Глава 1. Должность главы муниципального образования

Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

Документом, закрепляющим организационную структуру муниципального образования, является его устав. Если иметь в виду конституционную норму, согласно которой структура органов местного самоуправления определяется самим населением, устав, закрепляющий эту структуру, должен получить одобрение населения. Это может быть сделано путем референдума, обсуждения и одобрения проекта устава на собраниях и сходах граждан и другими способами. Если устав принимается представительным органом - все равно структура органов местного самоуправления как составная часть устава в виде основных принципов и норм организационного устройства должна быть одобрена жителями соответствующих городских и сельских поселений.

К сожалению, практика дает очень мало примеров соблюдения этого правила. Более того, законы субъектов Российской Федерации в ряде случаев слишком жестко определяют структуру органов местного самоуправления, не учитывая сказанное на этот счет в Федеральном законе.[1] Например, в Законе "О местном самоуправлении в Вологодской области" записано, что Глава местного самоуправления становится таковым, если он является Главой администрации и занимает эту должность в силу избрания председателем соответствующего представительного органа местного самоуправления. В Законе "О местном самоуправлении в Саратовской области" определено, что Уставом муниципального образования должность Главы муниципального образования может быть предусмотрена только на территории поселков, сельсоветов, округов и т.д. В этом же Законе установлено, что органы самоуправления делятся на те, которые образуются в соответствии с саратовским Законом (представительные и исполнительные органы - советы, собрания, комитеты, главы муниципальных образований и администраций), затем образованные в соответствии с уставом муниципального образования и, наконец, "структурные подразделения вышеуказанных органов".

Должность главы муниципального образования - одна из ключевых в системе местного самоуправления. В период, когда идет реформа местного самоуправления, кристаллизация его форм, когда с трудом преодолеваются не заслуживающие уважения многолетние традиции (и когда, кстати сказать, требуется особое внимание к сохранению ценных правил и обычаев), необходим авторитетный выборный руководитель, который мог бы объединить и возглавить деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Именно такую должность предусматривает ст.16 Закона, оставляя решение вопроса о целесообразности ее введения за самим муниципальным образованием.

Согласно п.1 ст.16 в одном муниципальном образовании глава может быть, в другом сочтут, что такая должность не нужна.[2] В одном городе вправе решить, что выборным станет одно, главное должностное лицо, в другом - несколько должностных лиц. И все это будет отвечать нормам федерального акта. Другое дело, что сейчас, на начальном этапе реформы местного самоуправления, избрание многих должностных лиц можно считать "излишней роскошью", чрезмерной тратой сил. Уставы, и это вполне резонно, сосредоточивают внимание на определении статуса первого, главного должностного лица местного самоуправления и порядке его избрания, а также главы администрации, который во многих случаях тоже является выборным.

1.1. Порядок выборов главы муниципального образования

Причем само муниципальное образование решает, избирать ли главу путем всеобщего, равного и прямого голосования или представительным органом. При этом порядок избрания устанавливается федеральными законами и законами субъектов Федерации. На практике в большинстве случаев глава муниципального образования избирается населением на основе законов, принятых субъектами Федерации. Поскольку, однако, правовое обеспечение выборов со стороны субъектов Федерации запаздывает, некоторые муниципальные образования сами установили порядок выборов, в том числе и выборов главы муниципального образования, представительным органом. Например, в Уставе города-района Борисоглебска Воронежской области сказано, что Глава местного самоуправления (он же Глава администрации) избирается муниципальным Советом тайным голосованием, причем в выборах должно участвовать не менее двух третей избранных депутатов. Глава считается избранным, если за него проголосовало более 50% от числа депутатов муниципального Совета.

1.2. Правовой статус главы муниципального образования, его взаимоотношения с другими органами местного самоуправления

И сложность эта обусловлена расплывчатостью и неопределенностью самой формулы п.1 ст.16 о том, что глава муниципального образования возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления. Что значит "возглавляет деятельность по осуществлению самоуправления"? Не заложена ли в этой формуле возможность трактовать ее так, как это сделано в Уставе Астраханского городского Совета, где говорится, что мэр города, являющийся "высшим должностным лицом городского самоуправления, возглавляет систему органов местного самоуправления"?

