Глава 1. Конституционно-правовые основы Челябинской области

§ 1. Понятие территориальных основ местного самоуправления

Территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.

Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо функционирование органов власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства. Такое подразделение территории государства именуется административно-территориальным делением: оно выступает неотъемлемой частью государственного устройства.

В соответствии с административно-территориальным делением организуется государственная власть.

Административно-территориальное деление имеет несколько уровней, что предопределяет иерархичность в построении единой централизованной системы государственных, органов, соподчиненность государственных органов, действующих на разных территориальных уровнях государственного управления.

В советский период административно-территориальными единицами являлись: края, области¹, районы, города, городские районы, поселки, территории сельских Советов (они включали одно село или несколько сел). В границах данных административно-территориальных единиц создавались и функционировали соответствующие местные органы государственной власти и государственного управления (начиная с краевых, областных Советов и их исполнительных комитетов до поселковых, сельских Советов и их исполнительных комитетов включительно). Вопросы административно-территориального устройства Российской Федерации относились к компетенции федеральных органов государственной власти и регулировались Положением о порядке решения вопросов административно-территориального устройства, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. Сегодня решение этих вопросов отнесено к ведению субъектов Федерации, которые самостоятельно определяют свое административно-территориальное деление.

Местное самоуправление — это специфический уровень власти, . особая форма ее осуществления, которая предполагает иные принципы организации и взаимодействия муниципальных органов власти, нежели те, что характеризуют построение государственной системы управления. Но вместе с тем органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц, составляющих территориальные основы местного самоуправления. В связи с этим возникают вопросы о том, связана ли организация местного самоуправления с административно-территориальным делением государства и возможно ли несколько территориальных уровней организации местного самоуправления, а также соподчинение органов местного самоуправления разного территориального уровня.

Вопросы территориальных основ местного самоуправления по-разному решались на разных этапах становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Первоначально органы местного самоуправления в нашей стране создавались и функционировали в границах административно-территориальных единиц.

Закон РСФСР о местном самоуправлении, как и Закон СССР об общих началах местного самоуправления, определяя территориальные основы местного самоуправления, исходил из существовавшего административно-территориального деления. При этом союзный закон выделял первичный территориальный уровень Местного самоуправления: сельсовет, поселок (район), город (Район в городе). Закон допускал также возможность с учетом Честных условий и национальных особенностей определение и других уровней местного самоуправления. Понятие первичного, базового территориального уровня местного самоуправления в российском Законе о местном самоуправлении отсутствовало.

Таким образом, к признакам муниципального образования относятся:

- территория в определенных границах;

- реализация населением данной территории полномочий по решению вопросов местного значения;

- наличие представительного органа местного самоуправления, избираемого тайным всеобщим голосованием населения данной территории;

- население муниципального образования владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью;

- органы местного самоуправления самостоятельно формируют и исполняют местный бюджет.

§ 2. Конституционно-правовой статус Челябинской области

Федеративное устройство современной России принципиально отличается от советского федерализма, характеризовавшегося формально  декларированием федеративных связей центра и регионов[1], фактически - сохранением жестких унитарных методов руководства государством. Так, Е.М. Примаков, выступая на Всероссийском совещании по вопросам развития федеративных отношений, отметил: «И РСФСР, и Союз ССР только назывались федеративными, а по сути… являлись унитарными, жестко централизованными государствами»[2].  В то же время, если рассматривать советский федерализм де-юре, то трудно не заметить дифференциацию подходов федерального центра к разным частям государства. И.П. Ильинский, Б.С. Крылов и Н.А. Михалева отмечают, что в советский период российское государство выступало как федеративное по отношению к   автономным республикам и другим автономным образованиям, а во взаимоотношениях с краями, областями и приравненным к ним городами выступало как унитарное государство[3].  Другие же части страны, прежде всего  края и области (например, Челябинская область), представляли собой обыкновенные административно-территориальные единицы, традиционно являющиеся атрибутом унитарной формы государственного устройства.  

Начавшаяся в 1989 году конституционно-правовая реформа в РСФСР не могла не затронуть модернизацию федеративных отношений. Уже в принятой первым Съездом народных депутатов РСФСР Декларации о государственном суверенитете  подчеркивалась необходимость повышения статуса краев и областей[4].  Дальнейшее развитие российского законодательства шло по этому же пути.

Важным шагом в сторону выравнивания статуса российских регионов стало заключение 30 марта 1992 года Федеративного договора. Противоречивость положений Федеративного договора послужила отправной точкой развернувшейся в современной российской конституционно-правовой науке дискуссии о природе федерации в России: считать ли ее  договорной,   конституционной или  конституционно-договорной. Разделяя концепцию конституционной природы  федерации в России, приведем основные точки зрения, сложившиеся  по этому поводу.

