Содержание

Введение. 3

1. Понятие прокурорского надзора в государственном управлении, его нормативная основа. 5

2. Предмет надзора и полномочия прокурора. 18

2.1. Надзор за исполнением законов. 18

2.2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. 19

2.3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. 21

2.4. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержаны и заключенных под стражу. 22

2.5. Участие прокурора в рассмотрении дел судами. 23

3. Юридические и иные формы реагирования прокурора на установленные нарушения законности. 26

Заключение. 33

Список литературы.. 35

Введение

Понятие «законность» дает представление о правовой действительности, взятой под углом зрения практического осуществления права.

Под идеей законности и дисциплины понимают формирующуюся в правосознании идею о целесообразности и необходимости такого реально правомерного поведения всех участников правоотношений, при котором не было бы места для произвола, фактически бы достигалась всеобщность права, реализация субъективных прав. Эта идея представляет существенную ценность.

Законность и дисциплина призваны выступать в качестве одного из важнейших методов государственного управления, руководства обществом, принципа деятельности государственного аппарата и поведения граждан, принципа правового регулирования.

Законность и дисциплина имеют много общего в происхождении, сущности, функциях, смысловом выражении.

Надзор за исполнением законов как часть общего надзора, возложенного на прокуратуру Законом "О Прокуратуре РФ", составляет одно из приоритетных направлений прокурорского надзора и является наиболее эффективной формой контроля со стороны государства в очень важной для него сфере - обеспечения законности, сохранения государственности.

Законность как неотъемлемый признак правового государства лишь тогда сможет выполнять свою организационную функцию, когда все правовые предписания будут претворяться в жизнь всеми субъектами правоприменения.

Каждое государство, независимо от его формации, создает систему гарантий, обеспечивающих исполнение законов и соблюдение Конституции на своей территории.

Немаловажное место в этой системе гарантий занимает прокуратура. Несмотря на то, что согласно ст. 129 Конституции РФ прокуратура включена в раздел судебной власти (гл. 7), она является самостоятельным централизованным органом.

Нельзя согласиться с мнением некоторых ученых о том, что Генеральный прокурор РФ наряду с судами олицетворяет судебную власть.

Прокуратура не входит в судебную систему. Деятельность прокуратуры, связанная с судом, является лишь частью ее функций, которые значительно шире и многообразнее, чем участие в гражданском и арбитражном судопроизводстве.

В настоящее время, когда в Российской Федерации активно осуществляется правовая реформа, и закладываются основы правого государства, особенно важно глубоко изучить значение, влияние и действенность прокурорского надзора.

Итак, цель работы - раскрыть сущность, значение прокурорского надзора в государственном управлении. Для этого и поставлены следующие задачи (основные вопросы, подлежащие разработке (исследованию)): понятие прокурорского надзора в государственном управлении, его нормативная основа, предмет надзора и полномочия прокурора, юридические и иные формы реагирования прокурора на установленные нарушения законности.

1. Понятие прокурорского надзора в государственном управлении, его нормативная основа

Среди способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении важное место занимает прокурорский надзор, который является одной из важных составных частей, относительно самостоятельной и специфической отраслью деятельности прокуратуры.

Предмет надзора, полномочия прокуроров по его осуществлению, методы и формы реагирования прокурора на факты нарушения закона регламентированы Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01. 92 № 2202 – 1 (ред. от 30. 06. 2003 с изм. от 18.07.2003) [1].

Систему прокуратуры Российской Федерации составляют Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.

Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:

1) надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

2) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

3) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

4) надзор за исполнением законов судебными приставами;

5) надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

6) уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

7) координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Прокурорский надзор как самостоятельный институт государственной деятельности имеет несколько направлений, что вызвано существенными различиями в задачах, предмете и пределах надзора его отраслей [2].

Одним из них, причем наиболее существенным, является прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением законов. Осуществление прокурорского надзора за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов регламентируется ч. 1 ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".

Методы осуществления деятельности по надзору за соблюдением и исполнением законов прокуратурой различны.

С внесением изменений и дополнений в Закон о прокуратуре изменилась и направленность прокурорского надзора.

