Содержание

Введение. 3

1. Структура бюджетного законодательства Российской Федерации. 5

2. Нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения. 10

3. Источники бюджетного права и нормы международного права. 12

4. Действие бюджетного законодательства Российской Федерации во времени. 13

5. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства. 18

Заключение. 22

Список литературы.. 24

Введение

Бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из Бюджетного Кодекса Российской Федерации от 31.07.98. № 145 – ФЗ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления.

Нормативные правовые акты не могут противоречить Бюджетному Кодексу. В случае противоречия между Бюджетным Кодексом и нормативными правовыми актами применяется Бюджетный Кодекс.

Бюджетный кодекс Российской Федерации служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Бюджетное законодательство регулирует отношения между различными государственными и муниципальными органами, возникающие в связи с формированием и исполнением бюджетов всех уровней, и не устанавливает непосредственно каких-либо прав и обязанностей для организаций и граждан, то есть для юридических и физических лиц.

Организации и физические лица могут участвовать в формировании бюджетов различных уровней в качестве налогоплательщиков и плательщиков сборов. В установленных законом случаях они могут быть получателями бюджетных средств. Но возникающие при этом правоотношения являются не бюджетными, а налоговыми, трудовыми и т.д. и, следовательно, регулируются не бюджетным, а налоговым, трудовым, социальным и др. законодательством.

Итак, цель работы – изучить характеристику источников бюджетного права и вопросы, касающиеся вступления в силу и действия федеральных законов и законов субъектов РФ. Для этого и поставлены следующие задачи (основные вопросы, подлежащие разработке (исследованию)): структура бюджетного законодательства Российской Федерации, нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, соотношение источников бюджетного права и норм международного права, действие бюджетного законодательства Российской Федерации во времени.

1. Структура бюджетного законодательства Российской Федерации

Структура бюджетного законодательства определяется в первую очередь федеративным устройством России и существованием в ней системы местного самоуправления. Наряду с Кодексом, принимаемыми в соответствии с ним ежегодными федеральными законами о федеральном бюджете и другими федеральными законами, регулирующими бюджетные отношения, в бюджетное законодательство Российской Федерации входят и аналогичные акты, принимаемые на уровне субъектов Федерации и местного самоуправления.

Если на уровне Федерации основополагающим законодательным актом, регулирующим бюджетные отношения, является Бюджетный кодекс, то в субъектах Федерации ему соответствуют, полностью или частично, акты, носящие разные наименования. В Республике Бурятия, например, подобные отношения регулируют два Закона: "О бюджетном процессе в Республике Бурятия" (принят 24 августа 1999 года) и "О бюджетной системе и бюджетных правоотношениях в Республике Бурятия" (принят 18 октября 2000 года), в Волгоградской области - Закон о бюджетном устройстве и бюджетном процессе от 29 октября 1997 года и Закон о бюджетной классификации от 26 декабря 1997 года, в Омской и Ульяновской областях - Законы о бюджетном устройстве и бюджетном процессе и т.д.

Кодекс относит к бюджетному законодательству Российской Федерации, как уже отмечалось, федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий год, законы субъектов РФ о годовых бюджетах этих субъектов и нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год. Тем самым акты о годовых бюджетах всех уровней, принимаемые соответствующими представительными органами власти, рассматриваются в качестве актов законодательства. Они ставятся в один ряд с иными законами и нормативными правовыми актами. Однако следует иметь в виду, что они являются весьма специфичными актами законодательства, обладающими особой правовой природой.

В правовой теории и юридической практике законом принято считать акт высшей юридической силы, изданный представительным органом государственной власти или иным органом, наделенным законодательными полномочиями, и имеющий нормативный характер. А нормативным признается обычно акт, устанавливающий общие правила поведения или нормы, рассчитанные на неоднократное применение и распространяющиеся на все предусмотренные ими случаи или субъекты. Ознакомившись с содержанием ежегодных законов о бюджете на соответствующий год и актов представительных органов местного самоуправления, которыми утверждается местный бюджет, легко убедиться, что они в значительной своей части не обладают этими признаками.

Все постановления (статьи) этих актов можно разбить на три группы.