 Д.Л. Златопольский, произведя глубокий анализ сути вышеуказанного спора, отмечает: «В реальной действительности «договорной федерации» никогда не было и не могло быть: основным правовым документом  федерации является ее конституция, а не договор. Об этом свидетельствует вся мировая история строительства федеративных государств, весь ее опыт»[5]. Подобный подход разделяют Б.С. Эбзеев и Л.М. Карапетян. По их мнению, принятие Федеративного договора «…не означает превращения нашей федерации из конституционной в конституционно-договорную или в договорную. Правовую основу федеративного государства и его эффективного функционирования и сегодня составляет федеральная Конституция…»[6]. Б.Н. Топорнин указывает: «Россия была и остается в принципе конституционной федерацией»[7]. На конституционно-правовую природу федерации в нашем государстве указывает и О.Е. Кутафин, который, признавая роль договоров в регулировании федеративных отношений, подчеркивает: «Российская Федерация была и осталась конституционно-правовой федерацией». И далее: «… их (договоров – С.Ч.) цель состоит не в том, чтобы установить конституционно-правовой статус этих государств, уже определенный Конституцией Российской Федерации, а в том, чтобы более точно определить механизм реализации государственных полномочий как Федерацией, так и ее субъектами»[8]. В.А. Ржевский и А.В. Киселева также придерживаются характеристики России как конституционной федерации: «Договор в ней (России – С.Ч.) может использоваться лишь как дополнительное основание распределения (перераспределения) предметов ведения и полномочий, но отнюдь не как главное основание ее государственного устройства…»[9].  О.Г. Румянцев, доказывая конституционную природу федерации в России, подчеркивает: «Уязвимость «учредительного характера» Федеративного договора обусловлена и тем, что не был выяснен вопрос, кто подписывает договор: субъекты РФ, с одной стороны, и Федерация в целом,  с другой, хотя федеральные органы законодательной и исполнительной власти – как раз представляют весь многонациональный народ России, в т. ч. народы всех ее субъектов»[10]. По мнению С.М. Шахрая, практика заключения договоров Федерации с субъектами не изменила ее конституционную  природу: «Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий не раздают места у власти из федерального центра, а конкретизируют взаимоотношения различных уровней государственной власти»[11]. Сторонником идеи конституционно-договорной федерации является М.С. Саликов. Считая невозможным характеризовать Россию в качестве договорной федерации, М.С. Саликов отмечает: «... РФ в силу сочетания конституционных и договорных начал в ее устройстве следует отнести к конституционно-договорному типу. Причем термин «конституционная»  показывает ее конституционный генезис (именно поэтому он помещается на первом месте в данной категории), а термин «договорная» отражает применение договорных средств в государственной организации в процессе ее развития, а именно  - в части распределения предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации»[12]. Концепции конституционно-договорной природы РФ придерживается И.А. Умнова. Отмечая в качестве идеальной ту федерацию, в которой договор сочетается с конституцией, И.А. Умнова утверждает, что договор заключается для того, чтобы его положения органично вошли затем в основной закон государства. «После его подписания следует принятие конституции, в которую инкорпорируются частично или полностью нормы договора…»[13]. Экстраполируя свои теоретические выводы на российский федерализм, придерживаясь конституционно-договорной точки зрения на его природу, Умнова И.А. приводит два аргумента в доказательство подобной концепции: «…во-первых, нельзя игнорировать тот факт, что закрепленные в Федеративном договоре положения…  были инкорпорированы в Конституцию РФ 1993 года. Во-вторых, в части, не противоречащей Конституции РФ, Федеративный договор продолжает действовать и, следовательно, является вторым после федеральной Конституции основным источником регулирования федеративных отношений»[14]. Сторонниками идеи конституционно-договорной природы федерации в нашем государстве являются также В.Е. Чиркин, В.Н. Синюков и другие исследователи[15]. 

В науке конституционного права обращено внимание на  непоследовательность ряда положений Федеративного договора.  Как  указывает Л. В. Четверикова, все участники договора получили собственное поле для законотворчества, произошло включение всех субъектов РФ в федеральный законодательный процесс, установление иерархии правовых актов, издания их в соответствии с полномочиями, закрепленными за каждым из участников договора. Однако  в части, касающейся  полномочий субъектов в области законотворчества,   по одним и тем же вопросам (предметам) разные субъекты РФ могут издавать неодинаковые по юридической силе акты (республики – законы, другие субъекты – иные нормативные правовые акты)[16]. Неоднозначность закрепления статуса краев и областей отмечает Е. Е. Никитина. По ее мнению, с одной стороны – были достигнуты важные изменения в сторону повышения статуса  краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, с соответствующим увеличением объема прав. Но с другой стороны – объем их полномочий не отвечал задачам, стоящим перед краями, областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными округами по социально-экономическому развитию своих территорий[17].