Исходя из формулы закона, теоретически можно вполне допустить самостоятельную, наряду с другими органами, деятельность главы местного самоуправления, имеющего свой аппарат, свои органы и представляющего муниципальное образование в целом как вовне, так и внутри. Разумеется, ему должны быть подчинены все другие органы, выполняющие его указания. Но тогда ставится под вопрос сама сущность местного самоуправления, нарушаются права граждан на самоуправление и самоорганизацию. Становится непонятной роль представительных органов, избираемых населением (а они должны быть образованы по закону в обязательном порядке), возникают вопросы о том, кто и как организует исполнение решений представительных органов и т.д.

Возможно предположить и другое: глава муниципального образования - это символ единства действий всех органов местного самоуправления. Он "властвует, но не правит", представительствуя в необходимых случаях от имени муниципального образования. Но тогда теряется смысл создания этой должности как "возглавляющей деятельность по осуществлению местного самоуправления".

Практика пошла по пути, определенному п.3 ст.16 Закона. Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования, причем глава муниципального образования, избранный населением, нередко наделяется правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях.

В Федеральном законе положение главы муниципального образования в составе представительного органа изложено очень кратко. Уставы же определяют роль главы в этом смысле достаточно подробно, причем в разных муниципальных образованиях она неодинакова. Главное, что отличает в ряде случаев статус главы муниципального образования, - избран он населением или представительным органом.

В Уставе города-района Борисоглебска Воронежской области глава муниципального образования избирается муниципальным Советом из числа депутатов и является председателем Совета. Он председательствует на заседаниях Совета и организует деятельность депутатов. Этим его функции и ограничиваются. По сути, вряд ли можно считать, что он возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, ибо муниципальный Совет избирает еще главу администрации, который по своему функционально-правовому значению больше подходит к роли главы муниципального образования. Хотя он и не председательствует в Совете, только по его представлению могут быть приняты решения Совета по ряду существенных вопросов, связанных с правотворческой деятельностью. Кроме того, глава администрации может обратиться в муниципальный Совет с предложением о приостановлении, отмене, дополнении и изменении документов, принятых муниципальным Советом. Устав не определяет правовых последствий таких обращений, но сама по себе их возможность вряд ли может быть оценена как формальная.

Совсем иное положение в Ногинском районе Московской области. Глава района (именно так именуется здесь глава муниципального образования) избирается населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Он входит согласно Уставу района в состав Собрания представителей, организует его работу и председательствует на его заседаниях. Глава района вправе созывать и вести очередные и внеочередные, открытые и закрытые заседания Собрания представителей, вносить вопросы в повестку дня заседаний Собрания, вносить на рассмотрение Собрания представителей проекты решений, выступать с докладами или содокладами, выступать вне очереди на заседании Собрания, давать заключение по проектам решений Собрания и предлагать поправки к проектам, использовать право вето в отношении принятых Собранием решений. При внесении главой района поправок к проектам нормативного акта района каждая из этих поправок включается в проект, если не будет отклонена большинством голосов депутатов, присутствующих на заседании.[3]

Как видим, возможности главы района влиять на деятельность Собрания представителей весьма значительны. Это не просто вхождение в состав Собрания и выполнение роли председателя на его заседаниях. Это по сути руководство его деятельностью, что вряд ли закладывалось в содержание формул Федерального закона. Тем не менее, как устанавливает п.3 ст.16 данного Закона, глава муниципального образования наделяется уставом собственной компетенцией без каких-либо ограничений.