На первое место можно поставить статьи, которыми утверждаются основные показатели бюджета - общий объем бюджета по доходам и расходам, предельный размер дефицита, если он предусмотрен, суммы запланированных поступлений по главным источникам доходов, размеры ассигнований на те или иные цели, финансируемые из бюджета, и т.п. Именно эти постановления акта об утверждении бюджета составляют главное его содержание. Между тем они сами по себе не носят нормативного характера. В рамках деления всех актов органов власти на нормативные и индивидуальные их следует отнести к последним. Поэтому еще в XIX в., когда парламентское утверждение бюджета вошло в практику многих стран, возникла теория закона в формальном и материальном смысле [1]. Она исходила из того, что поскольку бюджет не вводит каких-либо новых правоположений, он по материальному своему содержанию представляет собой обычный акт управления и лишь формально выступает как закон, так как проходит процедуру формального утверждения бюджетных исчислений парламентом. В свое время эту теорию пытались использовать в некоторых странах для оправдания практики введения бюджета в действие без одобрения его парламентом. В наши дни эта теория утратила практическое значение. Бюджет повсеместно утверждается, как правило, представительным органом государственной власти в форме закона, независимо от того, содержит он статьи нормативного характера или нет. Подобный подход обосновывается той исключительной ролью, которую бюджет играет в жизни любого государства.

Но нельзя упускать из виду, что в актах об утверждении бюджета содержатся нередко и постановления (статьи), устанавливающие общие правила или нормы, рассчитанные на многократное применение, однако действующие лишь в пределах ограниченного срока - одного бюджетного года. Это весьма специфические нормы. Если обычно принимаемые законодателем правовые нормы рассчитываются на неопределенно длительный срок и действуют впредь до их отмены или замены другими, то нормы данной группы, содержащиеся в актах об утверждении бюджета, сохраняют свою юридическую силу лишь в пределах соответствующего бюджетного года. После истечения этого срока они автоматически утрачивают свою силу и применяться не могут.

Типичными примерами таких норм являются статьи актов об утверждении годового бюджета, регулирующие распределение различных видов доходов между уровнями бюджетной системы, устанавливающие конкретные процентные размеры поступлений от тех или иных источников в федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и в местные бюджеты (все или отдельные из них).

В актах об утверждении годового бюджета, особенно на федеральном уровне, имеются обычно и статьи, которые можно отнести к третьей группе - статьи, содержащие типичные, "полноценные" правовые нормы, действие которых не ограничено каким-либо сроком.

Следует иметь в виду, что такого рода нормы, содержащиеся в актах об утверждении годового бюджета, требуют особого выделения, поскольку они носят общий характер и сохраняют свое действие и по истечении бюджетного года.

Законы и иные правовые акты не могут противоречить Конституции как акту наивысшей юридической силы, обычные законы не могут противоречить конституционным законам, а также такому специфическому общему законодательному акту, как Кодекс, а в случае расхождения между различными законами, регулирующими один и тот же предмет, действует закон, принятый позднее, и т.д.

Следует обратить особое внимание на то, что согласно части второй статьи второй Бюджетного кодекса в случае противоречия между этим Кодексом и другими нормативными актами, регулирующими бюджетные отношения на любом уровне - федеральном, региональном или местном, должен непосредственно применяться сам этот федеральный Кодекс. Однако это не снимает проблемы устранения противоречий в законодательстве, регулирующем бюджетные отношения.

