Необходимо отметить, что в основном рост уставного капитала страховых организаций вызван требованием законодательства. Так, Федеральный закон от 10.12.2003 № 172-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации" и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации" повысил требования к минимальному размеру уставного капитала страховой организации в 12 раз. Страховые организации обязаны сформировать свои уставные капиталы в соответствии с новыми требованиями в зависимости от специализации в размере 30, 60 или 120 млн. рублей в следующем порядке:

до 1 июля 2004 года - до одной трети установленного размера уставного капитала;

до 1 июля 2006 года - до двух третей установленного размера уставного капитала;

до 1 июля 2007 года - установленный размер уставного капитала.

В связи с неисполнением указанного требования отозваны лицензии у 235 страховых организаций.

Увеличение уставного капитала повысит финансовую устойчивость страховых организаций, позволит им увеличить объем операций страхования и, как следствие, размер своих инвестиционных ресурсов.

1.2.4.  Современная система регулирования финансового рынка.

В настоящее время регулирование и надзор на российском финансовом рынке осуществляется несколькими государственными органами:

-                   Федеральной службой по финансовым рынкам, которая объединила функции, ранее осуществлявшиеся ФКЦБ России, а также ряд функций, осуществлявшихся на финансовом рынке Минтруда России, Минфином  России и МАП России;

-                   Центральным банком Российской Федерации;

-                   Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации;

-                   Министерством финансов Российской Федерации;

-                   Федеральной службой страхового надзора.

Определенную роль в регулировании играют и саморегулируемые организации рынка ценных бумаг, банковские ассоциации и ассоциации пенсионных фондов и страховых компаний. Однако система их взаимодействия с регуляторами государственного уровня не достаточно институциализирована и их потенциал в сфере регулирования и надзора не используется в полной мере.

Множественность государственных органов регулирования и надзора на финансовом рынке имеет целый ряд недостатков. В результате процесса интеграции финансовых продуктов традиционные границы полномочий разных регулирующих органов стираются, снижается эффективность их правоприменительных полномочий, соответственно снижается эффективность системы регулирования и надзора на финансовом рынке в целом.

Кроме того, при существовании нескольких органов, осуществляющих регулирование и надзор на финансовом рынке, усложняется проведение на этом рынке единой государственной политики. Практически во всех случаях эта проблема оборачивается «правовым арбитражем», то есть стремлением участников рынка действовать в сфере более мягкого регулирования и надзора, что в условиях сближения характеристик финансовых услуг принимает особенно негативное значение. Кроме того, возникает риск конкуренции между органами, регулирующими финансовые институты, конкурирующие между собой усложняется координация между ведомствами.

Проблемой существования нескольких органов на финансовых рынках является частичное перекрывание областей их компетенции, оборачивающееся чрезмерной административной нагрузкой для субъектов регулирования, которые часто должны одновременно взаимодействовать с различными регулирующими органами.

Следует отметить, что процесс совершенствования системы регулирования и надзора на финансовом рынке уже начался. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в ФСФР России были объединены функции по регулированию и надзору в отношении профессиональных участников рынка ценных бумаг, институтов коллективного инвестирования и негосударственных пенсионных фондов, а также функции по контролю и надзору за деятельностью управляющих компаний и специализированных депозитариев в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений. Кроме того, в сферу компетенции ФСФР России попали и товарные биржи, что в основном решило проблему регулирования и надзора на рынке биржевых производных финансовых инструментов. Однако до завершения указанного процесса, заключающегося в создании единого регулятора на финансовом рынке, еще далеко.

2.                Приоритетные организационные и правовые вопросы развития финансового рынка.

На настоящем этапе глобализации мировой финансовой системы и обострения конкурентной борьбы за мировые инвестиционные ресурсы наиболее приоритетной задачей является обеспечение конкурентоспособности российского финансового рынка как национального института, обеспечивающего эффективное привлечение внутренних и внешних сбережений для долгосрочных инвестиций в экономику страны. Только в этом случае национальные сбережения будут эффективно использоваться для финансирования экономического развития, а условия доступа компаний к финансовым накоплениям не будут зависеть от резких колебаний внешнеэкономической конъюнктуры. Развитие национального рынка капиталов необходимо для успешного завершения пенсионной реформы и создания эффективной накопительной пенсионной системы.

Вызовом времени для российского финансового рынка является повышение конкурентоспособности его институтов: от самих регулирующих органов до профессиональных участников и инфраструктурных организаций. Если эта задача не будет решена в ближайшие год – два, Россия утратит национальный рынок капитала. Далее, необходим рывок во внедрении на российский рынок хорошо известных в мировой практике производных финансовых инструментов и срочного рынка, обеспечивающих хеджирование рисков. В противном случае большая часть ликвидности, связанная с этим рынком, уйдет на зарубежные площадки. И, наконец, по-прежнему актуально создание законодательства и системы регулирования финансового рынка, которые бы обеспечили цивилизованные правила работы на рынке, включая эффективную защиту прав инвесторов и потребителей финансовых услуг.

Поставленные проблемы в области регулирования банковского сектора, важнейшего для развития финансового рынка в целом, были предметом специального рассмотрения на одном из предыдущих заседаний Правительства Российской Федерации. На этом заседании были рассмотрены и в целом одобрены соответствующие решения в области повышения конкурентоспособности банковской системы, защиты прав потребителей банковских услуг и повышения эффективности надзора. Поэтому в настоящем докладе вопросы развития банковского сектора рассматриваться не будут, за исключением случаев, когда это требуется для рассмотрения вопросов о развитии других секторов финансового рынка.

2.1            Развитие институтов финансового рынка: от регулятора до институтов профессиональных участников и инфраструктурных организаций.

2.1.1.                    Обеспечение эффективного регулирования финансового рынка.

Современные тенденции развития мирового финансового рынка заставили многие страны обратить внимание на совершенствование системы регулирования и надзора на национальных рынках.

Существовавшее ранее разделение функций по регулированию и контролю различных секторов финансового рынка между разными регуляторами по принципу институционального регулирования перестало соответствовать указанным тенденциям развития финансовых рынков. На повестку дня встал вопрос о реализации принципа функционального регулирования.

Принцип функционального регулирования состоит в четком разделении полномочий между разными органами управления в зависимости от отношений, которые они регулируют. При институциональном регулировании компетенция государственных органов определяется по видам организаций (например, профессиональные участники рынка ценных бумаг, страховые организации), даже если они и осуществляют одинаковые виды деятельности или участвуют в одинаковых отношениях. При функциональном подходе компетенция государственных органов определяется по виду отношений, независимо от вида организации, которые в них участвуют. (Например, профессиональная деятельность на рынке ценных бумаг).

Недостатки институционального регулирования очевидны. Реализация этого принципа создает основу для  дублирования функций государственного регулирования различными органами. Этот принцип не позволяет добиться единства государственного регулирования одних и тех же отношений с участием разных видов организаций, а также одинакового уровня надзора за ними. При институциональном регулировании одни и те же отношения в силу различных представлений разных государственных органов без должных причин регулируются по-разному. Результатом этого являются «двойные стандарты» для субъектов, участвующих в одних и тех же отношениях, что создает неоправданные преимущества отдельным из них. Кроме того, это снижает эффективность государственного контроля, поскольку ни один из государственных органов не может вполне отвечать за свою сферу регулирования, поскольку недостатки в ней зависят не только от эффективности его деятельности, но и эффективности деятельности иных органов.

В Российской Федерации в настоящее время принцип функционального регулирования проведен далеко не последовательно, поэтому ему свойственны все недостатки институционального регулирования. Поэтому основной задачей в настоящее время является постепенная реализация принципа функционального регулирования российского финансового рынка через создание единого регулятора.

Продвижение к созданию единого органа по регулированию и надзору на финансовом рынке необходимо начать с изменения законодательной базы. Необходимо перенести наиболее устоявшиеся требования ведомственных нормативных актов на уровень постановлений Правительства Российской Федерации и федеральных законов. При этом будет достигнута унификация регулирования значительной части отношений на финансовом рынке. С учетом развития законодательства часть регулирующих полномочий может быть передана СРО.

При формировании единого органа по регулированию и надзору, на первом этапе целесообразно распространить его компетенцию на часть финансового рынка, исключающую банковский сектор. с формирования на первом этапе органа по регулированию и надзору на части финансового рынка, исключающей банковский сектор. И только после того, как этот орган будет эффективно функционировать, можно будет ставить вопрос о переходе ко второму этапу – объединению функций по регулированию и надзору за всеми секторами финансового рынка в одном регуляторе. В переходный период целесообразно существенно укрепить систему координации регулирования между существующими регуляторами финансового рынка: Банком России, Минфином России и ФСФР России.