О том, что формулу о "собственной компетенции" в совокупности с формулой о возможности вхождения в состав представительного органа и председательствовании в нем уставы разных муниципальных образований используют каждый по-своему, исходя, очевидно, из местных условий, традиций, соотношения политических сил и прочих обстоятельств, можно судить по многим документам, принимаемым в городах, районах, сельских округах, поселках и т.д. Причем весьма распространены случаи, когда глава муниципального образования является должностным лицом, играющим видную роль в организации исполнения решений представительных органов. Если Федеральный закон избегает термина "исполнительный орган" (по-видимому, из опасения, что его сочетание с любой из самоуправленческих структур может вызвать нежелательные ассоциации с организацией советской власти на местах), то многие уставы (например, г.Хабаровска) напрямую записывают за главой местного самоуправления, избранного населением и входящего в состав представительного органа, обязанность организовывать и контролировать выполнение решений муниципалитета. Действуют уставы (скажем, в г.Омске), согласно которым избираемый населением глава городского самоуправления хотя и является высшим должностным лицом, но наделен полномочиями реализовывать распорядительные, исполнительные и контрольные функции городского самоуправления. Таким образом, можно констатировать, что спектр полномочий главы муниципального образования, определяемый уставами, выглядит очень пестрым.

Во многих уставах верно схвачен организационно-правовой смысл вхождения главы муниципального образования в состав представительного органа. Там, где такое вхождение признано, в уставах подчеркивается, что глава муниципального образования не становится депутатом (если, конечно, не избирается самим представительным органом в свой состав). "Городской Совет состоит из 24 депутатов и мэра города" (он же глава муниципального образования - г.Астрахань). "Городская Дума состоит из 16 депутатов. В состав Думы входит выборный Глава народа" (г.Тюмень). "В состав Городской Думы входит мэр и шестнадцать депутатов" (г.Хабаровск) и т.д. В одном случае глава входит в состав представительного органа с правом решающего голоса (г.г. Ярославль, Астрахань), в другом - с правом совещательного голоса, которым он обладает во время обсуждения, и решающего, которым пользуется в случае, если при голосовании голоса депутатов разделились поровну и иным способом принять решение не представляется возможным (г.Воронеж). Вывод главы муниципального образования из состава депутатов отвечает закрепленному в ряде уставов принципу несовместимости мандата депутата с выполнением обязанностей должностного лица администрации местного самоуправления, тем более руководителя администрации.[4]

Довольно типична ситуация, когда глава муниципального образования соединяет свои функции с функциями главы администрации, и в этом случае уставы возлагают на главу администрации ответственность за исполнительно-распорядительную деятельность. Причем если одному и тому же лицу поручается еще и председательствовать в представительном органе (а как следует из вышеизложенного, обязанности в представительном органе этим часто не ограничиваются), выходят из положения путем выборов заместителя председателя или секретаря представительного органа, на которого возлагается вся организационная работа в представительном органе (что весьма напоминает практику местных Советов).

Например, в г.Астрахани заместитель председателя Совета является официальным представителем Совета в отношениях с жителями г.Астрахани, органами территориального общественного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями, органами и представителями государственной власти и управления, представителями зарубежных стран. Он организует подготовку и проведение заседаний Совета; по поручению мэра (он же глава муниципального образования и глава администрации) осуществляет руководство деятельностью Совета и его органов; совместно с мэром города ведет заседания Совета, контролирует выполнение регламента.

Секретарь Городской Думы г.Тюмени согласно Уставу города организует работу Городской Думы, осуществляет иные внутриорганизационные полномочия. Он координирует работу по подготовке заседаний Думы, формирует проект повестки дня ее заседания, доводит до сведения населения и депутатов время и место проведения заседания Думы, а также проект повестки дня, при отсутствии Главы города (мэра) ведет по его поручению заседания Думы и т.д.

Большое внимание законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований уделяют еще одному выборному лицу, возглавляющему исполнительно-распорядительную деятельность. В большинстве случаев он именуется главой администрации. И хотя согласно Федеральному закону компетенция этого выборного должностного лица должна определяться уставами муниципальных образований, законы о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации тоже не обходят этот вопрос.

