и многие другие правовые принципы, отрицался как неприемлемый и "буржуазный". Формально, по Конституции, вся власть принадлежала народу и осуществлялась им через Советы народных депутатов, которые составляли политическую основу СССР. Все другие государственные органы были подконтрольны и подотчётны Советам. Кроме того, почти все государственные органы формировались Советами. Никакого разделения властей, только полновластие Советов. Парадокс заключался в том, что и Советы в своей власти были ограничены. Коммунистическая партия, "руководящая и направляющая сила советского общества, ядро его политической системы, государственных и общественных организаций", путём безальтернативных выборов проводила своих представителей в Советы, а через Советы - и в другие государственные органы. Партийные организации не просто вмешивались в деятельность государственных органов, а руководили ими. Реальной властью обладала партийная верхушка (Политбюро ЦК КПСС), а Съезды КПСС (которые по Уставу КПСС являлись высшими партийными органами) и Пленумы ЦК КПСС носили парадный характер все решения утверждали единогласно.


4.3. Конституционные реформы 1988-1993 годов.

Вновь о разделении властей вспомнили в период конституционных реформ. В 1988 году в Конституцию СССР были внесены изменения, создана двухступенчатая система высших представительных органов (Советов) - народные депутаты избирались гражданами, а Верховный Совет формировался Съездом народных депутатов. Кроме того, поправки предусматривали возможность выдвижения независимых кандидатов в депутаты. Первые альтернативные выборы народных депутатов СССР в 1990 году стали большим событием в политической жизни страны. Год спустя аналогичные изменения были внесены и в Конституцию РСФСР, а в 1990 году состоялись альтернативные выборы в Советы всех уровней. В том же 1990 году введён пост Президента СССР, учреждены Совет Федерации и Комитет конституционного надзора СССР. Президент СССР рассматривался как глава государства. Вопрос о введении должности Президента РСФСР был вынесен на всенародный референдум 17 марта 1991 года (одновременно с референдумом о судьбе СССР), а 12 июня 1991 года впервые в отечественной истории прошли всенародные выборы Президента России, им избран Б.Н.Ельцин. Конституция РСФСР рассматривала Президента не как главу государства, а как высшее должностное лицо и главу исполнительной власти. Он имел право отлагательного вето на принимаемые Верховным Советом законы (в отношении актов Съезда у него такого права не было). Исполкомы Советов  были преобразованы в самостоятельные исполнительные органы - Администрации. Как самостоятельная "ветвь власти" оформляется судебная власть, помимо судов общей юрисдикции создан Конституционный Суд РФ, создана система арбитражных судов. Районные и городские Советы и администрации обновлённым законодательством определяются не как органы государственной власти, а как органы местного самоуправления. В 1992 году, после распада СССР, принцип разделения властей, провозглашенный в Декларации о государственном суверенитете РСФСР 1990 года, был закреплён в Конституции Российской Федерации - России. Однако увеличение числа конституционных поправок приводило к многочисленным противоречиям (достаточно отметить, что в статью 3 Конституции был введён принцип разделения властей, а из статьи 2 не был исключён принцип полновластия Советов). В такой противоречивой системе был заложен конституционный кризис, и разрешить противоречия можно было только путём принятия новой Конституции. Вопрос о разделении властей встал в декабре 1992 года, когда Съезд народных депутатов очередной раз не утвердил Председателя Правительства, а Президент, выступив на Съезде, подверг резкой критике его работу и попытался сорвать его заседание, и в марте 1993 года, когда Президент в телеобращении объявил о введении "особого положения" (смысл которого состоял в том, что решения Съезда и Верховного Совета, нарушающие принцип разделения властей, объявлялись не имеющими юридической силы), а Съезд предпринял попытку отрешить Президента от должности. После провала импичмента 25 апреля был проведён всероссийский референдум по четырём вопросам, народ поддержал Президента и проводимые им экономические реформы, однако конституционное большинство, необходимое для роспуска Парламента, достигнуто не было (несмотря на то, что более двух третей проголосовавших избирателей проголосовали за досрочные выборы депутатов). После референдума Президент опубликовал свой проект Конституции РФ, а в июне созвал Конституционное Совещание, которое на основе президентского проекта разработало проект новой Конституции со смешанной, полупрезидентской формой правления, широкими полномочиями Президента и двухпалатным Парламентом (проект Конституционной комиссии Верховного Совета в основном сохранял существующую систему государственной власти). Верховный Совет постоянно вмешивался в деятельность Правительства, Центрального банка, пытался распоряжаться бюджетными средствами, что приводило к всплескам инфляции. Руководство Верховного Совета готовило конституционные поправки, лишающие всенародно избранного Президента реальной власти, однако Президент их опередил.

21 сентября 1993 года Президент РФ подписал Указ "О поэтапной конституционной реформе в РФ"[ii] и в телеобращении представил основные его положения. В целях разрешения затяжного конституционного кризиса Президент в нарушение действующей Конституции распускает и упраздняет Съезд народных депутатов и Верховный Совет, выборы в Государственную Думу назначаются на 12 декабря, вводится в действие положение об органах государственной власти на переходный период. Руководство распущенного Верховного Совета при поддержке Конституционного Суда объявляет о прекращении полномочий Б.Н.Ельцина и возложении обязанностей Президента на Вице-президента А.В.Руцкого, формирует "параллельное правительство", однако реальной власти у него не было. Дом Советов России (в настоящее время - Дом Правительства РФ) стал штабом сопротивления. 3 октября вооружённые сторонники  распущенного Парламента по призыву А.В.Руцкого предприняли попытку штурма мэрии Москвы и Останкинского телецентра. Президент объявил чрезвычайное положение и отдал приказ о штурме Дома Советов силами Вооружённых Сил России. Вооружённые столкновения в центре Москвы привели к многочисленным жертвам. Эти трагические события из нашей недавней истории являются наглядным примером возможных последствий глубокого конституционного кризиса и нерешённости проблемы разделения властей. После октябрьских событий Президент ликвидирует систему Советов по всей стране, исполнительно-распорядительные полномочия передаются региональным и местным администрациям. 12 декабря 1993 года, одновременно с выборами в Федеральное Собрание, было проведено всенародное голосование по Конституции, и при едва превысившей 50 процентов активности избирателей, небольшим перевесом была принята Конституция Российской Федерации, закрепившая ту систему государственной власти и ту модель разделения властей, которые исследуются в настоящей работе.  



5.  Разделение  властей  в современном Российском государстве и система государственных органов РФ: конституционное закрепление и общая характеристика.


5.1. Конституционное закрепление принципов народовластия и разделения властей.

Согласно части 1 статьи 3 Конституции РФ "Носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является её многонациональный народ" (очевидно, речь идёт о публичной власти). Часть 2 статьи 3 предусматривает три формы осуществления власти народа - непосредственную демократию, государственную власть и местное самоуправление: "Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления" (здесь и далее, если упоминаются статьи, но не приводится источник, имеется в виду Конституция РФ 1993 года). Таким образом, государственная власть и местное самоуправление как публично-властные образования и их властные полномочия,  производны от власти народа. Никто больше не может ни обладать политической властью, ни осуществлять её, согласно части 3 статьи 4 "Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону".

Согласно статье 10 Конституции РФ "Государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны". Согласно части 1 статьи 11 Конституции РФ "Государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ".

Проанализируем эти нормы во взаимосвязи с другими конституционными нормами. Во-первых, в статье 10 идёт речь о государственной власти в единственном числе, говорится о разделении государственной власти, а не властей. Это принципиально важно, особенно учитывая то, что согласно части 3 статьи 5 единство системы государственной власти является одним из конституционных принципов федерализма. Во-вторых - "на основе" а не на абсолютном принципе, принцип разделения властей рассматривается как основополагающий, направляющий, но не как абсолютный, а значит, могут быть и исключения (а именно они и составляют смысл данного исследования). Глава государства - Президент РФ - не вписывается в триаду "ветвей власти" и не входит непосредственно ни в одну из трёх основных "ветвей власти", это следует из анализа статей 10, 11, глав 4, 6, который полностью будет приведён ниже. В-четвёртых, перечень федеральных органов государственной власти, установленный частью 1 статьи 11, ни в коем случае нельзя считать исчерпывающим. Федеральные органы исполнительной власти, которые упоминаются во многих статьях глав 3 и 6, а также их территориальные органы, о которых говорится в части 1 статьи 78, в этот перечень не входят. Не вписываются ни в этот перечень, ни в традиционную триаду "ветвей власти" такие федеральные государственные органы (а они обладают всеми признаками государственных органов и в соответствующих федеральных законах, как правило, прямо названы государственными органами), которые либо прямо названы органами государственной власти, либо по свойствам исполняемых функций и по характеру государственно-властных полномочий фактически являются таковыми:  Центральный банк РФ (часть 2 статьи 75 Конституции РФ прямо называет его органом государственной власти), Счётная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, органы прокуратуры во главе с Генеральной прокуратурой РФ, избирательные комиссии во главе с Центральной избирательной комиссией РФ и некоторые другие государственные органы


5.2. Проблемы разделения властей в Российском государстве и государственные органы с особым статусом.

Тремя основными "ветвями власти", даже вместе с институтом главы государства, система государственных органов РФ (и многих других государств мира) не ограничивается. Как справедливо отмечает В.Е.Чиркин, "в современном государстве существует множество органов и должностных лиц, которых не было во времена, когда формулировалась концепция разделения властей"[iii]. В современном Российском государстве такими органами являются избирательные комиссии во главе с Центральной избирательной комиссией РФ, органы при Президенте, Конституционное Собрание, Банк России, органы судебного сообщества и квалификационные коллегии судей, а также органы прокуратуры (во главе с Генеральной прокуратурой), органы  финансового контроля (Счётная палата РФ и аналогичные региональные органы), омбудсманы (Уполномоченный по правам человека в РФ и уполномоченные по правам человека в субъектах РФ). К сожалению, место этих органов в системе разделения властей не всегда освещается должным образом, в различных учебниках по теории государства и права эти органы при рассмотрении принципа разделения властей игнорируются, а во многих научных источниках информации о таких органах ничего не говорится о их месте в системе разделения властей. Отчасти это можно объяснить тем, что система разделения властей в современном виде существует в нашей стране только с 1994 года, а при советской власти вопрос о разделении властей и о статусе различных государственных органов не стоял, так как все государственные органы были подконтрольны и подотчётны Советам. Зачастую такие органы искусственно, без соответствующего функционального обоснования, относятся к одной из основных "ветвей власти", что, на мой взгляд, совершенно недопустимо. Формальные признаки, такие, как расположение соответствующих конституционных норм в структуре Конституции, могут производить ложное впечатление, особенно хорошо это видно на примере прокуратуры. Имеют место даже политические заявления о нелегитимности таких органов именно по той причине, что они не укладываются в классическую схему разделения властей. Между тем, на мой взгляд, к этой ситуации больше всего подходит древнеримское изречение: "Non ex regula ius sumatur sed  ex iure est regula fiat" - не следует исходя из общего, отвлечённого правила, черпать, создавать конкретное право, наоборот, нужно, основываясь на существующем, живом праве, строить общую форму[iv]. Иначе говоря, расхождение между теорией государства и права и системой органов государственной власти говорит о недостатках именно теории, а не конституционной практики. Между тем, некоторые решения данного вопроса всё-таки существуют. М.В.Баглай определяет большинство из этих органов как "органы государственной власти с особым статусом"[v]. О.Е.Кутафин свидетельствует о наличии "органов президентской власти" и "особой группы государственных органов прокуратуры"[vi]. В.Е.Чиркин справедливо отмечает, что "концепция разделения властей имеет прежде всего ориентирующий характер", что "в угоду догматическому его пониманию не следует закрывать глаза на реальную ситуацию"[vii].

В большинстве конституционных государств, в которых принцип разделения властей положен в основу организации государственной власти, существуют государственные органы, формально и функционально не относящиеся ни к одной из "основных ветвей власти" - государственные органы с особым статусом. Наличие в государстве таких органов и даже их систем ещё не опровергает теорию разделения властей. Однако, когда количество и значение государственных органов с особым статусом возрастает они могут образовывать "особые ответвления" и даже "дополнительные ветви власти", а сам принцип разделения властей (на законодательную, исполнительную и судебную), на мой взгляд, нуждается в переосмыслении.


5.3. Теоретическая модель и методы исследования разделения властей.

В настоящей работе с точки зрения разделения властей исследуется система государственных органов Российской Федерации, а также основные формы непосредственной демократии,  местное самоуправление и некоторые другие негосударственные институты - субъекты политической системы общества в той мере, в какой это относится к исследуемой теме.

Государственные органы в последнее время принято подразделять по формальной принадлежности и организациионной подведомственности на федеральные и региональные органы (есть ещё и органы местного самоуправления, но они в систему государственных органов не входят). Однако возможна и другая классификация институтов публичной власти и государственных органов в частности "по вертикали" в зависимости от территориальной сферы действия (юрисдикции) сооответствующих органов. Предлагаю подразделять их по уровням на федеральный, федерально-окружной, региональный, административно-территориальный, и муниципальный уровни.

Государственные органы "по горизонтали" подразделяются по "ветвям" и "ответвлениям" государственной власти, как они мне представляются, следующим образом:

 (1) избирательные органы (комиссии), образующие вместе с избирательным корпусом "дополнительную ветвь" власти - "избирательную власть".

(2) глава государства (Президент РФ)  и органы при нём, образующие дополнительную ветвь государственной власти - "президентскую власть"[viii],

(3) законодательные (представительные) органы, образующие законодательную власть, а также учредительные органы, образующие "временное особое ответвление", примыкающее к законодательной власти - "учредительную власть"[ix], 

(4) система исполнительных органов, образующих исполнительную власть, а также специализированные органы с особым статусом (органы Банка России), образующие "особое ответвление", примыкающее к исполнительной власти,

(5) суды, образующие в системе судебную власть, а также органы при судах,  органы судейского сообществаи квалификационные коллегии судей, образующие несколько "особых ответвлений", примыкающих к судебной власти

(6) независимые контрольно-надзорные органы (органы прокуратуры, органы финансового контроля,омбудсманы), образующие "дополнительную ветвь" государственной власти - "контрольно-надзорную власть".