На первом этапе при определении статуса органа по регулированию и надзору на финансовом рынке необходимо обеспечить несколько принципиальных положений, вытекающих из накопленного  мировым сообществом опыта в этой области. К таковым, прежде всего, относятся:

-                   коллегиальный способ принятия нормативных правовых актов, составляющих основу регулирования финансового рынка;

-                   независимость коллегиального органа в части оперативной деятельности, но его подотчетность исполнительным органам власти (правительству) через назначение его членов и оценку эффективности деятельности;

-                   создание законодательно установленных механизмов взаимодействия с саморегулируемыми организациями профессиональных участников финансового рынка с целью привлечения их к участию в принятии решений по регулированию;

-                   обеспечение на законодательном уровне эффективных механизмов по согласованию интересов участников рынка и потребителей финансовых услуг (в первую очередь инвесторов) и государства при осуществлении функции по регулированию финансового рынка.

Полная реализация этих принципов означает, что такой орган не вписывается в структуру федеральных органов исполнительной власти и не может управляться как министерство.

, решение которого принимаются на основе индивидуальных правовых актов.

Представляется целесообразным принятие специального закона, определяющего правовое положение регулятора финансового рынка, его структуру и компетенцию, а также правоприменительные полномочия.

2.1.2.  Совершенствование инфраструктуры фондового рынка.

Российской расчетной инфраструктуре, обеспечивающей проведение сделок на рынке ценных бумаг, в ближайшее время придется пройти через ряд крайне необходимых для сохранения ее конкурентоспособности преобразований. Конечным результатом должно стать создание системы, в которой сделки осуществляются  на биржевых площадках на базе частичного предварительного депонирования с гарантией их исполнения. Расчеты обеспечиваются системой состоящей из центрального депозитария и расчетных депозитариев, а также центральной клиринговой организацией, клиринговыми брокерами и другими клиринговыми организациями. Учет прав собственности на ценные бумаги обеспечиваются кастодианами и реестрами, деятельность которых страхуется копированием информации в центральном депозитарии. Для реализации такой модели потребуется консолидация существующей системы депозитарного учета с последующим инвестированием средств на развитие современной технологической базы и создание резервных фондов, отделение функции расчетов расчетных палат от бирж и превращение их в единую хорошо капитализированную клиринговую организацию. При этом фондовые биржи будут наделены довольно широкими полномочиями по работе с эмитентами.

Создание такой системы требует разработки ряда законодательных актов, а также организацию диалога между регуляторами финансового рынка (в первую очередь ФСФР России и Банком России) и владельцами существующей инфраструктуры относительно ее консолидации. Альтернативой может быть создание инфраструктуры за счет государственных инвестиций.

2.1.2.1.                 Модернизация учетной системы на рынке ценных бумаг. Создание центрального депозитария на рынке ценных бумаг.

Центральный депозитарий является неотъемлемым элементом в конструкции всех без исключения развитых национальных рынкахов капитала. Его особое положение на рынке ценных бумаг позволяет решить один из ключевых вопросов построения независимой и эффективной учетной системы, обеспечивающей конкурентную стоимость услуг биржевых сделок и безусловную защиту прав инвесторов на владение ценными бумагами. Создание центрального депозитария способно решить две важнейшие проблемы, остро стоящие перед российским фондовым рынком. Во-первых, его деятельность обеспечит повышение надежности учета прав собственности на ценные бумаги. Во-вторых, цНа первом этапе создания Центрального депозитария должны быть созданы правовые условия для создания Центрального депозитария, предусматривающие:

запрет иным депозитариям, кроме Центрального депозитария открывать в реестрах счета номинальных держателей;

ограничения на число уровней номинальных держателей;

внесение записей по счетам Центрального депозитария в качестве момента перехода прав на ценные бумаги, учитываемые на счетах номинальных держателей, открытых у Центрального депозитария;

запрет на осуществление клиринговой деятельности по результатам сделок, совершенных на торгах организаторов торговли,  иными лицами, кроме Центрального депозитария;

обязанность регистраторов регулярно представлять резервные копии реестров в Центральный депозитарий;

право Центрального депозитария осуществлять ведение реестров в случае приостановления действия или аннулирования лицензий регистраторов;

требования к депозитариям, имеющим право открывать счета депо номинального держателя в Центральном депозитария (депозитариям «второго уровня»);

запрет на владение акциями Центрального депозитария иным лицам, кроме органов государственной власти, профессиональных участников рынка ценных бумаг и, возможно, иностранных международных финансовых организаций;

максимальную долю акций, которые могут принадлежать одному акционеру Центрального депозитария совместно с его аффилированными лицами,  также нерезидентам;

требования к членам совета директоров Центрального депозитария (в частности, утверждение стандартов депозитарной деятельности, определение тарифов;

ограничение деятельности Центрального депозитария;

требования об обязательном создании специальных фондов.

ентральный депозитарий создаст условия для удешевления и упрощения расчетов по сделкам с ценными бумагами на основе осуществления клиринга по сделкам, совершенным на торгах всех организаторов торговли и расчетов на основе такого клиринга. В результате этого риски, связанные с операциями на рынке ценных бумаг, существенно уменьшатся, снизятся издержки, связанные с такими операциями и, в конечном итоге, повысится эффективность и конкурентоспособность российского рынка ценных бумаг.

Особое положение центрального депозитария обеспечивается тем, что он является единственным депозитарием, которому предоставляется право открывать лицевые счета номинального держания в реестрах. Одновременно должно быть ограничено число уровней номинальных держателей таким образом, чтобыпредусмотрено, что депозитарии, отвечающие определенным требованиям, направленным в первую очередь на снижение рисков при расчетах, осуществляемых  Центральным депозитарием, могут открывать счета депо в Центральном депозитарии. Остальные депозитарии смогут открывать счета депо номинального держателя только у этих депозитариев и в отличие от них эти депозитарии смогут вести только счета депо владельцев ценных бумаг. Данный подход сохранить обеспечивает возможность оказания депозитарных услуг региональными брокерами и обеспечить доступ их клиентов к торговым площадкам при их посредничестве через крупные депозитарии и к внебиржевому рынку через крупные кастодиальные депозитарии.

Правовые условия деятельности центрального депозитария Эти условия должны иметь законодательный статус, поэтому необходимо принятие федерального закона «О Центральном депозитарии». Кроме того, требуется внесение изменений и дополнений в иные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием данного закона.

Создание Центрального депозитария на рынке ценных бумаг является одним из ключевых вопросов построения независимой и эффективной учетной системы, обеспечивающей конкурентную стоимость услуг и безусловную защиту прав инвесторов на владение ценными бумагами. В этих целях представляется обоснованным создать Центральный депозитарий. Он будет единственным депозитарием, которому предоставляется право открывать лицевые счета номинального держания в реестрах. Одновременно должно быть ограничено число уровней номинальных держателей, таким образом, что бы с одной стороны предусмотрено, что депозитарии, отвечающие определенным требованиям, направленным в первую очередь на снижение рисков при расчетах, осуществляемых  Центральным депозитарием, могут открывать счета депо в Центральном депозитарии. Остальные депозитарии смогут открывать счета депо номинального держателя только у этих депозитариев и в отличие от них эти депозитарии смогут вести только счета депо владельцев ценных бумаг. Данный подход сохранить обеспечивает возможность оказания депозитарных услуг региональными брокерами, доступ их клиентов к торговым площадкам при их посредничестве через крупные депозитарии и к внебиржевому рынку через крупные кастодиальные депозитарии, а с другой стороны облегчить организацию корпоративных событий таких как проведение общего собрания, выплата дивидендов, а также государственный надзор.

На первом этапе создания Центрального депозитария должны быть созданы правовые условия для создания Центрального депозитария, предусматривающие:

запрет иным депозитариям, кроме Центрального депозитария открывать в реестрах счета номинальных держателей;

ограничения на число уровней номинальных держателей;

внесение записей по счетам Центрального депозитария в качестве момента перехода прав на ценные бумаги, учитываемые на счетах номинальных держателей, открытых у Центрального депозитария;

запрет на осуществление клиринговой деятельности по результатам сделок, совершенных на торгах организаторов торговли,  иными лицами, кроме Центрального депозитария;

обязанность регистраторов регулярно представлять резервные копии реестров в Центральный депозитарий;

право Центрального депозитария осуществлять ведение реестров в случае приостановления действия или аннулирования лицензий регистраторов;

требования к депозитариям, имеющим право открывать счета депо номинального держателя в Центральном депозитария (депозитариям «второго уровня»);

запрет на владение акциями Центрального депозитария иным лицам, кроме органов государственной власти, профессиональных участников рынка ценных бумаг и, возможно, иностранных международных финансовых организаций;

максимальную долю акций, которые могут принадлежать одному акционеру Центрального депозитария совместно с его аффилированными лицами,  также нерезидентам;

требования к членам совета директоров Центрального депозитария (в частности, утверждение стандартов депозитарной деятельности, определение тарифов;

ограничение деятельности Центрального депозитария;

требования об обязательном создании специальных фондов.

Положение Центрального депозитария создаст условия для осуществления клиринга по сделкам, совершенным на торгах всех организаторов торговли и расчетов на основе такого клиринга. В результате этого риски, связанные с операциями на рынке ценных бумаг, существенно уменьшатся, снизятся издержки, связанные с такими операциями и, в конченом итоге, повысится эффективность и конкурентоспособность российского рынка ценных бумаг.