Как уже отмечалось, часто глава муниципального образования и глава администрации соединяются в одном лице. Как указывается в ряде законов и уставов, глава муниципального образования по должности является главой администрации. Однако это не единственный способ возглавить административную деятельность. Согласно Закону "О местном самоуправлении в Воронежской области" Глава администрации: а) избирается непосредственно населением; б) избирается соответствующим представительным органом местного самоуправления; в) назначается на должность соответствующим представительным органом по результатам конкурса по контракту. Закон "О местном самоуправлении в Омской области" добавляет к перечисленным еще один способ: "Глава местной администрации может занимать эту должность в силу избрания его председателем соответствующего представительного органа". Закон "О местном самоуправлении в Вологодской области", перечисляя все эти способы, устанавливает возможность для Главы администрации, ставшего таковым в силу избрания председателем представительного органа, еще и приобрести статус главы муниципального образования.

Определяя эти варианты, законы не всегда ссылаются на возможность выбора любого из них данным муниципальным образованием. К сожалению, все они дают закрытый перечень вариантов, хотя на практике их может быть гораздо больше. И все же главное, что содержится в этих законах, - возможность населения или представительного органа самим выбрать или назначить главу исполнительного органа. В этом отношении они соответствуют Федеральному закону, утверждающему принцип самоорганизации управления на местах, отвечают требованиям Европейской хартии о местном самоуправлении о том, что Советы или собрания, избранные путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, могут располагать подотчетными им исполнительными органами.

Вместе с тем анализ законов некоторых субъектов Федерации и уставов муниципальных образований приводит к выводу, что стремление удержать исполнительные органы местного самоуправления в сфере влияния администрации, стоящей выше рангом, далеко не исчезло. В Законе об организации местного самоуправления в Нижегородской области установлено, что глава местной администрации назначается местным представительным органом, если уставом муниципального образования не предусмотрена должность главы муниципального образования. Но в этом случае земские собрания районов области, думы наиболее крупных городов назначают глав местных администраций из числа кандидатов, предложенных губернатором области, а думы городов, за исключением крупных городов, а также советы поселков, сельсоветы, назначают глав местных администраций из числа кандидатов, предложенных главой муниципального образования (главой администрации) района, области, на территории которых находятся эти муниципальные образования.

Таким образом ограничивается самостоятельность выбора представительным органом главы администрации данного муниципального образования, что противоречит основополагающему принципу самоорганизации управления в местных сообществах. Допустимы деловые, так сказать, неформальные отношения представительных органов указанных уровней с органами государственной власти области или соответственно с главами администрации районов. Ничего противозаконного нет в том, что думе "сверху" предлагают рассмотреть кандидатуру на вакантную должность. Если эта кандидатура подходит, депутаты могут только поблагодарить за предложение. Но когда речь идет о формализованном круге кандидатов, за границы которого дума выйти не может, это явно нарушает установленные Законом начала самоуправления.

Нельзя признать законной практику, когда глава администрации не только предлагается "сверху" для назначения представительному органу, но и прямо назначается. Это закреплено, к примеру в Уставе Ногинского района Московской области, согласно которому глава района вправе назначить глав территориальных администраций. По сути, так же обстоит дело в городе-районе Борисоглебске Воронежской области, где сначала избирается сельский Совет, который затем на своем заседании называет кандидатов для назначения на должность главы сельского самоуправления, а тот по уставу "руководит деятельностью сельского Совета". Однако назначает главу сельского самоуправления (он же глава администрации) Глава администрации Борисоглебска из предложенных сельским Советом кандидатур и по согласованию с муниципальным Советом Борисоглебска.

Глава администрации, будучи выборным должностным лицом, наделяется "собственной компетенцией", чем подчеркивается самостоятельность его деятельности. И хотя, как уже отмечалось, на уровне местного самоуправления принцип разделения властей не действует, законы субъектов Федерации и уставы муниципальных образований скрупулезно регламентируют не только полномочия глав администрации, но и каждого органа, а также их взаимоотношения. Причем в стремлении урегулировать эти вопросы отчетливо слышны отголоски той недавней поры, когда по примеру "верхов" "внизу" шла борьба за власть между Советами и администрацией. Это ощущается и в попытках перенести на уровень местного самоуправления систему "сдержек и противовесов", установленную новой Конституцией для федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, и в декларациях относительно невмешательства представительных и исполнительных органов в дела друг друга, и в соотношении объема полномочий представительных и исполнительных органов, когда на эти полномочия как бы проецируются (разумеется, в уменьшенном масштабе) полномочия федеральных органов и органов субъектов Федерации. В основе всего этого лежит идея "сбалансированности" полномочий представительных и исполнительно-распорядительных органов, наиболее последовательно выраженная и закрепленная в Законе "О местном самоуправлении в Воронежской области". "Система сбалансированности полномочий, - говорится здесь, - распространяется прежде всего на следующие вопросы деятельности органов местного самоуправления:

- право издания нормативных актов общего характера, затрагивающих права и обязанности человека и гражданина, относится к исключительному ведению представительных органов, однако при этом исполнительный орган или должностное лицо, его возглавляющее, не могут быть лишены права вернуть его на повторное рассмотрение;

- право назначения должностных лиц исполнительного органа принадлежит исключительно Главе администрации, однако при этом представительный орган не может быть лишен права либо предварительного голосования назначаемых лиц, либо выражения недоверия должностным лицам за ненадлежащее выполнение ими своих обязанностей. В любом случае это не исключает права представительного органа в особом порядке отрешать от должности лиц исполнительного органа за нарушение законодательства;

- право утверждать местный бюджет, а также утверждение социальных и иных программ развития относится к исключительной компетенции представительного органа, однако при этом исполнительный орган или должностное лицо, его возглавляющее, не могут быть лишены права требовать обязательного учета их мнения, выраженного в виде заключения либо поправок при решении вопросов о всех расходах, покрываемых за счет местного бюджета;

- право самостоятельного от иных органов осуществления любой оперативной деятельности в пределах установленной законом компетенции принадлежит исключительно исполнительному органу или должностному лицу, его возглавляющему, однако при этом представительный орган не может быть лишен права создавать необходимые органы по контролю за указанной деятельностью, расследованию обнаруженных злоупотреблений и принимать необходимые меры в соответствии с законодательством".

Такой, самый общий подход к соотношению представительных и исполнительно-распорядительных органов в уставах муниципальных образований разных областей реализуется далеко не одинаково. По соотношению полномочий, закрепляемых уставами за представительными и исполнительно-распорядительными органами, можно определить, имеем ли мы дело с намерением правовыми средствами усилить или ослабить администрацию, понизить или повысить роль представительного органа, поставить их в равные условия для эффективного взаимодействия - или эти условия законным образом не определяются.

Назначение должностных лиц, подчиненных главе администрации. С представительным органом может согласовываться назначение и освобождение от должности: первого заместителя главы администрации (г.г.Астрахань, Омск, Ярославль); первых заместителей и заместителей главы администрации, председателя комитета по управлению муниципальным имуществом, руководителя отдела социальной защиты населения, руководителя финансового отдела, главного редактора местной газеты, главного архитектора (город-район Борисоглебск Воронежской области); заместителей главы администрации, руководителя аппарата городской администрации, глав администраций районов города, председателя Комитета по финансам, начальника отдела социальной защиты, начальников управлений культуры, народного образования, здравоохранения, главного архитектора, председателей комитетов по управлению муниципальным имуществом, жилищным фондом (г.Воронеж); наконец, глава администрации может сам назначать и освобождать от должности всех должностных лиц без всякого совета с представительным органом (г.г.Хабаровск, Тюмень, Ногинский район Московской области и др.).

Досрочное прекращение полномочий представительного органа и роспуск его. В соответствии с Федеральным законом полномочия представительного органа могут быть прекращены при соблюдении определенной процедуры в установленных законом случаях и на основании решения субъекта Федерации, вынесенного в форме закона. Однако уставами ряда муниципальных образований предусмотрены дополнительные условия, при которых возможно прекращение полномочий представительных органов: решение этого органа о самороспуске, положительный результат референдума о досрочном роспуске представительного органа, отрицательный результат референдума о прекращении полномочий исполнительного органа (г.г.Тюмень, Омск). Наряду с этим в уставах некоторых муниципальных образований предусмотрен досрочный роспуск представительного органа по решению главы администрации. Он может быть осуществлен, если на заседании представительного органа отсутствует кворум более трех раз подряд при повторном созыве заседаний по истечении семи дней; после первого и второго несостоявшегося заседания (г.Хабаровск), а также если представительный орган не может принять решения из-за отсутствия кворума в срок более трех месяцев (г.Астрахань).