Если взять за основу данную классификацию и сопоставить её с конституционным принципом народовластия и тремя конституционно закреплёнными формами его реализации (5.1), то получается, что система публичной (политической) власти включает "основные и дополнительные ветви власти": избирательную, президентскую, законодательную, исполнительную, судебную, контрольно-надзорную, вышеупомянутые "особые ответвления", а также органы местного самоуправления (местную власть).

Наглядной иллюстрацией такой классификации является "Система публичной власти, государственных органов и их подразделений" в виде схемы (Приложение). Эта схема - попытка представить реальную систему разделения властей в виде наглядной теоретической модели. Она составлена на основе Конституции РФ, ряда федеральных конституционных законов, федеральных законов, подзаконных актов (включая Сводный перечень государственных должностей РФ, утверждённый Указом Президента РФ)[x].

Для решения вопроса об обособлении "дополнительных ветвей" и "особых ответвлений" государственной власти следует сформулировать критерии их обособления, определить признаки "ветви власти". В.Е.Чиркин приводит следующие признаки "ветви власти": (1) существование особых органов государства, (2) связь функции "ветви власти" с функцей государства, (3) общее функциональное назначение органов "ветви власти" (сама система может быть иерархической или рассредоточенной), (4) общегосударственный характер деятельности "ветви власти"[xi]. Соглашаясь в принципе с таким подходом, предлагаю считать "дополнительной ветвью власти" систему государственных органов с особым статусом (не относящихся ни к одной из трёх "основных ветвей власти" и организационно от них обособленных), осуществляющих общие либо сходные функции (данное определение не вполне применимо к "избирательной власти", поскольку она не является исключительно государственной), "ответвлением власти" - систему или группу организационно связанных и функционально единых государственных органов, а "особым ответвлением власти" - систему или группу государственных органов с особым статусом, организационно обособленных от "основных ветвей власти", но функционально сходных с одной из них, либо организационно связанных с одной из "основных ветвей власти", но осуществляющих особые функции. Следует отметить, что практически все "ветви и ответвления власти" функционируют постоянно (по крайней мере периодически), кроме того, они должны действовать в пределах своей компетенции и в соответствии с нормами права.

Государственный орган (либо иной субъект власти) может организационно относиться только к одной "ветви власти" (либо к "особому ответвлению"). Функционально государственный орган, система государственных органов, иной субъект власти, как правило, тоже относится (или примыкает) только к одной "ветви власти", однако из этого правила есть множество исключений, когда орган одной "ветви власти" имеет полномочия в сфере другой "ветви власти". Наибольшими полномочиями в сфере компетенции различных "ветвей власти" обладает Президент. Можно привести и другие примеры: контрольное управление Президента, некоторые контрольные и надзорные органы исполнительной власти, следственный аппарат прокуратуры, а также высшее должностное лицо субъекта РФ, обладающее некоторыми координационными  полномочиями. Формально государственный орган, как правило, может либо относиться к одной из "основных ветвей власти", либо не относиться ни к одной из них, зачастую данный вопрос не получает правового разрешения. В принципе формальный, организационный и функциональный признаки должны совпадать, но на практике так бывает далеко не всегда.

Государственно-властные полномочия в конституционном государстве распределяются между государственными органами и их системами таким образом, чтобы обеспечить их сбалансированность и не допустить сосредоточения большей части полномочий в ведении одного государственного органа или должностного лица. Однако государственная власть функционирует не как группа изолированных "ветвей власти", а как единая система государственных органов, которые при осуществлении своих функций и выполнении государственных задач неизбежно взаимодействуют. Можно выделить следующие "формы влияния" одних государственных органов на другие: (1) правовое регулирование деятельности, (2) дача обязательных или рекомендательных указаний, принятие обязательных решений, (3) сотрудничество, совместная деятельность (в том числе в совместных комиссиях), (4) формирование или участие в формировании, назначение должностных лиц, (5) представительство, участие должностных лиц одних органов в работе других, (6) расформирование, привлечение к ответственности, (7) прямые обращения и информирование, (8) косвенное воздействие (через суд и другие органы). "Формы влияния" высших государственных органов друг на друга при условии сбалансированности их полномочий образуют "систему сдержек и противовесов".


(Окончание следует)

 



[1] Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета, 1993, 25 декабря.

[2] Эти термины используются в исследовании, их определения приведены в основной части.

[3] Под региональными органами государственной власти здесь и далее понимаются органы государственной власти субъектов РФ.

[4] Здесь и далее если упоминаются статьи, но не указывается источник, имеется в виду Конституция РФ.

[5] Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник. - М.: Юристъ, 1999. Стр.258.

[6] На мой взгляд, недопустимо относить государственные органы с особым статусом, в том числе и главу государства, к одной из "основных ветвей власти" без соответствующего функционального обоснования.

[7] Дигесты: D.50.17.1, Paulus. 

[8] Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - 3-е изд. - М.: ИНФРА-М-НОРМА, 2001. Стр. 353-356.

[9] Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - 2-е изд. - М.: Юристъ, 2000. Стр. 306, 310

[10] Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт.- М.: Издательство "Зерцало", 1998. Стр 255.


[11] Используемый в различных источниках термин "президентская власть", однако, не представляется мне безупречным, поскольку он не отражает функциональную сущность данной системы государственных органов и не является универсальным. В данном случае идёт речь о об особой системе государственных органов, возглавляемой главой государства (независимо от наименования должности) и не относящихся к исполнительной власти, составляющих "особое ответвление" или "дополнительную ветвь власти". В некоторых зарубежных государствах, а также в некоторых республиках в составе РФ президент возглавляет исполнительную власть и не образует особой системы государственных органов.

[12] Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник. - М.: Юристъ, 1999. Стр.360.

[13] Данное определение не вполне применимо к "избирательной власти", поскольку она не является исключительно государственной.

[14] Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт.- М.: Издательство "Зерцало", 1998. Стр.246

[15] Все другие "ветви власти", кроме "избирательной власти" и местного самоуправления, полностью относятся к государственной власти и выражаются в соответствующих государственных органах, их функциях и полномочиях.

[16] В настоящее время, как сообщил Председатель Центризбиркома А.А.Вешняков, рассматривается предложение об изменении порядка формирования избирательных комиссий. Предполагается обеспечить участие Центризбиркома в формировании региональных избирательных комиссий, а последние наделить правом формирования нижестоящих избирательных комиссий. Реформа вполне в духе времени, речь идёт об "укреплении вертикали власти", в данном случае - "избирательной власти", системы избирательных комиссий. 

[17] Суворов В.Н. Основы государства и права: Учебное пособие для поступающих в юридические вузы / Под ред. Академика О.Е.Кутафина. - 7-е издание. - М.: Юристъ, 2000. Стр 150.

[18] Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - 2-е изд. - М.: Юристъ, 2000. - 520 с. Стр.342.


[19] Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - 2-е изд. - М.: Юристъ, 2000. - 520 с. Стр.306.

[20] Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - 3-е изд. - М.: ИНФРА-М-НОРМА, 2001. Стр. 775-777.

[21] На мой взгляд, данная конституционная норма несовершенна. "Единая система исполнительной власти" то есть совокупность исполнительных органов в их организационном обособлении и функциональном единстве, не может быть "в пределах ведения и полномочий". Тем более, что статья 5 относит единство системы государственной власти к принципам федерализма.  

[22] Аргументы и факты. 1998. №19

[23] Указ Президента РФ от 17 мая 2000 года №867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ, 2000, №21 ст.2168, №39 ст.3856, № 49 ст.4799.

[24] Развитие административных и иных специализированных судов потребует привлечения значительных ресурсов и создаст неизбежные проблемы, например, при определении подсудности, при рассмотрении сложных дел, включающих в себя элементы нескольких видов судопроизводства. Поэтому мне представляется более целесообразным создание административных коллегий в судах общей юрисдикции.

[25] Постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 года № 6-П по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре РФ" в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ.

[26] Президент РФ В.В.Путин неоднократно высказывался за изменение порядка формирования квалификационных коллегий судей, за включение в их состав других "авторитетных членов юридического сообщества" // См. например:

Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ // Российская газета, 2001, 4 апреля.

[27] Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник / Под ред. А.А.Чувилёва. - М.: Юристъ, 2000. - с.10

[28] Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник. - М.: Юристъ, 1999. Стр.370-371.

[29] Погосян Н.Д. Счётная палата Российской Федерации. - М.:Юристъ, 1998. Стр.36


[30] Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". - М., ИНФРА-М-НОРМА, 1997. Стр.17.

[31] Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". - М., ИНФРА-М-НОРМА, 1997. Стр.5.

[32] Предложение о предоставлении политическим партиям исключительного права на выдвижение кандидатов в представительные органы и на выборные должности (вместе с запретом выдвижения независимых кандидатов), на мой взгляд, не соответствует Конституции РФ и принципу народовластия, неоправданно ограничивает избирательные права граждан и неправомерно наделяет политические партии государственно-властными полномочия по формированию государственных органов, подменяя власть народа властью политических партий. Однако законопроект, рассматриваемый Государственной Думой, не содержит столь радикальных ограничений.

[33]

[i] Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета, 1993, 25 декабря.

[ii] Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 года №1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, №39, ст.3597.

[iii] Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник. - М.: Юристъ, 1999. Стр.258.

[iv] Дигесты: D.50.17.1, Paulus.  ,

[v] Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - 3-е изд. - М.: ИНФРА-М-НОРМА, 2001. Стр. 353-356.

[vi] Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - 2-е изд. - М.: Юристъ, 2000. Стр. 306, 310

[vii] Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт.- М.: Издательство "Зерцало", 1998. Стр 255.

[viii] Используемый в различных источниках термин "президентская власть", однако, не представляется мне безупречным, поскольку он не отражает функциональную сущность данной системы государственных органов и не является универсальным. В данном случае идёт речь о об особой системе государственных органов, возглавляемой главой государства (независимо от наименования должности) и не относящихся к исполнительной власти, составляющих "особое ответвление" или "дополнительную ветвь власти". В некоторых зарубежных государствах, а также в некоторых республиках в составе РФ президент возглавляет исполнительную власть и не образует особой системы государственных органов.

[ix] Учредительные органы, действующие в отсутствие правового регулирования их статуса и выполняющие свои функции, не имея на то полномочий (первоначальная учредительная власть) являются временными институтами власти и вряд ли могут бытьт рассмотрены в системе государственных органов.

[x] Указ Президента РФ от 11 января 1995 года №32 "О государственных должногстях Российской Федерации" (по состоянию на 23 октября 1998 года) // Собрание законодательства РФ, 1995, №3, ст.173, 1996, №52, ст.5912; Российская газета, 1998, 4 ноября.        

[xi] Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник. - М.: Юристъ, 1999. Стр.360.



"Разделение властей

в современном Российском государстве"



ЧАСТЬ 2. ОТДЕЛЬНЫЕ ИНСТИТУТЫ ВЛАСТИ В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ. ВЕТВИ И ОТВЕТВЛЕНИЯ ВЛАСТИ. 


6. Непосредственная демократия, система избирательных органов и "избирательная власть".


6.1. Основные формы непосредственной демократии.

Согласно части 3 статьи 3 Конституции РФ[xi] высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Референдум и выборы являются основными формами непосредственной демократии (другими формами непосредственной демократии являются, например, отзывное производство, участие присяжных и народных заседателей в осуществлении правосудия). Не останавливаясь на различных формах непосредственной демократии, принципах избирательного права и референдума, остановимся на тех моментах, которые имеют отношение к рассматриваемой теме.

Референдум представляет собой голосование граждан по важнейшим вопросам государственного или местного значения. Согласно Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ"[xi] референдум проводится на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Решение, принятое на референдуме, не нуждается в дополнительном утверждении, подлежит исполнению (неясно, имеет ли оно прямое действие) и может быть отменено иначе, как на новом референдуме или в судебном порядке. Казалось бы, власть народа, выражаемая на референдуме, должна быть исключена из "системы сдержек и противовесов" и не может быть ограничена. На самом деле это не так. Вышеупомянутый Федеральный закон и Федеральный конституционный закон "О референдуме РФ"[xi] устанавливают круг вопросов, не подлежащих вынесению на референдум.  Вопросы референдума не должны ограничивать права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии их реализации, противоречить Конституции РФ и законодательству вышестоящего уровня. Кроме того, добиться проведения референдума крайне сложно, для этого необходимо пройти сложнейшие юридические процедуры.

В Российской Федерации проводятся выборы в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Представительные органы, избираемые непосредственно гражданами, и выборные должностные лица занимают центральное место в системе органов государственной власти, а также в системе органов местного самоуправления. На федеральном уровне избираются глава государства - Президент РФ и депутаты Государственной Думы. На региональном уровне (в субъектах РФ) проводятся выборы депутатов законодательного (представительного) органа и высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа). На муниципальном уровне проводятся выборы представительного органа местного самоуправления, и, как правило, главы муниципального образования. Не исключается возможность проведения выборов и в иные органы государственной власти и органы местного самоуправления.


6.2. "Избирательная власть" в системе разделения властей.

Конституционная доктрина некоторых стран Латинской Америки выдвигает тезис о существовании наряду с традиционными "ветвями власти" также избирательной власти. "Под избирательной властью понимается право граждан, обладающих избирательными правами и составляющих избирательный корпус, решать все основные вопросы государственной жизни путём выборов, референдума, народной законодательной инициативы и другими способами"[xi]. Организационно обособление избирательной власти выражается в создании системы избирательных органов. Таким образом, "избирательная власть" имеет неоднородный характер и включает избирательный корпус как субъект непосредственной демократии и систему государственных избирательных органов, осуществляющих функции и наделённых полномочиями по обеспечению волеизъявления избирательного корпуса[xi].

На мой взгляд, "избирательная власть" в России является реальностью. Это выражается, в частности, в создании системы независимых коллегиальных избирательных органов - избирательных комиссий. В принципе выборы и референдумы могут проводиться органами любой из основных "ветвей власти", но в этом случае существует больше возможностей для злоупотреблений властью.