Правовые условия деятельности Центрального депозитария Эти условия должны иметь законодательный статус, поэтому необходимо принятие Федерального закона «О Центральном депозитарии». Кроме того, требуется внесение изменений и дополнений в иные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием данного закона.На первом этапе должны быть созданы правовые условия для создания центрального депозитария., К ним, прежде всего, относятсяпредусматривающие:

запрет иным депозитариям, кроме центрального депозитария, открывать в реестрах счета номинальных держателей, ограничения на число уровней номинальных держателей, требование внесения записей по счетам центрального депозитария в качестве момента перехода прав на ценные бумаги, учитываемые на счетах номинальных держателей, открытых у центрального депозитария. А также другие полномочия, выделяющие уникальные функции центрального депозитария, обеспечивающие консолидацию ликвидности по бумагам в одной учетной системе. На законодательном уровне должныы быть определеныы организационно-правовая форма и требования к корпоративной структуре этой организации. В частности, необходимо будет определить ограничения на участие в капитале, обеспечив представительство главных участников рынка – банков, инвестиционно-банковских групп и брокерских компаний, а также государства.

Эти условия должны иметь законодательный статус, поэтому необходимо принятие Федерального закона «О Центральном депозитарии». Кроме того, требуется внесение изменений и дополнений в иные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием данного закона.

В дальнейшем должны быть осуществлены мероприятия, связанные с приведением деятельности центрального депозитария, системы учета прав на ценные бумаги и системы расчетов на рынке ценных бумаг в соответствии с требованиями, связанными с его статусом. К ним относятся: согласование стандартов деятельности центрального депозитария (в том числе единых стандартов электронного документооборота между центральным депозитарием и регистраторами и депозитариями); согласование тарифов центрального депозитария; открытие центральным депозитарием счетов в реестрах; открытие счетов депо расчетными депозитариями; заключение договоров с организаторами торговли об осуществлении функций расчетного депозитария;  перевод денежных средств (если центральный депозитарий будет осуществлять денежные расчеты по сделкам); установление технических средств, обеспечивающих взаимодействие центрального депозитария, регистраторов и расчетных депозитариев). 

Создание центрального депозитария не предполагает отмену ведения реестров владельцев именных ценных бумаг, специальное регулирование и лицензирование регистраторской деятельности. Регистраторы будут вести реестры, в которых будут фиксироваться права владельцев ценных бумаг, а также центрального депозитария в качестве номинального держателя.

Предлагаемый порядок учета прав на ценные бумаги обеспечивает центральному депозитарию уникальную возможность для централизации клиринга и расчетов по сделкам с ценными бумагами. Очевидно, что в отношении сделок с ценными бумагами, совершенных на торгах у организаторов торговли на рынке ценных бумаг, расчеты должны осуществляться на основе клиринга. При этом законодательно необходимо предусмотреть, что клиринг по результатам сделок на торгах у организаторов торговли должен осуществляться только центральным депозитарием. Вместе с тем, положение центрального депозитария создает условия для клиринга и по внебиржевым сделкам, в том числе требующим перевода ценных бумаг из реестров в депозитарии и наоборот. Центральный депозитарий должен осуществлять централизованный клиринг, то есть сразу становиться одной из сторон сделки или замещать одну из сторон сделки. Организация такого клиринга дает возможность решительно снизить издержки, связанные с передачей ценных бумаг, и существенно повысить ликвидность российского рынка ценных бумаг. Как предполагается, система гарантий проведения расчетов по сделкам должна строиться не на принципе 100-процентного предварительного депонирования, а на гарантиях со стороны участников расчетов, системы гарантийных фондов центрального депозитария, а также возможности занимать ценные бумаги для завершения расчетов. Централизация расчетов ценными бумагами приведет к сокращению сроков завершения расчетов, а также к введению режима «поставки против платежа» как для организованного, так и неорганизованного рынка ценных бумаг. Центральный депозитарий сможет осуществлять денежные расчеты по сделкам с ценными бумагами и по исполнению обязательств по ценным бумагам (погашение облигаций, выплата дивидендов и т.п.). Концентрация расчетов денежными средствами в центральном депозитарии может позволить осуществлять клиринг по таким расчетам, а также обеспечить режим «поставки против платежа».

2.1.2.2.                 Развитие торговых и расчетных систем на фондовом рынке.

Как уже отмечалось, одной из проблем российского финансового рынка стала наиболее ярко обозначившаяся в 2003 году тенденция перемещения операций с российскими финансовыми активами (прежде всего, акциями) за границы Российской Федерации. Следует также учитывать, что наряду с этой тенденцией давно сложилась практика заключения российскими предпринимателями сделок с производными финансовыми инструментами, хеджирующими ценовые риски на валютном и нефтяном рынках, на зарубежных биржах. Для заключений фьючерсов на курс рубль-доллар используется Chicago Mercantile Exchange в Чикаго, для фьючерсов на нефть – International Petroleum Exchange в Лондоне. Более того, современные тенденции на мировом рынке капитала свидетельствуют об активной концентрации финансовых операций на крупнейших мировых биржах и о беспрецедентном ужесточении конкурентной борьбы между торговыми системами и биржами, занимающимися организацией торговли на финансовых рынках. Практически все организаторы торговли на мировом финансовом рынке реализуют программы повышения конкурентоспособности на основе «борьбы за ликвидность», видя в них единственный путь к выживанию в условиях глобальной конкуренции. Все это ставит вопрос о повышении уровня конкурентоспособности российских организаторов торговли на финансовом рынке – бирж и иных торговых систем.

Недостаточная прозрачность внебиржевого рынка ценных бумаг при значительном объеме данного рынка также является проблемой российского рынка ценных бумаг. По оценкам, оборот ценных бумаг вне бирж и организаторов торговли в отдельные периоды сопоставим с объемами организованных рынков ценных бумаг. Эта ситуация влечет за собой непрозрачность и нерепрезентативность ценообразования, возможность использования различных схем, связанных с асимметрией информации. Для стимулирования концентрации торговли ценными бумагами на организованных рынках необходимы меры по совершенствованию законодательства, в том числе в части вопросов налогообложения.

К этим же проблемам, препятствующим концентрации ликвидности торговли российскими финансовыми активами на организованных рынках в России, относится и проблема неконтролируемой внебиржевой активности финансовых посредников. По различным оценкам, внебиржевые обороты профессиональных участников периодически складываются на уровне объема сделок, заключенных на биржах или организованных рынках. Так, около 20 крупнейших участников рынка совершают сделки без выставления заявок в организованных торговых системах и проводят расчеты через специально созданные схемы, в том числе с использованием иностранных кастодианов. Таким образом, неконтролируемым сегментом остается около половины фондового рынка. В силу того, что данные о таких сделках в настоящее время не представляются операторами рынка ни на биржи, ни контролирующему органу (лишь в самом общем виде), не представляется возможным даже отслеживание соотношения рыночных цен, складывающихся по результатам торгов на бирже, и тех цен, по которым заключаются внебиржевые сделки. Подобная ситуация оставляет место для различных практик, широко используемых в настоящее время финансовыми посредниками, в частности, арбитража и т.п. Между тем, определенные меры по совершенствованию законодательства, в том числе, в части вопросов налогообложения, позволят вернуть внебиржевую ликвидность на российский организованный рынок.

Российские биржи и торговые системы должны стать основными центрами организованной торговли российскими финансовыми активами. Кроме того, для обеспечения их конкурентоспособности в глобальном масштабе необходимо создать систему стимулов концентрации на российских биржах операций с финансовыми активами других стран, тяготеющих в финансовом или экономическом плане к России. Это, в первую очередь, страны СНГ, а также некоторые восточно-европейские страны.

Задача повышения доли российских торговых систем в торговле российскими финансовыми активами принципиально различна для тех секторов финансового рынка, на которых уже функционируют биржи или иные торговые системы, и тех секторов, на которых отсутствует организованный рынок.

На секторах с уже существующими торговыми системами для повышения их конкурентоспособности и увеличения их доли в торговле российскими финансовыми активами необходимы следующие меры:

-                   совершенствование корпоративного управления биржами с целью повышения их инвестиционной привлекательности для потенциальных инвесторов и обеспечения прозрачности деятельности, в том числе и для потребителей услуг;

-                   повышение роли торговых систем в предотвращении манипулирования рынком и инсайдерской торговли за счет предоставления им некоторых регулятивных (квазирегулятивных) функций;

-                   повышение роли фондовых бирж в области контроля за раскрытием информации эмитентами, контроля за соблюдением эмитентами отдельных положений Кодекса корпоративного поведения и представления ими финансовой информации в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности;

-                   создание системы эффективного разделения рисков между торговыми системами или специализация торговых систем, занимающихся организацией торговли определенной группой финансовых активов и организацией срочной торговли этими финансовыми активами;

-                   повышение ликвидности рынка за счет расширения возможностей предоставления займов ценными бумагами с использованием операций репо;

-                   создание системы эффективного разделения рисков между клиринговымиторговыми системами или специализация торговых систем, занимающихся организацией торговли определенной группой финансовых активов и организацией срочной торговли этими финансовыми активами;

-                   обеспечение справедливости ценообразования за счет равенства доступа участников рынка и инвесторов к биржевым торгам, невозможности монопольного положения отдельных участников рынка, изменения системы отчета по внебиржевым сделкам.

