Введение

В отечественной науке конституционного (государственного ) права форма государственно -территориального устройства рассматривается как неотъемлемая часть формы современного государства . На протяжении последних двух столетий получили развитие две основные формы государственно -территориального устройства – унитарная и федеративная .

Россия в начале XXI века переживает сложный переходный период в своем экономическом и политическом развитии. Стране приходится одновременно решать ряд серьезных социально-политических и экономических проблем, охватывающих существенные аспекты общественного, государственного и федеративного устройства России. Нерешенность указанных проблем федерализма России определяет актуальность темы исследования.

Любая федерация обладает своеобразными чертами, что отражает специфику исторического развития, традиций, культуры народа, социально-этнического состава общества и т.д. Но при всех различиях и особенностях есть признаки, общие для федераций. Одним из них является разграничение предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектов федерации.

Федеративное устройство – это обусловленное coциально – экономической сущностью общества и его национальным составом населения деление государства на государства, национально-государственные и политико – территориальные образования, определяющие форму государственных связей между государством в целом и его частями, их правовой статус.

Федеративное государство – это союзное государство, состоящее из ряда государств, национально-государственных или политико-территориальных образований, каждое из которых пользуется самостоятельностью за исключением тех прав, которые принадлежат всей федерации в целом.

Проблемы межнациональных отношений, суверенитета и федеративного устройства России являются в настоящее время очень непростыми и требуют детального изучения и рассмотрения их на самом высоком уровне.

Основными задачами данного исследования были раскрыть сущность федерации как формы государственного устройства, а также проанализировать существующие, в настоящее время, проблемы развития российского федерализма. Результат попытки рассмотрения и анализа развития этих отношений может быть довольно спорным и противоречивым, так как невозможно охватить все проблемы, связанными с федеративными отношениями в Российской Федерации.

Целью написания данной работы было изучение, рассмотрение и анализ темы “Проблемы становления федерализма в России в ХХ веке”. В процессе исследования рассматриваемой темы мною была проведена характеристика форм государства и выделены основные формы правления и формы государственного устройства. Также в работе рассмотрены современные федерации и их субъекты.

Объектом исследования является федеративное государственно -территориальное устройство (федерализм ) России.

Предмет настоящего исследования составляют основные положения учения о федерализме , принципы становления и развития федеративного устройства РФ, устанавливаемые конституцией, законами и подзаконными актами , а также практика их реализации .

В работе в процессе исследования поставленных проблем использованы общенаучные и частнонаучные методы познания – диалектический, материалистический, формально -юридический, формально -логический, конкретно -исторический, социологический, статистический. При этом особое место отводится сравнительно -правовому методу исследования принципов федерализма России.

В процессе написания работы мною было использовано большой количество литературных источников: учебников и учебных пособий, периодических изданий и нормативно-законодательных актов.

Разработке проблем федерализма в разное время его становления и развития посвящены исследования большого числа авторов: Дмитрука В.Н., Спиридонова Л.И., Марченко М.Н., Алексеева С.С., Архипова С.И., Корельского В.М., Матузова Н.И., Малько А.В., Крылова Б.С. Умнова И.А. и других. Ими обоснована необходимость изучения проблем федерализма, выявлены некоторые особенности развития современного федерализма, исследованы основные направления реформирования существующей системы федеративного устройства Российской Федерации.

Среди последних заметное место занимает и труд В.Н.Иванова и О.А.Ярового – первое крупное политико-социологическое научное исследование актуальных проблем российского федерализма[1].

Глава 1. История развития и современное состояние федерализма

1.1. История развития федерализма в России

Территории субъектов Российской Федерации делятся на районы, города, села и поселки. В некоторых областях предприняты попытки восстановить существовавшие в России до Октября 1917 г. волости и уезды, а сами области и края переименовать в губернии.

До Октября 1917 г. Россия представляла собой унитарное государство, главным звеном административно-территориального устройства которого были губернии. На окраинах империи на правах губерний с рядом особенностей создавались войсковые области, где формировались специальные войсковые казачьи части, выполнявшие главным образом оборонительные, но вместе с тем и хозяйственные функции. Ряд регионов (Польша, Финляндия, отдельные районы Средней Азии) пользовались достаточно широкой самостоятельностью.

Все это с формирующейся культурно-национальной автономией обеспечивало необходимую устойчивость территориальной организации Российской империи.

Революционные события 1917 г. охватили все основные сферы российской действительности, всколыхнув национальное движение и активизировав стремление народов к национальной государственности. После установления советской власти создание федеративного государства, построенного по национально-территориальному принципу, стало государственной политикой.

В январе 1918 г. III Всероссийский съезд Советов принял Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, согласно которой Советская Российская республика учреждалась на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик, что нашло отражение и в Конституции РСФСР 1918 г. В статье II этого Основного Закона говорилось о том, что Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные областные союзы, которые входят на началах федерации в РСФСР. Так была заложена правовая основа для создания федерации по национально-территориальному принципу.

Русский народ не имел своей собственной государственности, предполагалось, что ею является вся Российская Федерация, в границах которой в качестве ее субъектов образуются автономии. В таком виде Российская Федерация в 1922 г. объединилась с другими республиками в Союз ССР.

1.2. Сущность федерализма, его генезис и особенности в России

Слова «федерализм», «федерация», «конфедерация», «федеративный», «конфедеративный» имеют общий корень и происходят от латинского «feodus», что соотносится с понятием соглашения, контракта, договора, союза.[2] Следовательно, исходный смысл федерации или конфедерации заключатся в том, что они создаются и функционируют на основе соглашения между субъектами, вступающими в определенный союз. Однако в последующем, как это часто бывает, содержание указанного термина существенно изменилось и под влиянием политической практики приобрело ряд новых значений. Федерациями, например, стали называться и государства с формами устройства, ставшими результатом не добровольного волеизъявления и согласия, а навязанной сверху модели.

В настоящее время в политологической и правовой литературе существует множество представлений о том, что такое федерация и федерализм. Например, отмечается, что «не существует никакой всеохватывающей теории федерализма, хотя имеется множества определений «федерализма»… Теория федерализма еще развивается». «Несмотря на постоянное использование, термин «федерация» является все еще не ясным. Нет общепринятого определения».

В узком смысле федерализм обозначает взаимоотношения между различными уровнями государственной власти, то есть ее функционирование по всей вертикали между федеральным центром и субъектами Федерации: в более широком - сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации[3] .

Классический федерализм означает форму политической организации нескольких территориальных или национальных сообществ, бывших независимыми, но решивших объединиться в единое политическое образование[4]. Необходимо отметить, что понятия "федерация" и "федерализм" не всегда совпадают.

Федерация - это форма государственного устройства, предполагающая образование единого государства из нескольких государственных образований, обладающих определенной юридической и политической самостоятельностью. Понятие "федерализм" шире и сложнее понятия "федерация" поскольку включает в себя не только теорию федеративного государства, но и принципы политической организации, которые позволяют объединить независимые государства под руководством центрального правительства, оставляя за каждым из них определенную долю прав. Обращаясь к понятию «федерализм», известный американский политолог, специалист в области проблем федерализма профессор Д. Элазар указывает на многозначность данного понятия: оно применялось для характеристики нескольких разновидностей политического устройства; федерализм направлен на достижение как единства, так и разнообразия; федерализм означает как структуру, так и процесс управления; федерализм является как политическим, так и социально-культурным феноменом; федерализм касается и средств, и целей; при помощи федерализма преследуются как ограниченные, так и широкие цели. Сам Д. Элазар считает наиболее простым такое определение федерализма: самоуправление плюс поделенное управление, то есть управление, разделенное на два уровня – федеральный и региональный.[5]

Кроме того, в современных условиях федерализм следует рассматривать в большей степени как принцип связи частей и целого в территориально-политическом устройстве государства, а также как политико-правовую идею достижения компромисса между общегосударственными и местными интересами. Важнейшие цели федеративного государства: Федерации создаются для согласования и обеспечения единства и разнообразия интересов отдельных регионов.

Федерализм - это политико-правовой механизм, защищающий местные сообщества от тирании центрального правительства.

Федерализм является средством демократизации, поскольку позволяет населению участвовать в политическом процессе на нескольких уровнях власти.

Федерализм представляет собой метод повышения эффективности государственного управления.

Существует пять исходных принципов федерализма, на которых базируются существующие ныне федеративные государства: 1) запрет на сецессию, то есть на отделение субъекта от Федерации, что гарантирует государству территориальную целостность: 2) запрет не одностороннее изменение статуса субъекта Федерации, так как иначе это задевает интересы других субъектов: 3) свободное передвижение людей, товаров и т.п. по всей Федерации, то есть внутренние границы не должны превращаться в государственные: 4) верховенство федерального законодательства: 5) единство основ государственного строя.

Выбор федерации как формы устройства государства не может быть произвольным. Он объективно детерминирован целой совокупностью жизненных обстоятельств, которые получают отражение в политике государственного строительства. Эти обстоятельства представляют собой социально-экономические и политико-культурные проблемы, которые требуют от общества разрешения и которые часто легче разрешаются при помощи реализации принципов федерализма.