Властные полномочия любого государственного или муниципального органа или должностного лица (как избираемых населением, так и формируемых либо назначаемых другими государственными органами), а также государственная власть и местное самоуправление в целом производны от власти народа, поэтому "избирательную власть" следует считать верховной в системе публичной власти, а признак верховенства государственной власти поставить под сомнение.


6.3. Избирательные комиссии в системе государственных органов. 

Избирательные комиссии в РФ осуществляют организацию и проведение выборов. В РФ действуют избирательные комиссии на пяти уровнях: Центральная избирательная комиссия РФ, избирательные комиссии субъектов РФ, а также территориальные, окружные и участковые избирательные комиссии. Центральная избирательная комиссия и избирательные комиссии субъектов РФ с 1994 года являются государственными органами и действуют на постоянной основе. Они формируются на паритетной основе соответственно Президентом РФ и палатами Федерального Собрания, органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ[xi]. Нижестоящие избирательные комиссии формируются, как правило, органами местного самоуправления на период подготовки и проведения выборов. Избирательные комиссии осуществляют такую функцию государства, как проведение выборов и референдумов, и в пределах этой функции обладают государственно-властными полномочиями.  Естественно, избирательные комиссии не могут быть отнесены ни к одной из трёх основных "ветвей власти". М.В.Баглай относит Центральную избирательную комиссию к числу "органов государственной власти с особым статусом". Коллегиальное решение вопросов и партийное представительство сближают избирательные комиссии с законодательной властью, административные методы деятельности - с исполнительной властью, по степени независимости избирательные комиссии сравнимы с судами.



7. Глава государства - Президент РФ и органы при нём.


7.1. Место Президента РФ в системе разделения властей.

Часть 1 статьи 80 Конституции РФ[xi] определяет Президента РФ как главу государства и устанавливает в общем виде его функции. Он является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета РФ, её независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (иначе говоря - координирует деятельность "ветвей власти"), определяет в соответствии с федеральными законами  основные направления внутренней и внешней политики, представляет Россию как глава государства внутри страны и в международных отношениях. Президент избирается гражданами РФ на четырёхлетний срок полномочий с возможностью переизбрания на второй срок. Он не подотчётен Федеральному Собранию, не несёт перед ним политической ответственности и может быть отрешён от должности только за совершение государственной измены или иного тяжкого преступления.

Указы и распоряжения Президента РФ, с одной стороны, не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (то есть они являются подзаконными актами), с другой стороны, они являются обязательными для исполнения на всей территории РФ. По сложившейся конституционной практике Президент РФ издаёт указы не только в тех случаях, когда это прямо предусмотрено Конституцией РФ и федеральными законами, но и в случае обнаружения пробелов в законодательстве. По юридической силе акты Президента занимают промежуточное положение между федеральными законами и актами Правительства.

Президент обладает широкими полномочиями по отношению к исполнительной власти. Он играет решающую роль при формировании Правительства, назначает Председателя Правительства с согласия Государственной Думы (но при этом имеет возможность настаивать на определённой кандидатуре под угрозой Государственной Думы), по представлению Председателя Правительства назначает его заместителей и освобождает их от должности, утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти. Президент может председательствовать на заседаниях Правительства (данное полномочие в настоящее время является "спящим"), объявлять об отставке Правительства отменять постановления и распоряжения Правительства, приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ. Президент РФ как Председатель Совета Безопасности РФ и Верховный Главнокомандующий Вооружёнными Силами РФ руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, таких, как Министерство обороны, ФСБ России, МИД России, МВД России, МЧС России. Нормативные указы Президента обязательны для Правительства и других органов исполнительной власти. Это даёт основания рассматривать Президента РФ "как верховного руководителя исполнительной власти, даже как её фактического главу"[xi], многие исследователи последовательно придерживаются такого подхода и относят главу государства к исполнительной власти практически при любой форме правления.

Однако Президент РФ обладает широкими полномочиями не только по отношению к исполнительной власти, но и в сфере законотворчества, по отношению к законодательной власти, а также некоторыми полномочиями в сфере непосредственной демократии, но последние носят преимущественно императивный характер. Он подписывает и обнародует федеральные законы (а также федеральные конституционные законы и конституционные поправки), принятые Федеральным Собранием. При этом он обладает эффективным правом отлагательного вето в отношении федеральных законов (в отношении федеральных конституционных законов и конституционных поправок у него такого права нет), его вето может быть преодолено только двумя третями голосов в обеих палатах. Президент РФ в установленном Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом "О референдуме РФ", Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ"[xi] порядке распускает Государственную Думу, назначает референдум РФ, выборы депутатов Государственной Думы. По отношению к судебной власти он в установленном Федеральным конституционным законом "О судебной системе РФ"[xi] представляет в Совет Федерации кандидатуры на должности судей федеральных судов высшего звена, назначает судей других федеральных судов, а также обладает некоторыми квазисудебными полномочиями - проводит согласительные процедуры, осуществляет помилование. Функции Президента РФ (статья 80) и функции Правительства РФ (статья 114) существенно отличаются.

Проанализируем положения статей 10 и 11, а также глав 4 и 6 Конституции РФ и Федерального Конституционного закона "О Правительстве РФ"[xi]. Президент определён как глава государства и поставлен на первое место в системе федеральных органов государственной власти, в то время как Правительство - после Федерального Собрания. Систему исполнительной власти возглавляет Правительство. Следовательно, "Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит непосредственно ни в одну из её основных ветвей"[xi], многие отечественные исследователи придерживаются такого подхода. При этом не следует рассматривать Президента как фигуру, стоящую над основными "ветвями власти". Президент осуществляет свои полномочия в рамках Конституции и федеральных законов и во взаимодействии с другими органами государственной власти, а его правовые акты носят подзаконный характер и могут быть отменены в судебном порядке.


7.2. Система органов при Президенте.

При Президенте РФ действуют различные государственные органы, содействующие реализации его конституционных полномочий. Совет Безопасности РФ возглавляется и формируется Президентом РФ, включает представителей различных "ветвей" и "ответвлений" государственной власти, обсуждает вопросы безопасности и готовит решения Президента по вопросам обеспечения безопасности. Государственный Совет РФ возглавляется Президентом РФ, включает высших должностных лиц (глав высших исполнительных органов) субъектов РФ и обсуждает вопросы федеративных отношений и другие вопросы общегосударственного значения. Другие совещательные и консультативные органы при Президенте РФ (советы, комиссии) обсуждают вопросы своей компетенции и готовят решения Президента. Администрация Президента РФ обеспечивает деятельность Президента РФ и органов при нём, готовит проекты указов и распоряжений, заключения на принятые федеральные законы, обладает некоторыми контрольными полномочиями. Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах представляют Президента РФ в пределах соответствующих федеральных округов и обладают широкими координационными, контрольными и кадровыми полномочиями. Эти государственные органы не входят в систему федеральных органов исполнительной власти и составляют особую систему во главе с Президентом РФ, что подтверждает тезис о наличии "органов президентской, законодательной, исполнительной и судебной власти"[xi].  Иначе говоря, глава государства - Президент РФ и система органов при Президенте образуют "дополнительную ветвь власти".

Однако используемый в различных источниках термин "президентская власть" не представляется мне безупречным, поскольку он не отражает функциональную сущность данной системы органов и не является универсальным. В данном случае речь идёт об особой системе государственных органов, возглавляемой главой государства, (независимо от наименования должности) и организационно обособленных от исполнительной власти, составляющих "особое ответвление" или "дополнительную ветвь власти". В некоторых зарубежных государствах, а также в некоторых республиках в составе РФ президент возглавляет исполнительную власть и не обрапзует особой системы государственных органов.



8. Законодательная ветвь власти и "особое ответвление" - "учредительная власть".


8.1. Федеральная законодательная власть (Федеральное Собрание).

Согласно статье 94  Конституции РФ Федеральное Собрание - парламент РФ является представительным и законодательным органом РФ. Федеральное Собрание имеет двухпалатную структуру и состоит из Совета Федерации и Государственной Думы (иногда их называют верхней и нижней палатой соответственно). Государственная Дума, избираемая гражданами по смешанной пропорционально-мажоритарной системе, представляет население России в целом, а также основные политические силы, представленные фракциями. Совет Федерации, в который входят по два представителя от каждого субъекта РФ (по одному от законодательной и исполнительной власти), представляет субъекты РФ. Совет Федерации до недавнего времени состоял из глав законодательных и исполнительных органов субъектов РФ, что порождало массу проблем и противоречий. Во-первых, региональные должностные лица становились одновременно федеральными. Во-вторых, должностные лица исполнительной власти субъектов РФ являлись одновременно федеральными законодателями. В-третьих, такой порядок не учитывал российские расстояния, и руководители отдалённых регионов, загруженные работой на местах, были вынуждены разрываться между Москвой и своими регионами, совмещая по две важнейшие должности. В 2000 году по инициативе Президента РФ В.В.Путина вместо представительства по должности введено делегирование представителей в Совет Федерации.

Законодательная деятельность осуществляется палатами Федерального Собрания последовательно, порядок рассмотрения федеральных законов и федеральных конституционных законов палатами Парламента (а также Президентом РФ) закреплён в Конституции. Федеральные законы принимаются по широкому кругу предметов ведения РФ и предметов совместного ведения РФ и субъекта РФ, установленных статьями 71 и 72 Конституции РФ, а по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ, принимаются федеральные конституционные законы, обладающие повышенной юридической силой. В законотворческом процессе ключевую роль играет Государственная Дума. Она получает и рассматривает все законопроекты, принимает федеральные законы. Роль Совета Федерации сравнительно невелика, он рассматривает принятые Государственной Думой законы. Его отлагательное вето в отношении федеральных законов может быть преодолено квалифицированным большинством в две трети голосов депутатов Государственной Думы. Конституционные поправки последовательно рассматриваются палатами Федерального Собрания и законодательными органами субъекта РФ.

Кадровые и некоторые другие полномочия распределены между Советом Федерации и Государственной Думой статьями 102, 103 Конституции РФ и некоторыми федеральными законами. Контрольные полномочия Парламента сведены к минимуму, что, на мой взгляд, в достаточной мере компенсируется наличием сильных, организационно и функционально самостоятельных, контрольных и надзорных органов. Государственная Дума может влиять на назначение Председателя Правительства, выразить недоверие или отказать в доверии Правительству, но окончательное решение, как правило, остаётся за Президентом. Государственная Дума может быть распущена Президентом в определённых случаях (при конституционном конфликте с Правительством), но она легко может  уклониться от роспуска, согласившись на назначение Председателя Правительства, выразив доверие Правительству или даже начав процедуру отрешения Президента от должности.


8.2. Региональная законодательная власть.

Законодательные (представительные) органы субъектов РФ являются постоянно действующими и единственными органами законодательной власти субъектов РФ. Законодательные органы субъектов РФ, как правило, являются однопалатными (за исключением двухпалатных парламентов в некоторых республиках) избираются гражданами РФ - жителями субъектов РФ. Основные полномочия законодательных органов субъектов РФ определены Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ"[xi], конституциями и уставами субъектов РФ. Конституции и уставы субъектов РФ, как правило, принимаются законодательным органом квалифицированным большинством в две трети. Законами субъектов РФ решаются важнейшие вопросы компетенции субъектов РФ, постановлениями законодательных органов решаются менее значимые, текущие вопросы. Законодательный орган субъекта РФ может быть распущен федеральным законом после предупреждения Президента РФ или высшим должностным лицом субъекта РФ в случае принятия незаконного правового акта при наличии судебного решения.


8.3. Учредительные органы и "учредительная власть".

Особое место в системе федеральных органов государственной власти занимает Конституционное Собрание. Собственно, этот орган постоянно не функционирует, а может быть созван лишь в том случае, если предложение о пересмотре положения глав 1, 2, 9 Конституции РФ (а фактически - всей Конституции) будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа каждой из палат Федерального Собрания. Федеральный конституционный закон "О Конституционном Собрании" не принят, порядок его формирования и работы неясны, но можно предположить, что Конституционное Собрание может либо избираться гражданами, либо формироваться из представителей различных органов государственной власти ("ветвей и ответвлений власти"), возможно, и иных организаций. Конституционное Собрание может либо подтвердить неизменность Конституции РФ, либо принять новую Конституцию, либо вынести её проект на референдум. Конституционное Собрание не является органом Федерального Собрания, не входит в состав законодательной "ветви власти", и всё же представительный характер и законодательные полномочия (пусть и несколько необычные) сближают его с законодательной властью.

В некоторых источниках выдвигается тезис о наличии "учредительной власти", сущность которой заключается в праве народа непосредственно или через особый учредительный орган установить конституционные основы жизни общества, принять основной закон государства. М.В.Баглай обосновывает "учредительную власть" и подразделяет её на первоначальную (принимающую Конституцию без особых на то полномочий с одобрения народа) и производную (уполномоченную изменять Конституцию)[xi]. Что касается правомочия народа принять Конституцию, я бы отнёс его к "избирательной власти", поскольку оно принадлежит народу, представленному избирательным корпусом. Конституционные поправки принимаются Федеральным Собранием и рассматриваются законодательными (представительными) органами субъектов РФ, иначе говоря, относятся к компетенции законодательной власти. А вот со статусом учредительных органов, к которым можно отнести и гипотетическое Конституционное Собрание, хотелось бы разобраться. Учредительные органы время от времени возникают в различных государствах, и даже в республиках в составе РФ, существуют ограниченное время, в России в прошлом веке созывались два раза. Они принимают конституции, устанавливают конституционные основы жизни общества, иногда назначают высших должностных лиц. Учредительные органы представляют собой временный институт власти - "учредительную власть". Учредительные органы, созываемые и действующие в соответствии с конституционными нормами (установленная учредительная власть), образуют временное "особое ответвление", функционально примыкающее к законодательной власти, однако необходимо учитывать, что учредительные органы и "учредительная власть" возникают время от времени, в отличие от законодательной "ветви власти", которая функционирует постоянно. Учредительные органы, работающие в условиях отсутствия конституционно-правовых оснований  их деятельности (первоначальная учредительная власть), представляют собой временный чрезвычайный институт публичной власти, они вряд ли могут действовать в системе разделения властей.