Биржи и торговые системы имеют возможность более оперативно отреагировать на нарушение правил торговли, выявить случаи манипулирования или инсайдерской торговли, проконтролировать раскрытие информации эмитентами ценных бумаг и их следование передовым нормам корпоративного управления. Для того, чтобы расширить возможности бирж и торговых систем в этой области, необходимо ввести соответствующие правовые нормы в законодательство, в том числе за счет разработки и принятия федеральных законов «О биржах и биржевой деятельности» и «Об инсайдерской информации и манипулировании рынком».

При рассмотрении вопроса о переходе на иную форму расчетов, широко используемую на развитых фондовых рынках – частичное предварительное депонирование совместно с системой гарантирования исполнения, становится очевидной необходимость ужесточения требований к участникам рынка с точки зрения финансовой устойчивости и надежности. Это, в том числе, вопросы повышения капитализации компаний – финансовых посредников, эффективного пруденциального надзора за финансовой устойчивостью, усиления персональной ответственности руководителей таких компаний. Очевидно, что лишь после решения указанной проблемы станет возможной свободная конкуренция российских расчетных и, как следствие, торговых систем с зарубежными.

В связи с этим представляется необходимым разработать и принять единый для всех секторов финансового рынка федеральный закон «О биржах и биржевой деятельности», предусматривающий единые принципы регулирования в этой области. С принятием данного закона потребуется также внесение изменений и дополнений в некоторые другие законодательные акты Российской Федерации.

Требуется внесение уточнений в законодательство в части регулирования клиринговых операций и неттинга. В этой связи необходимо разработать и принять федеральный закон «О клиринге», а также внести соответствующие изменения в Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 22.04.1996 №39-ФЗ «О рынке ценных бумаг», Федеральный закон  от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле», и в ряд других законодательных актов. Необходима модификация законодательства в части залоговых операций и встречных операций.

Для активизации операций репо необходимо изменение налогового законодательства. В этой связи требуется доработать подходы к определению налогооблагаемой базы по операциям репо и короткой позиции, внеся соответствующие изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации.

Для стимулирования концентрации на российских биржах операций с финансовыми активами других стран необходимо создать правовые основы для выпуска и обращения российских депозитарных расписок на эти активы, внеся соответствующие изменения в Федеральный закон «О рынке ценных бумаг».

Для секторов, где целесообразно создание торговых систем, государственная политика должна предусматривать меры по стимулированию формирования инфраструктуры организованного рынка, в первую очередь торговых систем и бирж. Так, для формирования срочных бирж на товарном рынке могут быть приняты решения о проведении государственных закупок соответствующих товаров исключительно через эти биржи и о признании рыночной цены соответствующей биржевой котировки и т.д. Кроме того, в ряде случаев может потребоваться прямое участие государства в формировании биржи (например, в секторе нефти и нефтепродуктов).

2.1.3. Меры по развитию страховых институтов.

В настоящее время перед страховым сообществом и государственными органами, ответст­венными за надзор, регулирование и развитие страхового рынка, стоит важная задача обеспече­ния прозрачности страхового рынка и его дальнейшей капитализации. Это необходимо для обеспечения привлекательности инвестиций в страховой бизнес со стороны российских и иностранных инвесторов и увеличения до­верия населения и предприятий к страхованию.

Стабильность страхового рынка во многом определяется его инфраструктурой, которая должна представлять собой слаженно работающий механизм с развитой системой информационно - аналитического обеспечения органов государственной власти, субъектов страхового рынка и заинтересованных лиц.

Нормативно-правовые основы развития страхового рынка были заложены в 1992 году в Законе Российской Федерации от 27.11.1992 № 4015-I «О страховании», который в некоторых случаях не соответствовал требованиям страхового законодательства развитых стран и принципам надзора, сформированным Международной ассоциацией страховых надзоров. Изменения и дополнения, внесенные в него в период 1992-2003 гг. касались, в основном, требований к инвесторам-нерезидентам и устраняли противоречия между ним и главой 48 «Страхование» Гражданского кодекса Российской Федерации.

В Закон «О страховании»» внесены изменения, которые вводят специализацию страховых организаций на организации, осуществляющие страхование жизни и рисковое страхование, вводят институт актуариев и требование с 2007 года обязательной актуарной оценки принятых страховых обязательств.

Также установлены дополнительные требования к финансовой устойчивости и платежеспособности страховщиков (к активам, принимаемым в покрытие собственных средств, к выдаче банковских гарантий, к квотам на перестрахование).

Коренная переработка Закона «О страховании», осуществленная в декабре 2003 года, не затронула многих вопросов, возникших в отрасли в период становления рыночной экономики, и актуальных как для участников страхового рынка, так и для органа страхового надзора.

Применение на практике ряда норм Закона «О страховании» свидетельствует о его несовершенстве (наличии противоречий и недоработок). Это относится к  таким нормам, как передача страхового портфеля, урегулирование отношений со страхователями после отзыва лицензии у страховщика и т.д.

В связи с изложенным, для обеспечения функционирования страхового рынка и его государственного регулирования необходимо внесение изменений и дополнений в ряд основополагающих позиций Закона «О страховании». К таким позициям можно отнести:

-                   определение понятия «приостановление» и «ограничение» страховой деятельности;

-                   нормы, устанавливающие передачу страхового портфеля, в том числе по инициативе страхового надзора;

-                   классификацию видов страхования;

-                   юридический статус страхового брокера;

-                   прекращение деятельности и ликвидация страховой организации при отзыве лицензии;

-                   действия органа страхового надзора при нарушении страховыми организациями требований к уставному капиталу;

-                   специализация страховщиков по видам страховой деятельности;

-                   расширение полномочий органа страхового надзора при осуществлении надзора за финансовым состоянием страховщиков и др.

Отсутствие четких норм в законодательстве по этим вопросам в настоящее время приводит к неоправданному нарушению стабильности на страховом рынке.

2.2.         Развитие инструментов финансового рынка.

2.2.1.                    Стимулирование развития рынков производных финансовых инструментов.

Для развития рынков производных финансовых инструментов, необходимо, во-первых, устранить те препятствия, которые мешают развитию этих секторов, и, во-вторых, стимулировать развитие тех секторов, которые в настоящее время отсутствуют на российском рынке, либо развиваются крайне медленно.

Для устранения факторов, являющихся препятствием для развития всех рынков производных финансовых инструментов, необходимо разработать и принять законодательные основы операций с производными финансовыми инструментами. На законодательном уровне должны быть:

-                   определены эти инструменты;

-                   определены права и обязанности сторон по сделкам с производными финансовыми инструментами;

-                   созданы механизмы защиты интересов участников рынка;

-                   определены требования к активам, которые могут служить основой для производных инструментов;

-                   определены требования к участникам рынка производных финансовых инструментов, а также к управлению рисками операций с производными финансовыми инструментами и по учету производных финансовых инструментов и т.д.

С этой целью необходимо разработать и принять федеральный закон «О производных финансовых инструментах».

Ряд факторов оказывают сдерживающее влияние на развитие отдельных секторов рынка производных финансовых инструментов. Так для устранения препятствий развития срочного рынка ценных бумаг необходимо:

-                   уточнить порядок учета опционов для целей резервирования (банки) и собственного капитала (профучастники) в целях обеспечить возможность эффективного долгосрочного хеджирования с помощью опционов;

-                   доработать подходы к определению налогооблагаемой базы по операциям репо и короткой позиции.

Для устранения препятствий развития срочного товарного рынка необходимо:

-                   разработать и принять федеральный закон «О складских свидетельствах и товарных складах»;

-                   устранить неравноправие участников рынка с точки зрения доступа к инфраструктуре поставок товаров (на рынках нефти и газа), предусмотрев, что поставки этих товаров по сделкам, заключенным на бирже, осуществляются транспортной инфраструктурой в первоочередном порядке;

-                   повысить свободу ценообразования на рынках биржевых товаров, для чего рассмотреть вопрос о сокращении количества ценовых лимитов на организованных рынках нефти, нефтепродуктов, газа и электроэнергии.

Для устранения неравноправия участников рынка и повышения свободы ценообразования требуется принятие постановления Правительства Российской Федерации, определяющего меры по формированию биржевых товарных рынков в стране. Однако сегодня уже недостаточно лишь устранения препятствий для развития рынков производных финансовых инструментов, требуется также и ряд мер, стимулирующих развитие этих рынков. Так, для развития производных ценных бумаг необходимо стимулирование формирования единой учетно-расчетной инфраструктуры этого рынка и повышение его капитализации.

2.2.2.                    Проблема секьюритизации финансовых активов и стимулирование развития рынка ипотечных ценных бумаг.