В мировой политологической литературе можно встретить целый ряд не совпадающих между собой точек зрения на причины, ведущие к образованию федераций. Так, рассматривая федеративное устройство как результат своего рода сделки между федеральной властью и субъектами федерации, Уильям Райкер выделил два обстоятельства, побуждающих стороны заключить такую сделку. Первое – желание политиков увеличить территорию как сферу своего влияния с тем, чтобы либо ответить на внешнюю военную или дипломатическую угрозу, либо подготовиться к военной или дипломатической агрессии и расширению границ государства. Это, по мнению автора, имеет место тогда, когда желание расшириться есть, но возможности покорить другие народы и территории отсутствуют. Тогда предлагаются определенные уступки руководителям тех территориальных образований, которые становятся составными частями нового федеративного образования, что и составляет сущность сделки. По предположению тех, кто предлагает такую сделку, федерализм является единственным осуществимым средством достижения желаемого расширения границ без использования силы.[6]

Другое обстоятельство заключается в том, что те политики, которые соглашаются на сделку, отказываясь от независимости ради федеративного союза, готовы были сделать это в целях защиты от военно-дипломатической угрозы или с целью участия в потенциальной агрессии со стороны федерации. При этом У. Райкер исходил из гипотезы, что оба этих обстоятельства всегда присутствуют в федеративной сделке и каждое из них – необходимое условие создания федерации.[7]

Гораздо более широкую и более точную картину факторов (причин и целей), стимулирующих образование федераций, представил И. Душасек. По его мнению, в основе создания федеративных государств лежали защита от внешних давлений, более благоприятные возможности обеспечения внутренней безопасности и стабильности на всей территории страны в интересах всех граждан, экономические выгоды от более широких рынков и скоординированного планирования, сохранение широко разделяемых ценностей относительно федерации и национального единства. В этом перечне указаны главные причины, побудившие в той или иной мере к созданию ныне здравствующих федеративных государств, и цели, к достижению которых при том стремились участники этих политических процессов.

Однако нельзя полностью исключать военно-политические причины образования федеративных государств. Они сыграли существенную роль при создании, например, СССР и Соединенных Штатов Америки. Но видеть всегда в самом факте образования федерации только результат политической сделки означает недооценку объективно обусловленного характера формирования федеративных государств.[8]

Тезис о наличии «федеративной природы» России широко распространен. Однако из истории нашего государства вовсе не следует наличие у него некой «федеративной природы». Московское царство, а за ним и Петербургская империя формировались не путем объединения равностатусных земель, а через присоединение (добровольное или насильственное) окраинных земель к ранее сложившемуся государственному ядру, причем присоединяющиеся территории в большинстве случаев теряли при этом все атрибуты государственности. Царская Россия была империей с чрезвычайно высоким уровнем централизации и унификации системы управления в метрополии и некоторыми особенностями управления на окраинах (в Польше, Финляндии, Бухарском эмирате). Советское государство было федерацией только по некоторым формальным признакам (наличие квазигосударственных институтов в территориях, двухпалатный парламент с особыми нормами представительства национальных республик и т.д.). Но реально оно характеризовалось предельно высоким уровнем централизации властных полномочий и жесткой иерархической структурой управления. Элементы действительной автономии и самобытности возникали в основном явочным порядком, существовали неявным для Москвы образом и периодически осуждались как проявление «местничества».[9]

Еще одним доказательством, приводимым в пользу федеративной природы России, является ее полиэтнический характер. Нерусские народы России совокупно составляют около 15% населения. Примерно столько же, сколько этнические нененцы в Германии или этнические нефранцузы во Франции. Создание национальных квазигосударств на территориях с высоким процентом нерусского населения произошло в специфических условиях послереволюционных лет и монопольного господства идеологии, для которой право этносов на самоопределение вплоть до государственного отделения было одним из незыблемых постулатов. Между тем, создание таких квазигосударств –далеко не единственный способ решения национального вопроса и обеспечения интересов национальных меньшинств. Этническая федерация – это чисто социалистическое изобретение. Национально-территориальная федерация была как раз идеальным средством разрушения национальной обособленности, быстрейшим способом перемещать народы при видимости заботы об их национальном благополучии. Оказываясь вне границ свои национальных образований, люди быстро теряли этническую идентичность, превращаясь в новую социальную общность – советский народ. Гениальное изобретение Ленина – национально-территориальная федерация – прекрасно на протяжении всех семи коммунистических десятилетий исполняла возложенную на нее задачу перемешивания наций, уничтожения национальных корней культуры.[10]

Собственно российский опыт не содержит доказательств возможности конструктивного сосуществования этносов в условиях реальной федерализации. К тому же и хроническая неспособность ряда национально-территориальных квазигосударственных образований обеспечить хотя бы минимально приемлемый уровень даже не благосостояния, а выживания своего населения требует не федеративных, а патерналистских решений. О каком федерализме – т.е. равноправном разделении ответственности и обязанностей уровней власти может идти речь в отношении регионов, бюджет которых почти на 100% формируется за счет дотаций федерального центра. Да и чеченская трагедия может быть понята не только как следствие просчетов в федеративном строительстве, но и как результат неконтролируемого разрушения системы жестко централизованного управления.

Таким образом, в природе России нет ничего такого, что фатально предопределяет выбор в пользу федерализма.[11] Федерализм для России – не судьба, а рациональный выбор, продиктованный совершенно реальными вещами – необходимостью приближения власти к гражданину в процессе общей демократизации, требованиями рационализации и внутренней дифференциации управляющих систем по мере усложнения систем, являющихся объектом управления и т.д. Федерализм в России не может сформироваться иначе, чем через длительный ряд сознательных, стратегически продуманных и организованных усилий государственной власти.

Итак, федерализм стал в России действительной конституционной нормой лишь 12 декабря 1993 г., когда россияне на национальном референдуме одобрили текст своего нового Основного закона.

Весьма показательны результаты голосования по проекту новой Конституции 12 декабря 1993 г., полученные в республиках, завязавших в 1992-1993 эксклюзивные юридические отношения с федерацией. Если в 1991 г. все они ходили в политических противниках Б.Н.Ельцина, недодав ему голосов на президентских выборах, если во время апрельского референдума 1993 г. лишь Татарстан встал на поддержку президента России, то картина голосований по Конституции выглядит уже совершенно иначе. Если результат в целом по России составлял 58,4%, то вклад Татарстана в этот результат был 74,8%, Якутия перевалила за половину – 55%, в два раза по сравнению с 1991 г. нарастила голоса Тыва, приличный результат был в Карелии, за 80% дали несколько автономий. То есть почти все республики и автономии, сполна вкусившие суверенитета или повысившие свой статус проявили лояльность по отношению к новой Конституции.[12]

Причина была проста. Безусловно, принятая 12 декабря 1993 г. Конституция была основана на регионально-политическом компромиссе. Все проблемы, порожденные Федеративным договором, перешли в нее.

Во-первых, в отличии от многих конституций федеративных государств, в российской отсутствовал институт федерального вмешательства. Позднее это создало юридические и политические проблемы при осуществлении федеральными силами военной операции в Чечне, порождало трудности в некоторых регионах, власти которых откровенно пользовались своей полной безнаказанностью.

Во-вторых, российская конституция содержала такую тяжелую юридическую и административную проблему, как “совместное ведение”, порождавшее трудности при решении многих практических проблем в регионах. Чтобы компенсировать этот дефект была введена практика подписания между властями центра и субъекта федерации отдельных двусторонних соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Не удивительно, что первый такой договор был подписан с Татарстаном (февраль 1994 года). Однако заключение договоров оставляло открытым вопрос механизмов осуществления совместных предметов ведения и полномочий. Полностью отсутствовали меры взаимной ответственности.

В-третьих, конституция заморозила проблему сложносоставных субъектов федерации. Например, в состав Тюменской области входят обладающие всеми правами субъектов федерации Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа; в состав Пермской области входит Коми-Пермяцкий автономный округ и т.п. Общим счетом семь субъектов федерации включают в свой состав девять других субъектов федерации. Это беспрецедентное, нелепое обстоятельство приводит к разным негативным последствиям.

Конституция наследовала многие черты централизованного государства. В частности, сохранились централизованные судебная система и правоохранительные органы. Однако и здесь не обошлось без противоречивого компромисса: руководители региональных отделений федеральных структур власти назначались с согласия руководства регионов. Вместе с постоянной нехваткой средств федерального бюджета на содержание региональных отделений указанное выше обстоятельство ставило эти отделения в зависимость от региональных властей. В результате федеральные полномочия плавно перетекали в региональные, размывалась грань между полномочиями разных уровней власти, а значит и сам фундамент федерации.

РФ стала преемницей СССР, не только унаследовав место Советского Союза в Совете Безопасности ООН, его долги, собственность, находившуюся на территории РСФСР и за рубежом, частично – территорию, но и в значительной степени воспроизведя форму организации советского государства. Нынешний российский федерализм, несомненно, больше напоминает не федерализм внутри РСФСР, входившей в состав СССР, а способ организации Советского «союзного» государства, то есть СССР.

СССР, РСФСР, союзное государство, советская федерация, наличие в структуре государства союзных и автономных республик – все это не плод ошибочных взглядов тех или иных большевистский/советских лидеров и гипертрофии идеологического фактора в менталитете пришедшей к власти в 1917г. большевистской партии в целом, не результат пагубного воздействия теории права наций на самоопределение и т.п., а скорее следствие исторической ситуации 1917г. и последующего периода Гражданской войны. «Союзность» СССР и федерализм РСФСР были в значительной степени вынужденными и представляли собой своего рода бомбу замедленного действия, заложенную под фундамент государства, унаследовавшего территорию и население бывшей Российской империи.

Российское федеративное государство по способу организации пространства власти представляет собой своего рода кальку СССР.[13] Однако при этом происходит наложение «советского» способа организации пространства власти и государства на совершенно иную географическую, этническую, политическую карту. Ибо никаких причин, никаких исторических оснований для существования федеративного устройства в РСФСР/России нет.

Сегодня президентская власть пытается осуществить централизацию, корни и оправдание которой – в генетике российского пространства власти. В этом смысле создание семи федеральных округов, выведенных непосредственно на Москву, и связанные с этим эрозия прав субъектов федерации и неизбежная девальвация их значения – оправданы. Но само по себе создание федеральных округов отражает лишь интерес власти, но не интерес государства и тем более не интерес общества.