Несмотря на  непоследовательность и противоречивость положений Федеративного договора, мы должны констатировать, что в связи с его вступлением в действие федеративные отношения  были распространены на всю территорию России: как на   бывшие автономные республики и автономные образования, так и на бывшие административные территориальные единицы – края, области[18], города федерального значения.  Российский федерализм, тем самым, стал не только способом решения национального вопроса, но и способом демократизации управления государством[19], приобрел, наряду с национальным,  и территориальный компонент. Так,  как отмечает Д.Л. Златопольский, «…наряду с прежним, национальным принципом строительства Российской Федерации появился еще один, совершенно новый принцип ее построения – административно-территориальный»[20].

Действующая Конституция Российской Федерации, провозглашая в ч. 1 ст. 1 федеративную форму государственного устройства, определяет в ст. 5 принципы российского федерализма[21].   Следует подчеркнуть, что, исходя из смысла ч. 2 ст. 16  Основного Закона, никакие его положения не должны противоречить нормам первой главы Конституции.  Отсюда вытекает требование соответствия закрепленным в Конституции принципам федерализма всех конституционно-правовых норм, регулирующих отношения по поводу государственного устройства и осуществления  государственной власти.  

Часть 1 статьи 5 определяет разновидности  субъектов РФ - республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. В современной российской науке конституционного права, учитывая наличие трех договоров, составивших в совокупности Федеративный договор,  субъекты Федерации зачастую подразделяют на три группы: государства, государственно-территориальные образования и национально-государственные образования[22]. В соответствии с этой градацией Челябинская область представляет собой государственно-территориальное образование – субъект Российской Федерации.

Среди других закрепленных в ст. 5 Конституции принципов федеративного  устройства, в том числе – государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий, равноправия и самоопределения народов – особо следует отметить принцип равноправия субъектов РФ.  При этом в ч. 1 ст. 5  подчеркивается то, что РФ состоит из равноправных субъектов, а ч. 4 ст. 5  определяет равноправие субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. В диссертации отмечается нечеткость рассматриваемого положения ст. 5 Основного Закона. Автор согласен с позицией М.В. Баглая:  «Не совсем ясно… что означает равноправие субъектов «между собой» во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4), если до этого в ч. 1  уже было закреплено равноправие субъектов Федерации?»[23].   Как отмечает И.А. Умнова, характеризуя рассматриваемый принцип российского федерализма: «Суть новой конституционной формулы федеративного устройства выразилась в попытке минимизации различий в статусе субъектов Федерации, исходя из общего принципа равноправия с сохранением при этом их прежней государственно-правовой природы»[24]. И.А. Умнова в другой части своего исследования отмечает: «… российская конституционная формула построена на логической ошибке. Как бы ни ломали сегодня юристы голову над объяснением равноправия разных по статусу субъектов Федерации, предлагая парадигму «равноправие не есть равенство», и юридически, и фактически Россия состоит из неравноправных по статусу субъектов Федерации»[25].

Разделяя точку зрения о непоследовательности проведения в современном законодательстве и практике его реализации принципа равноправия субъектов Российской Федерации, отметим, что в литературе встречается и иная точка зрения. В частности, Б.С. Крылов, интерпретируя положения ст. 5 Конституции, заявляет: «В данной статье (и других статьях) Конституции закрепляется и последовательно проводится принцип равноправия субъектов Российской Федерации – республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Все они являются носителями государственной власти и по всем основным характеристикам не отличаются друг от друга»[26].