Увеличение спроса на кредитные ресурсы со стороны реального сектора экономики стимулирует российскую экономику к поиску долгосрочных финансовых ресурсов и новых инструментов рефинансирования ранее инвестированных средств.

Для решения подобных задач на развитых рынках используют инструменты рынка ценных бумаг, возникающие при секъюритизации активов. При одновременном использовании механизмов секъюритизации конечные инвесторы получают возможность минимизировать риски, связанные с финансовыми посредниками. Именно благодаря секъюритизации на международных рынках появились новые классы инструментов, которые обеспечили доступ на рынок новых участников, что в свою очередь способствовало расширению и углублению мирового рынка капитала.

Первый шаг в установлении правовых механизмов секъюритизации в России был сделан с принятием Федерального закона от 11.11.2003 № 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах». Несмотря на незначительный срок, прошедший со дня вступления Федерального закона «Об ипотечных ценных бумагах» в силу, законодатель уже в настоящее время рассматривает поправки в него, призванные повысить эффективность использования ипотечных ценных бумаг для целей рефинансирования ипотечных кредитов, среди которых следует выделить вывод ипотечного покрытия из состава конкурсной массы эмитента в случае банкротства; введение возможности субординирования среди нескольких выпусков облигаций с ипотечным покрытием; создание ипотечного агента под определенное количество эмиссий ипотечных ценных бумаг.

Помимо указанных изменений российское законодательство в целях успешного регулирования процесса секъюритизации нуждается в значительной корректировке. К основным направлениям совершенствования законодательства в этой сфере следует отнести:

-                   расширение перечня видов активов, которые могут быть использованы для целей секъюритизации;

-                   расширение круга прав требований, которые могут использоваться для целей секъюритизации;

-                   введение законодательных ограничений на возможность признания уступки прав требования недействительной;

-                   решение вопросов, связанных с эмитентами ценных бумаг, выпускаемых при секъюритизации;

-                   создание механизмов повышения кредитного качества;

-                   уточнение законодательства о ценных бумагах в части специфики ценных бумаг, обеспеченных активами;

-                   уточнение правил налогообложения операций при секъюритизации активов.

Решение обозначенных выше вопросов сопряжено с внесением изменений в ряд законодательных и нормативных правовых актов, которые могут быть подготовлены ответственными за эти проблемы ведомствами.

2.2.3.                    Создание правовых условий для развития рынка коммерческих бумаг (краткосрочных корпоративных облигаций).

Принятие законопроекта, регулирующего особенности эмиссии краткосрочных корпоративных облигаций, предусмотрено Планом действий Правительства Российской Федерации по реализации в 2002 году основных положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы), утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 16 марта 2002 г. № 314-р (далее - План). Во исполнение указанного Плана ФСФР России разработан проект соответствующих изменений в Федеральный закон «О рынке ценных бумаг».

Принятие указанного законопроекта обусловлено потребностью российских акционерных обществ в пополнении своих оборотных средств посредством выпуска краткосрочных облигаций и создании тем самым реальной альтернативы вексельному рынку.

Коммерческие ценные бумаги предполагается выпускать в форме облигаций, не предоставляющих их владельцам (держателям) иных прав, кроме права на получение номинальной стоимости и фиксированного процента от номинальной стоимости в срок не позднее 9 месяцев с даты их размещения. При этом предполагается упрощенная процедура эмиссии таких краткосрочных облигаций без государственной регистрации выпуска облигаций, регистрации проспекта эмиссии и отчета об итогах выпуска облигаций. Размещение и обращение коммерческих ценных бумаг должно ограничиваться проведением торгов на фондовой бирже, которая допустила их к торговле и на которую ложатся функции контроля раскрытия соответствующей информации, а также ответственность за законность допуска данных бумаг к торгам.

Выпускать коммерческие ценные бумаги смогут только наиболее стабильные и крупные российские открытые акционерные общества, акции которых прошли процедуру листинга на фондовой бирже.

Представляется обоснованным предоставление права эмитентам осуществлять выпуски коммерческих облигаций при отсутствии обеспечения выпуска независимо от его номинальной стоимости, что в значительной степени облегчит и удешевит их выпуск по сравнению с другими облигациями.

2.2.4.                    Повышение эффективности привлечения инвестиций на рынке ценных бумаг.

Эффективность привлечения ресурсов на финансовых рынках зависит от уровня транзакционных издержек инвесторов и компаний, обращающихся к возможностям привлечения ресурсов на финансовом рынке.

В настоящее время существует ряд достаточно очевидных решений, которые могли бы существенно снизить эти издержки.

В части налогообложения объем привлекаемых на рынках ценных бумаг инвестиций сдерживается отсутствием унификации налогообложения доходов от финансовых инструментов различного типа. Налоговая дискриминация основных инструментов привлечения инвестиций на рынках ценных бумаг предприятиями реального сектора – акций и корпоративных облигаций – смягчена, но далеко еще не преодолена. В настоящее время Налоговым кодексом Российской Федерации установлены различные налоговые ставки на процентный доход по государственным и корпоративным облигациям, что затрудняет, по мнению Банка России, оперативное сопоставление участниками рынка уровня доходности по различным инструментам. В этой связи следует унифицировать налоговую ставку, установив единую ставку налога на процентный доход по государственным и корпоративным облигациям.

В области корпоративного законодательства пришло время  ликвидировать излишние, неоправданные с точки зрения защиты интересов инвесторов, ограничения на выпуск ценных бумаг акционерными обществами. Предлагается пересмотреть ограничения для акционерных обществ при определении максимально возможного объема эмиссии, а именно, отменить требование о том, что номинальная стоимость всех выпущенных обществом облигаций не должна превышать размер уставного капитала либо величину обеспечения, предоставленного обществу третьими лицами для цели выпуска облигаций.

Избыточные транзакционные издержки реципиентов инвестиций возникают при их взаимодействии с профессиональными участниками рынка ценных бумаг. Предлагается комплекс мер по снижению уровня затрат эмитентов корпоративных облигаций, связанных с их размещением, который включает:

-                   разработку методических рекомендаций и Стандартов Информационного меморандума и прочих документов, подготавливаемых андеррайтером;

-                   введение требования об обязательном раскрытии профессиональными участниками рынка ценных бумаг, осуществляющих функции организатора выпуска и/или андеррайтера, информации о стоимости их услуг, а также об обязательствах, которые были взяты ими в отношении размещаемых ценных бумаг и условий их размещения;

-                   сокращение (до 14семи дней) срока между первичным размещением ценных бумаг и началом их вторичного обращения путем отмены требования утверждения отчета об итогах выпуска советом директоров (если это не предусмотрено уставом общества);

-                   введение регулирования предельного уровня оплаты услуг организаторов торговли и расчетных депозитариев бирж, оказываемых эмитентам и инвесторам в процессе подготовки и проведения первичного размещения эмиссионных ценных бумаг;

-                   ликвидация обязательного института финансового консультанта, с введением требований к ответственности советов директоров и андеррайтеров за достоверность раскрываемой информации при первичном размещении.

Еще одним фактором стимулирования обращения российских предприятий к возможностям финансового рынка для привлечения инвестиций является повышение уровня защиты интересов предпринимателей, обращающихся к возможностям привлечения ресурсов на финансовом рынке. Привлечение инвестиций на финансовом рынке связано с более высокой информационной прозрачностью, которая может способствовать также возникновению интереса к предприятию-реципиенту со стороны недобросовестных корпоративных агрессоров. Увеличение объема ценных бумаг, обращающихся на рынке, может способствовать повышению эффективности технологий недобросовестных корпоративных захватов. Поэтому составной частью политики по привлечению потенциальных реципиентов инвестиций на финансовый рынок должны стать меры, направленные на развитие технологий защиты от недобросовестных корпоративных захватов, в том числе совершенствование законодательства.

на повышение транзакционных издержек недобросовестных корпоративных захватов.

Основной мерой в данном направлении является создание Центрального депозитария, дополненной на начальном этапе системой учета договоров на ведение реестров в ФСФР России (в целях предотвращения появления двойных реестров).

Сокращению количества недобросовестных корпоративных захватов будут способствовать и иные меры, которые будут описаны далее, в пункте «Защита прав акционеров на рынке слияний и поглощений и при реорганизации».

2.3.         Внедрение цивилизованных правил поведения на рынке ценных бумаг.

2.3.1.                    Повышение эффективности системы требований по раскрытию информации. Совершенствование стандартов отчетности и  обеспечение достоверности раскрываемой информации.

Рынки ценных бумаг — это фактически рынки информации. Все инвестиционные решения на рынке ценных бумаг принимаются на основе доступной инвестору информации с учетом индивидуальных рисковых предпочтений каждого инвестора. Отсутствие необходимой для анализа информации, равно как и привилегированный доступ к ней, ведет к образованию информационной асимметрии, нарушению рыночных механизмов конкуренции, что снижает привлекательность рынка для многих частных инвесторов.