Вводя различение интересов власти и интересов государства в контекст анализа так называемой федеральной реформы, предполагающей создание федеральных округов, видоизменения Совета Федерации и т.д. – мы вынуждены констатировать, что в нынешнем виде и в нынешней форме этот процесс представляет собой реализацию в основном интересов власти. Для того чтобы проект стал фактором укрепления не только власти, но и государственности, необходимо проведение ряда акций, не входящих прямо в круг мер, которые призваны обеспечить выживание и укрепление одной власти, а, напротив, балансирующих ее интересы и интересы общества, создающих противовесы потенциальной властной гипертрофии. Таких – самых основных – противовесов, отчасти балансирующих минусы неизбежной в России централизации, два: 1) развитие и укрепление местного самоуправления и 2) сохранение свободы слова, независимых СМИ, как в центре, так и в регионах. Только власть, сама себе создающая противовесы и сама принимающая профилактические меры против своего гипертрофированного разрастания, действительно может стать выразителем интересов и государства и общества.[14]

Оценивая состояние федеративных отношений на современном этапе можно отметить следующее:

во-первых, пиковая точка разрыхления целостности государства пройдена еще а 1998г., точнее в тот момент, когда правительство Е. Примакова и региональные руководители после августовского кризиса доказали готовность и способность удержать ситуацию под контролем и не допустить эскалации сепаратистских настроений. Именно тогда заговорили о восстановлении вертикали власти, о необходимости создания механизма федерального вмешательства. И заговорили об этом первыми Е. Примаков и Е. Строев. Вскоре были приняты два важнейших закона – о порядке разграничения полномочий Федерации и ее субъектов и об общих принципах организации органов власти субъектов Федерации. Положения этих законов, хотя и недостаточно последовательно, но все же сделали существенный шаг к тому, чтобы положить конец договорной вакханалии и законодательному своеволию субъектов Федерации. Для предотвращения эскалации сепаратистских настроений в некоторых территориях сыграл свою роль и жестокий опыт первой чеченской войны – войны позорной, но тем не менее показавшей миру готовность России платить и требовать страшную цену за охранение своей целостности;

во-вторых, в 1993-99 гг. федеративное строительство принесло и крупнейшие достижения: создание в регионах демократических институтов, их проверка и закрепление двумя турами выборов; овладение регионами искусством и механизмами управления экономическим и социальными процессами; адаптация регионов к требованиям рыночной экономики – отсюда, кстати, и высокие цифры роста региональных экономик в 2000 г. Не будь всего этого, неизвестно, что стало бы с Россией в тот период, когда федеральный Центр был практически недееспособен, а легитимация главы государства и гаранта Конституции была равна нулю. Наконец, в тот же период в процесс федерализации в массовом порядке включились «русские» регионы, что обеспечило относительную «деэтнизацию» федеративного процесса и, следовательно, уменьшило аффективную и увеличило рациональную составляющую в нем (этнизм, как известно, всегда и неразрывно связан с аффектом, с опасностью превращения нормального для политики конфликта интересов в губительный конфликт ценностей).

Реальное развитие федерализма в стране оказалось намного сложнее, противоречивее и подчас сочетало в себе элементы едва ли не всех вариантов одновременно. Важно иметь в виду, что и после принятия Конституции 1993 года, становление федерализма происходило главным образом за счет реальной политической практики, на основе существовавшего баланса политических сил, часто вопреки конституционным положениям или благодаря правовому несовершенству и противоречивости самой Конституции РФ.

После региональных выборов 1996-1997 годов глав исполнительной власти и законодательных собраний регионов были сформированы принципиально новые органы взаимодействия с Центром, которые в значительной мере, хотя и не полностью, определяют сегодня картину федералистских отношений в России.

Их особенности можно определить следующим образом.

Власть в субъектах Российской Федерации (законодательная и исполнительная) в ходе сложной и противоречивой эволюции обрела, наконец, подлинно легитимный характер – она стала полноправной и в очень значительной мере независимой от кадровой или какой-либо иной административной практики Центра. Это перевело сложные взаимоотношения федеральный Центр – субъекты Федерации из сферы командно-административной политики в сферу правовую и политико-договорную – т.е. в сферу единственных основ, на которых только и могут строиться федералистские отношения в рамках единого государства

После созыва Совета Федерации, в котором оказались конституционно представлены и законодательная, и исполнительная власть субъектов Федерации, региональная элита превращается в самостоятельный и конституционно фиксированный элемент политического процесса России. При этом следует констатировать, что новая избранная региональная элита получила мощные рычаги политического, экономического и психологического давления на федеральный центр и стала важным фактором принятия любых ключевых решений на высшем уровне. Эта тенденция закреплялась принятием республиканских Конституций и региональных Уставов, разграничивающих сферу полномочий центральной и региональной властей, а также достаточно стремительным процессом развития горизонтальных межрегиональных связей (межрегиональные ассоциации, ассоциации мэров городов и т.д.), вне всякого сомнения способствующих укреплению федерализма в России. Параллельно все эти годы шел интенсивный процесс формирования региональных властных элит, протекавший практически во всех субъектах Российской Федерации как явление полностью независимое от Центра – реальные масштабы влияния "московских" партийно-политических сил в регионах в целом незначительно.

Выборный характер исполнительной и законодательной властей в субъектах Российской Федерации (что при слабости судебной власти и в Центре, и, особенно, на местах означает юридически возможную, но крайне трудно реализуемую смену региональных властей по воле Центра), полномочное представительство этих властей в Совете Федерации, становление региональных центров силы и финансово-промышленных групп интересов – все эти факторы усилили независимость регионов от Центра и предопределяют сегодня необходимость формирования Центром новой стратегии взаимоотношений с регионами, новые принципы федералистских отношений. Сутью такой политики в современных условиях и с конструктивным "заделом" на будущее может быть только полная и окончательная замена властно-патерналистской составляющей (абсолютный диктат центра) составляющей правовой (четкое конституционное распределение и разграничение полномочий центр – регионы) и финансово-экономической (решение проблемы бюджетного федерализма).

Всё сказанное выше даёт достаточные основания считать сегодняшнюю модель федеративных отношений в России как ещё не сложившуюся систему.

Характер развития определяется как целенаправленной политикой центра (к сожалению, не всегда концептуально, организационно и кадрово продуманной, последовательно и постоянно проводимой), так и за счет возрастающих инициатив регионов, интересы которых далеко не всегда согласуются с политикой центра.

В оценках ряда политиков и экспертов произошедшие качественные изменения изначально трактовались и всё ещё трактуются сегодня с позиций откровенного, хотя, как представляется, мало чем обоснованного алармизма. Превалируют оценки типа "окончательная дезинтеграция России", "реальная угроза конфедерализации страны", "новая волна сепаратизма" и т.п. Отсюда соответствующие выводы и рекомендации, наиболее типичны из которых:

- выборы 1996-1998 гг. привели у росту политической и экономической неуправляемости регионов (естественен вопрос: а кто, собственно, и как, и почему, и на каких законодательных, и конституционных основаниях, должен управлять);

- выборы продемонстрировали необходимость выравнивания статусов различных субъектов Федерации;

- назрела необходимость в разработке нового Федеративного договора.

Анализ всего хода становления пореформенных федералистских отношений в России не во всём позволяет согласиться с оценками и рекомендациями такого рода и прежде всего с их категоричностью, ригоризмом, но, несомненно, заставляет задуматься над перспективами как в случае пессимистического, так и сравнительно оптимистического варианта экономического развития страны в ближайшие годы.

Сегодня российский федерализм вышел на очередную, несомненно более высокую ступень своего развития, которая, качественно отличаясь от предшествовавших ступеней, в то же время отнюдь не означает завершения процесса формирования самого федерализма: очевидны сегодняшние проблемы развития, однако в то же время достаточно хорошо просматриваются как завтрашние трудности, так и перспективы поступательной федералистской динамики.

Пожалуй, единственным бесспорным моментом в развитии российского федерализма является сужение инвариантности этого развития при сохранении достаточно высокой степени открытости реально оставшихся вариантов: "мягкий" тип федерализма, опирающийся на бюджетном кодексе и приоритетности федерального права, и вариант асимметричного (республики, края, области) развития страны, с опять же закрепленными правом и ограниченными бюджетным кодексом полномочиями. Это означает лишь то, что перспективы российского федерализма как никогда зависят от политической и нормативной практики самого разного уровня и характера, от способности сил, определяющих развитие федерализма, адекватно реагировать на эту практику и действовать соответствующим образом.

Подтверждением тому могут служить как позитивные преобразования последних лет, так и непростительные промахи федералистского строительства, последствия которых не только сказываются до сегодняшнего дня, но и в ряде случаев, похоже, обрели необратимый характер.

Таким образом, анализ федеративного устройства РФ позволяют сделать вывод, что для России федерация является наиболее эффективной и жизнеспособной формой объединения народов, территорий, наиболее приемлемой формой экономического развития многонациональной России, переживающей сложный этап глубоких общественных преобразований, установления подлинно равноправных и стабильных отношений между субъектами Российской Федерации, а также между центральной и местной властью, способствует урегулированию проблем межнациональных, межреспубликанских, "межвластных" взаимоотношений.

Глава 2. Федерализм в современной России

2.1. Формирование новой государственности доктрина компромисса

В формировании нового Российского федеративного государства доктринальной проблемой является разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Правильное решение этой проблемы обеспечивает, с одной стороны, целостность федеративного государства и его эффективность в управлении, а с другой - самостоятельность субъектов Федерации в решении вопросов, которые входят в круг их предметов ведения. От того, как разграничены по существу предметы ведения между федерацией и ее субъектами, зависит роль, которую играет федеративное государство в жизни общества. Либо оно будет служить объективным экономическим, политическим, социальным, национальным, культурным потребностям общественного развития, либо будет тормозить это развитие, играя отрицательную роль в общественно-политической жизни страны.