Непоследовательность закрепления и реализации конституционного принципа равноправия субъектов РФ делает возможным идентификацию России в качестве асимметричной федерации. Проблема асимметричности федерации в России поднимается многими исследователями. Основные точки зрения по этому поводу таковы. По мнению В.Е. Чиркина, «абсолютно симметричных федераций с точки зрения их конституционного регулирования в настоящее время в мире нет, их тем более не может быть при анализе с позиций  социально-экономических или духовного склада жизни». Он считает, что в России асимметрия выражается не столько в различном экономическом и политическом потенциале различных субъектов, а прежде всего в том, что конституции и уставы субъектов зачастую не соответствуют российской Конституции, принцип верховенства федерального законодательства не соблюдается, а в отдельных субъектах сложились иные политические режимы, чем это устанавливает Конституция РФ[27]. В другой работе В.Е. Чиркин отмечает: «В соответствии со ст. 5 ч. 1 Конституции 1993 г. все субъекты равноправны, но на деле «некоторые равны больше»[28]. Как указывалось выше,  И.А. Умнова асимметричность федерации видит в различном статусе субъектов, образованных по национальному и территориальному принципу, а  перспективу приближения России к симметричной федерации  связывает с постепенным переходом от национально-территориального принципа федеративного устройства к территориальному[29]. В отличие от позиции И.А. Умновой, Б.С. Эбзеев и Л.М. Карапетян асимметрию российского федерализма находят не в конституционном статусе субъектов, «…а в круге полномочий и предметов ведения, которые определены федеральной Конституцией и заключенными на основе федеральной Конституции Федеративным и иными договорами (ст. 11 Конституции РФ)»[30]. В несколько утрированной форме О.Г. Румянцев, характеризуя неравноправие субъектов, а следовательно, и асимметричность федерации, проводит собственную типологию субъектов РФ: «Первый тип субъектов РФ – те республики, которые считали возможным идти на односторонние нарушения российской Конституции, создание национальной гвардии и переподчинение себе правоохранительных органов, одноканальные бюджетные отношения  с федеральной властью, национализацию объектов федеральной собственности. Во второй категории оказались остальные республики, «старые» автономии, получавшие со статусом республики особые полномочия. В третьей – национально-территориальные «новые» автономии, получившие статус субъектов РФ в 1991-1992 годах, до того включавшиеся в состав краев и областей. Четвертый тип – города федерального значения… Пятый тип – края и области, наиболее законопослушные и, увы, бесправные»[31]. В.Н. Лысенко дает отрицательный ответ на вопрос: «Возможна ли в России симметричная федерация?» Причину этого он видит в сохранении национального и территориального критериев федерации. «За последние годы мы значительно уменьшили неравноправие субъектов Федерации как следствие сталинской национальной политики. Но полностью уравнять в правах республики как национально-территориальные образования и края и области как территориальные образования не удастся и не нужно. Речь должна идти только о специфических правах, связанных с особенностями национального состава и национальных отношений в республиках (право на второй государственный язык и национальную культуру), но отнюдь не с социально-экономическими и политическими правами, тем более льготами и привилегиями»[32]. Исследуя проблему асимметричности федерации в России, М.В. Золотарева указывает основания, приводящие в нарушению конституционного принципа равноправия субъектов РФ. В то же время автор констатирует: «Отношение к асимметрии в научных кругах в основном отрицательное»[33].  На наш взгляд, подобное утверждение не совсем четкое, поскольку отрицательное отношение к асимметрии может означать: либо неприятие данной идеи как таковой, исходя из принципа равноправия субъектов РФ, либо негативное восприятие существующей асимметрии, призывая к установлению подлинного равноправия субъектов Федерации.    Ряд авторов  асимметрию федерализма выводят из различного экономического положения регионов, что, на наш взгляд, не корректно, поскольку ее суть – в конституционно-правовом регулировании федеративных отношений. По аналогии с этим можно ставить под сомнение принцип ст. 19 Конституции, исходя из материального, интеллектуального и т. д. положения человека. Так, по мнению М. Мендрас, «…правовые особенности статуса республик не являются главным источником неравенства субъектов Федерации. На первый план выходят экономические проблемы. Местные ресурсы, экономические и социальные условия регионов в огромной степени определяют положение того или иного субъекта в российской федеративной мозаике»[34]. А. Лавров справедливо указывает на «бюджетную асимметрию» как наиболее сложную и «политизированную» проблему, которую предстоит решить при формировании бюджетного федерализма[35].