Прозрачность рынка и доступность полной и достоверной информации для принятия обоснованного инвестиционного решения способствуют укреплению доверия общества к рынку капитала, оптимизации процесса преобразования сбережений в инвестиции, перетоку капитала в наиболее эффективные отрасли и компании и, в конечном счете, экономическому росту и повышению благосостояния общества. В совместном докладе Мирового банка и Международной финансовой корпорации «Бизнес в 2005 году: устранение препятствий для роста» отмечается, что если бы Россия повысила степень раскрытия информации до уровня, существующего в Словакии и Чехии, капитализация рынка могла бы вырасти более чем наполовину.

В 2003 – 2004 гг. была выстроена правовая база, которая в целом отвечает целям повышения прозрачности российских эмитентов, ценные бумаги которых находятся в публичном обращении, и доступности раскрываемой ими информации для широкого круга инвесторов при одновременном снижении административной нагрузки на бизнес, связанной с неоправданным расширением круга субъектов, обязанных раскрывать информацию. Требования к раскрытию информации в России в целом соответствуют международным стандартам, сформулированным в соответствующих документах Международной организации комиссий по ценным бумагам (IOSCO)[1].

Вместе с тем существует ряд проблем, снижающих эффективность системы требований по раскрытию информации. Несмотря на наличие требований о раскрытии эмитентом информации об акционерах эмитента, владеющих не менее чем 5 % его уставного капитала или не менее чем 5 % его обыкновенных акций, в реальности состав бенефициарных владельцев российских эмитентов далеко не всегда известен инвесторам. Для повышения эффективности раскрытия информации о крупных собственниках акций российских эмитентов представляется целесообразным:

а)      установить, что владелец акций обязан осуществлять раскрытие информации о своем владении эмиссионными ценными бумагами эмитента, за исключением облигаций, не конвертируемых в акции, начиная не с 20 %, а с 5 % соответствующих ценных бумаг эмитента,

б)      установить, что раскрытие такой информации необходимо при приобретении ценных бумаг только тех эмитентов, ценные бумаги которых допущены к обращению на торгах организаторов торговли на рынке ценных бумаг,

в)      установить требование о раскрытии информации приобретателем соответствующей доли ценных бумаг эмитента не только путем уведомления федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг или уполномоченного им органа, но и самого эмитента ценных бумаг в течение не более 5 дней с даты приобретения,

г)       установить адекватные меры ответственности за нераскрытие информации о приобретении соответствующих пакетов ценных бумаг, вплоть до лишения права голоса по акциям, входящим в соответствующий пакет, на общем собрании акционеров, непосредственно следующим за датой приобретения соответствующего пакета.

Соответствующие изменения должны быть внесены в Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» и Федеральный закон от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах».

В рамках решения проблемы законодательного регулирования раскрытия информации о бенефициарных владельцах требуется уточнить определение аффилированных лиц и его соотношение с понятием группы лиц.

Понятие аффилированного лица применяется в корпоративных отношениях, тогда как определение группы лиц больше используется  для осуществления антимонопольного контроля. Поскольку Закон РСФСР от 22.03.1991 № 948-I «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности» (далее – Закон «О конкуренции»), в котором содержится определение аффилированных лиц, регулирует только предпринимательскую деятельность, то и аффилированность устанавливается только в отношении таких физических лиц, которые зарегистрированы в качестве индивидуальных предпринимателей. К аффилированным лицам не относятся также некоммерческие организации, в которых  юридические или физические лица являются участниками. Тем не менее, в своей практике арбитражные суды при применении положений Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах исходят из необходимости  руководствоваться определением, которое содержится в Законе о конкуренции. В результате крупный акционер – гражданин, владеющий 19 процентами акций, в ситуации когда, например, его жена или другой близкий родственник владеет также 19 процентами акций того же акционерного общества, в соответствии с российским законодательством не будет считаться заинтересованным лицом. 

Проект федерального закона  №99089445-2 «Об аффилированных лицах», решающий данные проблемы, в настоящее время прошел только первое чтение в Государственной Думе Российской Федерации. Потребности же реальных корпоративных отношений в экономике требуют его скорейшего введения в действие.

Еще одним важным направлением работы является решение проблемы крайне низкого уровня ответственности, предусмотренной за нарушения эмитентами требований по раскрытию информации и сложностью процедуры привлечения нарушителя к ответственности. Эта проблема препятствует осуществлению действенного контроля за раскрытием информации эмитентами на рынке ценных бумаг и снижает эффективность регулирования в данной области. В настоящее время максимальный размер административного штрафа за нарушения требований по раскрытию информации, установленный Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее-КоАП Российской Федерации), составляет 40 МРОТ для должностных лиц и 400 МРОТ для юридических лиц, что явно недостаточно для эффективного предотвращения нарушений, связанных с раскрытием информации на рынке ценных бумаг. Кроме того, существующая процедура наложения штрафов, установленная КоАП Российской Федерации, фактически, делает невозможным применение такой меры ответственности к нарушителям. В целях повышения эффективности контроля и предотвращения нарушений на финансовых рынках необходимо внести изменения и дополнения в КоАП Российской Федерации, предусматривающие увеличение размеров штрафов, особенно в случае повторного нарушения требований по раскрытию информации, а также упрощение процедуры наложения штрафных санкций.

Одна из основных задач в области создания современного финансового рынка - обеспечение гарантированного доступа к качественной бухгалтерской отчетности заинтересованным пользователям. Общепризнанным признаком качества финансовой отчетности является ее соответствие Международным стандартам финансовой отчетности (МСФО).

В России на сегодняшний день отсутствуют законодательные требования представлять и раскрывать отчетность по МСФО, поэтому российские компании, которые составляют такую отчетность, делают это исключительно по собственной инициативе. Надо отметить, что, по данным 2004 года, большинство крупнейших российских компаний составляют отчетность по МСФО или US GAAP.

Очевидно, что назрела необходимость во введении законодательных требований по составлению и раскрытию финансовой отчетности по МСФО, в противном случае пользователи отчетности российских компаний так и будут получать информацию «второй свежести», которая на современном стремительно развивающемся рынке просто теряет смысл. При этом введение таких требований должно сопровождаться созданием эффективной системы контроля за качеством, полнотой и своевременностью раскрываемой отчетности.

Проект федерального закона № 55792-4 «О консолидированной финансовой отчетности», устанавливающий обязанность крупнейших компаний – эмитентов ценных бумаг составлять и раскрывать финансовую отчетность по МСФО, находится пока на этапе обсуждения в Государственной Думе Российской Федерации. В этих условиях возможности Федеральной службы по финансовым рынкам в части обеспечения публичности и качества бухгалтерской отчетности по МСФО ограничены.

Требуют своего решения и проблемы раскрытия информации в отрасли коллективных инвестиций. Для предоставления возможности управляющим компаниям и негосударственным пенсионным фондам, осуществляющим управление пенсионными накоплениями, раскрывать информацию о результатах деятельности по управлению пенсионными накоплениями необходимо внести изменения в Федеральный закон от 24.07.2002 № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» и Федеральный закон от 07.05.1998 №75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» и разработать нормативные правовые акты в их развитие. Для обеспечения возможностей корректного сопоставления результатов деятельности частных управляющих компаний, негосударственных пенсионных фондов и государственной управляющей компании по управлению пенсионными накоплениями необходимо разработать и ввести в действие единые стандарты раскрытия информации о результатах управления пенсионными накоплениями и единую методику расчета показателей эффективности такого управления.

Необходимо также решить проблему оптимизации требований к отчетности финансовых организаций. Для этого следует внести изменения и дополнения в Федеральный закон «О рынке ценных бумаг», в Федеральный закон «Об инвестиционных фондах», в Федеральный закон «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг», Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах», Федеральный закон «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации».

2.3.2.                    Решение проблемы инсайдерской информации и инсайдерской торговли. Предотвращение манипулирования рынком.

Одной из мер, обеспечивающих соблюдение такого основополагающего принципа корпоративного управления как равное отношение компании к акционерам, является запрет лицам, обладающим необщедоступной (привилегированной) информацией, осуществлять операции с ее использованием или передавать ее третьим лицам. Использование такой информации способно нанести существенный ущерб акционерам и повлечь за собой значительные негативные последствия для финансового состояния общества и его деловой репутации, а также нанести вред финансовому рынку в целом.

Правовая регламентация вопросов использования инсайдерской информации в настоящее время в Российской Федерации отсутствует. Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» устанавливает требования к использованию служебной  информации, имеющей, несмотря на некоторое сходство с инсайдерской информацией, принципиальные отличия от нее. Кроме того, приведенный в Федеральном законе «О рынке ценных бумаг» перечень лиц, располагающих служебной информацией, является неполным и не охватывает таких лиц, владеющих привилегированной информацией, как членов совета директоров, членов ревизионной комиссии, акционеров, владеющих большим пакетом акций. Установленные в Федеральном законе «О рынке ценных бумаг» запреты на использование служебной информации позволяют без труда осуществлять сделки с ее использованием, например, через третьих лиц. В законодательстве никак не решены важнейшие вопросы предотвращения использования информации, отсутствуют специальные полномочия федерального органа исполнительной власти по выявлению и предотвращению правонарушений, связанных с использованием служебной информации. Большую проблему представляет низкий уровень регулирования ответственности за нарушения в этой сфере: КоАП Российской Федерации за незаконное использование служебной информации предусматривает санкцию в виде штрафа в незначительном размере, который является несоразмерным совершаемым правонарушениям в этой сфере.