9. Исполнительная ветвь власти, исполнительные органы и "особое ответвление" - органы Банка России.


9.1. Система исполнительной власти РФ. Место исполнительной власти и значение исполнительных органов.

Часть 2 статьи 77 Конституции РФ предусматривает образование единой системы исполнительной власти в РФ "в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения"[xi].

В то же время некоторые исследователи, утверждают о дуализме исполнительной власти в Российском государстве, поскольку параллельно функционируют органы исполнительной власти во главе с Правительством РФ и органы при Президенте РФ. Что касается системы органов при Президенте РФ, то на мой взгляд они не относятся к исполнительной "ветви власти" (7.2), а дуализм исполнительной власти действительно имеет место и выражается в том, что согласно Федеральному конституционному закону "О Правительстве РФ" Президент РФ руководит деятельностью некоторых федеральных органов исполнительной власти (7.1), а Правительство РФ лишь координирует их деятельность. Президент и органы при Президенте с одной стороны, и органы исполнительной власти с другой стороны, связаны отношениями руководства и координации, однако вряд ли можно однозначно утверждать о единой системе органов президентской и исполнительной власти.

Государственное управление (регулирование), исполнительно-распорядительная деятельность, формы осуществления исполнительной власти во всём их многообразии  составляют предмет административного права и в настоящей работе не рассматриваются. В 1998 году В.Рыжков привёл оценку, согласно которой 85 процентов власти в России принадлежит исполнительной "ветви власти" (а Президенту, Парламенту, судам, прокуратуре, другим органам в совокупности - порядка 15 процентов)[xi]. Подавляющее большинство государственных органов РФ являются исполнительными органами.


9.2. Правительство РФ - высший исполнительный орган РФ.

Правительство РФ в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Правительстве РФ" является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в РФ. Правительство состоит из Председателя, его заместителей и федеральных министров. Решающее влияние на формирование Правительства оказывает Президент РФ. Председатель Правительства назначается Президентом с согласия Государственной Думы (однако Президент может настаивать на согласовании кандидатуры Председателя под угрозой роспуска), другие члены Правительства - Президентом по предложениям Председателя. Правительство несёт политическую ответственность одновременно перед Президентом и перед Государственной Думой, но преимущественно перед Президентом, он вправе в любое время объявить об отставке Правительства. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству либо отказать в доверии по запросу Председателя Правительства, однако решать судьбу Правительства и в этом случае будет Президент (если в это время нет обстоятельств, исключающих роспуск Государственной Думы). Одной из особенностей российского Правительства является его беспартийный характер, оно формируется не по партийно-коалиционному, а по профессиональному принципу. Правительство является органом общей компетенции, и его деятельность охватывает самые различные  общественные отношения. Полномочия Правительства РФ установлены статьёй 114 Конституции РФ и раскрыты в главе 3 Федерального конституционного закона "О Правительстве РФ", по сферам регулирования они подразделяются на десять групп. Правительство организует исполнение на территории РФ Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ, осуществляет систематический контроль за их исполнением.


9.3. Федеральные органы исполнительной власти и территориальные исполнительные органы.

На федеральном уровне действуют также федеральные органы исполнительной власти специальной компетенции - федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы, федеральные агентства, другие федеральные ведомства. Правительство РФ руководит работой федеральных органов исполнительной власти (за исключением органов, подведомственных Президенту). Структура федеральных органов исполнительной власти утверждается указом Президента РФ по представлению Председателя Правительства[xi]. В настоящее время действуют 24 федеральных министерства, 6 государственных комитетов, 2 федеральных комиссии, 13 федеральных служб, 8 федеральных агентств, 2 федеральных надзора, 3 иных федеральных органа исполнительной власти[xi]. В структуре федеральных министерств и ведомств выделяется особая группа органов, подведомственных Президенту - МИД России, МЧС России, Министерство обороны,  правоохранительные органы и спецслужбы.

В соответствии с частью 1 статьи 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Эти территориальные органы могут формироваться на федерально-окружном уровне, на уровне субъекта РФ, на уровнях ниже субъекта РФ или в соответствии с особенностями соответствующей отрасли иметь особую территориальную организацию (например, Минобороны России, МПС России, ГТК России). Эти территориальные органы почти всегда являются органами специальной компетенции, территориальные органы общей компетенции образуются лишь в исключительных случаях (например, Полномочное представительство Правительства РФ в Чеченской Республике, действовавшее в 1999 - 2000 годах). Деятельность этих территориальных органов на федерально-окружном уровне координируется полномочными представителями Президента РФ.


9.4. Региональная исполнительная власть.

Система органов исполнительной власти субъекта РФ устанавливается субъектом РФ самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ". В соответствии с этим Федеральным законом система органов исполнительной власти субъекта РФ возглавляется высшим исполнительным органом, который, в свою очередь, формирует и возглавляет высшее должностное лицо (или руководитель высшего исполнительного органа) субъекта РФ, который по общему правилу избирается гражданами РФ, проживающими на территории субъекта РФ. Высший исполнительный орган субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, осуществляет полномочия, установленные законодательством, а также формирует другие органы исполнительной власти. Некоторые органы исполнительной власти субъектов РФ находятся одновременно в федеральном и региональном подчинении и выполняют функции территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. В административно-территориальных единицах действуют исполнительные органы общей компетенции (например, префектуры административных округов города Москвы) и органы специальной компетенции. Органы исполнительной власти субъектов РФ должны действовать во взаимодействии с органами местного самоуправления, не подменяя их и не вмешиваясь в их деятельность.


9.5.Центральный Банк РФ - государственный орган с особым статусом. 

В соответствии с частью 2 статьи 75 Конституции РФ и Федеральным законом "О Центральном банке РФ (Банке России)"[xi] Центральный Банк РФ независимо от других органов государственной власти осуществляет свою основную функцию - защиту и обеспечение устойчивости рубля, монопольно осуществляет денежную эмиссию. Банк России имеет двойную юридическую природу, являясь одновременно и государственным органом и банком, осуществляя и государственные функции и полномочия, и банковские операции. Функции Банка России (обеспечение устойчивости национальной валюты, проведение денежно-кредитной политики, государственная регистрация и лицензирование кредитных организаций, контроль за их деятельностью, валютное регулирование и валютный контроль), а также его исполнительно-распорядительные, нормотворческие, контрольные и иные государственно-властные полномочия имеют сходство с функциями и полномочиями органов исполнительной власти, а нормативные правовые акты Банка России по своим свойствам сходны с подзаконными актами федеральных органов исполнительной власти. Однако Банк России не входит в единую систему органов исполнительной власти во главе с Правительством РФ. М.В.Баглай относит Банк России к числу "органов государственной власти с особым статусом". Банк России подотчётен Государственной Думе, однако при осуществлении своих функций и полномочий Банк России независим от других государственных органов (обоснование незавимости Банка России имеет экономический характер и обусловлено спецификой его функций). Председатель Банка России назначается Государственной Думой по представлению Президента РФ. Высший орган управления Банком России - Совет директоров состоит из 12 человек, его члены назначаются Государственной Думой по представлению Банка России.



10. Судебная власть.Суды и органы при судебной власти.


10.1.Судебная власть и судебная система.

В соответствии со статьей 118 Конституции РФ и Федеральным конституционным законом "О судебной системе РФ" судебная власть, правосудие осуществляются только судом. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Принципы осуществления судебной власти (единство судебной системы, самостоятельность судов, независимость судей, подчинение судов и судей только Конституции РФ и федеральному закону, обязательность судебных постановлений и другие принципы) установлены Конституцией РФ, вышеупомянутым Федеральным конституционным законом, другими федеральными законами.  В случае установления несоответствия акта государственного или иного органа закону либо правовой коллизии суд принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу. Правовые акты (вплоть до федерального конституционного закона), действия и решения всех государственных органов (с единичными исключениями) могут быть обжалованы в суд либо рассмотрены в судебном порядке по иным процессуальным основаниям (протест, запрос и т.п.).

Судебная система установлена Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом "О судебной системе РФ". Судебную систему составляют федеральные суды, а также конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов РФ. В составе судебной "ветви власти" можно выделить три основных "ответвления": конституционные и уставные суды, суды общей юрисдикции, арбитражные суды.


10.2. Органы конституционного правосудия.

Конституционный Суд РФ действует с 1991 года. В соответствии со статьёй 1 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде РФ" Конституционный Суд РФ - конституционный орган судебного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. По запросам, жалобам и [xi]ходатайствам Конституционный Суд РФ проверяет конституционность законов, нормативных правовых актов органов государственной власти, договоров между ними, разрешает споры о компетенции, даёт официальное толкование Конституции РФ, осуществляет некоторые иные полномочия. Неконституционные правовые положения утрачивают силу, а аналогичные положения других нормативных правовых актов не подлежат применению. На практике Конституционный Суд РФ зачастую проверяет законы и подзаконные акты не только по соответствию "букве" Конституции, но и по соответствию Конституции во взаимосвязи с законами большей юридической силы и международно-правовыми актами. Конституционные и уставные суды образованы в некоторых субъектах РФ для рассмотрения вопросов о соответствии законов и подзаконных нормативных правовых актов субъектов РФ, актов органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ, а также для толкования конституции (устава) субъекта РФ. Конституционный Суд РФ не наделён надзорными полномочиями в отношениях этих судов, и, несмотря на функциональное сходство, строго говоря, они не образуют единую подсистему.


10.3. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды.

Суды общей юрисдикции рассматривают в установленном порядке гражданские, административные, уголовные и иные дела (однако административный процесс как вид процесса и как процессуально-правовая отрасль, несмотря на конституционные предписания, до сих пор не сформирован и зачастую подменяется гражданским процессом). Систему федеральных судов общей юрисдикции составляют Верховный Суд РФ, суды среднего звена (верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, автономной области, автономных округов), районные суды, а также военные суды. Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по делам, подсудным судам общей юрисдикции, и вышестоящей судебной инстанцией по отношению к другим судам общей юрисдикции. В установленных законом процессуальных формах он осуществляет  судебный надзор за деятельностью судов общей юрисдикции, рассматривает дела в пределах своей компетенции, а также даёт разъяснения по вопросам судебной практики. Верховный Суд РФ действует в составе Пленума, Президиума, Кассационной коллегии, Военной коллегии, Судебных коллегий по гражданским и по уголовным делам. Особую подсистему составляют военные суды, создаваемые по территориальному принципу по месту дислокации войск и флотов, осуществляющих судебную власть в войсках, органах и формированиях, где федеральным законом предусмотрена военная служба, в том числе и за пределами РФ. В настоящее время Государственная Дума обсуждает вопрос о создании подсистемы административных судов в составе системы федеральных судов общей юрисдикции. Однако развитие административных и иных специализированных судов потребует привлечения значительных ресурсов, а разветвление судебной системы создаёт неизбежные проблемы, например, при определении подсудности, при рассмотрении сложных дел, включающих в себя элементы нескольких видов судопроизводства. Поэтому мне представляется более целесообразным создание административных коллегий в судах общей юрисдикции.

Мировые судьи субъектов РФ являются судьями общей юрисдикции и рассматривают некоторые дела. Институт мировых судей находится в стадии становления, в 2000 году они назначены и приступили к исполнению своих полномочий в некоторых субъектах РФ. С точки зрения разделения властей особо актуальным является вопрос о полномочиях судов общей юрисдикции по рассмотрению некоторых подзаконных актов органов государственной власти на предмет соответствия закону, а также по устранению юридических коллизий между законами различной юридической силы. В законодательном порядке этот вопрос не получил окончательного решения. Вопросы о соответствии нормативных актов Президента РФ и Правительства РФ, а также законов субъектов РФ федеральному закону зачастую рассматриваются Конституционным Судом во взаимосвязи с Конституцией. Дела о проверке законности ненормативных актов Президента, Правительства, палат Федерального Собрания подсудны Верховному Суду РФ. В 2000 году Конституционный Суд РФ подтвердил конституционность рассмотрения судами общей юрисдикции законов субъектов РФ на предмет соответствия федеральным законом по обращению прокурора[xi].

Арбитражные суды рассматривают экономические споры и некоторые иные дела (например, дела о банкротстве), отнесённые к их подведомственности законом. Систему федеральных арбитражных судов составляют Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов (арбитражные округа, образованные в 1995 году, не совпадают с федеральными округами), арбитражные суды субъектов РФ (несмотря на название, они являются федеральными судами). Высший Арбитражный Суд является высшим судебным органом по разрешению дел, подведомственных арбитражным судам, и высшей судебной инстанцией по отношению к арбитражным судам.


10.4. Формирование судебной власти.

Судьи Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ, а судьи других федеральных судов - Президентом РФ в установленном порядке. В процессе наделения полномочиями судей активно участвуют квалификационные коллегии судей, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, председатели Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Судьи субъектов РФ, как правило, назначаются законодательными (представительными) органами. Судьи несменяемы, их полномочия могут быть прекращены или приостановлены по решению соответствующей квалификационной коллегии судей по установленным законом основаниям.


10.5. Государственные органы при судебной власти - органы судейского сообщества, квалификационные коллегии судей, обеспечивающие органы.

При судебной власти действуют также органы судейского сообщества, квалификационные коллегии судей и обеспечивающие органы. В судебную систему они не входят, судами либо их структурными подразделениями не являются (за исключением аппаратов судов), судебную власть не осуществляют, скорее обеспечивают её деятельность.