На наш взгляд,  рассматриваемая непоследовательность  принципа равноправия субъектов РФ объясняется  наличием как признаков, свидетельствующих о его реальности, так и черт, которые обусловливают асимметричность федерации.  Равноправие субъектов РФ проявляется в распространении положений ст. 72 Конституции на всех субъектов, в равном представительстве органов государственной власти субъектов РФ в Совете Федерации, в равных возможностях участия в федеральном законодательном процессе, процессе принятия конституционных поправок и т. д.  С другой стороны, в Основном Законе РФ имеются положения, которые не вполне адекватны принципу равноправия субъектов Федерации, в их числе: провозглашение республик в составе РФ государствами, имеющими свои конституции; право устанавливать республиканское гражданство, республиканский государственный язык; само перечисление субъектов Федерации в ст. 65 Основного Закона, данное не в алфавитном порядке, согласно официальным наименованиям регионов, а исходя из их типа (республики, края и т.д.). На наш взгляд,   специфика правового положения автономных округов (тех, которые входят в состав других субъектов РФ) также свидетельствует о непоследовательности принципа равноправия. Несмотря на то, что высший судебный орган конституционного контроля, интерпретируя норму ч. 4 ст. 66 Конституции РФ, подчеркивает равноправие автономного округа и субъекта, в состав которого он входит, подобное толкование проблемы их взаимоотношений не снимает: как могут быть равны целое и его часть?[36] В этой связи, автор разделяет точку зрения В.А. Лебедева о необходимости непосредственного вхождения  автономных округов в  состав РФ как способе решения данной проблемы[37]. Не способствует выравниванию статуса субъектов РФ  их  конституционное право на заключение индивидуального договора о разграничении предметов ведения и полномочий, а также практика реализации данного права. Уточним, что хотя по Федеральному закону «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» и принятому ранее  Указу Президента РФ  подобный договор не может устанавливать или изменять  конституционно-правовой статус субъекта РФ и в нем не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения и полномочий РФ и субъектов РФ, установленных статьями 71 и 72 Конституции РФ,  ряд договоров выходит за рамки приведенных требований, например, договор с Татарстаном. Т.Э. Шуберт справедливо считает, что наличие в правовой системе России договоров, противоречащих Конституции РФ, является угрозой конституционной безопасности государства[38]. Здесь же следует отметить и положение  ст. 66 Конституции, в соответствии с которым статус субъекта изменяется в порядке, определенном федеральным конституционным законом. Исходя из принципа равноправия субъектов, нелогично на уровне второго вслед за Конституцией России вида правовых актов определять процедуру изменения статуса субъекта. Для чего вообще изменять статус субъекта, если все субъекты равноправны? Как доказательство непоследовательности проведения принципа равноправия субъектов РФ, учитывая проблематику нашего исследования, приведем положение ст. 77 Конституции России, устанавливающее право субъекта Федерации самостоятельно определять свою систему органов законодательной и исполнительной власти в соответствии с основами конституционного строя и нормами специального федерального закона. По мнению И.А. Умновой, это – одна из новелл конституционной модели, призванная обеспечить равноправие субъектов РФ[39]. Однако в период «поэтапной конституционной реформы» Президентом РФ была издана серия Указов, в которых достаточно жестко определялась система органов государственной власти субъектов РФ, за исключением республик. Последним лишь рекомендовалось строить свою систему органов государственной власти в соответствии с нормативными правовыми актами главы государства.   В настоящее время, в связи с вступлением в силу Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», обозначилось нивелирование  федерального правового регулирования организации региональной государственной власти, хотя  процесс приведения в соответствие с данным Законом  законодательства субъектов РФ еще не завершен. 

Статус субъектов РФ определен в Конституции РФ и учредительных актах субъектов РФ – конституциях и уставах. В то же время в некоторых исследованиях по Конституционному праву России к числу источников, закрепляющих статус субъектов РФ, относят и Федеративный договор.

 На наш взгляд, позиция по вопросу о природе федерации в России обусловливает выбор источников определения статуса субъектов РФ. Так, идентификация России в качестве конституционно-договорной федерации ведет к признанию таких источников статуса субъектов как договоры, определению же России как конституционной федерации следует признание Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов Федерации  единственными источниками их статуса. Недопустимость договорного регулирования конституционно-правового статуса субъектов РФ установлена, как уже было отмечено, Федеральным законом и Указом Президента РФ. Таким образом, правовой статус Челябинской области определяется Конституцией РФ и Уставом (основным Законом) Челябинской  области. Факт нахождения Челябинской области в составе РФ закреплен в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ и ч. 1 ст. 1 Устава Челябинской области, указывающей, что Челябинская область является субъектом РФ, входящим в состав РФ.

В науке конституционного права принято выделять ряд элементов конституционно-правового  статуса субъектов РФ, поэтому конституционно-правовой статус  Челябинской области может быть охарактеризован путем исследования его элементов.

Челябинская область в соответствии с ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации находится в составе Российской Федерации в качестве субъекта Российской Федерации. Вхождение области в состав Российской Федерации на правах ее субъекта фиксируется и в Уставе (Основном Законе) Челябинской области (ст. 1, ст. 6). Определение Челябинской области в качестве субъекта Российской Федерации на конституционном уровне является наиболее основополагающими закреплением ее государственной природы.

Как государственное образование — субъект Федерации или несуверенное внутрироссийское государство — Челябинская область обладает рядом признаков, распадающихся на две группы. Первая из них выражает собственную государственную природу области, а вторая — положение области на федеральном уровне.

Собственная государственная природа области проявляется прежде всего в ее праве на учредительную деятельность, заключающуюся в конституировании своего политико-территориального устройства, принципиальных устоев государственной, общественно-политической, экономической, культурной жизни в области, основополагающих прав граждан Российской Федерации, иных лиц, проживающих в области. Учредительно-государственная деятельность области, строящаяся в рамках общероссийской Конституции, реализуется в законодательном процессе и отливается в формулировках Устава области и иных законов области. Ч. 2 ст. 66 Конституции Российской Федерации прямо указывает, что статус области определяется Конституцией Российской Федерации и Уставом области.

