1. Место и роль политической элиты в системе политических отношений

Если до 1917 г. политическая элита  страны формировалась по сословно-бюрократическому принципу, допускавшему существование контрэлиты, а в годы советской власти – по бессословно-номенклатурному (исключавшему даже гипотетическую возможность появления какой бы то ни было оппозиции), то начиная с 1990 г. перед стремящимися к властным высотам открылся весь набор средств, имевшихся в развитых странах Запада. В политическую элиту  стало можно войти как через “номенклатурную дверь”, т.е. аппарат исполнительной власти, так и через парламент, в т.ч. опираясь на поддержку партий.

В государствах с развитыми гражданскими структурами номенклатурным способом складывается только бюрократическая элита (да и то речь идет об аппарате, а не о первых и вторых лицах государства – президенте, главе правительства, министрах). Парламент же и политические партии являются инструментом введения в элиту представителей иных, нечиновничьих, классов. В посттоталитарной России наблюдалась иная картина. Здесь в любом из избранных на альтернативной основе парламентов большинство депутатского корпуса составляли выходцы из тех или иных слоев чиновничества, не говоря уже о том, что за пост главы государства боролись кандидаты от двух отрядов бюрократии – старого, партийно-советского, и нового, обуржуазившегося, образца. Многопартийность была «интеллигентским» феноменом только до августа 1991 г., когда в новые политические партии вступали или те, кто демонстративно порывал с КПСС, или те, кто никогда к ней отношения не имел. Основная масса чиновников к этим категориям не принадлежала и предпочитала сохранять членство в компартии, а если и покидала ее, то вовсе не для того, чтобы из-под контроля суперпартии перейти в подчинение микропартии. После ухода КПСС с политической сцены на ее обломках возникло множество новых партий и движений, по численности членов на порядок превосходивших интеллигентские организации, которые к тому же под давлением неблагоприятных обстоятельств стали стремительно распадаться и ужиматься в размерах, а то и вовсе исчезать.

Доминирование представителей бюрократии в политической элите посттоталитарной России было обусловлено как развитостью этого класса и наличием у него солидного «стартового капитала», так и незрелостью гражданского общества. Значительная часть отечественного чиновничества оказалась достаточно гибкой и адаптивной, чтобы приспособить к своим нуждам демократические институты свободных выборов и политических партий. Немаловажную роль здесь сыграло то обстоятельство, что гражданские отношения охватывали только частную сферу жизни подавляющего большинства населения. При решении задач общественно-политического, государственного уровня россияне чаще всего были не готовы к проявлению самостоятельности и соглашались, чтобы их проблемами занималось “начальство”. Осложняющим фактором - по сравнению со странами Восточной Европы - являлось также отсутствие в стране легального частного сектора в экономике и, следовательно, навыков договорных, гражданских отношений в этой области. В России и в СССР в целом не было буржуазии как класса, а значит, управление экономическими процессами осуществлялось «хозчиновничеством», директоратом. Углубление кризиса и резкое снижение жизненного уровня еще больше усилили у основной части россиян потребность в покровительстве «патрона», который бы не отказал в милости и взял под крыло всех тех, кто не способен сам обустроить свою жизнь.

Впрочем, доминирование чиновничества в постсоветской элите отнюдь не означало его монополии. Кое-что перепадало и прочим классам – интеллигенции, люмпенам, буржуазии.

Интеллигенция какое-то время находилась в авангарде политических перемен. Ее представители заложили фундамент современной российской многопартийности, принимали активное участие в выборах всех уровней, в разработке и инициировании экономических реформ. Именно благодаря интеллигенции общество осознало суть и глубину охватившего его кризиса, определило стоящие перед страной задачи и начало их реализацию. Позже, однако, политическое влияние этого класса заметно снизилось, а сам он утратил целостность. Тем не менее он по-прежнему определяет идеологический вектор политической борьбы, ведущие участники которой – различные отряды чиновничества – вынуждены считаться с мнением интеллигенции и время от времени искать ее поддержки.