Одно из таких противоречий возникло, например, в том, как урегулирован вопрос о компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении образования и деятельности внебюджетных фондов. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ исходит из того, что "порядок образования и деятельности внебюджетных и валютных фондов субъекта Российской Федерации" устанавливается законом субъекта Российской Федерации. А Бюджетный кодекс вообще не предусматривает создания внебюджетных фондов субъектов Федерации. Он говорит лишь о "территориальных государственных внебюджетных фондах", которые находятся в федеральной собственности и, следовательно, представляют собой составные части федеральных внебюджетных фондов, хотя и утверждаются законодательными (представительными) органами субъектов Федерации (статьи 143 - 145 Бюджетного кодекса). Между тем некоторые субъекты Федерации, опираясь на Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, внесли соответствующие изменения в свое законодательство. Так, в Республике Бурятия 18 октября 2000 года был принят уже упоминавшийся Закон N 501-II, в котором была воспроизведена норма Федерального закона от 6 октября 1999 года об образовании и деятельности внебюджетных фондов субъектов Федерации. В связи с этим Верховный Суд Республики Бурятия по заявлению прокурора Республики своим решением от 22 декабря 2000 года признал положения Закона, устанавливающие полномочия Народного Хурала Республики по утверждению проектов бюджетов внебюджетных фондов Республики, противоречащими федеральному законодательству (Бюджетному кодексу), недействующими и не подлежащими применению. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации оставила это решение Верховного Суда Бурятии в силе. Тем самым было подтверждено, что отношения, касающиеся внебюджетных фондов, должны регулироваться применительно к субъектам Федерации Бюджетным кодексом Российской Федерации, его статьями 143 - 145.

Вопрос о компетенции органов государственной власти субъектов Федерации в отношении образования и деятельности внебюджетных фондов был рассмотрен по запросу администрации Алтайского края Конституционным Судом Российской Федерации. Своим Постановлением по этому делу от 18 января 1996 года Конституционный Суд РФ признал соответствующими Конституции Российской Федерации положения Устава Алтайского края, согласно которым Законодательное Собрание края вправе устанавливать порядок образования в крае внебюджетных фондов и утверждать положения о них. Но Конституционный Суд РФ при этом опирался на статью 77 Конституции с учетом положений действовавшего в то время Федерального закона от 15 апреля 1993 года "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт - Петербурга, органов местного самоуправления". А этот Закон прямо закреплял право представительных органов власти субъектов Федерации "принимать решения об образовании целевых внебюджетных фондов" за счет строго определенных источников средств (ст. 22). Однако с принятием Бюджетного кодекса указанный Закон утратил силу. Это, естественно, необходимо учитывать, обращаясь к Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 года "по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края".

2. Нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения

К числу подзаконных актов, регулирующих бюджетные отношения, относятся, прежде всего, указы Президента Российской Федерации.

Круг вопросов, по которым могут издаваться такие указы, определен в статье 3 БК РФ лишь самым общим образом: ими регулируются отношения, "указанные в пункте 1 статьи 1 настоящего Кодекса". Называется только одно ограничение, которое должно соблюдаться при издании указов: они "не могут противоречить настоящему Кодексу и иным актам, указанным в статье 2 настоящего Кодекса". Однако из этого не следует, что указами Президента Российской Федерации могут регулироваться любые отношения, указанные в пункте 1 статьи 1 Бюджетного Кодекса. В общей форме можно сказать, что Президент Российской Федерации вправе регулировать своими указами любые бюджетные отношения, указанные в пункте 1 статьи 1 Кодекса, если их регулирование, в силу Конституции и других законов Российской Федерации, не входит в исключительную компетенцию Федерального Собрания и не относится к ведению субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Так, Президент РФ не вправе своими указами определить круг доходов, поступающих на образование федерального бюджета или бюджетов других уровней бюджетной системы, или утвердить федеральный бюджет, поскольку решение этих вопросов, в силу статей 105, 106 и 114 Конституции Российской Федерации, составляет исключительную прерогативу Федерального Собрания - парламента Российской Федерации.

Важное место среди нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные отношения, принадлежит постановлениям Правительства Российской Федерации. Их место определяется той ролью, которую Правительство играет в управлении страной.

Согласно статье 110 Конституции РФ именно Правительство РФ осуществляет исполнительную власть Российской Федерации. И именно оно, в соответствии со статьей 114 Основного закона страны, разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета. В процессе выполнения этих функций Правительство сталкивается с необходимостью издания подзаконных нормативных актов в сфере бюджетной деятельности. Оно упорядочивает те бюджетные отношения, которые нуждаются в правовом регулировании, но не были урегулированы в законодательном порядке. Тем самым обеспечивается необходимая полнота и большая оперативность в урегулировании бюджетных отношений. Но при этом Правительство может действовать лишь в рамках своей компетенции и в пределах полномочий Российской Федерации. Оно не вправе вторгаться в сферу полномочий федеральной законодательной власти, с одной стороны, и предметов ведения субъектов Российской Федерации, с другой.