Уже в наименовании Устава области — его полное наименование: Устав (Основной Закон) Челябинской области — отражена учредительная природа данного нормативного акта, лежащего в основании иерархии законодательства области, обладающего высшей юридической силой и содержащего нормы, которые должны развиваться в иных правовых актах, принимаемых в области, в процессе правоприменения и правореализации, и при этом не могут искажаться. Ч. 2 Ст. 76 Устава области определяет, что законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в области, не должны противоречить Уставу, а ч. 3 ст. 126 Устава области уточняет, что все правовые акты области, действующие на ее территории до вступления в силу Устава области, применяются в части, не противоречащей Уставу. Учреждена и особая система охраны Устава области — Уставный суд Челябинской области, рассматривающий вопросы соответствия законов области, нормативных правовых актов органов государственной власти области, органов местного самоуправления области Уставу области, а также дающий толкование Устава области. Роль Уставного суда по отношению к Уставу области должна быть во многом идентичной роли Конституционного Суда Российской Федерации по отношению к общероссийской Конституции.

Правомерно ли Устав области определяется в нем самом как акт высшей юридической силы, имеющий действие на территории области (ч. 2 ст. 76)? Может быть, такой статус принадлежит исключительно общероссийской Конституции? Сразу отметим, что оценка Устава области как акта высшей юридической силы правомерна и не подрывает юридической силы Конституции Российской Федерации, поскольку высшая юридическая сила Устава области обращена не к Конституции Российской Федерации, а к правовым актам области.

Устав (Основной Закон) Челябинской области служит правовым каркасом не только ее государственности и места области в Российской Федерации, но и того регионального микросоциума, который сложился в границах области. Именно в этом смысле следует понимать характеристику Устава, данную в его преамбуле, — Устав здесь определен как государственно-правовая основа социально-экономической, политической и культурной жизни области.

Еще один признак области как государственного образования — наличие у нее собственной государственной территории, являющейся одновременно составной частью территории Российской Федерации. В пределах своей государственной самостоятельности область осуществляет территориальное верховенство на всей ее территории. Область самостоятельно определяет свое административно-территориальное устройство, о чем подробно будет рассказано в следующей главе. Границы области могут быть изменены лишь по взаимному соглашению между областью и соответствующими субъектами Российской Федерации. Граница области с Казахстаном совпадает с государственной границей Российской Федерации, и ее правовое положение и правовой режим должны определяться федеральным законом. Вопрос об изменении границ области должен выноситься на референдум в тех административно-территориальных единицах, границы которых изменяются, с последующим рассмотрением и утверждением Законодательным собранием области. Изменение границ области подлежит утверждению Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (ст. 7 Устава области). Отстаивание своих государственно-территориальных интересов — важнейшее право Челябинской области как субъекта Федерации.   Как реализацию этого права надо рассматривать стремление области к четкому определению своих внешних границ.

Еще один признак, свидетельствующий о государственной природе области — наличие у нее государственной символики. В Челябинской области активно идет процесс выработки и утверждения собственной государственной символики: гимна, флага, герба. О государственных символах области говорит глава 20 ее Устава. Иногда ошибочно считают, что символика выступает формальным атрибутом государства, не имеющим основополагающего значения для государственной жизни, по крайней мере, по сравнению с государственным аппаратом, партийной системой и т. д. Стоит помнить, что важным, пусть и нематериальным атрибутом государства (государственного образования), является государственная идеология, нацеленная на обеспечение государственной преемственности не от выборов до выборов, а в течение жизни многих поколений людей, призванная обеспечивать духовно-нравственное соединение населения с государственной организацией. На обеспечение такой долговременной, стратегической государственно-идеологической преемственности и направлена выработка и функционирование государственной символики. В определенном смысле ту функцию, что выполняют традиционные государственные символы, выполняют или способны выполнять Устав области, политико-административный центр области, иные ценности, объединяющие разрозненное население в государственное целое, в народ.

Экономическую основу области составляют собственность области, ее природные ресурсы, федеральная и иная собственность, служащая экономическому и социальному развитию области. В собственности области находится имущество органов государственной власти области, средства областного бюджета, областных внебюджетных и валютных фондов, а также закрепленные в установленном порядке государственные доли в собственности предприятий и организаций области. В собственности области в соответствии с законодательством Российской Федерации могут находиться земельные участки, природные объекты (водоемы, леса, недра), объекты инженерной инфраструктуры, предприятия и объединения, учреждения народного образования, здравоохранения, социального обеспечения, науки и культуры, другие учреждения, созданные или приобретенные за счет средств области, в том числе на долевых началах, или переданные области и ее органам государственной власти от других субъектов Федерации, органов местного самоуправления, ценные бумаги, финансовые активы, другие объекты и вещные права (ст.ст. 28, 29 Устава области). Порядок владения, пользования и распоряжения имуществом, составляющим собственность области, устанавливается законодательством области, а распоряжение названным имуществом осуществляется исполнительными органами области в соответствии с законодательством области (ст. 30 Устава области).