Люмпенов, как уже говорилось, выносит на политическую поверхность в переходные периоды. Когда старые государственные институты разрушаются, а новые им на смену не приходят (яркий пример – Чечня), люмпены доминируют. Если же переход завершается более-менее благополучно, в политическую элиту проникает лишь небольшое их количество – в основном через органы представительной власти. В России выход люмпенов на политическую сцену стал возможен лишь в конце 1993 г. и только благодаря избирательному закону, предусматривающему выборы половины депутатов Госдумы по пропорциональной системе. Тогда на выборах по партийным спискам наибольшего успеха добилась откровенно люмпенская ЛДПР. В дальнейшем, впрочем, ее парламентские успехи были не столь оглушительными, а в декабре 1999 г. она едва преодолела 5-процентный барьер. И все-таки представленные в Госдуме уже не один срок люмпены по-прежнему влияют если не на содержание, то на стиль политической жизни страны.[1]

Буржуазия – самый молодой класс современного российского общества, до сих пор не дозревший до сознательного отстаивания своих интересов на политическом уровне. На протяжении 1990-х годов данную функцию выполняло отчасти обуржуазившееся чиновничество в лице «партии власти», но в основном – интеллигенция, обосновавшая неизбежность и необходимость для страны либеральных (= буржуазных) реформ и первой начавшая борьбу за их осуществление. Представители самой буржуазии приходили в этот период в политику самостоятельно, а их усилия укрепляли позиции какого угодно, только не собственного класса.

Воспользовавшись моментом, исполнительная власть закрепила свое доминирование посредством Конституции, в пожарном порядке разработанной и утвержденной всенародным референдумом. Но надо признать, что новый механизм формирования системы государственной власти гораздо больше, нежели прежний, соответствовал социальному облику сложившейся политической элиты. Поскольку единственно эффективная форма организации чиновничества – иерархическая вертикаль, то, согласно новому Основному закону, центр тяжести властных полномочий приходился на исполнительные структуры, которые фактически формировались лично президентом. У представительной же власти остались лишь такие рычаги косвенного воздействия, как законотворчество, принятие бюджета, утверждение главы правительства, возможность вынесения вотума недоверия кабинету и т.п. В принципе, будь российский парламент буржуазным не только по форме, но и по содержанию, т.е. по составу, этих рычагов ему хватило бы, чтобы держать исполнительную власть в ежовых рукавицах. Буржуазия как класс способна воздействовать на власть исключительно методами косвенного принуждения, но зато уж ими она владеет виртуозно.

В настоящее время позиции обуржуазившейся бюрократии сильны как никогда. Она вновь сплочена в рамках «партии власти». В парламенте ее интересы выражают не только «Единство» и «Народный депутат», но и ОВР и «Регионы России», что в целом составляет более половины депутатского корпуса. Кроме того, войдя в январе 2000 г. в соглашение с коммунистами, которым в результате достались посты спикера и председателей десяти комитетов, администрация президента «взяла на крючок» КПРФ и ее союзницу АПДГ и при необходимости может их шантажировать, угрожая отобрать «теплые места». ЛДПР, получившая только 16 мандатов, тоже всегда к услугам Кремля. Наконец, по ряду вопросов «партия власти» способна договориться с либералами – Союзом правых сил и «Яблоком». Все зависит от того, какие темы для «партии власти» будут более актуальными: если речь зайдет о продолжении реформ – тогда органичнее договариваться с «правыми»; если об укреплении властной вертикали – тогда можно нажать на «левых».

Конечно, было бы неправильным утверждать, что вся российская интеллигенция разделяет либеральные взгляды - в ней есть сторонники всех идейно-политических течений. Но в данном случае речь идет, во-первых, о представленности интеллигенции в политической элите, а во-вторых, о выполнении политиками-интеллигентами репрезентативных функций, а не просто об их причастности к принятию политических решений.

Например, социальную базу социалистического и социал-демократического движений в современной России тоже составляет интеллигенция. Однако в связи с маргинальностью данных течений сколько-нибудь заметного их участия в политической жизни не просматривается. Социалистов и социал-демократов как представителей соответствующих партий нет даже в парламенте – что уж говорить об исполнительной власти. В то же время либералы из «Демвыбора России», не сумевшие преодолеть на выборах 1995 г. 5-процентный барьер, тем не менее провели в Госдуму второго созыва нескольких своих членов, а в правительстве и администрации президента их влияние было еще более весомым.

Возвращаясь к поднятой в начале статьи теме соотношения классового подхода и теории элит, сформулирую несколько выводов.