Для решения указанных проблем представляется необходимым разработать и принять федеральный закон об инсайдерской информации и манипулировании рынком, в котором необходимо:

-                    дать четкое определение понятия инсайдерской информации;

-                    установить перечень ценных бумаг и иных финансовых инструментов, в отношении которых возможно использование указанной информации;

-                    определить круг лиц, располагающих инсайдерской информацией (инсайдеров), в частности, отнести к ним эмитентов, их должностных лиц и сотрудников, членов органов управления, служащих государственных органов, имеющих в силу своих полномочий доступ к инсайдерской информации эмитента, иных лиц, имеющих прямо или косвенно доступ к привилегированной информации эмитента;

-                     установить перечень запретов на использование инсайдерской информации;

-                    определить компетенцию уполномоченного федерального органа исполнительной власти по выявлению и предотвращению правонарушений, связанных с использованием инсайдерской информации, в частности, его право проводить расследования для выявления фактов использования инсайдерской информации, проводить проверки инсайдеров, право требовать предоставления необходимых документов, получать объяснения от лиц, располагающих инсайдерской информацией;

-                    установить комплекс мер по предотвращению использования инсайдерской информации, включая требование о раскрытии инсайдерской информации;

-                    установить меры ответственности, в том числе уголовную, за использование инсайдерской информации, соответствующие степени причиненного вреда.

Следует отметить, что инсайдерская торговля и манипулирование часто настолько взаимосвязаны в реальных рыночных практиках, что их невозможно достаточно четко разделить. Поэтому целесообразно разработать и принять единый федеральный закон, который бы был направлен на предотвращение одновременно и инсайдерской торговли и манипулирования рынком.

Манипулирование является одним из наиболее серьезных нарушений на финансовом рынке. Манипулирование ценами на финансовом рынке исключает справедливость ценообразования на обращающиеся финансовые инструменты, вводит в заблуждение инвесторов относительно реального рыночного спроса и предложения, что приводит к неправильным решениям инвесторов и, как следствие, к потере инвестиций.

В настоящее время нормативная правовая база по манипулированию ценами на рынке ценных бумаг ограничивается лишь нормой пункта 2 статьи 51 Федерального закона «О рынке ценных бумаг», а также несколькими постановлениями ФКЦБ России, устанавливающими, в частности, порядок проведения проверок по манипулированию ценами на рынке ценных бумаг, перечень критериев для организаторов торговли, в соответствии с которыми должны выявляться нестандартные сделки.

В основу определения основных признаков манипулирования ценами, закрепляемых в федеральном законе об инсайдерской информации и манипулировании, следует положить следующие критерии:

-                    одновременное либо последовательное выставление заявок, приводящее к наличию в торговой системе двух или более заявок противоположной направленности, инициированных одним и тем же лицом, в которых цена покупки ценной бумаги выше либо равна цене продажи такой же ценной бумаги (с учетом комиссии биржи в случае совершения сделок по указанным заявкам);

-                    совершение двумя или более участниками торгов в собственных интересах либо интересах клиентов двух или более взаимных сделок, то есть сделок, в которых каждый из участников торгов в течение небольшого промежутка времени при неизменной конъюнктуре рынка выступает и в роли покупателя, и в роли продавца одной и той же ценной бумаги. При этом данные сделки не имеют экономического смысла для одного из участников торгов (либо его клиента) или для обоих участников торгов (либо их клиента);

-                    неоднократное выставление участником торгов в собственных интересах либо в интересах клиента заявок, имеющих наибольшую цену по покупке либо наименьшую цену по продаже, в результате которых заключаются сделки, приводящие к существенному увеличению или снижению цены ценной бумаги.

Необходимо ужесточить ответственность за манипулирование ценами на рынке ценных бумаг по аналогии с мировой практикой.

Наконец, в отношении наличия у федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг соответствующих полномочий возможно постоянное привлечение к проводимым проверкам на основании соответствующего соглашения сотрудников Федеральной службы по экономическим и налоговым преступлениям МВД России, что позволит Федеральной службе по финансовым рынкам не включать подобных специалистов в свой штат.

2.3.3.                    Защита прав акционеров на рынке слияний и поглощений и при реорганизации.

Число поглощений на российском рынке стремительно растет. Так, согласно исследованиям, проведенным «Эрнст энд Янг» и KPMG, рынок слияний и поглощений в России за период с 1999 по 2002 год увеличился более чем в два раза по количеству сделок (со 119 в 1999 году до 291 в 2002 году) и более, чем в три раза по их объему (с 1377,9 млн. долларов в 1999 году до 4909,1 млн. долларов в 2002 году). Тенденция роста указанного рынка наблюдалась и в 2003 году. Сделки по поглощению осуществлялись практически во всех отраслях экономики.

С целью обойти требования действующего корпоративного законодательства и значительно удешевить процесс поглощения, разработано множество методов и схем. Большая часть их связана со злоупотреблениями в российских судах и использованием судов в качестве «орудий», с помощью которых компании-захватчики получают акции и активы у законных владельцев против их воли за малую часть их реальной стоимости. Сложившаяся ситуация вредна для рынка и делает Российскую Федерацию малопривлекательной для многих стратегических инвесторов.

Если говорить о правовом регулировании процесса поглощения, то в настоящее время в российском законодательстве понятие «поглощение» вообще не используется. На практике понятие «поглощение» применяется к случаям приобретения крупного пакета акций. Правила приобретения крупного пакета акций содержатся в статье 80 Федерального закона «Об акционерных обществах». Указанная статья применяется только к акционерным обществам с числом акционеров более 1 тыс. в случае намерения у какого-либо лица самостоятельно или совместно со своими аффилированными лицами приобрести 30 или более процентов размещенных акций общества. В действующем законодательстве отсутствует ответ на целый ряд вопросов, которые возникают на практике при поглощении. В целом следует сказать, что правовые нормы, закрепленные статьей 80 Федерального закона «Об акционерных обществах», являются недостаточными для того, чтобы обеспечить получение акционерами рыночной стоимости их вложений в акции обществ, являющихся объектом приобретения. В этой связи предполагается внести изменения и дополнения в Федеральный закон «Об акционерных обществах», касающиеся:

-                    расширения круга акционерных обществ, на которые должны распространяться правила о поглощениях. Предполагается распространить действие правил об обязательном приобретении на все открытые акционерные общества;

-                    установления требования к документам, содержащим предложение о приобретении;

-                    порядка осуществления предложения о приобретении, принятия предложения и сроки его принятия;

-                    установления обязанностей совета директоров при поглощении;

-                    порядка изменения и отзыва предложения;

-                    урегулирования способов защиты от поглощения, в частности, представляется необходимым установить перечень вопросов, решения по которым в процессе поглощения могут быть приняты только общим собранием акционеров (например, приобретение обществом размещенных акций, размещение дополнительных акций и т.д.);

-                    возможности подачи альтернативного предложения о приобретении после подачи публичного предложения, в том числе и «обязательного предложения».

Кроме того, важным является внесение изменений в Федеральный закон «О рынке ценных бумаг», связанных с установлением правил раскрытия информации в процессе поглощения.

Отдельного внимания заслуживают проблемы защиты интересов акционеров при реорганизации. Реорганизация является важным элементом предпринимательской деятельности, поскольку представляет собой способ оптимизации организации предпринимательской деятельности в зависимости от рыночных обстоятельств. Действующее законодательство не только препятствует реорганизации, но и в силу своего несовершенства, неясности  и противоречивости ведет к тому, что любая реорганизация, проводимая в настоящее время, несет в себе высокий риск признания ее незаконной. Среди основных проблем, которые требуют законодательного решения, следует выделить:

-                    необходимость расширения форм реорганизации, обеспечение возможности комбинировать эти формы, а также обеспечение возможности участия в реорганизации коммерческих организаций различных организационно-правовых форм;

-                    исключение возможности кредиторов препятствовать реорганизации без должных оснований;

-                    обеспечение защиты интересов участников реорганизуемых коммерческих организаций, в частности, путем, предоставления участникам коммерческих организаций информации, необходимой для принятия ими решения о реорганизации. Необходимо установить обязательность привлечения независимого оценщика для определения рыночной стоимости акций (долей, паев), на основе которой при реорганизации должен быть определен коэффициент обмена акций (долей участия, паев) и суммы выплачиваемой компенсации;

-                    исключение возможности принудительной реорганизации иначе как по решению суда.

Соответствующие положения предлагается ввести федеральным законом «О реорганизации коммерческих организаций», принятие которого необходимо ускорить.

2.1.1.Совершенствование корпоративного законодательства.