Собственные государственные признаки области дополняются формами ее участия в общефедеральной государственной жизни.

§ 3. Законодательство об органах государственной власти Челябинской области

Как государственное образование область имеет собственную полноценную систему государственных органов, создаваемую ею самостоятельно. В ч. 2 ст. 11 Конституции Российской Федерации четко указывается, что государственную власть в субъектах Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Система государственных органов области входит в систему государственных органов Российской Федерации, но это вхождение особо. Оно строится не на основе практики деконцентрации, когда государственный центр делегирует властные полномочия своим структурным подразделениям в регионах и на местах, а на основе практики децентрализации, когда властные полномочия от одного государственного субъекта — Российской Федерации — передаются другим государственным субъектам — регионам. Государственная децентрализация — необходимый атрибут федеративной организации. Поскольку государственные органы области не являются органами федерального центра на местах, то естественно их формирование самой областью, а не центром.

Конституционно закрепленная федеральная децентрализация не абсолютна, иначе федеративное государство не смогло бы нормально функционировать. Однако рамки государственной иерархии четко заданы общероссийской Конституцией — она устанавливает, что только в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации). С другой стороны, общероссийская Конституция предусматривает цивилизованное направление Федерацией деятельности субъектов по учреждению государственных органов последних. Субъекты Федерации создают собственные государственные органы, исходя из основ конституционного строя Федерации и задаваемых Федерацией общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации (ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации, ч. 2 ст. 8 Устава области).

Система государственных органов Челябинской области функционирует в рамках республиканской формы правления на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную  (преамбула,  ч. 1 ст. 8 Устава области). Законодательная (представительная) власть представлена в области Законодательным собранием Челябинской области, которое вправе законодательствовать по всем вопросам, отнесенным к компетенции Челябинской области и требующим законодательного урегулирования. Исполнительная власть — Главой администрации области, высшим должностным лицом исполнительной власти; Правительством области — исполнительно-распорядительным коллегиальным органом и иными органами исполнительной власти. Глава администрации области и Правительство области в рамках исполнительной власти наделены общей компетенцией, то есть правом решать любые вопросы в сфере исполнительно-распорядительной деятельности в пределах полномочий области, даже прямо не отнесенные к их ведению, если упомянутые вопросы прямо не отнесены при этом к компетенции иных органов и должностных лиц. Иные органы исполнительной власти области являются специализированными и действуют строго в пределах определенных для них полномочий. Судебная власть в области помимо федеральных судов представлена Уставным судом Челябинской области.

На судебную систему возлагаются особые функции, отличные от функциональных обязанностей представительных и исполнительных органов государства. Такое разграничение диктуется конституционным принципом разделения государственной власти, являющегося своеобразным символом правового государства, а также стремлением к прозаическому разделению властных полномочий.

Ю. И. Скуратов выделяет следующие функции судебной власти: осуществление правосудия от имени и властью государства (часть 1 статьи 118 Конституции Российской Федерации); судебный контроль (надзор) за законностью, обоснованностью применения мер процессуального принуждения (эта функция нашла отражение в статьях 22, 23, 25 Конституции Российской Федерации, которые устанавливают, что судебное решение является единственным основанием применения органами, осуществляющими следствие, дознание, оперативно-розыскную деятельность, наиболее важных мер процессуального принуждения (арест, обыск, ограничение тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений)); толкование правовых норм (статья 125 Конституции Российской Федерации); удостоверение фактов, имеющих юридическое значение: признание гражданина недееспособным, умершим, объявление безвестно отсутствующим, установление родственных отношений (статьи 29, 42, 45 и другие Гражданского кодекса Российской Федерации); ограничение конституционной и иной отраслевой право субъектности граждан России. Названные функции имеют характер внешних проявлений. Наряду с ними Ю. И. Скуратов выделяет «внутренние» функции, обращенные к системе судебных органов (судебный надзор за решением судов, судебное управление и другие).

Судебные органы, действующие на территории Челябинской области, можно классифицировать по двум основаниям: по принадлежности к уровню государственной власти и по функциональному назначению.

В зависимости от уровня государственной власти следует различать федеральные суды: областной, районные, военные, арбитражный, являющиеся частью иерархической федеральной судебной системы, территориально расположенные в границах субъекта Федерации и имеющие вышестоящие судебные инстанции; суды субъектов Федерации: уставный, мировые судьи, которые Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 года (в дальнейшем Федеральный конституционный закон от 31.12.96) отнес к судьям общей юрисдикции субъектов Российской Федерации).