Органы судейского сообщества формируются для выражения интересов судей как носителей судебной власти, их основная функция - представительство и защита интересов судей - представителей судейского сообщества. Высшим органом судейского сообщества является Всероссийский съезд судей, который формирует Совет судей РФ. В системе органов судейского сообщества действуют также собрания судей Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, съезды (конференции) судей  субъектов РФ, военных округов и флотов, арбитражных судов, а также избираемые ими советы судей. Органы судейского сообщества обладают некоторыми признаками как государственных органов, так и общественных организаций, законодательство не даёт однозначного ответа на этот вопрос (на мой взгляд, они скорее являются государственными органами). Органы судейского сообщества - едва ли не единственные в своём роде органы, образованные по двухступенчатой системе - "Съезд судей - совет судей". Суть двухступенчатой системы в том, что представительный выборный орган действует на непостоянной основе и формирует из своего состава орган, действующий на постоянной основе и подотчётный первому (двухступенчатой была система высших представительных органов России в 1990-1993 годах).

Квалификационные коллегии судей формируются органами судейского сообщества из состава судей для рассмотрения вопросов отбора кандидатов на должности судей, приостановления и прекращения полномочий судей (а также прекращения отставки), обеспечения неприкосновенности судей, проведения аттестации судей и присвоения им квалификации[xi]. Иначе говоря, они обладают государственно-властными полномочиями по формированию судебной власти. Высшая квалификационная коллегия судей формируется Всероссийским съездом судей РФ в составе трёх секций. Обеспечение деятельности Конституционного суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ осуществляется аппаратами этих судов, обеспечение деятельности других судов общей юрисдикции - Судебным департаментом при Верховном Суде РФ, обеспечение деятельности других арбитражных судов - Высшим Арбитражным Судом РФ. Судебный департамент при Верховном Суде РФ и входящие в его систему органы (управления и отделы в субъектах РФ) организационно обеспечивают деятельность судов общей юрисдикции и органов судейского сообщества, предоставляют в их распоряжение необходимые ресурсы. Судебный департамент является федеральным государственным органом, однако он не обладает значительными государственно-властными полномочиями.



11. Независимые  контрольные и надзорные органы (органы прокуратуры, органы финансового контроля, омбудсманы) в системе разделения властей. "Контрольно-надзорная власть".


11. 1. Концепция "контрольно-надзорной власти".

Прокуратуру РФ, Счётную палату РФ и Уполномоченного по правам человека в РФ, при всём их различии, помимо особого места в системе разделения властей, объединяет функциональное единство. Они осуществляют функции контроля, надзора, наблюдения. Независимые контрольные и надзорные органы не осуществляют ни исполнительно-распорядительную деятельность, ни правосудие. Сущность их деятельности заключается в юридическом контроле и надзоре, то есть в выявлении нарушений законов и принятии мер по их устранению.

Вообще, надзор и контроль в той или иной мере осуществляется различными государственными органами. Конституционный надзор за конституционностью законов и иных нормативных правовых актов осуществляется  судебным органом - Конституционным Судом РФ (Комитет Конституционного Надзора СССР был именно контрольно-надзорным, а не судебным органом). Вышестоящие суды осуществляют в установленных процессуальных формах судебный надзор за деятельностью нижестоящих судов.  Контрольные полномочия имеются и у исполнительных органов, они осуществляют контроль параллельно с другими видами деятельности. Несколько шире межведомственный контроль, осуществляемый некоторыми исполнительными органами и контрольными органами Администрации Президента РФ. Однако сфера деятельности ведомственного и межведомственного контроля ограничены исполнительной властью. Законодательная власть организационно не приспособлена к осуществлению юридического контроля и надзора, парламентский контроль носит преимущественно политический характер. Контроль и надзор исполнительной власти за её же органами (а в сферу надзора и контроля в первую очередь попадают исполнительные органы) не всегда достаточно эффективен. Судебная власть, на мой взгляд, так же не может заменить государственный контроль и надзор, поскольку её деятельность по устранению нарушений закона носит реактивный характер. Суд лишь рассматривает дела в установленном процессуальном законодательством порядке, и в отличие от прокуратуры, не обязан реагировать на все нарушения закона. 

Прокуратура РФ осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на её территории законов, Счётная палата РФ осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета, Уполномоченный по правам человека РФ рассматривает жалобы граждан на решения, действия или бездействие государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих. Эти государственные органы практически не имеют нормотворческих и исполнительно-распорядительных полномочий, их государственно-властные полномочия имеют надзорный и контрольный характер.

В.Е.Чиркин приводит критерии обособления "ветви власти" - наличие особых государственных органов и общегосударственный характер их деятельности, объединённое функциональное предназначение (ветвь власти может быть иерархической или рассредоточенной), и предлагает, помимо трёх основных "ветвей власти" выделить "контрольную власть". Этот тезис не нов, о "блюстительной власти" говорится ещё у декабристов. Вопрос о "контрольной власти" является дискуссионным, но на мой взгляд, в России она находится в стадии становления (и не только в России, но и во многих других государствах), и к ней можно отнести органы прокуратуры, органы  финансового контроля и омбудсманов. Но поскольку центральное место в системе российской "контрольной власти" занимает прокуратура, а её основная функция  - надзор, а не контроль, на мой взгляд, применительно к России её точнее будет называть "контрольно-надзорной властью".


11.2. Прокуратура РФ в системе разделения властей..

Согласно статье 129 Конституции РФ прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Конституция не определяет функции и полномочия прокуратуры РФ и содержит лишь отсылку к федеральному закону, что объясняется нерешённостью вопроса о статусе прокуратуры на момент принятия Конституции. В то время высказывались и такие мнения, что прокуратуру следует лишить всех надзорных функций, оставив ей лишь функции уголовного преследования. Однако изменения к закону о прокуратуре, принятые в 1995 году, не внесли существенных изменений в функции и полномочия прокуратуры, а изменения 1999 года - даже усилили их. Статья 1 Федерального закона "О прокуратуре РФ"[xi] определяет прокуратуру как  единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации и выполняющую иные функции, установленные федеральными законами. Целями деятельности прокуратуры являются обеспечение верховенства закона, единство и укрепление законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства Закон выделяет следующие направления прокурорского надзора: (1) надзор за исполнением законов федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, законодательными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (общий надзор), (2) надзор за соблюдением прав и свобод человека теми же органами, организациями и должностными лицами, (3) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно - розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, (4) надзор за исполнением законов судебными приставами, (5) надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. На практике общий надзор и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина зачастую пересекаются, поскольку субъективные права обычно закрепляются в объективных правовых нормах, и их нарушение требует одновременного устранения, прочие направления прокурорского надзора носят характер специализированного надзора. При осуществлении общего и специализированного надзора прокурор обладает широкими государственно-властными полномочиями: опротестовывает противоречащие законодательству правовые акты, обращается в суд с требованием о признании таких правовых актов недействительными, вносит представления об устранении нарушений законов, выносит предостережение о недопустимости нарушений закона, возбуждает уголовные дела и производство об административном правонарушении. Иными функциями прокуратуры являются участие в рассмотрении дел судами, уголовное преследование, координация деятельности по борьбе с преступностью, участие в правотворческой деятельности. Уголовное преследование в судах является традиционной функцией прокуратуры во многих зарубежных государствах. Уголовное преследование в стадии расследования и координация деятельности по борьбе с преступностью, а также наличие следственного аппарата сближают прокуратуру с исполнительной властью. Участвуя в рассмотрении дел судами, прокуроры, в частности, опротестовывают незаконные решения судов (хотя участие прокуроров в рассмотрении дел судами формально не является направлением прокурорского надзора). Таким образом, надзорные полномочия прокуратуры распространяются и на законодательную, и на исполнительную, и на судебную "ветви власти", и на некоторые другие (но не на все) государственные органы, а также на некоторые негосударственные образования (органы местного самоуправления, коммерческие и некоммерческие организации). Неподнадзорны прокуратуре Президент, Федеральное Собрание, Правительство, Конституционный Суд, высшие судебные инстанции и большинство органов с особым статусом.

Многообразие функций прокуратуры приводит к коллизиям: во-первых прокуратура поддерживает обвинение в суде и опротестовывает незаконные приговоры судов, что может вызвать и вызывает обвинительный уклон при решении вопроса об опротестовании приговора, во-вторых прокуратура осуществляет и  расследование некоторых преступлений, и надзор за следствием, что снижает эффективность такого надзора. По видимому, необходимо по мере возможности организационно "развести" противоречащие функции, поэтому мне представляется обоснованным предложение о создании в составе прокуратуры обвинительного аппарата (Службы публичного обвинения) во главе с заместителем Генерального прокурора - Главным государственным обвинителем[xi]. В случае создания единого федерального следственного ведомства (эта идея обсуждается несколько лет) ему может быть переподчинён следственный аппарат прокуратуры. Среди заслуживающих внимания идей также можно отметить предложения о наделении Генерального прокурора правом законодательной инициативы и правом обращения в Конституционный Суд,

Прокуратура РФ составляет единую федеральную централизованную систему государственных органов и учреждений. Органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от других федеральных и региональных органов государственной власти в строгом соответствии с действующим законодательством. Систему органов прокуратуры РФ составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, прокуратуры городов, районов, другие территориальные прокуратуры, военные, транспортные и иные специализированные прокуратуры, а также научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий. Генеральный прокурор РФ назначается Советом Федерации по представлению Президента РФ, его заместители - Советом Федерации по представлению Генерального прокурора, прокуроры субъектов РФ - Генеральным прокурором по согласованию с субъектами РФ (как правило, по согласованию с представительным органом), иные прокуроры - Генеральным прокурором РФ.

Статья 129 Конституции РФ, посвящённая прокуратуре, находится в конце главы 7 "Судебная власть". Однако органы прокуратуры не входят в судебную систему, установленную Федеральным конституционным законом "О судебной системе РФ" и не являются ни судами, ни их структурными подразделениями. Правосудие осуществляется только судами, и лишь одна из функций прокуратуры связана с судебной властью. Не входит прокуратура и в единую систему исполнительной власти, возглавляемую Правительством РФ, и кроме того, существуют значительные функциональные различия между исполнительной властью и прокуратурой. Не является прокуратура и контрольно-надзорным органом законодательной власти, как это было до 1993 года (вообще, в период советской власти все государственные органы были подотчётны и подконтрольны Советам). Вообще, за всю историю своего существования прокуратура была и в подчинении императора, и при судах в качестве обвинительной власти, и в составе Министерства юстиции, и в ведении Верховного Совета, и даже в ведении Президента, и, что характерно, нигде не прижилась, а с принятием Конституции РФ в 1993 году и изменений к Закону РФ "О прокуратуре РФ" в 1995 году получила организационную и функциональную самостоятельность. Ю.И.Скуратов, определяя особое место прокуратуры в системе разделения властей, замечает: "Фундаментальные ветви власти - законодательная, исполнительная и судебная, олицетворяющие собой единую государственную власть и её разделение, вовсе не исключают возможность существования иных функционально самостоятельных правовых институтов. Их наличие определяется реальными потребностями государственно-правовой жизни, необходимостью демократического контроля и "сдерживания" любой из основных ветвей власти. В российских условиях прокуратура и выполняет функции одного из элементов "системы сдержек и противовесов" в механизме разделения власти. Она устанавливает и принимает меры к устранению нарушений закона, от кого бы они не исходили"[xi]. М.В.Баглай определяет органы прокуратуры как "органы государственной власти с особым статусом" (характерно, что нигде в законодательстве органы прокуратуры не определяются как "органы государственной власти", только как "государственные органы", хотя они и обладают государственно-властными полномочиями). В.Е.Чиркин относит прокуратуру к особой, контрольной власти[xi]. Соглашаясь в принципе с таким подходом, должен отметить, что основная функция прокуратуры РФ - надзор, а не контроль (хотя эти понятия во многом синонимичны). Поэтому, на мой взгляд, "контрольную власть" применительно к России корректнее называть "контрольно-надзорной властью".


11.3. Парламентские органы финансового контроля.

Согласно части 5 статьи 101 Конституции РФ Счётная палата РФ образуется палатами Федерального Собрания для осуществлением контроля за исполнением федерального бюджета. Статья 1 Федерального закона "О Счётной палате РФ"[xi] определяет Счётную палату как постоянно действующий орган финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием и подотчётный ему. Счётная палата осуществляет оперативный контроль за исполнением федерального бюджета, а также контроль за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, за использованием кредитных ресурсов, за внебюджетными фондами, за поступлением в бюджет средств от управления и распоряжения федеральной собственностью, за банковской системой (включая Банк России), проводит ревизии и проверки, проводит экспертизу и даёт заключения, информирует палаты Федерального Собрания. При осуществлении своих функций Счётная палата обладает некоторыми государственно-властными полномочиями, она имеет право направлять представления и предписания. В своей деятельности Счётная палата РФ руководствуется федеральным законодательством, вместе с тем она выполняет поручения Совета Федерации и Государственной Думы.

В рамках своих задач Счётная палата, обладает организационной и функциональной независимостью. Она является контрольным органом Федерального Собрания, но не является его структурным подразделением, поэтому его нельзя однозначно отнести к законодательной "ветви власти". М.В.Баглай относит Счётную палату РФ к числу "органов государственной власти с особым статусом", а В.Е.Чиркин относит её к "контрольной власти". Н.Д.Погосян  считает, что "высший орган финансового контроля представляет собой некоторое промежуточное звено между ответственностью министерств и парламентским контролем", "контролирует исполнительную власть и информирует парламент"[xi], он может быть ближе к правительству или к парламенту, но в любом случае он должен обладать организационной и функциональной независимостью. В некоторых государствах этот орган является органом Парламента, в некоторых входит в состав исполнительной власти, в некоторых не подчиняется ни законодательной, ни исполнительной власти.  

На мой взгляд, при всём различии в организации и конкретных полномочиях Прокуратуры РФ и Счётной палаты РФ между ними есть явное функциональное сходство: основной функцией прокуратуры является надзор за соблюдением Конституции РФ, а основной функцией Счётной палаты - контроль за исполнением федерального бюджета (а федеральный бюджет, как известно, принимается в форме федерального закона). Это сходство и даёт основание относить Счётную палату вместе с органами прокуратуры к проблематичной контрольно-надзорной "ветви власти".