В частности, существенно ограничено вмешательство в экономическую деятельность. Центр внимания прокуроров переместился в сторону защиты прав и свобод человека и гражданина [3].

Согласно действующему законодательству, надзор за соблюдением прав и свобод граждан - одно из шести основных направлений практической деятельности прокуроров. Это ко многому обязывает. Тем более что прежние подходы к организации этой работы уже невозможны: в стране в корне изменилось государственное и общественное устройство, резко возрос объем защищаемых законодательством прав и свобод, другими стали и гарантии обеспечения гражданских прав.

Главная задача прокуроров в том, чтобы ни в коей мере не подменять судебные органы, органы исполнительной власти, контролирующие органы, роль которых в рассматриваемой сфере является доминирующей, а эффективно использовать специальные полномочия прокурора для оперативного пресечения нарушений прав и свобод больших групп населения, трудовых коллективов, репрессированных, малочисленных народов, а также тех категорий граждан, которые в силу исключительных обстоятельств нуждаются в особой поддержке со стороны государства [4].

Например, в современных условиях трудно переоценить инициативную деятельность прокуроров по защите публичных интересов.

Во многих регионах именно прокуроры первыми предпринимают конкретные действия в защиту прав многих тысяч граждан, пострадавших от произвола местных властей, широко используют для устранения таких правонарушений судебные и внесудебные процедуры.

За два последних года по требованиям прокуроров отменено 120 тыс. незаконных правовых актов органов власти, контролирующих органов и должностных лиц. Каждый четвертый из них был издан в системе местного самоуправления [5].

Тревожит расширяющийся в ряде субъектов Федерации процесс девальвации провозглашенных в стране прав и свобод.

В первую очередь это попытки региональных властей ограничить права граждан, установленные гл. 2 Конституции РФ (права работников, несовершеннолетних, предпринимателей), и в то же время неправомерно расширить сферу использования мер административного принуждения.

С этими отрицательными явлениями в правотворческой деятельности субъектов РФ необходимо вести решительную борьбу, в том числе с использованием новых полномочий, предоставленных прокурорам.

К сожалению, порой наблюдается обратное: некоторые прокуроры по разным соображениям просто уклоняются от опротестования не соответствующих федеральному законодательному актов субъектов Федерации либо занимают в этом вопросе выжидательную позицию.

В результате наносится огромный вред - население целых территорий лишается одной из реальных гарантий защиты гражданских прав [6].

Из чего складывается сегодня работа прокуроров по надзору за соблюдением прав и свобод граждан? Из самых разнообразных актов прокурорского реагирования на обращения граждан, сообщения средств массовой информации, контролирующих органов и т.д.

Предлагаемое расширение прав прокурора вызвано также сужением полномочий прокурора в гражданском судопроизводстве и по обсуждаемой категории дел.

Инициирование прокурором гражданских дел об оспаривании нормативных правовых актов предусматривается главой 23 ГПК РФ.

Однако права вступления прокурора в любой стадии судебного процесса, возбужденного иным лицом, даже по этой категории дел ГПК не содержит.

Не предусматривается также право обжалования решения суда прокурором в случае рассмотрения дела без его участия.

Трудно не согласиться с мнением некоторых прокуроров о том, что, "если бы надзорные полномочия прокуратуры были урезаны год назад, законные права многих граждан могли бы остаться незащищенными, а вместо федеральных законов на территории страны продолжали бы действовать противоречащие им незаконные акты местной "самодеятельности" [7].

Функция защиты прав и свобод человека и гражданина может полноценно исполняться прокуратурой при наличии полного арсенала полномочий для этого.

Возбуждение гражданского дела об оспаривании нормативного акта может иметь место и по инициативе гражданина. Именно в нормативно - правовых актах органов законодательной и исполнительной власти, органах местного самоуправления, должностных лиц органов управления и контроля допускаются нарушения прав и свобод человека и гражданина, гарантированные Конституцией РФ.

Но по самым разным причинам и обстоятельствам гражданин может ограничиться рассмотрением дела судом первой инстанции, даже если решение его не устраивает и является незаконным.

В таких случаях отсутствие второй формы участия прокурора в гражданском судопроизводстве обязательно скажется негативно.