С одной стороны, полномочия главы администрации направлены на обеспечение нормальной работы представительного органа, но при отсутствии в уставе точного определения субъективных или объективных причин невозможности обеспечить кворум данные прерогативы могут обернуться рычагом для давления на не очень сговорчивых депутатов.

Право подписи решений представительного органа и отлагательного вето на решения этого органа принадлежит главе администрации (если это право не предоставлено уставом главе муниципального образования). Это довольно сильное средство влияния на деятельность представительного органа.

Досрочное прекращение полномочий главы администрации и отрешение его от должности. Помимо случая, предусмотренного Федеральным законом, уставами определены и другие возможные причины досрочного прекращения деятельности главы администрации (впрочем, как и главы местного самоуправления). Это добровольная отставка, совершение преступления, утрата гражданства Российской Федерации, выезд на постоянное место жительства за пределы территориального образования, смерть или признание умершим решением суда, признание недееспособным по вступившему в законную силу решению суда, стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия. Кроме того, представительный орган может отрешить от должности главу администрации (главу местного самоуправления) в случае совершения им преступления, если есть вступивший в законную силу приговор суда, и вынесения мотивированного недоверия представительным органом главе администрации (главе местного самоуправления) трижды в течение трехмесячного периода (г.Воронеж). Недоверие может быть выражено группой депутатов представительного органа и должностным лицам администрации. Решение о выражении недоверия принимается на заседании представительного органа двумя третями голосов от числа избранных депутатов и может служить основанием для освобождения упомянутых лиц от занимаемой должности (г.Воронеж). Это способ влияния на главу администрации со стороны представительного органа, одна возможность применения которого предостерегает администрацию от неоправданных, необоснованных решений и предотвращает конфликтные ситуации.

Решение вопросов, связанных с распоряжением муниципальной собственностью. Это одна из главных сторон деятельности представительных и исполнительных органов местного самоуправления, поскольку от нее зависит судьба многих местных начинаний, удовлетворение интересов и потребностей жителей городов и сел. Кто играет ведущую роль в решении этих вопросов? Если не иметь в виду утверждение бюджета, местных налогов и сборов как главных прерогатив представительного органа, то в остальном экономические полномочия распределяются по-разному.

В Уставе г.Ярославля перечень исключительных полномочий муниципалитета города не включает закрепленные Федеральным законом право и обязанность представительного органа устанавливать порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью. Нет этой нормы и в полномочиях муниципалитета, не относящихся к исключительным. Правда, в обоих перечнях есть немало положений, так или иначе связанных с определением порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью: определение порядка выпуска муниципальных займов, утверждение положения о внебюджетных и валютных фондах, установление порядка использования нежилых помещений, определение льгот и преимуществ, в том числе налоговых, и др. Но ведь любое из этих полномочий может быть передано мэру города - они не относятся к исключительному ведению муниципалитета. Не случайно согласно статьям Устава Ярославля, определяющим полномочия мэрии в области управления муниципальной собственностью, значится: мэрия управляет муниципальной собственностью города, решает вопросы приобретения, использования, аренды объектов муниципальной собственности, определяет условия и порядок создания муниципальных предприятий и учреждений, утверждает уставы муниципальных предприятий, учреждений и организаций, содействует созданию на территории города предприятий различных форм собственности и др. В некоторых случаях имеются ссылки на порядок, установленный муниципалитетом, но ведь вместо муниципалитета это может сделать и мэр.

Правда, здесь говорится, что, когда встает вопрос об отчуждении объектов муниципальной собственности, предложения вносятся в муниципалитет. Однако по предложению мэра (председательствующего в муниципалитете) вопрос опять-таки может быть передан на его собственное рассмотрение.