Счётная палата РФ состоит из коллегии и аппарата. Коллегия Счётной палаты состоит из Председателя (назначаемого Государственной Думой), его заместителя (назначаемого Советом Федерации) и двенадцати аудиторов (назначаемых палатами Федерального Собрания на паритетной основе). Коллегия рассматривает вопросы организации работы, а также отчёты и сообщения. Председатель (а в его отсутствие - его заместитель) осуществляет руководство Счётной палатой, организует её работу. Аудиторы возглавляют определённые направления деятельности. Аппарат состоит из инспекторов (которые непосредственно организуют и проводят контроль) и других штатных работников.

Органы финансового контроля субъектов РФ, аналогичные Счётной палате РФ, создаются субъектами РФ самостоятельно, они обычно именуются контрольно-счётными палатами и подотчётны представительным органам субъектов РФ.


11.4. Уполномоченные по правам человека (омбудсманы).

Должность Уполномоченного по правам человека учреждена в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом "Об Уполномоченном по правам человека в РФ"[xi] в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Уполномоченный содействует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию прав, совершенствованию законодательства о правах человека и приведению его в соответствие с международными стандартами, развитию международного сотрудничества и проавовому просвещению по  вопросам прав и свобод человека. Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечёт пересмотра компетенции других государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление прав и свобод (правозащитные функции в различной мере осуществляют Президент РФ, Комиссия по правам человека при Президенте РФ, суды, органы прокуратуры, многие исполнительные органы). Уполномоченный рассматривает жалобы граждан РФ, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории РФ, на решения, действия, бездействие государственных органов (за исключением законодательных органов), органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал их в административном или судебном порядке, но не согласен с решениями, принятым по жалобе, а также самостоятельно принимает меры по защите прав лиц, не способных самостоятельно защищать свои права, а также в случаях массовых или грубых нарушений прав и свобод граждан. Уполномоченный может проводить совместно или с другими должностными лицами проверки, направляет обращения в суд, в прокуратуру, в другие компетентные органы, направляет заключения, предложения и рекомендации, опубликовывает ежегодные доклады.  Он вправе беспрепятственно посещать государственные органы и различные негосударственные организации, запрашивать информацию и материалы.

Уполномоченный назначается Государственной Думой. "Назначение омбудсмана парламентом - общее правило (хотя оно и знает некоторые исключения) в мировой практике".[xi] Однако Уполномоченный по правам человека в РФ при осуществлении своих полномочий независим и никому не подотчётен. Уполномоченный и его рабочий аппарат являются государственным органом. Уполномоченный не является должностным лицом Федерального Собрания, а его рабочий аппарат - его структурным подразделением. Уполномоченный имеет большую степень независимости, чем Счётная палата РФ. В субъектах РФ в соответствии с их законодательством также может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека. В перспективе не исключается создание специализированных омбудсмановских служб (например, омбудсмана по правам несовершеннолетних, по правам военнослужащих)[xi].

Что касается места Уполномоченного в системе разделения властей, то, как констатируют В.В.Бойцова и Л.В.Бойцова, "вопрос о месте омбудсмана в системе разделения властей ещё не стал предметом рассмотрения в юридической науке и остаётся открытым"[xi]. И всё же рискну провести некоторую аналогию. Дело в том, что функция Уполномоченного имеет сходство с одним из направлений прокурорского надзора - надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Сходны и многие полномочия Уполномоченного и прокуроров, например, по рассмотрению жалоб, по проведению проверок, по обращению в суд, хотя компетенция и государственно-властные полномочия Уполномоченного значительно уже компетенции прокуратуры и государственно-властных полномочий прокуроров. Некоторое дублирование функций и полномочий в данном случае вполне корректно. Рассматривая жалобы граждан на нарушения их прав и свобод, закреплённых в Конституции РФ, в международных договорах РФ, в федеральных законах, Уполномоченный тем самым выявляет их нарушения и способствует их устранению и тем самым вовлекается в осуществление контроля и надзора за соблюдением законодательства. Поэтому Уполномоченного, на мой взгляд, можно отнести вместе с прокуратурой и Счётной палатой к проблематичной "контрольно-надзорной власти".



12. Местное самоуправление в системе публичной власти.


Местное самоуправление - признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление наряду с формами непосредственной демократии и государственной властью является одной из форм реализации народом принадлежащей ему власти и составляет одну из основ конституционного строя РФ, оно осуществляется путём референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и иные органы местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях и на других территориях. Естественной территориальной основой местного самоуправления являются населённые пункты (города, посёлки, сёла, деревни, станицы и другие поселения), на их территории осуществление органов местного самоуправления обязательно. В.Е.Чиркин подразделяет административно-территориальные единицы на естественные (населённые пункты) и искуственные (районы), причём "искусственные административно-территориальные единицы созданы "сверху", актами государства, проводившего районирование территории"[xi]. Административно-территориальные единицы стали муниципальными образованиями в связи с преобразованием некоторых государственных органов в органы местного самоуправления, поэтому представляется, что данная классификация применима и к муниципальным образованиям. В некоторых субъектах РФ существует  двухуровневое местное самоуправление. Оно может иметь место в двух случаях: когда конституциями и уставами субъектов РФ предусмотрено либо фактически осуществляется местное самоуправление на территории административно-территориальных единиц, объединяющих множество населённых пунктов (местное самоуправление второго уровня) либо если в соответствии с уставом города предусмотрены внутригородские муниципальные образования. При этом не допускается подчинение одних органов местного самоуправления другим. 

Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения и наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований своей компетенцией (в том числе властными полномочиями) в решении вопросов местного значения. Органы местного самоуправления могут законами наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых материальных и финансовых средств, реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Структура органов местного самоуправления устанавливается населением самостоятельно. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"[xi] позволяет устанавливать самые различные структуры органов местного самоуправления. Эти структуры могут напоминать систему органов государственной власти, возможно даже перенесение "системы сдержек и противовесов" на муниципальный уровень. Уставы муниципальных образований принимаются представительными органами местного самоуправления или на местном референдуме и подлежат государственной регистрации. Обязательным является наличие представительного органа, состоящего из избираемых гражданами депутатов. Наиболее важные вопросы местного значения отнесены законодательством к исключительной компетенции представительного органа. Во многих муниципальных образованиях действуют главы муниципальных образований, избираемые жителями муниципальных образований, реже - представительными органами из своего состава.  Уставами муниципальных образований могут быть предусмотрены и иные органы и должностные лица местного самоуправления, в том числе выборные. Осуществление местного самоуправления, формирование органов и назначение органов местного самоуправления государственными органами и должностными лицами не допускается.

Органы местного самоуправления несут ответственность перед населением за утрату доверия, а перед государством - за нарушение Конституции РФ и законов. Представительный орган местного самоуправления может быть распущен федеральным законом или законом субъекта РФ, а глава муниципального образования - отрешён от должности в случае принятия незаконных правовых актов при наличии судебного решения.



13. Общественные объединения, средства массовой информации.


Зачастую выдвигаются и тезисы о существовании иных "властей" -  партийной, профсоюзной, информационной. Очевидно, имеет место неправомерное смешение политической системы общества и публичной власти. Во-первых, как уже отмечалось выше, согласно Конституции РФ вся власть (а речь идёт о публичной, политической власти) принадлежит народу, который осуществляет её (1) непосредственно, (2) через органы государственной власти, (3) через органы местного самоуправления, и существование иных субъектов политической власти противоречило бы Конституции. А во-вторых, принцип разделения властей всё-таки относится к государственной власти. Конечно, возможно и осуществление государственной власти в единении с какой-либо политической партией и даже с церковью (история знает такие примеры), но только не в современном демократическом государстве.

Не могут быть субъектом публичной власти политические партии и политические движения. Это было бы несовместимо с принципами народовластия, политического многообразия, многопартийности. Если в советский период государственности Коммунистическая партия руководила государством, а партийный аппарат фактически сросся с государственным (4.2), то для постсоветской России характерна слабость политических партий. Ни Коммунистическая партия, ни праволиберальные партии и движения, ни центристские "партии власти" не могут рассчитывать на поддержку большинства избирателей, последние предпочитают голосовать за конкретных кандидатов, чаще всего беспартийных. Роль политических партий в формировании исполнительной власти невелика (9). В настоящее время предпринимаются меры по усилению политических партий, недавно принят Федеральный закон "О политических партиях"[xi]. Данный закон устанавливает достаточно жёсткие требования к политическим партиям (фиксированное членство, численность не менее 10 тысяч членов, региональные отделения в большинстве субъектов РФ, обязательное участие в выборах), а также государственный контроль и бюджетное финансирование политических партий. Согласно статье 36 Федерального закона федеральные политические партии должны стать единственным видом общественных объединений, обладающим правом самостоятельного выдвижения кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти (данная норма должна вступить в силу в июле 2003 года, в настоящее время выдвигать кандидатов могут также общероссийские политические общественные объединения, не являющиеся политическими партиями). Однако упомянутый Федеральный закон не ограничивает возможность выдвижения независимых кандидатов непосредственно избирателями[xi].

Представители средств массовой информации (СМИ) зачастую называют себя не иначе, как "четвёртой властью". Несмотря на то, что подобные утверждения весьма условны (и не вполне корректны), тезис об "информационной власти" получил распространение. Оставим на время вопрос о том, сколько "ветвей власти" функционирует в современном российском государстве. Дело в том, что СМИ не осуществляют функций власти и не обладают властными полномочиями. Некоторые государственные СМИ осуществляют обязательное официальное опубликование законов и других правовых актов, принятых государственными органами, однако официальное опубликование осуществляется государственными СМИ  от имени государственных органов. Другое дело, что они являются неотъемлемой составляющей политической системы общества, в демократическом государстве они являются гарантом идеологического и политического многообразия. Средства массовой информации информируют общество, в том числе и о деятельности государственных органов. Распространяя информацию, СМИ неизбежно оказывают влияние на общественное мнение (в том числе и на позицию при голосовании), на деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления. Не приходится говорить об организационной независимости СМИ, так как государственные СМИ находятся в ведении государственных органов, а негосударственные СМИ подконтрольны различным коммерческим и некоммерческим организациям. Характерно, что если государственное телевидение сосредоточено в ведении исполнительной власти, то печатные органы имеются практически у всех высших государственных органов.

Можно отметить такую интересную тенденцию, как трансформация конституционных принципов организации публичной власти, в том числе и принципа разделения властей, в другие отрасли права. "Система сдержек и противовесов" в какой-то мере распространяется не только на систему органов местного самоуправления, но и на систему органов партийных, профсоюзных и иных общественных организаций, и даже на систему органов крупных коммерческих организаций. Так, в акционерном обществе аналогом избирательного корпуса является общее собрание акционеров, аналогом главы государства - глава акционерного общества, аналогом высшего исполнительного органа (правительства) -  правление, дирекция, аналогом контрольных органов государства - ревиизоры и ревизионные комиссии, нет только обязательных аналогов судебной ветви власти. Впрочем, подобные аналогии весьма условны.



14. Заключение.


Итак, рассмотрев систему государственных органов, составляющих в совокупности государственную власть, и систему политической власти в целом, мы видим, что принцип разделения властей в российской конституционной практике претерпел существенные изменения. В современном Российском государстве он реализован совершенно иначе, чем он был сформулирован и реализован в первых конституционных государства.

Советское государство в последние годы своего существования, а после его распада - Российская Федерация вместе с другими бывшими союзными республиками пошли по пути конституционного развития, по пути разделения властей. Однако современное Российское государство, позаимствовав из мировой конституционной практики общедемократические и общеправовые принципы, сохранило многие традиции и институты советского государства и даже возродило некоторые дореволюционные традиции. Россия закрепила в своей Конституции общепризнанный принцип разделения властей, но в его реализации предпочитает идти своим путём, строить свою "систему сдержек и противовесов", учитывая свои исторические традиции и национальные особенности. Вместе с тем не обошли Россию и некоторые мировые тенденции развития разделения властей, такие, как сближение форм правления, усиление главы государства и исполнительной власти, увеличение числа и усиление государственных органов с особым статусом, которые, как уже упоминалось, не входят ни в одну из трёх основных "ветвей власти".

Характерной особенностью организации государственной власти в современной России является особый статус главы государства - всенародно избираемого Президента РФ. Его компетенция так или иначе затрагивает различные "ветви власти", он выполняет координирующие функции, обладает широкими государственно-властными полномочиями, при этом он не возглавляет исполнительную "ветвь власти", вообще не входит ни в одну из основных "ветвей власти", имея свои "формы влияния", свои "сдержки и противовесы" на каждую из них. Законодательная и судебная "ветви власти", в свою очередь, имеют свои "формы влияния" на Президента. "Президентская власть" получила конституционное оформление в главе 4 Конституции РФ и других конституционных положениях. Органы при Президенте (Совет Безопасности, советы и комиссии, Администрация Президента, полномочные представители) образуют особую систему государственных органов во главе с Президентом. Эта система органов не входит в систему исполнительной власти ни формально, ни структурно, ни функционально, она образует даже не "особое ответвление", а "дополнительную ветвь власти", со своей системой государственных органов и со своими, свойственными только этой системе функциями.

В последние годы, несмотря на отсутствие конституционного оформления, как "дополнительная ветвь власти" сформировалась и функционирует "избирательная власть". Собственно, она даже не является "ветвью государственной власти" в обычном понимании. Её основу составляет избирательный корпус всего государства, субъектов Федерации, муниципальных образований. В её состав входит лишь небольшая группа государственных органов с особым статусом, которые призваны обеспечивать свободное волеизъявление избирательного корпуса, проводить выборы и референдумы - избирательных комиссий, которые в пределах своей компетенции самостоятельны и независимы от других государственных органов. На мой взгляд, именно "избирательная власть", с учётом конституционного принципа народовластия, может претендовать на то, чтобы считаться верховной властью в демократическом государстве. 