Наше общество не достигло того уровня демократии, когда можно компетенцию прокурора сужать до степени, принятой в виде нормы в зарубежных развитых странах.

Любое подражание чужому не приносило пользы России. Аналогичное сужение функций прокурора имело место и при судебной реформе 1864 года. Но последующие сто лет их все же пришлось расширять.

Поэтому резонным является свой для России путь реформ. Сужение функций прокурора в настоящее время преждевременно.

Вместе с тем, учитывая то, что с нашей позицией могут не согласиться, представляется необходимым расширение и увеличение разнообразия мер и форм реагирования прокурорами на выявленные нарушения закона в целях плодотворного исполнения возложенных на них функций.

Исходя из изложенного, такое дополнение в Закон "О прокуратуре РФ" является своевременным.

Все перечисленные меры реагирования в существующей классификации не носят императивного характера. Вытекает такой вывод из следующего. Закон "О прокуратуре РФ" в ст. 6 предусматривает обязательность исполнения требований прокурора, вытекающих из его полномочий в установленный законом срок.

Между тем ни этот Закон, ни иной другой не содержат санкций за невыполнение этих требований. Исключением является постановление, поскольку оно уже содержит решение конкретного вопроса.

Требования прокурора могут быть выполнены органами, издавшими противоречащий закону правовой акт, но могут быть и игнорированы. В таком случае ценность предпринятых мер снижается.

Можно сказать, что решение вопроса отдается на откуп добросовестности или компетентности тех, кто издал оспариваемый правовой акт.

В связи с этим представляется необходимым законодательно установить административную ответственность органов власти и должностных лиц за неисполнение требований прокурора, предусмотренных в законе, в установленный законом срок.

Хотелось бы коснуться и следующей проблемы. В предложенной классификации мер реагирования значатся: протест, представление, постановление и предостережение.

Обращение прокурора в суд в целях устранения противоречия правового акта закону следует расценивать также одной из мер реагирования прокурорского надзора.

Обращение в суд с оспариванием противоречащего закону правового акта предусмотрено Гражданско - процессуальным кодексом и не значится в указанной классификации.

Между тем обращение в суд, так же как и перечисленные меры реагирования, является предложением устранить правонарушения к тому или иному органу либо должностному лицу, только в иной форме (с помощью суда).

Обращение в суд может иметь место как продолжение иных мер прокурорского реагирования, когда на представительный или исполнительный орган власти (управления) не возымели действия предложения прокурора об устранении нарушений.

Но может быть и единственной мерой реагирования. Выбор именно этой меры прокурором может быть обусловлен ситуациями повышенной общественной значимости для отмены незаконного акта или сомнениями в способности принятия правильного решения органом, издавшим правовой акт, а также в случаях, требующих профессионального юридического анализа права, обусловивших противоречие и несоответствие акта закону.

Оспаривание нормативного правового акта прокурором или гражданином, так же как и обжалование гражданином конкретных действий или решений органов, должностных лиц, относится к видам дел, возникающим из административно - правовых отношений.

Право обжалования следует прямо из статей ГПК и относится к гражданину, что обусловило весь процессуальный порядок.

То, что явилось бы обоснованным при оспаривании ненормативного (индивидуального) акта, нельзя признать правильным для нормативных актов. Нормативные правовые акты затрагивают интересы неограниченного круга лиц, и если они не соответствует федеральному закону, то ущемляются интересы не одного физического или юридического лица, что имеет место при индивидуальном незаконном акте.

Данная категория дел в силу специфики содержания носит характер публичности и, следовательно, содержит правила поведения для неопределенного круга лиц. Нормы эти рассчитаны на неоднократное применение и действуют независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные правовым актом.

Вместе с тем можно рассуждать и так: действующим законом не установлены сроки обращения прокурора в суд по оспариванию нормативных правовых актов, не предусмотрено решение этого вопроса и в главе 24 ГПК РФ. А исходя из этого, можно полагать, что для обращения прокурора в суд с заявлением о признании нормативно - правового акта недействительным срока не существует. Поэтому следует согласиться с теми учеными, которые считают, что для оспаривания нормативного акта какой-либо срок не применим. Судебная практика пошла по этому пути.