В силу особенностей развития постсоветской России процесс разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами пошел двумя путями: договорным и конституционным. После распада СССР инерция договорных отношений оказалась достаточно сильной. Она обусловила подписание в марте 1992 года Федеративного договора, а после принятия Конституции Российской Федерации в декабре 1993 года подписание еще 31 договоров (по июль 1997 года).

Важно подчеркнуть, что договорный процесс в Российской Федерации, рожденный распадом СССР, противоречит международному опыту развития федерализма. Ибо в соответствии с ним все фундаментальные вопросы, связанные с разграничением предметов ведения и полномочий, в федеративных государствах решаются одинаково. При разграничении предметов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов, используются, как правило, три способа.

Первый из них заключается в том, что в Конституции перечисляются все вопросы, подлежащие совместному ведению Федерации и ее субъектов. Затем по каждому из этих вопросов подробнейшим образом определяется круг проблем, находящихся в исключительном ведении Федерации. Второй способ состоит в том, что перечисляются вопросы, по которым Федерация определяет общие принципы законодательства, а субъекты Федерации издают законы, конкретизирующие эти принципы. В третьем случае существует практика, когда по вопросам, находящимся в совместном ведении Федерации и ее субъектов, законодательным органам субъектов Федерации предоставлено право принимать законы лишь в том случае, если по данному вопросу нет Федерального закона.

Таким образом, опыт зарубежных федеративных государств показывает, что применяемая в них юридическая форма для решения всех вопросов, касающихся разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, одинакова. Такой формой является федеральный закон, точнее Конституция Федерации, а не договор. И эта практика по данному фундаментальному вопросу не случайна, так как договор пригоден лишь для регулирования отношений между субъектами, равными по своему статусу, а именно: для регулирования отношений между субъектами гражданского права или субъектами международного права. Конституционное же право регулирует отношения между субъектами, находящимися в определенной субординации. Такими, в частности, и являются отношения между Федерацией и ее частями. Мировой опыт убедительно свидетельствует, что природа отношений между зависимыми друг от друга субъектами и договор, как юридическая форма для регулирования подобных отношений, несовместимы.

Однако несмотря на международный опыт развития федерализма договорные отношения в Российской Федерации в силу выше анализируемых объективных и субъективных причин заняли существенное место как инструмент формирования российского федерализма.

В этой связи в анализе современных договорных отношений надо исходить из того основополагающего факта, что Россия - федерация конституционная, а не договорная. Договоры заключаются не между субъектами Российской Федерации и Российской Федерацией как целым, а между органами государственной власти - федеральными и региональными, и только по вопросам разграничения своих полномочий и ответственности по предметам совместного ведения. Поэтому разграничение предметов ведения и полномочий помимо Конституции и федеральных законов договорами и соглашениями носит вспомогательный характер. Очевидно, что во многом поэтому договоры в постсоветской России представляют собой вынужденную и временную форму компромиссов в преодолении наследия "социалистического федерализма", но при условии обязательного соблюдения принципов Конституции Российской Федерации. В этой связи договорный процесс 1994-1997 годов можно разделить на два этапа.

В 1994-1995 годы федеральные органы власти заключили договоры с органами власти республик - Татарстаном, Кабардино-Балкарией, Башкортостаном, Северной Осетией, Саха (Якутией). Они, с одной стороны, развязывали многие конфликтные "узлы", особенно с Татарстаном, но с другой - вторгались в предмет федерального конституционного регулирования, разрушая тем самым российское конституционное пространство. В эти договоры были включены положения, которые по сути составляли предмет федерального законодательного регулирования. Отдельные соглашения между Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти этих республик в одностороннем порядке предоставляли значительные привилегии и льготы республикам по отношению с другими субъектами федерации.

Эти первые договоры открыли этап борьбы краев и областей за приведение договоров в соответствие с Конституцией Российской Федерации и за выравнивание своих прав с республиками. Любопытно, что при этом данная борьба велась как федеральным Центром, так и самими регионами. Федеральная власть впервые обратила внимание на неравенство договорных отношений в феврале 1995 года.

Извлекая уроки из первых договоров, качественно изменилась работа Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, созданной в соответствии с Указом Президента Российской Федерации N 1499 от 20 июля 1994 года. При подготовке договоров, начиная с осени 1995 года, эта Комиссия стала выдвигать единый комплекс строгих требований. Так, например, договор не может устанавливать либо изменять конституционный статус субъекта Российской Федерации. В договоре не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленных соответственно ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации. Не подлежат передаче полномочия федеральных органов исполнительной власти по обеспечению гарантий сохранения основ конституционного строя Российской Федерации, равноправия субъектов Российской Федерации, равенства прав и свобод человека и гражданина на всей территории Российской Федерации, а также иные полномочия, если их передача ведет к нарушению территориальной целостности Российской Федерации, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации.

В отсутствии федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" эти четкие требования были чрезвычайно важны.

Важными факторами в приведении договорных процессов в стране в соответствие с Конституцией Российской Федерации стала борьба губернаторов за подписание договора о разграничении предметов ведения и полномочий с федеральными органами власти. Одним из первых губернаторов областей, реализовавших конституционную норму, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны, стал глава администрации Свердловской области Э.Россель, который 12 января 1996 года подписал Договор о разграничении предметов ведения и полномочий с исполнительной властью федерального Центра.

С января 1996 года - момента заключения договоров со Свердловской и Калининградской областями, процесс выравнивания прав субъектов Федерации вышел на качественно новый уровень. Договорный процесс обрел соответствие требованиям Конституции и стал неотъемлемой частью правовой системы страны. Начался новый этап договорных отношений, который закончил период "суверенной приватизации" федеральных полномочий. Отношения регионов и федеральных властей все больше уходят от политического и законодательного противостояния, постепенно переходя в конструктивный диалог.

Важный вклад в созидательный процесс строительства российского федерализма вносит федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", принятый Государственной Думой в апреле 1997 года. Этот закон, над которым депутаты работали три года, позволяет решить многие проблемы в становлении федерализма.

В первую очередь он определяет принципы разграничения предметов ведения и полномочий, которые обеспечивают конституционность договорных форм, равноправие субъектов Российской Федерации. Закон устанавливает четкие приоритеты в соотношении Конституции страны, федеральных законов, договоров и соглашений, законов субъектов федерации, иных нормативных актов, которые являются правовыми формами разграничения предметов ведения и полномочий. Данный закон регламентирует порядок осуществления законодательного и договорного разграничения предметов ведения и полномочий. Он создает определенный механизм разрешения споров и разногласий, юридических коллизий в договорном разграничении предметов ведения и полномочий. Важное значение этого закона состоит в том, что он решает задачу приведения договоров и соглашений, которые были подписаны ранее, в соответствие с Конституцией Российской Федерации. Наконец, закон позволяет установить контроль законодательной ветви власти над договорным разграничением предметов ведения и полномочий и четкий порядок опубликования договоров и соглашений, который обеспечивает им легитимность и публичность.

Договорной процесс 1994-1997 годов имеет свои достижения и недостатки. Договор с Татарстаном, например, позволил решить многие острые проблемы. Что касается его разночтений с Конституцией Российской Федерации, то следует признать - этот договор не является модельным. Он стал особым компромиссом, ибо был рожден острой политической необходимостью погасить сепаратистские процессы в республике и предотвратить региональный конфликт. Договоры сыграли важную роль в социально-экономическом развитии регионов. Они имели большое значение как фактор выравнивания прав субъектов федерации, способствовали конкретизации взаимоотношений различных уровней государственной власти.

Вместе с тем, договоры пока не привели к устранению противоречий Конституций республик с Основным законом Российской Федерации. Некоторые власти субъектов федерации воспринимают договоры как межгосударственные. Ряд руководителей субъектов федерации понимают договоры как возможность действовать вопреки общему направлению реформ, в том числе сохранять административные и командные методы управления экономикой.

Федеральное Правительство фактически в одиночку борется с дефицитом государственного бюджета, налаживает финансовую дисциплину, идя зачастую на весьма непопулярные, но объективно необходимые меры. А в это время региональные власти раздают субсидии, осуществляют эмиссию денежных суррогатов.

По мнению Президента России, огромная доля неоправданного государственного вмешательства в экономическую жизнь общества сосредоточена именно на региональном уровне. Тем самым тормозится развитие предпринимательства, создаются благоприятные условия для поборов, иных видов коррупции. Субъекты федерации энергично прибегают к заимствованиям, в том числе у зарубежных государств и на мировых финансовых рынках. Зачастую такие заимствования производятся без соответствующего обеспечения, что подрывает кредитоспособность не только самого субъекта федерации, но и России в целом.

Необходимо выработать и законодательно закрепить систему санкций за такие деструктивные действия региональных властей. В этой связи большое значение будет иметь быстрое принятие федерального закона о разграничении функций и полномочий органов власти Российской Федерации и ее субъектов во внешне экономической деятельности.

Однако было бы несправедливо винить только регионы в нарушении предметов совместного ведения. Президент страны считает, что федеральные власти порой легковесно подходят к своим решениям, давая задания и не указывая источники финансирования для их выполнения. Это разрушает экономические условия федерализма, поскольку основная тяжесть выполнения решений нередко ложится на региональные и местные власти.

Таким образом, компромиссный путь в формировании российского федерализма имел как конструктивные стороны, так и недостатки. Как будет дальше развиваться практика разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, мы, очевидно, увидим в недалеком будущем.