Многие другие государственные органы, входящие в российскую "систему сдержек и противовесов", не входят ни в одну из трёх традиционных "ветвей власти". Прокуратура, осуществляющая от имени государства надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, парламентские органы финансового контроля вместе с принципиально новым для России институтом власти - Уполномоченным по правам человека (омбудсманом), несмотря на отсутствие организационного единства, выполняют сходные контрольно-надзорные функции и образуют "дополнительную ветвь власти". Однако контрольные и надзорные функции и полномочия осуществляются различными государственными органами, принадлежащим различным "ветвям власти" и, на мой взгляд, недостаточно между ними разграничены, поэтому "контрольно-надзорная власть" в Российском государстве находится в состоянии формирования. Формируются и действуют и другие государственные органы с особым статусом и их системы, обоснованные в качестве "особых ответвлений власти". Конституционная практика так быстро развивается, что любая классификация может оказаться неполной.

Однако утверждение "единства государственной власти", распространение государственных органов с особым статусом, оформление "особых ответвлений" и даже "дополнительных ветвей власти" и другие тенденции развития государственности сами по себе не означают, что надо отказаться от теории разделения властей, поскольку она искажает реальную картину. Она является одним из выдающихся достижений политической и правовой мысли, ею следует руководствоваться при определении системы органов демократического государства. Отрицают принцип разделения властей, как правило, в авторитарных и тоталитарных государствах. Однако необходимо отойти от представлений "жёсткого" разделения властей, учесть конституционную практику современного государства. В угоду догматическому пониманию концепции разделения властей не следует закрывать глаза на реальную ситуацию.

Мне представляется, что принцип разделения властей должен носить прежде всего направляющий, ориентирующий характер. Именно в таком контексте, на мой взгляд, следует понимать статью 10 Конституции РФ и другие конституционные нормы.



Автор бесконечно благодарен доктору юридических наук, профессору кафедры конституционного и муниципального права России МГЮА Виктории Валентиновне Бойцовой и доктору юридических наук, профессору кафедры конституционного права зарубежных стран МГЮА Любови Валентиновне Бойцовой за ценные советы и поддержку при проведении исследования.

 

Н.В.Колпаков

Студент 3 курса Московского вечернего факультета

Московской государственной юридической академии.



Лекция 3. Современная реформа политической власти в России

3.1. Конституционные основы принципа разделения властей в России

Принцип разделения властей является важнейшим элементом функционирования демократического государства, исключаю­щим возможность соединения законодательной, исполнительной и судебной власти в одних руках. Теория разделения властей была создана такими исследователями политики, как Дж. Локком, Ш. Монтескье, А. Гамильтоном, Д. Мэдисоном, Д. Джеем и др.

Согласно теории разделения властей: 1) законодательная, ис­полнительная и судебная власть предоставляются различным людям и органам в соответствии с Конституцией; 2) все власти равны перед законом и между собой; 3) никакая власть не может пользо­ваться правами, предоставленными Конституцией другой власти; 4) судебная власть независима от политического воздействия, судьи несменяемы, независимы, неприкосновенны и подчиняют­ся только закону.

Разделение властей является характерным признаком право­вого государства, гарантией его функционирования. Оно обеспе­чивается механизмом «сдержек и противовесов», под которым понимается частичное совпадение полномочий трех властей.

Кроме того, разделение власти на три ветви в государстве обу­славливается необходимостью: четкого определения функций, компетенции и ответственности различных государственных ор­ганов; обеспечения возможности контролировать государст­венными органами друг друга на конституционной основе; эф­фективной борьбы со злоупотреблениями властью. Реализация принципа разделения властей всегда сопровожда­ется свободой средств массовой информации.

Впервые свое юридическое оформление принцип разделения властей нашел в Конституции США (1787 г.), в конституционных актах Великой французской революции (1789—1794 гг.). Сегодня этот принцип конституционно закреплен в большинстве стран мира.

В Российской Федерации этот принцип также закреплен в Конституции, где говорится, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на за­конодательную, исполнительную и судебную. Органы законода­тельной, исполнительной и судебной власти самостоятельны» (ст.10).

Конституция определяет построение системы высших органов государственной власти Российской Федерации. Законодатель­ная власть на уровне Федерации возлагается на Федеральное Со­брание. Исполнительную власть осуществляет Правительство Российской Федерации. Судебная власть осуществляется Кон­ституционным, Верховным, Высшим Арбитражным и другими су­дами Российской Федерации.

Опыт многих стран, давно установивших разделение власти, свидетельствует о том, что его важным элементом является опре­деленный баланс полномочий между главой государства и парла­ментом, контролирующим правительство.

Институт президентства в России характеризуется большим объемом полномочий. Тем не менее президентская власть при всей ее внушительности не опирается на какую-либо властную струк­туру. Существует ряд органов, формируемых президентом, оказывающих существенное влияние на государственную политику, например, Совет Безопасности и Администрация Президента.

Федеральное Собрание России является как бы «самоопреде­лившимся органом». Депутаты Государственной Думы, зача­стую пренебрегают предписаниями принципа разделения вла­стей, пытаясь присвоить прерогативы президентской или испол­нительной власти. Во многом это объясняется тем, что вопреки конституционной практике, существующей во многих демокра­тических государствах, Государственная Дума в России лишена контроля над исполнением законов и не участвует в формирова­нии федерального правительства, за исключением назначения его главы.

Равновесие между ветвями власти в России нарушается также в силу того, что авторитет исполнительной власти недостаточно высок. Ей приходится постоянно сталкиваться с огромным количеством проблем в условиях огромных размеров страны, сложности ее социально-экономической и политической жизни и гигантского разнообразия региональных особенностей в Рос­сии.

В начале нового столетия появилась тенденция к согласованной работе между законодательной и исполнительной ветвями власти, что явилось результатом кропотливой работы президента по стабилизации политической ситуации в стране.

Несмотря на большие перемены, произошедшие в работе судебной власти, значительная часть населения не доверяет ей и не верит в справедливость правосудия, считая ее ангажированной.

Эти особенности разделения властей оказывают существенное влияние на функционирование государственной власти в современной России.

3.2. Конституционные основы деятельности Президента Российской Федерации

В буквальном смысле слово «президент» в переводе с латинского означает «сидящий впереди». В государствах с республиканской формой правления президент является либо главой государства и исполнительной власти, либо только государства.

Институт президентской власти в России имеет сравнительно короткую историю. Пост избираемого всенародно Президента РСФСР был установлен в соответствии с результатами всерос­сийского референдума в марте 1991 г. Первый Президент РСФСР был избран путем прямых всенародных выборов 12 июня 1991 г. Конституция Российской Федерации (1993 г.) внесла существен­ные изменения, касающиеся как статуса Президента, так и по­рядка его избрания, компетенции, процедуры отрешения от должности. Конституция исходит из ведущего положения Прези­дента в системе государственных органов власти. Президент как глава государства в России не входит в систему разделения вла­стей, а возвышается над нею, осуществляя координирующие функции.

Президент является гарантом Конституции России, прав и свобод человека и гражданина. Он представляет Россию внутри страны и на международной арене, определяет основные направ­ления внутренней и внешней политики государства.

Президент России избирается на четыре года гражданами России на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Президентом может быть избран гражданин России не моложе 35 лет, постоянно проживающий в стране не менее 10 лет. Одно и то же лицо не может быть Прези­дентом России более двух сроков подряд.

Президент России, в соответствии с Конституцией, назнача­ет выборы в Государственную Думу, распускает Государственную Думу, назначает референдум, вносит законопроекты в Го­сударственную Думу, подписывает и обнародует федеральные законы.

Президент назначает с согласия Государственной Думы Пред­седателя Правительства Российской Федерации и имеет право председательствовать на заседаниях Правительства. Он же имеет право принять решение об отставке Правительства.

Президент представляет Государственной Думе кандидатуры на должности (назначение и освобождение): Председателя Цент­рального банка Российской Федерации; Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; Уполномоченного по правам человека.

Президент рассматривает решение Государственной Думы о недоверии Правительству; согласует с Советом Федерации на­значение и освобождение от должности: Генерального прокурора Российской Федерации; судей Конституционного Суда, Верхов­ного Суда, Высшего Арбитражного Суда.

Президент России, осуществляя руководство внешней поли­тикой России, подписывает международные договоры и грамоты.

Президент является Верховным Главнокомандующим Воору­женными Силами России, вводит на территории страны военное положение.

Президент, при определенных обстоятельствах, вводит чрез­вычайное положение, решает вопросы гражданства России и осу­ществляет помилование.

Президент России обладает неприкосновенностью. Он может быть отрешен от должности Советом Федерации по инициативе Государственной Думы. Однако процедура отрешения чрезвы­чайно сложна.

Конституционные основы деятельности Президента Россий­ской Федерации отличаются от конституционных основ деятель­ности президентов в других странах.

Так, в США Президент, которым может быть только прирож­денный гражданин страны, возглавляет систему исполнительной власти и избирается путем косвенных выборов, т.е. коллегией выборщиков.

Во Франции Президент республики является гарантом Кон­ституции, обладает правом роспуска Национального Собрания, правом назначения референдума и осуществляет помилование.

В ФРГ Президент лишь представляет государство на между­народной арене и также осуществляет право помилования.

Под руководством Президента России в стране проводятся реформы, направленные на демократизацию и либерализацию, со­здание гражданского общества и правового государства. Однако цена этих реформ оказалась очень высокой: в 1990-х гг. произошло паде­ние промышленного и сельскохозяйственного производства, ока­залась разрушенной система социальной защиты, у большинства населения ухудшилось материальное положение по сравнению с дореформенным периодом. Реформы были проведены в интересах небольшой части населения. Лишь в последние годы начался рост промышленного производства, произошла некоторая политическая стабилизация, но страна по-прежнему остается бедной с большим количеством нерешенных проблем..

Все это дает основание оппозиции утверждать, что Конститу­ция Российской Федерации предоставила Президенту слишком много прав и обязанностей, поэтому необходимо перераспределение полномочий между Пре­зидентом и другими ветвями власти.

3.3. Конституционные основы деятельности Федерального Собрания Российской Федерации

Статья 94 Конституции России гласит: «Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — является представитель­ным и законодательным органом Российской Федерации». Дан­ное определение характеризует сущность, юридическую природу и функции этого органа государственной власти.

Из определения Федерального Собрания как парламента сле­дует, что этот орган должен выступать в качестве коллективного выразителя интересов и воли российского народа, который явля­ется носителем суверенитета и единственным источником власти в стране. Исходя из принципа разделения властей, российский парламент представляет законодательную ветвь государственной власти в России.

Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Феде­рации и Государственной Думы. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта России: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. В Государственную Думу входят 450 депутатов, избирае­мых на основе смешанной избирательной системы. Каждая из палат обладает своими полномочиями, которые в основном соот­ветствуют прерогативам зарубежных парламентов.

В частности, к ведению Совета Федерации относится:

1) ут­верждение изменения границ между субъектами Российской Фе­дерации;

2) утверждение Указа Президента Российской Федера­ции о введении военного и чрезвычайного положения;

3) реше­ние вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации;

4) назначение выборов Президента Рос­сийской Федерации;

5) отрешение Президента от должности;

6) назначение на должность судей Конституционного Суда Рос­сийской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;

7) назначе­ние и освобождение от должности Генерального прокурора Рос­сийской Федерации.

Среди полномочий Государственной Думы, закрепленных в Конституции Российской Федерации, можно выделить:

1) дачу согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;

2) решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;

3) на­значение на должность и освобождение от должности Председа­теля Центрального банка Российской Федерации;

4) объявление амнистии;

5) выдвижение обвинения против Президента Россий­ской Федерации для отрешения его от должности.

Очень важной с политической точки зрения является дача со­гласия Президенту Российской Федерации на назначение Пред­седателя Правительства Российской Федерации. Однако реали­зация данного полномочия Государственной Думой связана с не­которыми условиями. В частности, решение Государственной Думой должно быть принято не позднее недельного срока со дня внесения Президентом предложения о кандидатуре Председате­ля Правительства. Помимо этого устанавливается, что после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председа­теля Правительства Российской Федерации, Президент назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

Здесь напрашивается вывод о праве на роспуск парламента при весьма сомнительных, а может быть даже спро­воцированных обстоятельствах, поскольку может быть выдвину­та заведомо не подходящая кандидатура на пост Председателя Правительства Российской Федерации. Более того, в Конституции не оговорено, что каждый раз Президентом должна предлагаться новая кандидатура Председателя Правительства. В связи с такими неопределенностями парламент превращается в безвластный орган, над которым нависает угроза его досрочно­го роспуска. Это влияет на поведение и даже правосознание де­путатов. В ситуации политической нестабильности данная парламентская модель даже при усиленных полномочиях Президента будет сопровождаться частыми государственными кризисами, что позволяет говорить об усилении тенденций авторитаризма в государственном управлении.

Полномочия двух палат разделены по конституционным основа­ниям, но очевидна некоторая искусственность их разделения, нару­шающая целостность единого представительного органа. Некото­рые важнейшие вопросы решает Совет Федерации, по численности народных представителей уступающий Государственной Думе. Ре­шения по конституционным законопроектам Совет Федерации должен принимать большинством в три четверти голосов.

3.4. Конституционные основы деятельности  Правительства Российской Федерации

Правительство Российской Федерации осуществляет в стране ис­полнительную власть. Оно состоит из Председателя Правитель­ства, заместителей Председателя Правительства Российской Фе­дерации и федеральных министров.

Правительство Российской Федерации — это коллегиальный орган исполнительной власти государства и субъектов Федера­ции, который осуществляет государственную власть на всей рос­сийской территории. Полномочия российских представительных органов определяются Конституцией России и другими закона­ми, основанными на принципе разделения властей на законода­тельную, исполнительную и судебную.

Среди полномочий Правительства Российской Федерации можно выделить следующие:

1) разработка и представление Государственной Думе феде­рального бюджета и обеспечение его исполнения; представление Государственной Думе отчета об исполнении федерального бюд­жета;

2) обеспечение проведения в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

3) обеспечение проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образова­ния, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

4) осуществление управления федеральной собственностью;

5) осуществление мер по обеспечению обороны страны, госу­дарственной безопасности, реализации внешней политики Рос­сийской Федерации;

6) осуществление мер по обеспечению законности, прав и сво­бод граждан по охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

7) осуществление иных, возложенных Конституцией Россий­ской Федерации, федеральными законами полномочий.