В целях устранения разночтений в законах, регулирующих этот вопрос, представляется целесообразным разрешить его на законодательном уровне. Либо дополнить ст. 247 ГПК РФ указанием: "без ограничения срока обращения независимо от субъекта", либо исключить его из законодательства, регулирующего обращение в суд по оспариванию законности нормативного правового акта.

Нередки случаи, когда суд прекращает производство по делу, заявленному прокурором о признании нормативного правового акта недействительным, ссылаясь на разрешение спора во внесудебном порядке и отказ прокурора от заявленных требований.

Заявление в суд, как правило, предъявляется прокурором после отказа в удовлетворении протеста.

Изученные материалы гражданских дел районных судов Московской области, Московских межмуниципальных судов, судов иных субъектов Российской Федерации, в том числе городских и областных судов, свидетельствуют о том, что оспариваемый прокурором акт отменяется органом или должностным лицом, издавшим его, за два - три дня до судебного заседания.

Прокурор заявляет ходатайство о прекращении производства по делу и, мотивируя тем, что правовой конфликт разрешен в досудебном порядке, отказывается от заявленных требований. Так, прекращение производства по делу по аналогичным основаниям в судах общей юрисдикции и арбитражных судах в Российской Федерации составило в среднем 15% от предъявленных прокурором заявлений в 2003 году. Примерно такая же ситуация прослеживается и в 2004 г.

Некоторые суды, прекращая производство по делу по указанным выше основаниям, обязывают орган, допустивший нарушение, опубликовать факт отмены незаконного правового акта. Между тем такая позиция, как самого суда, так и прокурора, представляется неправильной.

В соответствии с Законом РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" предметом судебного обжалования могут быть такие правовые акты, которые на момент обжалования в суд или рассмотрения этих требований по существу являлись действующими, нарушали чьи-то охраняемые законом интересы, права и свободы. В том случае, если отпали указанные условия в период нахождения дела в суде, но до вынесения решения по существу, производство подлежит прекращению, поскольку отмененный нормативный правовой акт не может в дальнейшем повлечь нарушение каких-либо прав.

Как правило, суды, прекращая производство по обсуждаемой категории дел, не обязывают виновных лиц опубликовывать в средствах массовой информации сообщение об отмене незаконного правового акта. Тем не менее, такие определения встречаются даже на уровне Верховных судов субъектов РФ. При этом суды не учитывают, что обязывать совершать конкретные действия возможно лишь решением суда, но не определением.

Действия прокурора представляются также необоснованными. Досудебный порядок разрешения правового конфликта предполагает устранение противоречий правового акта федеральному закону органом или должностным лицом, издавшим его по протесту прокурора, то есть до суда. Обращение в суд свидетельствует о том, что на момент подачи заявления прокурором в суд спор не был урегулирован. Кроме того, прокурор, действия которого длительное время игнорировались, полагаем, не должен отказываться от заявленных требований. Производство по делу должно быть прекращено при обнаружении судом обстоятельств, свидетельствующих об отмене правового акта вне зависимости от действий прокурора в дальнейшем.

Вместе с тем прокурор должен учитывать, что исполнение решений по делам о признании правовых актов противоречащими закону или не соответствующими Конституции РФ возложено на суды.

Сообщение о вынесении решения о признании нормативного правового акта противоречащим закону или само решение должно быть опубликовано в средстве массовой информации, и соответствующий орган или должностное лицо обязано информировать об этом суд и гражданина.

В случае отмены нормативного правового акта органом или должностным лицом, издавшим его до постановки решения судом, контроль за сообщением данного факта в средстве массовой информации не производится никем. Между тем правовым актом, противоречащим закону, за период его действия могли быть нарушены гражданские права граждан и организаций.

Указанные лица могут остаться не информированными при неисполнении органом, отменившим акт таких обязанностей, что нарушит их право обращения в суд за защитой своих гражданских прав.

В данном случае и нужен прокурорский надзор. После вынесения определения о прекращении производства по делу, как показывает практика, прокурор не контролирует действия органа и должностного лица по опубликованию сообщения об отмене акта. Хотя надзор за этим следует расценивать частью правозащитной функции прокурора.