2.2. Перспективы развития Российского федерализма

В силу объективных причин процесс формирования подлинного федерализма в России займет, очевидно, продолжительный исторический период, в течении которого будут созданы все необходимые условия для его построения. Суть данных условий заключается, на мой взгляд, в создании эффективного рыночного хозяйства и сильных демократически-правовых институтов государства; в формировании гражданского общества и новой политической культуры; в обретении российским народом и государственной власти новой идентичности России. Мне представляется, что этот исторический период можно разделить на задачи как ближайших лет, так и на длительную перспективу.

Президент Российской Федерации видит главные задачи развития федерализма на ближайшие годы во-первых, в том, чтобы "завершить размежевание полномочий и собственности между центральной и региональной властями. Этот процесс уже успешно идет с помощью двусторонних договоров. Но размежевание - не самоцель. За ним обязательно должно последовать развитие кооперации, широкого сотрудничества между ветвями власти по вертикали. К этому надо готовиться уже сейчас.

Во-вторых, предстоит заново выстроить федеральную властную вертикаль взамен той, которая состояла из губернаторов, назначавшихся Президентом".

Третьей ближайшей главной задачей Президент России считает продолжение отладки законодательной деятельности в субъектах федерации, завершение законодательного оформления российского федерализма. Предстоит и решение проблемы несоответствия между федеральной Конституцией и основными законами субъектов федерации.

Если говорить о задачах формирования подлинного российского федерализма на историческую перспективу, то они, как мне представляется, заключаются в преодолении стереотипов наследия "социалистического федерализма". Первый из них заключается в отношении к человеку как к "винтику" государственной машины. Данные стереотипы состоят, кроме того, в понимании федерации как вторичной, производной от ее субъектов структуры. Другой стереотип заключается в договорной природе федерализма. Третий - в убеждении необходимости асимметричной федерации. Важнейшим стереотипом советского опыта федерализма, является этнонационализм, порождающий этнизацию государственности и огосударствление этничности. Наконец, стереотипом старой федеративной системы до сих пор остаются 89 субъектов федерации, которые не только разнотипны, но и неодинаковы по своему экономическому, социальному, демографическому потенциалу.

Таким образом, движение к подлинному федерализму в России, состоящему в преодолении старых, отживающих стереотипов ушедшей эпохи, заключается в создании принципиально новых федеративных отношений, в отношении к человеку как к свободной личности, интересы развития которой должны лежать в основе всякой государственной деятельности.

Остановимся подробнее на этих стереотипах "социалистического федерализма". Смысл мирового государственного развития во второй половине ХХ века заключается прежде всего в обеспечении прав и свобод человека и гражданина, защите личности, гарантии и обеспечении прав и свобод человека независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Таким образом, политическим субъектом мирового государственно-демократического строительства является не власть федерации и ее субъектов, а конкретная личность, стремящаяся к свободе, к самоуправлению и саморазвитию. Именно самоуправление и свободное развитие личности составляет глубинную сущность современного мирового процесса государственно-правового строительства. При таком подходе человек превращается в точку отсчета и критерий результатов демократических достижений общества и государства.

За 1918-1991 годы в общественном сознании утвердилось понимание федерации как вторичной, производной от ее субъектов структуры. Правовед и политолог В. Пастухов считает это следствием интерпретации федерализма как двухэлементного властеотношения, с одной стороны которого - субъект, решающий вместе с другими субъектами образовать федерацию, а с другой - сама федерация, созданная согласием субъектов. Порок такого подхода, по мнению В.Пастухова, заключается в том, что из отношений властей выпадает главный конституирующий федерацию субъект - индивид. Он как бы выносится за "рамки" федерализма. Но без согласия индивида современный федерализм не может быть осуществлен. Ибо согласно мнению автора, суть федерализма состоит как раз в том, что и федерация, и ее субъекты в равной степени опираются на непосредственное волеизъявление сообществ индивидов и не могут рассматриваться как производные друг от друга.[15]

Федеральная власть не обусловлена волей политических субъектов федерации, а власть последних не дарована им федеральной властью. Власть федерации и власть ее субъектов, по убеждению политолога и правоведа, есть следствие разделения властей осуществленного в интересах сохранения и развития индивидуальной свободы.

Таким образом, движение к новому федерализму в России должно осуществляться свободными индивидуумами, поставившими себе цели единения. Волеизъявление формирующих гражданскую нацию индивидов, а не "торг" между федеральной властью и властью регионов - вот новое понимание сути федерализма.

У проблемы есть и другая сторона: утрата властью идентичности России. Разрушение связи времени, преемственности и эволюционности в государственном строительстве нашего Отечества в бурные революционные годы, породили историческое беспамятство и нигилизм центральной и региональной власти. Отбросив многовековую историю России, государственное строительство они начали с себя. Возникла порочная теория и практика будто Россия была учреждена республиками, которые добровольно вошли в ее состав. Так был рожден миф - стереотип о производном характере федерации. Представление это не столь глубоко укоренилось в общественном сознании, что до сих пор проблемы государственного развития современной России рождаются именно этим стереотипом "социалистического федерализма". Безусловно, преодоление данного противоречия в становлении нового российского федерализма возможно только с обретением властью и обществом идентичности России.

Еще один стереотип, оказавший значительное влияние на понимание федерализма в России, тесно связан с мифом-стереотипом о производном характере федерации и частично из него исходит. Это стереотип о договорной природе федерации. В соответствии с ним федерализм понимается, по мнению В.Пастухова, как разграничение полномочий между федеральной и региональной властями, являющийся предметом соглашения между субъектами федерации. Создание федерации мыслится как постоянный договорной процесс, в ходе которого стороны согласуют взаимную компетенцию. На самом деле, убежденно доказывает В.Пастухов, ключевым моментом в федерализме является отнюдь не разделение полномочий между различными уровнями власти, а самоуправление личности, индивидуальная свобода. Именно в интересах индивида, ради обеспечения свободы происходит политическое разделение власти на федеральную власть и власть субъекта федерации.[16]

Следовательно, представление о том, что два властных уровня в федерации могут договариваться и договориться между собой о распределении полномочий - представляет собой утопию, атавизм государственно-социалистического мышления. Источник этого разделения не в них самих, а гражданском обществе, состоящем из готовых к самоуправлению индивидов. Итак, федерализм, по мнению В.Б.Пастухова, не предполагает вообще никакого договорного процесса между властными структурами, тем более исполнительными, которые по сути дела "нанимает" себе общество. Полномочия властных структур заданы властями в федеративном государстве "третьей стороной" - индивидами гражданского общества. Поэтому эти полномочия не являются собственностью властей, они не могут ими распоряжаться, менять, сокращать, изымать, передавать друг другу и т.п. Таким образом, власть федерализма и федерализм власти - это способность к самоуправлению свободных личностей гражданского общества. Насколько быстро мы овладеем принципиально новым пониманием сущности федерализма, настолько энергичнее мы будем двигаться к подлинной Российской Федерации.

На этом пути сложнейшим барьером является другой стереотип теории и практики "социалисти-ческого федерализма" - этнонационализм. Из-за этнизации государственности и огосударствления этничности он постоянно рождал и воспроизводит вновь конфликты и острые противоречия в развитии советской и постсоветской России. Преодоление этнонационализма состоит в разгосударствлении этничности и деэтнизации государства, в прекращении порочной политики деления людей на "коренных" и "некоренных", на лиц "титульной" национальности и инонациональных и т.п.

Существенный прорыв в преодолении этнонационализма заложен в новой Конституции страны, провозгласившей "самоопределение Российской Федерации от имени всего многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в государстве;точно так же источником власти в республика, краях и областях является вес их население независимо от национальности", - отмечалось в Послании Президента России Федеральному Собранию в феврале 1994 года. Важно подчеркнуть, что впервые в истории советской и постсоветской России лидером страны было четко заявлено, что "недопустимо разделение жителей на представителей так называемых "коренных" и "некоренных" национальностей. Должно неукоснительно обеспечиваться предусмотренное Конституцией равенство прав свобод граждан вне зависимости от их национальности. Ни одна этническая группа не может обладать исключительным правом контроля над территорией, институтами власти и ресурсами. Равенство прав обусловливает необходимость принятия согласованных решений, учитывающих интересы различных национальных групп".

В этой связи историк и этнолог В. Тишков замечает, что нужно откровенно и как можно раньше признать: никакие паллиативы "правильной" ("научной", "мудрой", "взвешенной" и т.п.) так называемой "национальной политики" не спасут российскую государственность от конфликтов, которые порождаются этнизацией государственности и огосударствлением этничности.

Пришла пора четко определить приоритеты государственной стратегии в развитии российского федерализма. Утешительная декларация, согласно которой "федерализм есть территориальная форма демократии", должна смениться осознанием того, что этнический экстремизм, имплицитно заложенный в некоторых конституционных фразах, и практика "договорной федерации" должны быть нейтрализованы во имя спокойствия и блага россиян, во имя самого будущего России", - пишет В.Тишков.[17]

Основной принцип демократизации российского федерализма, согласно позиции автора, состоит в постепенной деэтнизации государственности и разгосударствлении этичности. "Гражданская российская нация, образуемая реальным многообразием всех народов России - вот подлинный субъект демократического и правового российского федерализма", - подчеркивает Тишков. Важно обратить внимание, что предлагаемая им формула: российская нация - не многонациональный народ, а полиэтническая нация как согражданство - отвечает не только требованиям современной теории национальных отношений, международным правовым нормам, но и мировой практики.

Однако к пониманию этого смысла новой стратегии государства лежит трудный путь. Оппонентов идеи гражданской российской нации еще не мало. Речь ведь идет по-существу не только о теоретическом инструментарии, но и о сущности развития полиэтнического российского государства, которое должно преодолеть этнонационализм "социалистического" федерализма. В этой связи интересным представляется наблюдение английского политолога А.Смита, который утверждает, что успех в формировании нации как согражданства зависит от того, был ли заменен старый правящий класс, хотя и не обязательно путем насильственным средним классом и другими социальными группами, при одновременном сохранении их этнических культур и наследия.