Федеративное устройство страны требует четкого разграничения полномочий органов государственной власти в области бюджета между федеральными органами и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Согласно пункту 3 статьи 3 Бюджетного кодекса федеральные органы исполнительной власти принимают акты, регулирующие бюджетные отношения, только по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации, и в случаях и пределах, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления также вправе издавать нормативные правовые акты в области бюджета лишь в пределах своей компетенции.

3. Источники бюджетного права и нормы международного права

Определяя соотношение внутригосударственного и международного права, Конституция Российской Федерации в статье 15 относит к последнему общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры. Хотя статья 4 называется "Бюджетное законодательство Российской Федерации и нормы международного права", она регулирует, как видно из ее содержания, соотношение бюджетного законодательства только с международными договорами. Из этого следует, что общепризнанные принципы и нормы международного права не могут непосредственно применяться к бюджетным правоотношениям.

Пунктом 1 статьи 4 провозглашается приоритет правил, установленных международным договором, перед теми, которые предусмотрены бюджетным законодательством. В случаях расхождения между ними применяются правила международного договора.

Согласно статье 15 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" от 16 июня 1995 года [2], международные договоры, устанавливающие иные правила, чем предусмотрено законом, подлежат обязательной ратификации. Следовательно, приоритет по отношению к правилам, предусмотренным бюджетным законодательством, приобретают лишь правила международных договоров, ратифицированных в установленном порядке. При этом сама по себе ратификация еще не влечет за собой автоматического прекращения действия норм бюджетного законодательства, противоречащих ратифицированному международному договору. Они утратят силу только после того, как будут отменены Федеральным Собранием при соблюдении установленной законодательной процедуры. Действие этих правил представляется особенно важным в бюджетной сфере. Оно исключает возможность того, чтобы каким-либо международным договором были предусмотрены некие выплаты из средств бюджета и подобные выплаты были начаты до ратификации договора и до внесения в установленном законом порядке соответствующих поправок в утвержденный бюджет.

Пункт 2 данной статьи предусматривает случаи, когда международным договором устанавливаются нормы, не вступающие в противоречие с существующим бюджетным законодательством. Такие нормы применяются непосредственно, без издания внутригосударственных актов, за исключением случаев, когда из международных договоров следует, что для их применения требуется издание таких актов.

4. Действие бюджетного законодательства Российской Федерации во времени

В п. 1 статьи 5 БК РФ закреплен общепринятый правовой принцип, согласно которому акты бюджетного законодательства применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Данный принцип имеет общеправовое значение, и слова "акты бюджетного законодательства" должны пониматься в широком смысле и включать акты всех органов государства и все разновидности финансово - правовых норм.

Введение в действие федеральных законов определено Федеральным законом от 14 июня 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания".[3] Названные акты вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если в них не установлен другой порядок (ст. 4 названного Закона), например, названа определенная дата введения в действие. Официальным опубликованием считается первая публикация полного текста акта в "Российской газете" или СЗ РФ.

Введение в действие актов Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти определено Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти".[4]

Согласно названному Указу акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования (п. 5 названного Указа). Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации также по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования, а иные акты Правительства РФ - со дня их подписания (п. 6 названного Указа). В актах Президента РФ и Правительства РФ может быть установлен другой порядок вступления их в силу. Официальным опубликованием таких актов считается их публикация в "Российской газете" или СЗ РФ.

В условиях формирования в Российской Федерации нового бюджетного законодательства, а также в связи с особенностями финансовой деятельности государства и муниципальных образований иногда используется специальный порядок определения времени действия законов и указов Президента РФ. Согласно ст. 307 Кодекс вводится в действие Федеральным законом о введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации. Такой закон был принят 9 июля 1999 г. Законы (решения) о бюджете принимаются на финансовый год и вступают в силу со дня подписания.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в Минюсте РФ и обязательному официальному опубликованию в газете "Российские вести" и в "Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти", который издается с 1996 г. и выходит два раза в месяц. Этот Бюллетень распространяется также в машиночитаемом виде Центром правовой информации "Система". Нормативные акты федеральных органов вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после их официального опубликования, если в самих актах не установлен другой порядок вступления их в силу.

Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, согласно п. 10 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений и применения санкций к гражданам, а также должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На такие акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Особые правила предусмотрены в ст. 6 Закона о ЦБР, согласно которой его нормативные акты вступают в силу со дня их официального опубликования в "Вестнике Банка России", за исключением случаев, установленных Советом директоров. В Минюсте РФ регистрируются нормативные акты Банка России, непосредственно затрагивающие права, свободы или обязанности граждан.

Согласно ранее сложившейся практике некоторые нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права и обязанности граждан или имеющие межведомственный характер, публикуются в специализированных отраслевых изданиях соответствующих федеральных органов. Так, нормативные правовые акты МНС РФ публикуются в "Налоговом вестнике".

Наряду с официальными источниками публикации актов гражданского законодательства имеются газеты и журналы, регулярно публикующие такие акты: газета "Финансовая Россия", "Финансовая газета", журналы "Законодательство", "Нормативные акты для бухгалтера" и др.

Оговорка, содержащаяся в п. 1 ст. 5 БК, о допустимости распространения закона на отношения, возникшие до его введения в действие, является специальной нормой, не подлежит расширительному толкованию, и термин "закон" должен пониматься в узком смысле, т.е. как акт, принятый Государственной Думой Федерального Собрания РФ.

Случаи, когда нормы Бюджетного Кодекса распространяются на отношения, возникшие до введения его в действие, названы в ст. 8 Вводного закона. Названная статья предусматривает, что по бюджетным правоотношениям, возникшим до введения в действие Кодекса, Кодекс применяется к тем правам и обязанностям, которые возникнут после введения его в действие. При применении этого справедливого и целесообразного правила следует учитывать, что оно относится к вновь возникающим правам и обязанностям сторон, но не к случаям, когда правовое существо определенного института новым законодательством изменяется.

В изъятие из сказанного в п. 8 Вводного закона к отношениям сторон по договору применяются специальные правила, установленные ст. 422 ГК и не допускающие по общему правилу применение к договорным правам и обязанностям, возникшим после принятия нового закона, положений этого закона. Договорные отношения сторон должны строиться так, как они были определены участниками договора при его заключении, независимо от последующих законодательных новелл. Исключения должны быть прямо предусмотрены в законе.

По общему правилу не закреплено положение о том, в какой момент акты бюджетного законодательства прекращают свое действие. Однако применительно к законам (решениям) о бюджете действует правило, что они действуют только в течение финансового года, на который они были приняты.

Ст. 4 Вводного закона устанавливает, что до принятия соответствующего федерального закона порядок предоставления и расчета конкретных размеров финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности определяется федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

В соответствии со ст. 5 Вводного закона часть вторая статьи 169, абзацы шестой и седьмой пункта 2 статьи 172 и статья 177 Кодекса вводятся в действие со дня введения в действие федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах.

Ст. 6 Вводного закона предусматривает, что абзац второй пункта 2 и пункт 3 статьи 106, абзац второй пункта 1 и абзац пятый пункта 2 статьи 109, пункт 2 статьи 146, статья 148 и пункт 1 статьи 150 Кодекса вводятся в действие специальным федеральным законом.

Законодательные акты Российской Федерации, действующие на ее территории и не вошедшие в перечень законодательных актов, признаваемых утратившими силу в соответствии со ст. 2 Вводного закона, действуют в части, не противоречащей Кодексу.

Законодательные акты Российской Федерации в области образования, науки, научно - технической политики, культуры, принятые до введения в действие Кодекса, содержащие нормы, регулирующие бюджетные отношения, действуют, если они не признаны утратившими силу.

Изданные до введения в действие Кодекса нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и применяемые на территории Российской Федерации нормативные акты СССР по вопросам, которые согласно Кодексу могут регулироваться только федеральными законами, действуют впредь до введения в действие соответствующих федеральных законов.

5. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства

В связи с бурным развитием бюджетного законодательства РФ в последние годы новое наполнение получают многие институты бюджетного права, в том числе институт ответственности за нарушение бюджетного законодательства. До недавнего времени правовые нормы об ответственности в бюджетной сфере не были кодифицированы. Такие нормы содержались в федеральных и региональных законах о бюджете на соответствующий финансовый год, в Законе РФ "О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу", Положении о Министерстве финансов РФ и Положении о Федеральном казначействе.

С принятием Бюджетного кодекса РФ ситуация существенно изменилась: часть четвертая Кодекса посвящена ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. Кроме того, с 1 июля 2002 г. был введен в действие Кодекс РФ об административных правонарушениях, в гл. 15 которого предусмотрена ответственность за совершение нескольких административных правонарушений в области финансов (бюджета).

Изменения в законодательстве обусловили разные подходы специалистов к проблеме ответственности в финансовом праве. Вопрос об ответственности за нарушение бюджетного законодательства тесно связан с научной дискуссией о возможности выделения финансово - правовой ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности, а также о сущности финансового правонарушения как основания финансово - правовой ответственности.

Если обратиться к литературе по финансовому (бюджетному) праву, то можно заметить, что лишь в очень немногих источниках имеются разделы, посвященные нарушениям именно бюджетного законодательства РФ и ответственности за их совершение [5]. В большинстве же случаев в финансово - правовой литературе не уделяется внимание правонарушениям в области бюджета и ответственности за их совершение, хотя вопросы налоговых, валютных правонарушений, правонарушений в банковской сфере и ответственности за их совершение освещены в такой литературе достаточно подробно. Такой подход, как нам кажется, отражает непоследовательность авторов [6].

Вопросы, связанные с бюджетным процессом, бюджетным финансированием, бюджетным федерализмом и т.д., являются чрезвычайно важными, что подчеркивается и в выступлениях высших должностных лиц государства, и в нормативных правовых актах государственных органов [7]. Однако недостаточно только урегулировать отношения в бюджетной сфере, необходимо также определить ответственность за нарушение установленных законодательством правил поведения в данной области. Если этого не сделать, теряется смысл в регулировании бюджетных отношений.

В статье 281 Бюджетного кодекса РФ нарушение бюджетного законодательства определяется как неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Отметим, что данное определение сужает содержание понятия "нарушение бюджетного законодательства", так как по смыслу названной статьи к бюджетному законодательству относится только Бюджетный кодекс РФ, а это противоречит ст. 2 этого же Кодекса, в которой под бюджетным законодательством понимаются также принятые федеральные и региональные законы о бюджетах на соответствующий год и иные федеральные и региональные законы, как и нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления, регулирующих бюджетные правоотношения.

Есть необходимость внести изменение в ст. 281 Бюджетного кодекса РФ, сформулировав ее так, чтобы она соотносилась с другими статьями Кодекса.

Обращает на себя внимание тот факт, что в Бюджетном кодексе РФ законодатель использует термин "нарушение бюджетного законодательства", но не "бюджетное правонарушение". В специальной литературе "бюджетное правонарушение" и "нарушение бюджетного законодательства" иногда рассматриваются как синонимы [8]. Представляется, что данные понятия все же следует разграничивать.

Законодатель в Бюджетном кодексе РФ не использует понятие "бюджетное правонарушение", но в другом, не менее важном источнике финансового права - Налоговом кодексе РФ - он применяет термин "налоговое правонарушение" (ст. 106 - 113 Налогового кодекса РФ), а не "нарушение законодательства о налогах и сборах". Такая позиция Налогового кодекса РФ дает основания предполагать, что понятия "налоговое правонарушение" и "нарушение законодательства о налогах и сборах" не равнозначны. Если провести аналогию, то получается, что понятия "бюджетное правонарушение" и "нарушение бюджетного законодательства" совпадать не должны.