Следует остановиться и на такой проблеме, как возможность обращения в Конституционный Суд РФ по вопросам толкования норм права прокурором и судом.

Правом обращения в орган конституционного правосудия с запросом о конституционности нормативно - правового акта обладают суды любой инстанции, что регламентировано ч. 4 ст. 125 Конституции РФ.

Позиция Конституционного Суда РФ такова, что из Конституции РФ непосредственно не вытекает право судов вне связи с рассмотрением конкретного дела осуществлять в отношении нормативных правовых актов абстрактный нормоконтроль.

Однако это возможно только в случае, если суд придет к выводу о несоответствии Конституции закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.

Между тем указанная позиция содержит внутренние противоречия. В том случае, когда суд убежден в соответствии нормативного правового акта Конституции Российской Федерации, при рассмотрении конкретного дела у него нет оснований обращаться с запросом о проверке закона, подлежащего применению в данном деле.

Если в конкретном деле у суда есть сомнения в конституционности нормативного правового акта, то неправомерным будет его применение.

Но если суд реализует свое право запроса в Конституционный Суд РФ по проверке конституционности закона, подлежащего применению в период рассмотрения конкретного гражданского дела, то у сторон в состязательном процессе, при дальнейшем его рассмотрении, могут возникнуть обоснованные сомнения относительно беспристрастности суда.

При таких обстоятельствах логичным было бы предусмотреть законодательно по делам, возникающим из публично - правовых отношений, обязательное участие прокурора, обязанного в силу закона осуществлять от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, предоставив ему право запроса в Конституционный Суд РФ.

Это позволило бы снять вопросы, рождаемые неудачной редакцией статьи 101 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", дающей разъяснения по судебным запросам, предусмотренным п. 4 ст. 125 Конституции РФ.

Генеральный прокурор РФ в соответствии с п. 6 ст. 35 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" вправе обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Следует обратить внимание, что это право предоставлено только Генеральному прокурору и только по конкретному делу, то есть в интересах конкретного лица.

Вместе с тем следует учесть, что надзор за соблюдением Конституции РФ и соответствием правовых актов субъектов Российской Федерации федеральным законам является одной из основных задач прокуратуры (ст. 21 ФЗ "О прокуратуре РФ"), в то время как для суда эта функция не является превалирующей над другими его обязанностями.

При таких обстоятельствах представляется нелогичным предоставление одних и тех же условий и суду, и Генеральной прокуратуре для обращения в Конституционный Суд с запросом о конституционности правового акта.

Кроме того, нелогичным является предоставление гражданам права запроса в Конституционный Суд РФ по вопросам конституционности правовых актов Правительства РФ, в то время как Генеральный прокурор, осуществляющий надзор за соответствием правовых актов Конституции РФ, лишен такой возможности и должен лишь информировать Президента Российской Федерации.

Когда в стране идет борьба за очистку правового поля, за установление единообразного понимания закона на всей территории Российской Федерации и одинакового его применения, представляется расточительным использование не в полной мере такого мощного централизованного механизма, как прокуратура.

Исходя из изложенного, пожалуй, правильным было бы не ограничение, а расширение прав и предоставление Генеральному прокурору права обращения в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности правового акта вне зависимости от наличия конкретного дела и субъекта, его издавшего.

Надо полагать, что такая позиция корреспондирует праву прокурора защищать интересы неограниченного круга лиц. Внесение указанных дополнений в законы способствовало бы в более полной мере исполнению правозащитных функций прокуратуры, обеспечению прокурорского надзора за соответствием Конституции РФ и исполнению законов, а также единообразному их пониманию на всей территории страны.

2. Предмет надзора и полномочия прокурора

2.1. Надзор за исполнением законов

Предметом надзора являются:

соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными выше.

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных выше, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами:

освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;

опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;

вносит представление об устранении нарушений закона.

Должностные лица органов обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно.

2.2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно - хозяйственную деятельность организаций.

При осуществлении возложенных на него функций прокурор:

рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;

разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;

принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.

При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор возбуждает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.

В случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.

В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

Прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение.