Рассматривая российскую нацию как полиэтническое и многокультурное образование, В. Тишков полагает, что ее государственное оформление в виде федерации не отменяет, а предполагает учет интересов и прав российских народов, в том числе и через государственные образования в форме республик - субъектов федерации. Но при этом сама республиканская государственность не является собственностью "коренной нации", а есть форма самоопределения всех граждан республики, равно как общероссийская государственность является формой самоопределения граждан страны. Преодоление этнонационализма возможно не через радикальный отказ от национальной государственности, полагает Тишков, а, наоборот, через расширение полномочий всех субъектов федерации и утверждение в них полного гражданского равноправия. Следовательно, федерализм не означает наделение этнических групп "своей" государственностью, а делает институты власти государства ближе и чувствительнее к запросам и интересам культурно различных групп, живущих в одной стране.

Одной из важных проблем преодоления стереотипов "социалистического федерализма" является совершенствование государственного устройства России. Этот процесс очевидно, не преследует цели "губернизации" республик или, наоборот, "республиканизации" краев и областей, но он объективно диктуется экономическими, социальными, демографическими, культурно-историческими, географическими и геополитическими факторами. Надо прямо сказать: не может быть будущего у федерации, состоящей из 89 разнотипных субъектов. В ближайшей перспективе, на мой взгляд, возникнет необходимость нового территориального деления, построенного с учетом комплекса факторов экономического, социального, природно-климатического, демографического, исторического и геополитического характера, обеспечивающих эффективное развитие территорий и высокий уровень жизни населения.

Таким образом, проблемы государственного развития России в конце ХХ века заключаются в эволюционных демократических преобразований, в ходе которых должны быть достигнуты следующие цели:

защита прав и свобод человека;

создание стабильных рыночных механизмов функционирования экономики;

сильная государственная власть, формирование и развитие правовых институтов государства, подконтрольных обществу;

формирование институтов гражданского общества;

развитие широкого местного самоуправления;

повсеместное развитие культурно-национальной автономии;

обретение обществом и властью самоидентичности российской цивилизации

Очевидно, только при этих условиях возможно достижение оптимального внутреннего государственного устройства России, достойное и устойчивое развитие нашей страны в грядущем веке.

2.3. Новый российский федерализм и конституционная реформа как неизбежность перемен

Необходимость внесения поправок в Конституцию РФ обусловливается, на наш взгляд, во-первых, началом крупномасштабных реформ федеративных отношений в России и, во-вторых, результатами десятилетнего функционирования политической системы, построенной на основе Конституции 1993 года. Как отметил известный ученый, член-корреспондент РАН Д.А. Керимов, и опыт реализации Конституции РФ, и "сам Основной закон, страдают множеством недостатков: Разумеется, наши критические суждения носят доктринальный характер. Важно лишь, чтобы о них услышали законодатели и: должностные лица".[18]

Впервые на повестку дня вопрос о соответствии Конституции реальной политической и социально-экономической жизни государства встал, напомним, после образования федеральных округов, трансформации принципов формирования Совета Федерации и института полномочных представителей Президента. Рассмотрим эти вопросы подробнее. В ходе реформы 2000 года институт полномочных представителей Президента РФ претерпел значительные изменения. Со временем основная их задача - приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным, а также преимущественно представительские и контрольные (фискальные) функции "обросли" политическими, финансово-экономическими и исполнительно-распорядительными. Причем существенно изменились территориальные критерии определения компетенции соответствующих полномочных представителей.

Пытаясь подвести юридическое обоснование под эту трансформацию, в первую очередь ссылаются на ст.80, 83, 85 Конституции РФ.[19] Часть 2 ст.80 гласит: Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Согласно п."к" ст.83 Президент РФ назначает и освобождает своих полномочных представителей. Часть 1 ст.85 устанавливает, что Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Таким образом, из вышеизложенного следует, что конституционные нормы о полномочных представителях являются лишь рамочными. Очевидно, что для нормального (в конституционном, правовом смысле слова) функционирования данного института функции полномочного представителя должны получить более четкую правовую регламентацию на более высоком юридическом уровне - в специальном федеральном законе.[20] Наиболее приемлемым в этой ситуации было бы принятие специального федерального конституционного закона и внесение соответствующих изменений в Конституцию России. В обоснование этой точки зрения можно привести известный теоретический аргумент. В публичной сфере, в государственно-правовых отношениях должен действовать разрешительный тип правового регулирования: юридически допустимо только то, что прямо разрешено законом.[21]

Но трансформация федеративных отношений не закончилась и не могла закончиться с учреждением федеральных округов. Все больше в последнее время дискутируется проблема совершенствования субъектного состава Российской Федерации и, в частности, многие авторы указывают один из предпочтительных путей: укрупнение субъектов Федерации. Как представляется, это вытекает прежде всего из существующей несколько десятилетий асимметричности федеративных отношений, что, в свою очередь, делает весьма актуальной и проблему формирования статуса субъекта Федерации.

В 90-е годы статус субъектов Федерации регулировался через договорную практику разграничения полномочий. Затем, после 2000 года, в политике федерального центра возобладала линия, направленная на отказ от подобных договоров. Д.А. Керимов справедливо отмечает, что "Конституция устанавливает равноправие субъектов Федерации, однако в Основном законе содержатся нормы, противоречащие этому установлению. Правовой статус субъектов Федерации различен".[22] Действительно, как показывают исследования, в российском конституционном законодательстве образовался существенный пробел. Необходимо обеспечить реальное равноправие субъектов Федерации путем конституционного закрепления их общего и единого статуса.

Согласно частям 1 и 2 ст.66 Конституции РФ, статус субъекта Федерации определяется Конституцией РФ и конституциями (уставами) самих субъектов. Однако, на наш взгляд, этого недостаточно и требуется принятие федерального конституционного закона, который закрепил бы перечисленные признаки статуса субъекта Федерации и устранил таким образом противоречия в области равноправия субъектов Федерации.[23]

Субъектный состав Российской Федерации сегодня весьма разнообразен. Статья 5 Конституции описывает видовой состав субъектов, подчеркивая при этом их равноправие во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч.4). Однако вполне определенно можно констатировать наличие шести видов субъектов Федерации, что является отличительной особенностью России в сравнении с другими федеративными государствами. Совокупность статусных прав, отличающих одни субъекты Федерации от других, невелика: право на принятие конституций и на установление своих государственных языков (ч.2 ст.68 Конституции РФ). Кроме того, республики признаются государствами (ч.2 ст.5 Конституции РФ), а другие субъекты Федерации таковыми не считаются. Таким образом, можно выделить три категории субъектов Федерации, отличающихся особенностями статуса.[24]

1. Республики. Это государства в составе Федерации, обладающие всей полнотой государственной власти вне пределов компетенции Российской Федерации. Они являются формой национальной государственности и воплощают самоопределение соответствующих наций.

Статус республики определяется Конституцией РФ, конституцией республики и имеет следующие государственно-правовые признаки: конституцию, законодательство; систему органов государственной власти, устанавливаемую самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, закрепленными федеральным законом; территорию, которая может быть изменена только с согласия самой республики; гражданство; государственный язык; собственные символы.

2. Автономные округа и автономная область. Эти субъекты Федерации также созданы по национальному признаку, но их конституционно-правовой статус весьма отличается от статуса республик меньшим объемом прав. Кроме того, особый статус имеют автономные округа, находящиеся в составе края или областей. С другой стороны, Еврейская автономная область и Чукотский автономный округ, не входящие в состав других субъектов Федерации, обладают практически тем же статусом, что и нижеследующие субъекты.

3. Края, области, города федерального значения. Это территориальные образования, обладающие всей полнотой государственной власти вне пределов компетенции Российской Федерации. В качестве государственного языка используется только русский. Их статус определяется Конституцией РФ и уставом, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта. Для конституционно-правового статуса этих субъектов Федерации характерно наличие следующих элементов: устав, законодательство; система органов государственной власти, устанавливаемая самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, определенными федеральным законом; территория, границы которой могут быть изменены только с согласия субъекта Федерации.

Положение автономий имеет в сравнении с другими субъектами Федерации правовую особенность, которая состоит в том, что "по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе" (ч.3 ст.66 Конституции РФ). К тому же, если автономный округ входит в состав края или области, то "отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области" (ч.4 ст.66 Конституции РФ).

Конституция провозглашает равноправие всех субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч.4 ст.5 Конституции РФ). Данными предписаниями Конституция устанавливает, казалось бы, одинаковый правовой статус всех субъектов Федерации. Однако, на наш взгляд, наряду с этим конституционные нормы предписывают и иное. В частности, ч.5 ст.66 Конституции предоставляет право на изменение статуса субъекта по взаимному согласию самой Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. В этой связи закономерен вопрос: если все субъекты Федерации реально (конституционно и фактически) обладают равным правовым статусом, то может ли возникнуть объективная необходимость его изменения? Полагаем, нет.

Вне сомнения, подобное конституционное предписание в противовес ч.1 ст.5 Конституции указывает на то, что для субъектов Федерации характерна разностатусность правового положения. Более того, с нашей точки зрения, само конституционное выделение видов субъектов Федерации (республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ) также подчеркивает, что их статус далеко не одинаков.