Анализируя статьи Бюджетного кодекса РФ, где устанавливаются нарушения бюджетного законодательства и ответственность за их совершение (ст. 289 - 306), можно заметить, что санкции всех этих статей содержат отсылку к Кодексу РФ об административных правонарушениях, а при наличии состава преступления - к Уголовному кодексу РФ. Следуя логике законодателя, можно сделать вывод о том, что он умышленно не выделяет понятие "бюджетное правонарушение" и его признаки, сводя нарушения бюджетного законодательства в зависимости от степени общественной опасности к административным проступкам или преступлениям. Однако при более детальном анализе обнаруживается, что законодатель сам себе противоречит.

Согласно статье 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (или бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом РФ об административных правонарушениях или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Следовательно, правонарушения, за которые названным Кодексом и законами не установлена ответственность, не являются административными.

Итак, несмотря на то, что законодатель не использует термин "бюджетные правонарушения", их (бюджетные правонарушения) можно выделить на основе сравнительного анализа статей финансового и административного законодательства. Признаки и состав бюджетного правонарушения следует определять исходя из общетеоретических положений.

С точки зрения теории права под правонарушением понимается виновное, противоправное деяние, совершенное деликтоспособным лицом. Соответственно, признаками правонарушения являются: 1) противоправность; 2) антиобщественность; 3) виновность; 4) правонарушение совершается в форме действия или бездействия; 5) правонарушение совершается деликтоспособным лицом. Применяя эти теоретические положения, увидим, что бюджетное правонарушение - это частный случай правонарушения вообще, только реализующийся в определенной, бюджетной, сфере. Следовательно, бюджетное правонарушение будет обладать, хотя и с некоторой спецификой, всеми перечисленными признаками правонарушения. Так, противоправность будет выражаться в нарушении бюджетного законодательства РФ. Следовательно, понятия "бюджетное правонарушение" и "нарушение бюджетного законодательства" не равнозначны, в противном случае получилось бы, что бюджетное правонарушение - признак самого себя.

Заключение

Структура бюджетного законодательства определяется в первую очередь федеративным устройством России и существованием в ней системы местного самоуправления.

Наряду с Кодексом, принимаемыми в соответствии с ним ежегодными федеральными законами о федеральном бюджете и другими федеральными законами, регулирующими бюджетные отношения, в бюджетное законодательство Российской Федерации входят и аналогичные акты, принимаемые на уровне субъектов Федерации и местного самоуправления.

Пунктом 1 статьи 4 БК РФ провозглашается приоритет правил, установленных международным договором, перед теми, которые предусмотрены бюджетным законодательством. В случаях расхождения между ними применяются правила международного договора.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации. М., 2000.

2. Гражданский кодекс РФ (часть 1, 2). – М., СПб., 1998. – 430 с.

3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.98 № 145 – ФЗ. Принят ГД ФС РФ (ред. от 23.12.2003, с изм. от 17.06.2004).

4. Постановление Правительства РФ "О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года" // СЗ РФ. 2001. N 34. Ст. 3503.

5. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / под ред. М. В. Романовского, О. В. Врублевской. – М., 1999.

6. Годин А. М. Бюджет и бюджетная система. М., 2002.

7. Емельянов А.С. Финансовое право России: Учебное пособие. М., 2002.

8. Карасева М.В., Крохина Ю.А. Финансовое право: Краткий учебный курс. М.: Норма, 2001.

9. Козырин А.Н. Налоговое право зарубежных стран: вопросы теории и практики. М., 1993.

10. Кучеров И.И. Бюджетное право России: Курс лекций. М., 2002.

11. СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663.

12. СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.

13. СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801.

14. Финансовое право России: Учебное пособие / Под ред. А.А. Ялбулганова. М., 2001.

[1] Козырин А.Н. Налоговое право зарубежных стран: вопросы теории и практики. М., 1993. С. 93 - 108.

[2] СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.

[3] СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801.

[4] СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663.

[5] Емельянов А.С. Финансовое право России: Учебное пособие. М., 2002. С. 287.

[6] Финансовое право России: Учебное пособие / Под ред. А.А. Ялбулганова. М., 2001. С. 109.

[7] Постановление Правительства РФ "О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года" // СЗ РФ. 2001. N 34. Ст. 3503.

[8] Карасева М.В., Крохина Ю.А. Финансовое право: Краткий учебный курс. М.: Норма, 2001. С. 72.