В последние годы проведена серьезная работа по совершенствованию корпоративного законодательства, результатом которой стало заметное повышение качества корпоративных отношений, усиление защиты интересов инвесторов, повышение эффективности корпоративных действий, направленных на развитие предприятий. В то же время в этой области все еще остаются проблемы в области формирования уставного капитала хозяйственных обществ.

Существующее правовое регулирование вопросов формирования уставного капитала хозяйственных обществ содержит ряд ограничений, ухудшающих условия хозяйствования и/или препятствующих более активному использованию предприятиями возможностей финансовых рынков, в том числе в части:

-обеспечения прав кредиторов при уменьшении уставного капитала;

-соответствия уставного капитала размеру чистых активов.

Действующим законодательством предусмотрены права кредиторов в случае уменьшения уставного капитала акционерного общества и общества с ограниченной ответственностью. Так, кредиторы общества вправе в течение 30 дней с даты направления им уведомления или в течение 30 дней с даты опубликования сообщения о принятом решении письменно потребовать досрочного прекращения или исполнения соответствующих обязательств общества и возмещения им убытков.

Следует отметить, что законодательство большинства стран предусматривает гарантии защиты прав кредиторов при уменьшении уставного капитала обществ. Так, законодательство Германии предусматривает предоставление гарантий тем кредиторам, которые заявили о себе в течение 6 месяцев после публикации об уменьшении уставного капитала и не могут получить немедленного удовлетворения своих требований. При этом платежи акционерам на основании уменьшения уставного капитала могут производиться только после того, как удовлетворены требования заявивших о себе кредиторах. Законодательство Франции предоставляет возможность кредиторам выдвигать возражения против уменьшения уставного капитала общества, которое в судебном порядке либо отклонено, либо предписана выплата кредиторам долга, либо предоставление им гарантий.

Таким образом, зарубежное законодательство по сравнению с российским предоставляет более гибкую схему гарантий прав кредиторов, не предполагающую немедленного погашения долга. Представляется, что и нормы Федерального закона «Об акционерных обществах» и Федерального закона от 08.02.1998 № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» вместо обязанности досрочного погашения обязательств должны предусматривать более либеральные формы защиты прав кредиторов, а именно, рассмотрение возражений кредиторов в судебном порядке, а также предоставление гарантий в форме обеспечительных мер.

Следует отметить, что в процессе функционирования хозяйственных обществ величина его чистых активов, стоимость которых представляет собой разницу между балансовой стоимостью активов (имущества) и размером обязательств акционерного общества, может меняться. Уменьшение стоимости чистых активов, включая их отрицательное значение, не означает, что общество является неплатежеспособным и неработающим. Напротив, более чем десятилетняя практика функционирования хозяйственных обществ в России показывает, что зачатую предприятие может в течение нескольких лет иметь отрицательные активы вследствие, например, получения крупного кредита для модернизации производства, и при этом оставаться работающим и приносящим реальную пользу экономике страны. По прошествии лет, по мере погашения кредиторской задолженности и наращивания темпов производства, активы предприятия приходят в норму.  Уменьшение уставного капитала и тем более ликвидация таких юридических лиц является радикальной мерой, не соответствующей современным потребностям рынка. При этом следует признать, что действующим законодательством предусмотрены другие механизмы защиты прав кредиторов в случае убыточности предприятия, в частности, через процедуру банкротства. Зарубежное законодательство в рамках корпоративного законодательства вообще не регулирует вопросы несоответствия уставного капитала размеру чистых активов. Такие вопросы, как правило, должны решаться положениями законодательства о несостоятельности.

Предлагаемые изменения в законодательстве содержатся в разработанном проекте федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «Об акционерных обществах», Федеральный закон «Об обществах с ограниченной ответственностью», который необходимо принять.

3.                Предложения по межведомственной координации регулирования финансового рынка в переходный период.

Наиболее эффективными представляются следующие возможные варианты координации деятельности регуляторов на финансовых рынках (ФСФР России, Минфин России, Банк России):

-                   создание координационного органа;

-                   осуществление координации посредством коллегии ФСФР России;

-                   координация на основании трехстороннего или двусторонних соглашений о взаимодействии.

Каждый вариант имеет свои преимущества и недостатки, которые будут рассмотрены ниже.

1)      Создание координационного органа.

Пунктом 72 Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.06.2004 № 260, предусмотрена возможность образования координационных органов (правительственных или межведомственных) для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти при решении определенного круга задач. При этом правом голоса в составе координационных органов обладают только представители соответствующих органов исполнительной власти. Представители же иных органов могут входить в состав координационных органов только с правом совещательного голоса.

Банк России не является федеральным органом исполнительной власти, поэтому в случае создания координационного органа в сфере финансовых рынков Банк России будет иметь только право совещательного голоса при принятии решений. Кроме того, решения, принимаемые координационным органом, будут являться обязательными только для представленных в них органов исполнительной власти, но не для Банка России.

С учетом изложенного координация деятельности различных регуляторов на финансовом рынке в рамках координационного органа (как правительственного, так и межведомственного), создаваемого в соответствии с Регламентом Правительства Российской Федерации, будет неэффективной.

2)      Осуществление координации посредством коллегии ФСФР России.

Статьей 41 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» предусмотрено создание специального органа в рамках Федеральной службы по финансовым рынкам – коллегии, порядок образования и деятельности которой определяется Правительством Российской Федерации. Кроме того, пунктом 6.7 Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 317, Федеральной службе по финансовым рынкам предоставлено право создавать координационные, совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии), в том числе межведомственные, в установленной сфере деятельности.

В отличие от координационного совета, являющегося правительственным или межведомственным органом, коллегия предусмотрена как орган Федеральной службы по финансовым рынкам. При этом ограничений по составу органов, которые могут направлять своих представителей в состав коллегии Федеральной службы по финансовым рынкам законодательством не установлено. В ее состав могут входить представители ФСФР России, Минфина России, Минэкономразвития России, ФАС России, Центрального Банк Российской Федерации.

На рассмотрение коллегии ФСФР России могут быть вынесены требующие межведомственного согласования вопросы выработки единой государственной политики на финансовых рынках, в том числе вопросы налогообложения, обеспечения  конкуренции и рекламы на финансовых рынках, и определения единых подходов к регулированию этих рынков. Кроме того, на рассмотрение коллегии ФСФР России могут выноситься вопросы, связанные с деятельностью кредитных и страховых организаций.

На рассмотрение коллегии не могут выноситься вопросы, связанные с предварительным одобрением проектов нормативных актов ФСФР России, либо принимаемые по ним решения должны носить исключительно рекомендательный характер. В противном случае принятие коллегией решения о предварительном одобрении проекта нормативного акта ФСФР России, обязательного для ФСФР России, ведет к размыванию персональной ответственности руководителя ФСФР России за выполнение ее полномочий в установленной сфере деятельности, закрепленной в Положении о ФСФР России (то же касается и нормативных актов других регуляторов, принимаемых в рамках их компетенции).

3)      Координация на основании соглашений о взаимодействии.

Координация деятельности регуляторов на финансовом рынке может осуществляться на основании трехстороннего или двусторонних соглашений о взаимодействии, заключаемых между соответствующими регуляторами. В указанных соглашениях должны быть определены вопросы, по которым требуется выработка согласованной позиции регуляторов, и установлен механизм, позволяющий выработать такую позицию. К таким вопросам могут быть отнесены, в частности, вопросы, затрагивающие сферу ведения каждого из государственных органов - сторон соглашения, а также вопросы, связанные с разработкой и принятием совместных нормативных актов этих государственных органов.

Механизм выработки согласованной позиции может включать в себя предварительное направление одной стороной проектов решений другой стороне и совместное рассмотрение замечаний и предложений по этим проектам.

Кроме того, в указанных соглашениях может быть установлен состав информации, необходимой для осуществления полномочий регуляторов - сторон соглашения, и порядок обмена такой информацией. Также может быть предусмотрено участие представителей каждого из органов в органах принимающих решения по нормативному регулированию при рассмотрении вопросов затрагивающих совместную сферу ведения.

В настоящих условиях наиболее эффективной формой координации в сложившихся условиях представляется подписание Меморандума о взаимопонимании между Минфином России, ФСФР России и Банком России, предусматривающего механизмы выработки согласованной позиции и формы взаимного участия в органах, принимающих решения, имеющих существенные последствия для финансового рынка страны.

2.Приложение. .

4.              Перечень мероприятий по развитию финансового рынка, вытекающих из предложений доклада.

В представленной таблице приведен перечень законодательных актов и других мер, которые вытекают из предложений, сформулированных в тексте настоящего доклада. Следует отметить, что ранее

 По поручению Правительства Российской Федерации Минэкономразвития России совместно с Минфином России, ФСФР России и Банком России подготовлен проект плана по развитию финансового рынка в Российской Федерации, который находится на рассмотрении в Правительстве Российской Федерации. В данном плане нашли отражение большинство предложений по принятию законодательных актов изложенных в предлагаемом перечне.  

[1] «Международные стандарты по раскрытию информации при международных размещениях и первичном листинге ценных бумаг иностранных эмитентов»;  «Международные стандарты непрерывного раскрытия информации».