Таким образом, наиболее оптимальным является вариант, при котором конструкция "базовой" модели будущего государственного устройства Российской Федерации будет состоять из республик и губерний. Правильность избранного подхода подтверждается и детальным рассмотрением конституционно-правового статуса субъектов Федерации. Напомним, что республика как субъект "высшего порядка" имеет свою конституцию, в то время как другие субъекты - устав (ч.2 и 3 ст.5 Конституции РФ); республика вправе устанавливать свой государственный язык (ч.2 ст.68 Конституции РФ), иным субъектам Федерации такое право не предоставлено. Подобными предписаниями как бы "принижается" статус остальных субъектов РФ по сравнению с республиками в противовес принципу равноправия.[25]

Отсюда следует, что нормы Конституции, закрепляющие статус субъектов Федерации, не способствуют практическому достижению их равноправия. С одной стороны, Основной закон закладывает потенциальный механизм выравнивания статуса субъектов, что позволяет рассматривать их как равноправных членов Федерации, а с другой - устанавливает основу для их неодинакового правового положения. Яркий пример тому - признание автономного округа равноправным субъектом Федерации и одновременное установление его вхождения в состав края или области (ч.4 ст.66 Конституции РФ). При этом данное предписание исключается конституционной нормой, устанавливающей, что никакие другие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации (ч.2 ст.16).

По нашему мнению, вхождение автономного округа в состав края или области противоречит ст.5 Конституции, закрепляющей основы конституционного строя. Автономный округ, как и другие субъекты, должен непосредственно, а не опосредованно входить в состав Федерации. Таким образом, действующая Конституция России является, как это ни парадоксально, основным препятствием в становлении и развитии нового российского федерализма. Исследователи предлагают три варианта разрешения конституционных противоречий в области симметрии государственного устройства.

Первый. Низведение всех субъектов Федерации до уровня административно-территориальных образований и преобразование Российской Федерации в унитарное государство. Очевидно, что ввиду ряда объективных и субъективных факторов данный путь неприемлем.

Второй. Придание всем субъектам (или ряду субъектов) Федерации статуса независимых государств с последующим преобразованием Российской Федерации в конфедеративное образование. Такой путь для России также недопустим.

Третий. Создание так называемой плоской федерации, включающей в себя однопорядковые, равноправные субъекты, не обладающие государственным статусом. Неважно, как они будут называться, - губерниями, землями или как-либо иначе. Главное, что это будут субъекты Федерации, а не государства. В рамках данного варианта возможно и разумное укрупнение регионов, создание, к примеру, таких субъектов, как Западная и Восточная Сибирь, Северо-Запад, Большая Волга, Центральная Россия, Урал, Дальний Восток и др. Этот проект, как нам представляется, имеет неплохие перспективы с точки зрения развития российского федерализма.

Следует обратить внимание еще на один характерный аспект. Исследования правового статуса субъектов Федерации и анализ ситуации последних лет, проведенные автором, убеждают в том, что Федерации не нужны субъекты с высокой степенью самодостаточности в решении экономических и социальных проблем, самостоятельной политикой в этих и иных сферах в пределах даже согласованной с центром компетенции. Такое отношение к пониманию роли и места субъектов Федерации в государственном устройстве России не приведет в ближайшей перспективе к установлению по-настоящему (с правовой, политической и экономической точек зрения) равного их статуса в отношениях как с федеральным центром, так и между собой. Наоборот, оно усиливает предположения об устремлениях к созданию унитарного государства с авторитарным режимом правления.

Во-первых, введение новых принципов формирования Совета Федерации, с одной стороны, отстранило руководителей законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации от "прямого" участия в управлении государственными делами на высшем уровне, с другой - привело к тому, что деятельность верхней палаты парламента стала носить декоративный характер. Совет Федерации уже не является реальным рычагом сдержек и противовесов, тем более - балансом в расстановке политических сил.

Во-вторых, введение института полномочных представителей Президента РФ и образование семи федеральных округов еще дальше отодвинуло на задний план руководителей законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, значительно сократило их возможности напрямую решать проблемы регионов в центре и отдалило на большую, чем прежде, дистанцию от Президента. Одновременно полномочные представители Президента "получили" полный набор федеральных территориальных органов и практически подмяли под себя деятельность органов государственной власти, экономику, социальную сферу территорий.

В-третьих, федеральный центр "навязал" новые правила формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации (введя туда 50 процентов депутатов, избранных по спискам партий и общественно-политических движений), не в полной мере согласующиеся с духом и буквой Конституции. При этом неизбежно возникнут проблемы при формировании такого выборного органа. Он станет больше похожим на дискуссионный клуб. Подобный подход также значительно ослабит позиции руководителей регионов, лишит их мобильности в принятии важных управленческих решений.

В-четвертых, на федеральном уровне происходит реформирование налогового и бюджетного законодательства с перекосом в пользу федерального центра, с возложением максимальной социальной ответственности за исполнение полномочий на регионы и муниципалитеты при резком уменьшении объема их прав. К сожалению, тенденция такова, что ежегодно субъекты Федерации и муниципалитеты теряют самые стабильные и легко собираемые доходные источники. Политика централизации всех доходов приводит к тому, что немногие оставшиеся "на плаву" регионы-доноры искусственно превращаются в дотационные и наряду с остальными вынуждены просить у центра финансовую помощь.

Как панацея от всех бед сегодня зачастую преподносится пакет законов по разграничению полномочий между центром и регионами и по реформе местного самоуправления. Цели ставятся, на первый взгляд, благие, - субъекты Федерации и муниципальные образования должны иметь четкий перечень своих полномочий и собственные доходные источники для их исполнения. Однако на деле происходит следующее: на места передается основная масса базовых и затратных полномочий государства, что увеличивает нагрузку на бюджеты. За счет чего будет пополняться доходная составляющая регионального и местного бюджетов, остается проблемой, так как по-прежнему отсутствует приемлемая рабочая модель межбюджетных отношений на всех уровнях власти.

Предполагается, что новая процедура выравнивания будет прописана в Бюджетном кодексе. Напомним, что согласно официальным данным, сейчас в России 17 регионов являются донорами, а 72 - живут на дотации. Реформаторы надеются, что в недалеком будущем примерно треть территорий получит возможность отказаться от трансфертов из центра. Однако в предложенной "арифметике" есть одно существенное "но" - новая схема не дает увеличения консолидированного федерального бюджета; просто теперь уже ориентировочно не 17, а 30 субъектов Федерации станут чуть богаче только за счет того, что "богатые" регионы станут беднее.

В-пятых, Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" фактически открыл дорогу двойным стандартам в федеративном устройстве страны и явно противоречит ряду положений Конституции РФ. Данный закон серьезно ущемляет права 9 из 89 полноправных субъектов Федерации - автономных округов. Базовые полномочия жизнеобеспечения этих территорий - финансовые, экономические и социальные - передаются, если иного не предусмотрено договором между автономией и "материнской" территорией, а также федеральным законом об отношениях между ними, в управление областей и края. Так как появление договора и закона может затянуться на длительный период (сложившаяся ситуация подтверждает самые худшие предположения), автономные округа реально лишаются экономической, а значит, и политической самостоятельности. Таким образом, оставаясь юридически равноценными участниками Федерации, автономии фактически становятся бесправными придатками получивших более высокий статус области или края.

Указанные факторы открывают прямую дорогу для принимаемых "наверху" решений об укрупнении субъектов Федерации. Изменение административных границ перестает иметь принципиальное значение, если у региона не остается реальных ресурсов и прав на исполнение полномочий. Автономные же округа в такой ситуации превращаются в некую промежуточную инстанцию между субъектом Федерации и муниципальным образованием. Гораздо более правильным с точки зрения Конституции представляется поэтапное, добровольное, экономически целесообразное слияние субъектов Федерации независимо от того, являются они автономными округами или нет, формирование на их основе регионов нового типа. При этом главной целью объединения регионов должно быть, безусловно, построение более эффективной системы менеджмента территорий, ведущее к усилению их экономических позиций и повышению качества жизни населения.

Заключение

Сейчас Россия проходит нелегкий путь становления федеративной государственности через многослойную федеральную систему, при которой субъекты Федерации при формальном равенстве оказались по многим параметрам фактически неравны. Потребуется сложный, длительный процесс, чтобы субъекты Федерации получили равные права. Еще рано готовить о фактическом равенстве субъектов Федерации, так как прежде всего не завершено формирование соответствующей вертикали исполнительной власти.

Федерализм представляет собой универсальный инструмент организации государства, который отвечает как критериям целостности и единства, так и широкой самостоятельности субъектов Федерации, федерализм для России это оптимальная, наиболее отвечающая размером, сложному региональному и многонациональному составу страны, форма государственного устройства. Это более современное политическое средство урегулирования, децентрализации государственной власти и широкого демократического участия народных масс в построении могущественной державы.

Таким образом, федеративное устройство представляет собой лучший способ политического развития многонациональной России, переживающей сложный этап глубоких общественных преобразований, установление подлинно равноправных и стабильных отношений между субъектами Российской Федерации, между центральной и местной властью.

Между тем в общественном сознании федерализм по-прежнему остается однородной и статичной системой, а основные различия в устройстве федеративных государств сводятся к их федеративному или конфедеративному характеру. Под напором сегодняшних проблем на второй план отходит такая черта современного федерализма, как его многообразие. Федерация может объединять как равноправных субъектов, так и политико-территориальные единицы, различающиеся по своему статусу, размеру, экономическому потенциалу. Среди федеративных государств есть республики, монархии, объединения княжеств, а некоторые унитарные государства настолько пронизаны федеративным духом, что считаются федерациями де-факто.