2.3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие

Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно - розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно - розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно - розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно - процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами.

Указания Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам предварительного следствия и дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения.

Осуществляя уголовное преследование, органы прокуратуры проводят расследование по делам о преступлениях, отнесенных уголовно - процессуальным законодательством Российской Федерации к их компетенции.

Прокурор вправе принять к своему производству или поручить подчиненному ему прокурору или следователю расследование любого преступления.

2.4. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержаны и заключенных под стражу

Предметом надзора являются:

законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом;

соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания;

законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.

При осуществлении надзора за исполнением законов прокурор вправе:

посещать в любое время органы и учреждения;

опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера;

знакомиться с документами, на основании которых эти лица задержаны, заключены под стражу, осуждены либо подвергнуты мерам принудительного характера, с оперативными материалами;

требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, проверять соответствие законодательству Российской Федерации приказов, распоряжений, постановлений администрации органов и учреждений, требовать объяснения от должностных лиц, вносить протесты и представления, возбуждать уголовные дела или производства об административных правонарушениях.

До рассмотрения протеста действие опротестованного акта администрацией учреждения приостанавливается;

отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора.

Прокурор или его заместитель обязан немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещенного в судебно - психиатрическое учреждение.

Постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий содержания задержанных, заключенных под стражу, осужденных, лиц, подвергнутых мерам принудительного характера либо помещенных в судебно - психиатрические учреждения, подлежат обязательному исполнению администрацией, а также органами, исполняющими приговоры судов в отношении лиц, осужденных к наказанию, не связанному с лишением свободы.

2.5. Участие прокурора в рассмотрении дел судами

Прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами.

Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя.

Прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством Российской Федерации.

Генеральный прокурор Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации принимает участие в заседаниях Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Генеральный прокурор Российской Федерации вправе обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции приносит в вышестоящий суд кассационный или частный протест либо протест в порядке надзора, а в арбитражный суд - апелляционную или кассационную жалобу либо протест в порядке надзора на незаконное или необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда.

Помощник прокурора, прокурор управления, прокурор отдела могут приносить протест только по делу, в рассмотрении которого они участвовали.

Прокурор или его заместитель независимо от участия в судебном разбирательстве вправе в пределах своей компетенции истребовать из суда любое дело или категорию дел, по которым решение, приговор, определение или постановление вступили в законную силу.

Усмотрев, что решение, приговор, определение или постановление суда являются незаконными или необоснованными, прокурор приносит протест в порядке надзора или обращается с представлением к вышестоящему прокурору.

Протест на решение судьи по делу об административном правонарушении может быть принесен прокурором города, района, вышестоящим прокурором и их заместителями.

Протест на решение, приговор, определение или постановление суда до начала его рассмотрения судом может быть отозван прокурором, принесшим протест.

Принесение Генеральным прокурором Российской Федерации или его заместителем протеста на приговор, которым в качестве меры наказания назначена смертная казнь, приостанавливает его исполнение.

Генеральный прокурор Российской Федерации вправе обращаться в Пленум Верховного Суда Российской Федерации, Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации с представлениями о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным, административным и иным делам.

3. Юридические и иные формы реагирования прокурора на установленные нарушения законности

За период существования прокуратуры в России сложился определенный перечень превентивных мер реагирования на нарушение закона.

Протест является основным актом прокурорского реагирования на выявленные нарушения законодательными (представительными) и исполнительными органами управления, допущенные при издании правовых актов.

В нем содержится предложение привести их в соответствие с федеральными законами и Конституцией РФ.

Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании.

При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.

О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.

Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.

В соответствии с указанной нормой закона принесение протеста на правовой акт, противоречащий закону и нарушающий права и свободы человека и гражданина, следует рассматривать не только как право, но и как обязанность прокурора.

Эта обязанность коррелирует с правозащитными функциями прокурора. Протест должен приноситься во всех случаях выявления незаконных актов.

Исключение может быть сделано лишь для ситуаций, при которых отмена незаконного акта не может повлечь юридических последствий.

Таковыми являются случаи, когда незаконный акт утратил силу по указанному в самом акте времени (периоду) и не может повлечь в дальнейшем ущемления прав граждан либо организаций или отменен самим органом, издавшим его.