В России федеральное Правительство несет политическую от­ветственность перед Федеральным Собранием, прежде всего в плане разработки и исполнения федерального бюджета. В России недоверие Председателю Правительства, по существу, влечет за собой значительные перестановки в составе Правительства. Вместо ухода в отставку члены Правительства могут обратиться к Президенту, чтобы он воспользовался своим конституционным правом распустить Государственную Думу и назначить новые парламентские выборы.

Конституционные основы деятельности Правительства Рос­сийской Федерации отличаются от соответствующих основ в дру­гих странах. Так, в США исполнительная власть осуществляется Президентом, который является главой Правительства. Кабинет министров в США не имеет конституционного статуса. Прези­дент как глава Правительства несет ответственность за подготов­ку и исполнение государственного бюджета, имеет право изда­вать указы и исполнительные приказы.

Правительство Великобритании формируется премьер-мини­стром, как правило, из депутатов правящей партии. Существен­ное значение имеют вспомогательные органы Правительства. Они создаются и специализируются в нескольких сферах дея­тельности. Одной из важнейших является парламентская служ­ба. Это позволяет утверждать, что одним из направлений дея­тельности Правительства выступает фактический контроль за за­конодательной деятельностью парламента.

В Италии Правительство руководит страной в соответствии с волей парламентского большинства. Оно осуществляет исполни­тельную деятельность и принимает разного рода декреты, поста­новления и регламенты, что позволяет говорить о нем как о рас­порядительном органе.

3.5. Конституционные основы деятельности судов в Российской Федерации

В Российской Федерации судебная власть осуществляется по­средством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Судьями могут быть граждане Российской Федерации, достиг­шие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет.

Суды независимы и подчиняются только Конституции Россий­ской Федерации и федеральному закону. Судьи несменяемы и не­прикосновенны. Финансирование судов производится только из федерального бюджета.

Судьи Конституционного Суда Российской Федерации, Вер­ховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации.

Судьи других федеральных судов назначаются Президентом Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом.

Судебная власть в целом едина и неделима, однако условно правосудие можно подразделить на конституционное, общее и арбитражное.

В соответствии с этим существует и три высших судебных ор­гана Российской Федерации: Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Ар­битражный Суд Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации решает дела о соответствии Конституции федеральных законов и других нор­мативных актов, нормативных актов субъектов Российской Фе­дерации, международных договоров, договоров между органами государственной власти России, а также дает толкование Конституции Российской Федерации.

Верховный Суд Российской Федерации является высшим су­дебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции; осуществля­ет надзор за их деятельностью; дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по разрешению экономических спо­ров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осу­ществляет судебный надзор за их деятельностью,

Конституционные основы деятельности российских судов от­личаются от соответствующих основ в других странах.

Так, в Швейцарии Федеральный Суд осуществляет надзор за единообразным применением норм права и интерпретирует феде­ральное административное право, что позволяет говорить о нали­чии функций толкования законов. Федеральный Суд рассматри­вает жалобы на нарушения конституционных прав граждан. Осо­бенностью деятельности Федерального Суда Швейцарии являет­ся то, что он не осуществляет конституционный контроль за федеральными законами. Верховный Суд Японии рассматривает дела о государственной измене и других преступлениях против государства, решает вопрос о конституционности любого норма­тивного акта, обобщает судебную практику. Верховный Суд Индии рассматривает споры между Правительством и штатами, а также осуществляет функции конституционного контроля.

После принятия Конституции Российской Федерации в 1993 г. появилась необходимость в осуществлении судебной ре­формы, которая реализуется в настоящее время.

3.6. Особенности взаимодействия различных ветвей власти в современной России

Конституционное закрепление принципа разделения властей, впервые осуществленное в Конституции России 1993 г., послу­жило основой не только правового, но и политического понима­ния особенностей взаимодействия различных ветвей государст­венной власти. Разделение властей представляет собой функцио­нальный разрез единой государственной власти и не означает многовластия. В правовом демократическом государстве власть является единой, так как ее единственным источником является народ. Поэтому речь идет только о разграничении полномочий между ветвями единой неделимой государственной власти.

Разделение властей на практике позволяет эффективно вы­полнить важные государственные полномочия каждой из ветвей, исключить концентрацию власти в руках одного человека или го­сударственного органа, которая ведет к злоупотреблениям, корруп­ции. Отсюда очевидна исходная основа взаимоотношений между ветвями государственной власти в России — правовое закрепле­ние принципа разделения властей.

Поскольку государственная власть едина, то ее ветви посто­янно взаимодействуют, что порождает борьбу, столкновение, со­перничество. Чтобы не произошло полного, абсолютного поглощения одной ветви власти другой, была выра­ботана система сдержек и противовесов. Ее сущность состоит в том, чтобы уравновесить власти, не дать возможности каждой из них оставаться бесконтрольной.

В президентской республике России при «жестком» разделе­нии власти полномочия отдельных ее ветвей, их институтов явно не сбалансированы, что влияет на процесс взаимоотношений между ними, ведет к конфронтации. Кроме того, в России нет четкого правового закрепления полномочий каждой из ветвей го­сударственной власти, что размывает принцип разделения вла­стей в вопросах организации структур и механизмов функциони­рования государства в целом. Очевидно, что в сложных, кризисных условиях ветви власти должны сплотиться для поиска механизмов решения общих про­блем. Но в России каждая из них старается стать автономной, независимой, что может привести к неуправляемости страной.

Особенностью российской Конституции является то, что Пре­зидент не входит ни в одну из ветвей государственной власти, он как бы стоит над ними, выполняя роль арбитра, гаранта обеспече­ния согласованного функционирования и взаимодействия орга­нов государственной власти. Институт президентства для России новый и он не может сложиться быстро. Для его успешного функ­ционирования необходимо четкое разделение власти, сложив­шаяся исполнительная вертикаль, легитимность, опора на влия­тельную организацию и парламентскую фракцию. Ни одно из этих условий в России до последнего времени не выполнялось. Лишь на парламентских выборах 2003 года президентской команде удалось сформировать парламентскую фракцию, обладающую конституционным большинством. В результате Президент вынужден был порой поступаться принципами, подменять указами правотворческую деятельность парламента, вступать в конфрон­тацию с ним. Разногласия между властями он может регулиро­вать только с помощью согласительных процедур или путем пере­дачи спора в суд.

В российском поле взаимодействия ветвей власти речь идет, как правило, о законодательной (представительной) и исполни­тельной. О судебной власти как одной из ветвей государственной власти, ее месте и роли в системе властей говорят и пишут мало.

Эта российская особенность отражает традиционный взгляд на судебную власть как на силу, полностью подконтрольную пар­тийно-государственной номенклатуре. Су­дебная власть призвана поддерживать систему правового регули­рования в обществе, защищать права и свободы человека. Она обладает такими средствами для реализации данных задач, что способна стать мощным фактором взаимозависимости и взаимодействия различных ветвей власти.

Кроме общепризнанных трех ветвей власти ряд исследователей утверждают о наличии четвертой власти – средств массовой информации, которые по своему влиянию могут соперничать с другими ветвями власти. Здесь речь идет прежде всего о влиянии на принятие государственных решений, политическую ситуацию в стране, а не реальном осуществлении власти.

Взаимодействие разных ветвей власти есть одна из важных пред­посылок их собственного существования и развития, а также обеспечения единства государственной власти, основанного на принципе разделения властей. Если каждая из ветвей государст­венной власти пытается достичь поставленных целей только на базе собственной автономии, самостоятельности, исключитель­ности, абсолютной независимости от других ветвей власти, то она попадает в поле отчуждения от единства, целостности госу­дарственной власти. Нарушается не столько индивидуальный по­рядок функционирования конкретной ветви власти, сколько единство, суверенитет, целостность государственной власти. По­добное характерно для взаимодействия ветвей государственной власти России.

Отсутствие опыта демократизации управления и руководства при постановке цели либерализации демократического процесса привело к децентрализации власти, усилению региональных властей и «приватизации» государства административным аппа­ратом. Реформы сверху были очень слабо поддержаны народом. Поэтому социальная база реформ, в отличие от многих постсоци­алистических обществ, была не просто размытой, но индиффе­рентной по отношению к кардинальным преобразованиям. Ветви государственной власти объективно получили шанс эксперимен­тирования без опаски контроля со стороны народа.

В отличие от стран Восточной Европы, в России не оказалось в наличии политических институтов, способных мобилизовать социальную базу поддержки реформаторского курса верхов. При наличии объективных условий и субъективной поддержки ре­форм страны Восточной Европы сделали довольно значительный шаг в сторону единства ветвей государственной власти, эффек­тивности каждой из них. В этих странах действенно заработал общественный договор между властью и народом, чего в России не случилось.

С началом реформ в России возникла проблема разделения и перераспределения власти. Причем ее надо было решать параллельно с другими задачами демократических преобразований, что не могло не сказаться на характере и механизме преобразова­тельного процесса. Впервые закрепленный в Декларации о госу­дарственном суверенитете РСФСР, а позднее в Конституции принцип разделения властей не мог заработать в силу отсутствия правовой базы.

В условиях федеративного государства очень важно не нару­шать основополагающих принципов взаимодействия всех ветвей власти, не допускать появления органов, которые по статусу были бы выше конституционно закрепленных. В России прези­дентская администрация, Совет Безопасности не являются кон­ституционно закрепленными органами федеральной государст­венной власти. Но они занимают важное место в нынешней сис­теме государственных органов, оказывают заметное влияние на ветви государственной власти, что может порождать появление корпоративных структур, вносящих неразбериху в механизмы властного взаимодействия.

3.7. Реформа политической власти в 2000-х гг.

На реализацию принципа разделения властей оказывает существенное влияние взаимодействие федеральных органов государственной власти с региональными (органами государственной власти субъектов Федерации). Именно на данном направлении были сосредоточены усилия президентской власти в начале 2000-х гг.

 

Весной 2000 г. обозначились основные направления внутрен­ней политики нового президента: реорганизация государства, преследующая цель укрепле­ния центра, а также всей вертикали власти; отстранение бизнес-элиты от центров политической власти; либерально-рыночные нововведения в экономическую и социальную политику.

Реорганизация вертикали государственной власти включила в качестве важнейшей меры создание семи федеральных округов, оказавшихся промежуточным и одновременно связующим зве­ном между центром и 89 регионами России. Федеральные окру­га — Центральный, Северо-Западный, Северо-Кавказский, При­волжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный.

Основной задачей полномочных представителей Президента являлось приведение политики и правовой базы субъектов Федерации в соответствие с общефедеральными законодательст­вом и государственной политикой. Введение полномочных представителей в Со­вет Безопасности РФ и фактически, и формально воз­высило их над всеми губернаторами, а также над большинством фе­деральных министров и законодателей.

Хотя в решении о создании федеральных округов указывалось, что задача президентских полпредов — не руководство регионами, а регулирование и координация действий федеральных органов власти на местах, они нередко вмешивались в деятельность местных органов, что порождало серьезные конфликты. Через год после создания федеральных округов и института полпредов Президент выразил удовлетворение реформой, выделив среди ее поло­жительных следствий приведение законодательных актов регио­нов в соответствие с федеральной Конституцией.

Вторая важная реформа в механизме государственной вла­сти — реорганизация Совета Федерации, верхней палаты Феде­рального собрания — также серьезно ущемила статус региональ­ных лидеров. Губернаторы и председатели региональных законо­дательных собраний, являвшиеся по статусу и членами верхней палаты, должны были, согласно реформе, рас­статься с местами в Совете Федерации. Вместо них членами Совета Федерации становились рядовые представители региональных исполнитель­ных и законодательных органов. В результате уменьшались как возможности влияния региональных лидеров на центральную власть, так и политический вес самих регионов. Региональные лидеры сначала оказали сопротивление реформе, но в июле 2000 г. вынуждены были уступить объединенным усилиям Президен­та и Государственной Думы.

В-третьих, президент создал для губернаторов Государствен­ный совет, совещательный орган, призванный давать стратеги­ческие рекомендации для разработки новой законодательной базы. Как и Государственный совет, созданный некогда Алексан­дром I, он не обладает реальными властными полномочиями. Новое коллективное представительство губернаторов было несравнен­но менее влиятельным, чем прежнее: Госсовет собирается не чаще одного раза в три месяца, а в промежутках от его имени действует президиум из семи губернаторов. Поскольку президиум регу­лярно полностью сменяется, он, как и Госсовет, не может приобре­сти роли реального властного института.

Такая реформа государственного механизма позволяет главе государства возвышаться над всеми группировками политической элиты и с наименьшими препятствиями проводить в жизнь свою волю, что привело к политическому согласию и стабилизации политической жизни стране.

Литература

Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право 1997.№3.

Дмитриев Ю.А., Черемных Г.Г. Судебная власть в механизме разделение властей и защите прав и свобод человека / / Государство и право. 1997. № 8.

Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1996.

Конституция Российской Федерации. М., 1993.

Котелевская И.В. Современный парламент // Государство и право. 1997. №3.

Коукли Дж. Двухпалатность и разделение властей в современных государст­вах // Политические исследования. 1997. № 3.

Политология в вопросах и ответах: Учебное пособие для вузов / Под ред. проф. Ю.Г.Волкова. – Гардарики, 2001.

Салмин А.М. О некоторых проблемах самоопределения и взаимодействия ис­полнительной и законодательной власти // Политические исследования. 1996. №1.

Согрин В. Политическая история современной России. 1985—2001: От Горбачева до Путина. М., 2001.

Теория политики: Курс лекций: В 3-х ч. Ч.1. / Авт.-сост. Н.А.Баранов, Г.А.Пикалов. СПб., 2003.

Чиркан В.Е. Президентская власть // Государство и право. 1997. № 5.

К оглавлению спецкурса

На первую страницу

Конец формы

Яндекс

Реклама на Яндексе

Помощь

Спрятать


Авторадио







Яндекс

Реклама на Яндексе

Помощь

Показать

Закрыть


Авторадио