Очевидно, что в Уставе г.Ярославля именно глава администрации предстает должностным лицом, играющим решающую роль в распоряжении муниципальной собственностью, причем эта роль утверждается даже вопреки Федеральному закону.

Иная позиция нашла отражение в Уставе г.Воронежа. Согласно данному документу муниципальный Совет города, осуществляя полномочия собственника муниципальной собственности, вправе распределять эти полномочия между органами местного самоуправления города; устанавливать, как того и требует Федеральный закон, порядок управления объектами муниципальной собственности. Он определяет также перечень объектов, не подлежащих отчуждению, максимальный размер стоимости сделок с имуществом, заключаемых городской администрацией и ее органами без согласия муниципального Совета, и решает ряд других вопросов, связанных с распоряжением муниципальной собственностью. Городская администрация также управляет объектами муниципальной собственности, но в порядке и на условиях, предусмотренных как законодательством, так и правовыми актами муниципального Совета, изданными в пределах его компетенции. При этой правовой ситуации позиции представительного органа выглядят значительно сильнее и устойчивее, чем в первом случае.

1.3. Порядок наименования главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц и сроки их полномочий

Они определяются уставом, но в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Законы о местном самоуправлении некоторых субъектов Федерации (например, Читинской области) передают право наименования главы муниципального образования и других должностных лиц, а также определения сроков их полномочий самим муниципальным образованиям. В читинском Законе установлено, что эти вопросы регламентируются уставами муниципальных образований. В законах других субъектов Российской Федерации муниципальным образованиям предоставляется свобода в определении наименования главы муниципального образования, но устанавливается срок его полномочий: например, в ярославском Законе - четыре года. Аналогичная норма закреплена в Законе Воронежской области. Разница в сроке полномочий: он не может превышать для выборных должностных лиц четырех лет и быть меньше срока полномочий представительного органа, а кроме того, должен составлять полное число лет. Поскольку срок полномочий представительного органа не может быть менее двух и более четырех лет, выборное должностное лицо практически действует два, три или четыре полных года.

В законах субъектов Российской Федерации можно встретить и другую формулу: уставом муниципального образования предусматривается должность главы муниципального образования, одновременно являющегося главой местной администрации, который избирается населением на четыре года или представительным органом - без указания срока. Поскольку срок полномочий представительного органа в этом субъекте Федерации тоже четыре года, в случае получения полномочий от депутатов глава муниципального образования (он же глава администрации) действует в течение тех же четырех лет (если, разумеется, его полномочия на основании закона не будут прекращены досрочно). В Законе Нижегородской области, где об этом говорится, одновременно указано, что порядок избрания устанавливается Федеральным законом и Законом Нижегородской области.

Закон "О местном самоуправлении в Омской области" определяет статус руководителей исполнительных органов местного самоуправления, которые называются главами местной администрации. Срок полномочий главы местной администрации составляет четыре года. Однако в тех случаях, когда глава администрации избирается на собраниях (сходах), конференциях жителей (речь, по-видимому, идет о сельских главах и главах администраций поселков и малых городов), срок его полномочий составляет два года.

Уставы муниципальных образований в соответствии с полномочиями, предоставленными им законами субъектов Федерации, дают выборным должностным лицам самые разные наименования. В городах, поселках это чаще всего мэр города (поселка) как глава муниципального образования. Реже - глава города (поселка). В сельских районах - это глава района, хотя бывает и мэр района (Городецкий район Нижегородской области), в сельсоветах - глава сельского самоуправления.

Иногда выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления, именуется главой администрации. Как правило же, глава администрации - это глава исполнительного органа местного самоуправления.

Поскольку выборных должностных лиц, как правило, двое - глава муниципального образования и глава администрации, - именно об их подотчетности идет речь в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и уставах муниципальных образований. Более того, при объединении функций главы муниципального образования и главы администрации в одном лице о подотчетности говорится применительно к одному выборному должностному лицу.