Следует отметить, что принесение прокурорами протестов ограничивается их должностной компетенцией.

Так, прокуроры районов, городов вправе приносить протесты на акты органов местного самоуправления, органов контроля и исполнительных органов районного и городского звена в указанные органы либо в вышестоящий орган; прокуроры субъектов Российской Федерации обладают правом опротестования правовых актов законодательных и исполнительных органов субъектов РФ.

Определение органа или должностного лица, к которому приносится протест, производится прокурором, исходя из конкретных обстоятельств.

Данная норма Закона не конкретизирует, выявление нарушений в пределах чьей компетенции влечет принесение протеста прокурором.

Однако, исходя из ограничения компетенций прокурорского надзора конкретным районом, предполагается, что Закон предусматривает выявление прокурором нарушений в пределах своих полномочий.

В случае выявления нарушений в правовых актах более высокого звена действия прокурора не регламентируются Законом "О прокуратуре РФ". Исключение составляют случаи несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции РФ и законам РФ (ст. ст. 23, 24), по которым Генеральный прокурор Российской Федерации информирует об этом Президента Российской Федерации.

Кроме протеста, распространенной мерой реагирования является также и представление.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

В случае несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации Генеральный прокурор Российской Федерации информирует об этом Президента Российской Федерации.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения.

Если ст. 23 Закона содержит указание о возможности принесения протеста в вышестоящий орган или должностному лицу, то на возможность внесения прокурором представления в вышестоящий орган Закон не указывает.

Вышестоящий прокурор имеет право действовать в пределах компетенции нижестоящих прокуроров, что вытекает из диспозиции ч. 1 ст. 129 Конституции РФ и содержания Закона "О прокуратуре РФ".

Многие авторы в научной литературе, посвященной прокурорскому надзору, указывают, что опротестование правовых актов производится прокурорами в строгом соответствии с их компетенцией [8].

Вышестоящий прокурор имеет право действовать в пределах прав нижестоящего прокурора, но нижестоящий прокурор не может пользоваться полномочиями вышестоящего прокурора ни при каких обстоятельствах [9].

А в тех случаях, когда перед прокурором встает проблема, связанная с выявлением нарушения закона в сфере компетенции вышестоящего прокурора, эта коллизия может быть разрешена путем обращения к прокурору высшего звена с представлением.

Поскольку такого запрета закон не содержит, представляется, что эти суждения являются слишком категоричными и правильными не во всех случаях. Указанный выше путь разрешения правового конфликта может оказаться достаточно длительным.

В подтверждение этому может служить такой пример: прокурор Чеховской городской прокуратуры выявил противоречия федеральному закону в постановлении Правительства Московской области, в результате которого в Чеховском районе в 1998 году получили пособие на ребенка только 20% лиц, имеющих право на него.

Поскольку надзор за соответствием правовых актов, издаваемых Правительством Московской области, не входит в компетенцию Чеховского городского прокурора, он обратился к прокурору Московской области с представлением о принятии мер прокурорского реагирования на нарушения, допущенные при формировании и утверждении областного бюджета Московской области на 1999 год.

Все последующие действия прокурора Московской области: принесение протеста Губернатору Московской области, внесение представления в Московскую областную Думу о приведении п. п. 2, 4 Постановления Правительства Московской области N 85/30 в соответствие с требованиями ст. 4 Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" - были в пределах его компетенции, и вопросов по данному поводу не возникает [10].

Проблема заключается в другом.

Установленная процедура принятия мер реагирования, что проиллюстрировано выше, приводит к значительно большей затрате времени, чем прямое принесение протеста или внесение представления прокурором в орган либо должностному лицу более высокого ранга, издавшему правовой акт, противоречащий закону.