О тенденциях развития федерализма в сегодняшнем мире существуют разные, зачастую противоположные мнения. Федерализм рассматривают и как шаг к объединению государственных образований, и как предпосылку формирования государства с сильной центральной властью. В то же время подчеркивается двойственность данного процесса: федерализм определяется и как течение к централизации, и как результат «дезинтеграционных процессов в централизованном государстве, теряющем контроль над частью своей территории».[26]

Природа современной российской федеративной государственности в том, что она зиждется на конституционно-договорном, добровольном разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

На современном этапе преобладает общая тенденция выравнивания статуса субъектов федерации во всех федеративных государствах мира. Демократическое реформирование РФ возможно лишь на базе всестороннего учета научной теории федерализма и международной позитивной практики. По мнению большинства политиков и ученых, первостепенное значение имеет установление симметричного конституционного статуса ее субъектов. Решение этой проблемы требует выработки единых конституционных принципов и критериев их образования как гарантии упреждения от субъективизма и волюнтаризма в процессе укрупнения субъектов Федерации и их количественного сокращения, осуществления соответственно этому изменений административно-территориального устройства государства. В этом смысле Указ Президента Российской Федерации по созданию федеральных округов можно рассматривать как одно из решений проблем реформирования РФ. В общественном мнении он воспринимается как важный шаг в направлении преодоления существующих конституционно-правовых противоречий на федеральном уровне и в субъектах Федерации. В процессе осуществляемых преобразований создаются предпосылки для последующего решения стратегической задачи постепенного перехода к новому административно-территориальному устройству государства, усиления роли федеральной власти в сфере вертикального управления и оптимизации федеральных отношений. Указ о федеральных округах – это попытка вынести надзорные органы из регионов, где они неизбежно оказываются в зависимости от местных властей. Важнейшей задачей полномочных представителей является создание эффективных механизмов взаимодействия государства и общества, «»обратной связи» между Президентом и народом. То есть данный институт должен соответствовать своему названию: представлять Президента Российской Федерации на конкретной территории, от его имени помогать обществу и отдельным гражданам в решении тех проблем, которые они не в состоянии решить сами. Однако следует иметь в виду, что сама нарезка федеральных округов проводилась без учета экономического районирования страны и экономического потенциала регионов. Это, в перспективе, потребует уточнения количества и состава федеральных округов. Поэтому, при условии развития округов как центров управления территориальным социально-экономическим развитием, долгосрочной задачей может стать изменение принципов их образования и организации.

В заключении хотелось бы отметить, что федерализм в его современном проявлении не противостоит ни идеям самоопределения народов и развития национальной государственности, ни интересам регионов, их стремлениям к повышению своей самостоятельности. Если федерализм основан на демократических принципах, на устоях правового государства, если он действительно гуманистичен, то тогда наиболее полно проявляются его достоинства: общий крупный рынок, свободное движение капиталов, товаров и услуг свобода передвижения людей; более благоприятные условия для взаимообмена достижениями науки, образования, культуры.

В многонациональной России федерализм способствует, с одной стороны, реализации общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, росту национального самосознания, а с другой стороны, сочетанию их интересов с интересами всего общества. Особо следует подчеркнуть роль принципа федерализма в решении проблем, связанных с закреплением и осуществлением прав человека и гражданина.

Проблемы становления современного федеративного государства являются насущными и одними из наиболее важными для современной России. Во многом от того, удастся ли перейти к подлинно федеративному государству, зависит дальнейшая судьба России: сохранение единства государства, успешное проведение экономической реформы, демократизация политической жизни, интеграция с соседними государствами, эффективное функционирование законов и многое другое.

Коренная реконструкция государственного устройства России и построение нового российского федерализма невозможны без проведения радикальной конституционной реформы. Пересмотр Конституции Российской Федерации, на наш взгляд, неизбежен в обозримом будущем. Главное - это с учетом всей полноты отечественного и мирового опыта государственного строительства создать Концепцию дальнейшего развития российского федерализма, образования регионов нового типа как его базовых элементов, сформировать цели и задачи на ближайшую и отдаленную перспективу, установить приоритеты, этапы реформ. Такой нам представляется организация этого важнейшего и архиответственного государственного дела.

Список использованных источников и литературы

Нормативно-правовые акты

1.     Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года. Принята всенародным голосованием.

2.     Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г., N 40, ст. 3822

3.     Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 15 февраля 2001 г. N 1156-III ГД "О проекте федерального закона "О принципах федерализма в России"

Литература

4.     Алексеев С.С. Право: Азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999. С.381-382.

5.     Алексеев С.С. Теория права. М., 1994. С. 170

6.     Безруков А.В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти // Журнал российского права. 2001. N 1. С.115

7.     Добрынин Н.М. Новый российский федерализм: Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск: Сибирская издательская фирма "Наука" РАН, 2003.

8.     Зубов А.Б. Унитаризм или федерализм. К вопросу о будущей организации государственного пространства России. // Полис. 2000. №5. С. 35.

9.     Иванов В.Н., Яровой О.А. Российский Федерализм: становление и развитие. М., РИЦ ИСПИ РАН, 2000. 222 с.

10.            Карапетян Л. Международная практика федерализма и проблемы Российской Федерации. // Федерализм. 2001. №1. С. 69.

11.            Керимов Д.А. Конституции России 10 лет - опыт реализации: Сб. научных статей по материалам Всероссийской научно-практической конференции. Тюмень: Изд-во ТГУ, 2003.

12.            Королев С.А. Генезис российского пространства и проблемы федерализма. // Россия и современный мир. 2001. №33. С. 136.

13.            Онохова В.В. Проблемы конституционного регулирования федеративных отношений в России // СибЮрВестник. 1998. N 2.

14.            Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. М.: Арена, 1993. С.75.

15.            Пастухов В.Б. Новый федерализм для России: институализация свободы // "Полис". N 3. 1994. С. 100.

16.            Политологический словарь. М., 1994. С.175.

17.            Сахле М.А. Организационные формы взаимодействия Президента РФ с субъектами РФ // Законодательство. 1998. N 6. С.70.

18.            Тишков В.А. Федеративное устройство и местное самоуправление // Становление новой российской государственности: реальность и перспективы. М., 1996. С.73.

19.            Фарукшин М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. Казань: Изд-во Каз. университета, 1998. С.73.

20.            Федерализм в России. / Под ред. Р. Хакимова. Казань, 2001. С.10-11.

21.            Федерализм: Теория, институты, отношения: Сравнительно-правовое исследование / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 2001.

22.            Шабо Ж.-Л. Государственная власть: конституционные пределы и порядок осуществления // Полис. 1993. С. 159.

23.            Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995 № 5. С. 106.

[1] В.Н.Иванов. О.А.Яровой. Российский Федерализм: становление и развитие. М., РИЦ ИСПИ РАН, 2000, 222 с.

[2] См.: Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. – М.: Арена, 1993. – С.75.

[3] Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. - 1995 - № 5. – С. 106.

[4] См.: Политологический словарь. - М., 1994. - С.175.

[5] См.: Elazar D. Exploring Federalism. – Tuscaloosa: The University of Alabama Press, 1987. – P.84.

[6] См.: Фарукшин М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. – Казань: Изд-во Каз. университета, 1998. – С.73.

[7] См.: Фарукшин М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. – Казань: Изд-во Каз. университета, 1998. – С.74.

[8] См.: Карапетян Л. Международная практика федерализма и проблемы Российской Федерации. // Федерализм. – 2001. - №1. – С. 69.

[9] См.: Федерализм в России. / Под ред. Р. Хакимова. – Казань, 2001. – С.10-11.

[10] См.: Зубов А.Б. Унитаризм или федерализм. К вопросу о будущей организации государственного пространства России. // Полис. – 2000. - №5. – С. 35.

[11] См.: Федерализм в России. / Под ред. Р.Хакимова. – Казань, 2001. – С.11.

[12] См.: Королев С.А. Генезис российского пространства и проблемы федерализма. // Россия и современный мир. – 2001. - №33. – С. 136.

[13] См.: Зубов А.Б. Унитаризм или федерализм. К вопросу о будущей организации государственного пространства России. // Полис. – 2000. - №5. – С. 35.

[14] См.: Королев С.А. Генезис Российского пространства и проблемы федерализма. // Россия и современный мир. – 2001. – №33. – С.135.

[15] Пастухов В.Б. Новый федерализм для России: институализация свободы // "Полис". N 3. 1994. С. 100.

[16] Пастухов В.Б. Новый федерализм для России: институализация свободы // "Полис". N 3. 1994. С. 102.

[17] Тишков В.А. Федеративное устройство и местное самоуправление // Становление новой российской государственности: реальность и перспективы. М., 1996. С.73.

[18] Керимов Д.А. Конституции России 10 лет - опыт реализации: Сб. научных статей по материалам Всероссийской научно-практической конференции. Тюмень: Изд-во ТГУ, 2003.

[19] См., например: Безруков А.В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти // Журнал российского права. 2001. N 1. С.115; Сахле М.А. Организационные формы взаимодействия Президента РФ с субъектами РФ // Законодательство. 1998. N 6. С.70.

[20] См.: Безруков А.В. Указ. соч. О такой необходимости говорили еще применительно к статусу полномочного представителя Президента РФ в регионе. См.: Сахле М.А. Указ. соч. С.71.

[21] См.: Алексеев С.С. Теория права. М., 1994. С. 170; Он же. Право: Азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999. С.381-382.

[22] Керимов Д.А. Указ. соч.

[23] См. об этом: Добрынин Н.М. Новый российский федерализм: Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск: Сибирская издательская фирма "Наука" РАН, 2003.

[24] См.: Федерализм: Теория, институты, отношения: Сравнительно-правовое исследование / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 2001.

[25] См.: Онохова В.В. Проблемы конституционного регулирования федеративных отношений в России // СибЮрВестник. 1998. N 2.

[26] См.: Шабо Ж.-Л. Государственная власть: конституционные пределы и порядок осуществления // Полис. 1993. С. 159.

Оглавление

Введение

Глава 1. История развития и современное состояние федерализма

1.1. История развития федерализма в России

1.2. Сущность федерализма, его генезис и особенности в России

Глава 2. Федерализм в современной России

2.1. Формирование новой государственности доктрина компромисса

2.2. Перспективы развития Российского федерализма

2.3. Новый российский федерализм и конституционная реформа как неизбежность перемен

Заключение

Список использованных источников и литературы

Литература