По сути дела, отчетность - один из способов, причем всеобъемлющий и по природе своей наиболее действенный, контроля со стороны населения и представительных органов местного самоуправления за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Важно иметь в виду, что Федеральный закон устанавливает подотчетность должностных лиц, во-первых, населению непосредственно и, во-вторых, представительному органу. К сожалению, в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и уставах муниципальных образований больше внимания уделяется подотчетности представительному органу. О том, как, в каких формах и с какими последствиями организуются отчеты перед населением, говорится в слишком общей форме. Подчас и об отчетности перед представительным органом указанные нормативные акты лишь упоминают, никак не развивая и не конкретизируя общее правило. Так, в Уставе Городецкого района Нижегородской области все ограничивается констатацией: глава местного самоуправления в своей деятельности подотчетен населению района и земскому собранию.

Да и в тех уставах, где принцип подотчетности выборных должностных лиц населению разбирается более подробно, ему не придается то значение, которого он заслуживает по определению, обеспечивая связь населения с избранными им органами, возможность влиять на их деятельность, принимать меры, направленные на улучшение работы тех, кто призван изо дня в день заботиться об интересах и нуждах жителей городов и сел.

В лучшем случае в уставах муниципальных образований говорится об отчетах глав администрации перед населением через местную газету и другие средства массовой информации. О непосредственных отчетах перед избирателями на сходах, собраниях, конференциях в этих документах почти ничего не сказано. Правда, как средство воздействия на выборных должностных лиц в некоторых уставах предусматривается возможность отзыва их избирателями, возможность по требованию определенного количества избирателей (10% по Уставу г.Астрахани, например) назначения референдума по вопросу об отзыве мэра города.

В отдельных уставах, провозглашающих принцип подотчетности выборных лиц непосредственно избирателям, осуществление его сводится к публикации данных о состоянии здоровья населения, о состоянии природной среды, использовании природных ресурсов в хозяйственных целях, о состоянии законности и правопорядка и т.д. Само по себе такое информирование населения весьма полезно для обеспечения гласности деятельности муниципальных органов, осведомленности населения о делах в муниципальном образовании. Однако к отчету, следствием которого всегда должна быть оценка сделанного, это отношения не имеет.

Если проанализировать, как уставы трактуют принцип подотчетности выборных должностных лиц представительным органам, то можно заметить два варианта подхода. Сущность первого в простом упоминании об отчетности. Второй характерен наличием кратких упоминаний о периодичности отчетов, типа: "Глава города (мэр) периодически отчитывается перед Городской Думой" (и населением тоже). Что означает "периодически" - в Уставе г.Тюмени не указано. Следовательно, отчеты могут происходить и два раза в год, и один раз в два года - правовой нормы на сей счет не существует. В других уставах есть более конкретные указания: отчеты даются "ежегодно", "не реже одного раза в год" и даже "не позднее чем через два месяца после окончания календарного года" (г.Астрахань).

По-разному понимается и само содержание отчета. В некоторых уставах заметно стремление сузить это содержание. В г.Ярославле, например, мэр ежегодно направляет в муниципалитет отчет о постатейном исполнении бюджета и послания о социально-экономическом положении в городе. Но ведь это не отчеты о деятельности мэра и мэрии, которую он возглавляет. Полный отчет предполагает разговор и о стиле работы должностного лица, о том, какие вопросы он рассматривал, как обращался с правом "вето", чему уделял главное внимание, и т.д.

В уставах многих муниципальных образований отсутствует определение способов оценки представительными органами деятельности должностных лиц по результатам их отчетов. Кроме упоминания о возможности выражения недоверия этим лицам, в большинстве случаев в уставах ничего не сказано. Но ведь недоверие - это чрезвычайный способ негативной оценки работы выборного должностного лица. А есть и другие. Об этом довольно обстоятельно говорится в Уставе г.Астрахани. По отчету мэра городской Совет принимает решение об утверждении или неутверждении результатов деятельности мэра: в последнем случае отчет возвращается на доработку с указанием причин неутверждения и сроков устранения недостатков. Очевидно, что такая детализация в Уставе процедуры отчета может помочь преодолеть формализм в самой отчетности, чем нередко страдает рассмотрение представительным органом итогов деятельности выборного должностного лица.