Весь этот период времени права и законные интересы граждан оставались нарушенными. Можно, конечно, возразить тем, что решение вопроса на 15 - 20 дней раньше или позже не имеет существенного значения. Между тем для граждан, не имеющих дохода, равного прожиточному минимуму, каждый день расценивается как месяц. Зачастую перечисленный поток мер реагирования - лишь только часть предпринятых прокуратурой действий. Нередко за этим следует обращение в суд, и устранение нарушений затягивается на месяцы. Кроме того, в период прохождения информации между звеньями прокуратуры о выявленном нарушении может быть утрачена актуальность данного вопроса, в связи с чем устранение нарушения будет носить лишь формальный характер. Как нельзя не заметить, это не отвечает требованиям настоящего времени об оперативном приведении правовых актов в соответствие с федеральными законами в целях образования единого правового пространства. Как отметил Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем выступлении на Всероссийском совещании прокуроров 10.01.2001 г.: "Сегодня на первый план выходит правозащитная деятельность прокуратуры". Указанное направление нашло воплощение в Приказе Генерального прокурора от 24.12.2001 г. "О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема заявлений в органах и учреждениях прокуратуры РФ". С учетом этих требований нельзя признать соответствующей успешному выполнению правозащитных функций длительность срока устранения выявленных нарушений прав и законных интересов граждан и организаций.

Возможность принесения протеста или внесения представления в пределах компетенции вышестоящего прокурора законом не предусмотрена. Однако закон не содержит и запрета. Выбор меры реагирования зависит от актуальности установленных в содержании акта противоречий, масштабов распространенности нарушений, данных, характеризующих состояние законности в регионе, органе, издавшем незаконный правовой акт, и возможности их устранения. Целесообразным такое обращение является тогда, когда есть основания полагать, что аналогичные нарушения имеют место в практике других органов данной системы. Расширение компетенции прокурора в указанных аспектах мер реагирования позволит сократить срок устранения нарушений правового акта.

Таким образом, представляется целесообразным внести дополнения в Закон "О прокуратуре РФ", предоставив возможность прокурорам районного (городского), областного уровня вносить представления и протесты на незаконные правовые акты органов более высокого уровня, с указанием о сообщении результатов рассмотрения непосредственно прокурору того уровня, что и орган, издавший правовой акт. При этом одновременно должна направляться копия представления вышестоящему прокурору для контроля за исполнением протеста или представления в дальнейшем. Полагаем, что предложенные дополнения не нарушат компетенцию и субординацию прокуроров.

Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении.

Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель объявляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Заключение

Предметом надзора являются:

соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы;

соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами.

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя.

Список литературы

1. Бородин С.В., Кудрявцев В.Н. О судебной власти в России // Государство и право. 2003. N 10.

2. История и действительность // Законность. 2001. № 3;

3. Казанцев С. М. История царской прокуратуры. СПб., 1993;

4. Казанцев С. М. Судебная реформа 1864 г. и реорганизация прокуратуры // Государственное управление и право. Л., 1984;

5. Маевский В. Страсти по судебной реформе // Российская юстиция. 2003. N 11.

6. Маляров А. И. На страже закона и законности. М.. 1978;

7. Прокурорский надзор в СССР. М., 1965;

8. Прокурорский надзор. М., 2003.

9. Российский прокурорский надзор: Учебник / Под редакцией Сухарева А.Я. М., 2001.

10. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17. 01. 92 № 2202 – 1 (ред. от 30. 06. 2003, с изм. от 18. 07.2003);

11. Тихомиров С. В. Административное право Российской Федерации. Учебное пособие. М.: Издательство «Юрлитинформ», 2003. – 608 с.

[1] Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17. 01. 92 № 2202 – 1 (ред. от 30. 06. 2003, с изм. от 18. 07.2003).

[2] Прокурорский надзор. М., 2003. С. 204.

[3] Там же. С. 211.

[4] Бородин С.В., Кудрявцев В.Н. О судебной власти в России // Государство и право. 2003. N 10. С. 25.

[5] Там же. С. 27.

[6] Там же. С. 29.

[7] Маевский В. Страсти по судебной реформе // Российская юстиция. 2003. N 11. С. 19.

[8] Тихомиров С. В. Административное право Российской Федерации. Учебное пособие. М.: Издательство «Юрлитинформ», 2003. С. 245.

[9] Российский прокурорский надзор: Учебник / Под редакцией Сухарева А.Я. М., 2001. С. 199.

[10] Дело N 4Г99-8.