Политическая элита – это особая социальная группа, подобная любой другой профессиональной группе. Нет никаких оснований считать ее отдельным классом. Напротив, она сама состоит из представителей различных классов. В тоже время ее внутренняя стратификация отличается от стратификации общества в целом, ибо политическая элита формируется из представителей не всех социальных классов, а только политически активных. К их числу относятся: люмпены и люмпеноиды, чиновничество, буржуазия, интеллигенция. Между этими классами, в чистом, не замутненном родовыми и сословными пережитками виде сформировавшимися только в XIX-XX вв., существует своего рода иерархия, критерием которой служит уровень социальности.[2]

2. Сущность и специфика бюрократии как феномена власти

Недолюблимая нами слово «бюрократия», уходит корнями в античный мир.      « В Древнем Риме грубая шерсть называлась «бюрра». Это слово было заимствовано французами – «бюр», превратившись затем в «бюро», как разновидность шерстяной ткани. В XVI веке этим словом обозначили стол, покрытый тканью, а в XVII веке начали называть кабинет, канцелярию, где стояли столы. В начале XVIII века возникло слово  «бюролист», которым называли людей, работавших в бюро. А потом начали употреблять слово «бюрократия», означавшее власть бюро и бюролистов, канцелярии, чиновников».

 «Введение понятия «бюрократия» обычно приписывается физиократу и экономисту Винсену де Гурнай, который в 1745 году обозначил так исполнительную власть. В научный оборот термин вошел благодаря Максу Веберу. Немецкий социолог обозначил им специфическое явление – систему организаций с ярко выраженным разделением функций, четкими нормами и правилами, формализованным характером отношений, иерархическим строением и управленческой структурой».  

Бюрократию мы все недолюбливаем. В нашем представлении она одновременно сочетает в себе противоречащие друг другу качества неэффективности и угрожающего могущества. С одной стороны, ее отличают некомпетентность, волокита и забота лишь о собственном благополучии; с другой - манипуляции, безответственность, многоначалие (кабинетолюбие, стололюбие) и т.п. Нет почти ни одного порока, который бы ей когда-либо не приписывался.

Рассуждая о проблемах взаимодействия власти и общества, государственного строительства, функционирования государственного и общественного управления, невозможно обойти вниманием такое явление как бюрократия.

История бюрократии в России представляет собой богатейшую и обширную тему, которой длительное время не уделялось должного внимания в отечественной историографии. Обозначив проблему, отметим особенности российской бюрократии конца XIX – начала XX в., которые проанализировали видные правоведы и историки государственной власти и управления: Чичерин, Кавелин, Градовский, Коркунов, Гессен. Для иллюстрации их выводов привлечены некоторые архивные источники и статьи законодательства, свидетельствующие о конкретных особенностях государственной власти и местного самоуправления в России указанного периода. Остановимся на отличительных свойствах бюрократии, особо проявившихся в имперской России.

Прежде всего, бюрократия является профессиональным классом чиновников, сделавших себе профессию из государственной службы. Профессионализм подразумевает определенную компетентность в данной сфере, но особенностью российской бюрократии XIX – начала XX в. являлось слабое распространение общего и профессионального образования. Особенно в местном управлении, где специальная подготовка была скорее исключением, чем общим правилом.

Следующие черты царской бюрократии – рутинность и формализм. Рутина всемогуща, она калечит и уродует жизнь, стремясь ее уложить в прокрустово ложе неподвижных шаблонов. Всякое новое дело решалось по прежним "примерным" делам, на всякий вновь возникающий вопрос был уже заготовлен составленный наперед ответ.

Таким образом, непроходимая пропасть отделяла чиновных от нечиновных, одновременно укрепляя самоуверенность и высокомерие российской бюрократии.[3]

Особое свойство русской бюрократии – отсутствие чувства законности, отсутствие уважения и страха перед законом. Причин самовластия много – важнейшая из них – безнаказанность чиновников к своим подчиненным и беззащитность по отношению к начальству.

Таким образом, подводя итог, перечислим черты бюрократии, которые определяют ее как феномен власти: определенная некомпетентность чиновничьей армии, формализм и рутинность в ее действиях, оторванность от общества, государственных интересов и традиционной социальной структуры, самовластие и вседозволенность оформленные законодательно.

В сфере местного управления, характерным примером уместной централизации, лишенной волокиты и рутины, является взаимодействие губернатора и земских участковых начальников.

Подводя итог нашему исследованию, отметим, что либеральные историки, юристы довольно точно охарактеризовали российскую бюрократию конца XIX – начала XX вв., отметив ее основные негативные черты, однако, сознательно упустив те положительные качества, которые позволили российскому чиновничьему аппарату просуществовать практически без изменения от Петровской "табели о рангах" до Революции 1917 г. Именно выяснение условий стабильного существования бюрократического аппарата, нахождение его положительных характеристик, является направлением дальнейшей разработки этой темы.