Функциональная градация судебных органов также предполагает их дробление на две группы:

Суды общей юрисдикции, в ведении которых находятся гражданские, административные и уголовные дела (областной, районные, мировые судьи). К категории судов этой группы относятся и военные суды, осуществляющие правосудие в Вооруженных Силах России;

Специальные суды (областной арбитражный суд, уставный суд), которым подведомственны специфические вопросы, установленные законодательством.

Систему федеральных судов общей юрисдикции в Челябинской области возглавляет областной суд. В соответствии со статьей 20 Федерального конституционного закона от 31.12.96 г. суды данного разряда рассматривают дела в качестве суда первой и второй инстанций, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам. Областной суд является непосредственно вышестоящей судебной инстанцией по отношению к районным судам, действующим на территории Челябинской области. Вышестоящим судом по отношению к областному суду выступает Верховный Суд Российской Федерации.

Судьи областного суда назначаются на должность Президентом России по представлению Председателя Верховного Суда Российской Федерации, основанному на заключении квалификационной коллегии судей облсуда и согласованному с Законодательным собранием Челябинской области. Председатель областного суда и его заместители назначаются на должности в том же порядке с единственным изменением, касающимся заключения Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации (статья 6 Федерального конституционного закона от 31.12.96 г.).

Закон РСФСР «О судоустройстве РСФСР» от 8 июля 1981 года, действующий в части, не противоречащей Федеральному конституционному закону от 31.12.96 г., устанавливает, что областной суд функционирует в составе: президиума; судебной коллегии по гражданским делам; судебной коллегии по уголовным делам.

Федеральные районные суды в пределах своей компетенции рассматривают гражданские и уголовные 'дела в качестве суда первой и второй инстанции. В случаях, предусмотренных законодательными актами, районные суды рассматривают дела об административных правонарушениях. Кроме того, суды данного уровня изучают и обобщают судебную практику, оказывают правовую, организационно-методическую помощь мировым судьям, так как являются по отношению к ним непосредственно вышестоящей судебной инстанцией.

Судьи федеральных районных судов (в том числе председатели и из заместители) назначаются на должность в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федерального конституционного закона от 31.12.96 г. Президентом России в порядке, аналогичном для судей областного суда.

На основании статьи 23 Закона РСФСР «О судоустройстве РСФСР» районные суды действуют в составе судей и народных заседателей.

В систему судов общей юрисдикции входят также военные суды, возглавляемые Военной коллегией Верховного Суда России. На основании статьи 22 Федерального конституционен) закона от 31.12.96 г. военные суды создаются по территориальному принципу по месту дислокации войск и флотов и осуществляют судебную власть в войсках, а также в других органах и формированиях, где предусмотрена военная служба. Военные суды в пределах своей компетенции рассматривают дела в качестве суда первой и второй инстанции, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам. Полномочия, порядок образования и деятельности военных судов устанавливаются федеральным конституционным законом, который должен быть принят. До его появления в отношении военных судов в соответствии с Федеральным законом «О некоторых вопросах организации и деятельности военных судов и органов военной юстиции» от 3 декабря 1994 года* и Федеральным конституционным законом от 31.12.96 г. применяется Положение о военных трибуналах (в редакции Закона СССР «О внесении изменений и дополнений в Положение о военных трибуналах» от 25 июня 1980 года ) в части, не противоречащей этим актам.

Областной арбитражный суд рассматривает дела в качестве суда первой и апелляционной инстанции, а также по вновь открывшимся обстоятельствам. Арбитражные суды субъектов Российской Федерации имеют вышестоящую судебную инстанцию в лице федеральных арбитражных судов округов, которые созданы в соответствии с Федеральным конституционным законом «Об арбитражных судах в Российской Федерации» в количестве десяти судов. Данным актом установлены полномочия, порядок образования и деятельности арбитражных судов субъектов Федерации.

В арбитражном суде субъекта Российской Федерации действует президиум. Могут быть образованы судебные коллегии по рассмотрению споров, возникших из гражданских и иных правоотношений, и по рассмотрению споров, возникших из административных правоотношений.

Президиум действует в составе председателя областного арбитражного суда, его заместителей, председателей судебных составов и судей. Судьи областного арбитражного суда, входящие в президиум этого суда, утверждаются Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Арбитражные суды относят к категории специальных судов. Это связано с характеристикой сфер деятельности , судебных органов этой группы. Арбитражные суды осуществляют правосудие путем разрешения экономических споров. При рассмотрении подведомственных споров арбитражные суды призваны обеспечить защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов предприятий, учреждений, организаций и граждан в сфере у предпринимательской и иной экономической деятельности.