Итак, мы рассматриваем бюрократию как преимущественно политический феномен, поскольку она в первую очередь ориентирована на достижение коллективных целей. В случае частного предприятия его коллектив является частной группой внутри социального сообщества; в случае правительства – это все сообщество целиком, организованное для коллективного достижения целей.[4]

3. Бюрократическая организация как система деятельности индивидов и групп

Понятие бюрократии имеет различные значения. В одних случаях оно характеризует эффективную организационную форму с оптимальными, четко формализованными процедурами. В других — используется скорее как метафора, акцентирующая негативные последствия чрезмерной формализованности деятельности больших организаций (канцелярщина, волокита, отсутствие гибкости и т. д.).

Идеальная бюрократия согласно Веберу, как бюрократическая как система деятельности индивидов и групп должна обладать следующими характеристиками:

1.Разделение труда и специализация. Все задания, необходимые для достижения стоящих перед организацией целей, разделяются на узкоспециализированные виды работ. Разделение труда и специализация создают условия, при которых во всех звеньях работают специалисты-эксперты, несущие полную ответственность за эффективное выполнение своих обязанностей.

2.Четко определенная иерархия власти. Каждый нижестоящий работник или подразделение организации подчиняются вышестоящему руководителю. Каждый руководитель в иерархии власти отвечает перед вышестоящим руководством не только за свои решения и действия, но и деятельность всех подчиненных ему лиц. Власть руководителя основывается на должностных полномочиях, делегированных с верхних уровней иерархии. Это обеспечивает его властью и правом отдавать подчиненным приказания, которым они обязаны следовать. Таким образом, создается цепь команд. Однако власть руководителя ограничивается исключительно областью формальной деятельности организации.

3.Высокая формализация. Деятельность организации регулируется «последовательной системой абстрактных правил» и состоит «в применении этих правил к частным случаям». Четкие правила и инструкции должны определять ответственность каждого члена организации и формы участия в выполнении общей цели. Это обеспечивает единообразие и координацию поведения членов организации независимо от их индивидуальных особенностей и характера деятельности.

4.Внеличностный характер. Каждое официальное лицо в организации выполняет свою работу беспристрастно и формально, постоянно сохраняя дистанцию с другими членами организации и ее клиентами. Функционирование идеальной бюрократической организации в соответствии с этим принципом исключает интерференцию личных интересов, симпатий и эмоций. По мнению Макса Вебера, любая пристрастность неизбежно наносит ущерб делу, влияя на рациональность и справедливость решений, порождая фаворитизм, снисходительность, сведение личных счетов и т. д. Таким образом, те поведенческие факторы, которые способствовали формированию негативного стереотипа о бюрократе как беспристрастном, холодном человеке, лишенном какой-либо жалости и сострадания, с точки зрения Вебера являются оптимальными для эффективной работы организации.

5.Кадровые решения, основанные на достоинствах. Найм на работу в организацию должен основываться на технической квалификации будущего работника, его опыте и деловых качествах.

6.Планирование карьеры. Найм в организацию — это начало карьеры на всю жизнь. В организации должна существовать система «продвижения» по службе в соответствии со старшинством и достижениями. Члены организации должны быть ограждены от произвольного увольнения. Такая кадровая политика призвана развивать «корпоративный дух» и воспитывать у работников лояльность к своей организации.

7.Четкое разделение организационной и личной жизни членов организации. Для того чтобы личные дела, потребности и интересы не вступали в противоречие с рациональным, безличным поведением сотрудников в организации, эти две сферы должны быть полностью отделены друг от друга.

8. Дисциплина. Даже если рациональное поведение будет свойственно всем членам организации, их работа может оказаться малоэффективной из-за недостатка координации между ними. Поэтому возникает необходимость в дисциплине, назначение которой состоит в ограничении «степеней свободы» организационного поведения с помощью системы правил и инструкций и иерархии контроля. Даже умная инициатива, противоречащая системе основополагающих правил функционирования организации, несовместима с бюрократической организацией, где задача всех служащих состоит в строгом следовании предписанным правилам.

Данные принципы наиболее точно характеризуют бюрократическую организацию как систему деятельности индивидов и групп.

Итак, развитие бюрократической организации обыкновенно требует, чтобы каждой профессиональной роли соответствовал определенный вид должности, когда должностное лицо «назначается» посредством заключения некоего «договора о найме». Поэтому существование его семьи обычно зависит от его зарплаты или должностного оклада. В свою очередь, это требует наличия определенного «рынка труда» для распределения человеческих услуг посредством переговоров об условиях найма и карьерных возможностях.

Одной из главных черт индустриальной экономики является бюрократическая организация производства и, соответственно, мобилизация трудовых ресурсов через рынок труда. В результате сложной эволюции, имевшей ряд этапов, эта экономика породила невиданное распространение бюрократических форм организации вне правительственной сферы.[5]