Глава 1. История развития и современное состояние федерализма

1.1. Современные федерации и их субъекты

В основу нынешнего федеративного устройства России положены национально-территориальный и территориальный принципы. Они присутствуют и в устройстве таких федераций, как Канада, Индия. При этом федеративное устройство может способствовать решению национального вопроса и обеспечивает децентрализацию власти, разграничивая полномочия центра и регионов.

Субъектами федерации являются государства или государственные образования. Число их может быть различно, отличаются они и наименованием. Так, в составе США пятьдесят штатов, ФРГ – шестнадцать земель, Швейцарии – двадцать три кантона. В составе Российской Федерации двадцать одна республика, шесть краев, сорок девять областей, два города федерального значения, одна автономная область, десять автономных округов.

Законодательный орган федерации традиционно состоит из двух палат, в одной из которых представлены ее субъекты. Когда в 1787 г. на Конвенте в Филадельфии разрабатывалась и принималась Конституция первой в мире федерации – Соединенных Штатов Америки, возникли разногласия о порядке представительства штатов в Конгрессе. В качестве компромисса было решено создать две палаты – Палату представителей, число конгрессменов в которой зависит от населения штатов, и Сенат, в котором каждый штат независимо от величины его территории и численности населения представлен двумя сенаторами.

По такой схеме строятся парламенты всех федераций мира. Федеральное Собрание (парламент) Российской Федерации состоит из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. Каждый субъект Федерации в Совете Федерации имеет по два представителя

Территории федераций состоят из территорий входящих в них государств и государственных образований. «Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории», – говорится в статье 4 Конституции России. Право выхода из состава федераций за их субъектами в современных конституциях не признается, что обеспечивает единство и целостность государства. Республики, входившие в Союз ССР, в силу Договора 1922 г. об образовании СССР и последующих общесоюзных и республиканских конституций таким правом наделялись. Но оно не реализовывалось за все шестьдесят девять лет существования Союза.

Попытка южных штатов выйти из состава США привела к гражданской войне 1861 – 1865 гг. и к утверждению принципа неделимости федерации, получившего подтверждение в заявлении Верховного суда о том, что Соединенные Штаты есть нерушимый союз, состоящий из нерушимых штатов. На большой государственной печати США, отражая данное положение, начертаны слова. «Из множества – единство».

Федеративные государства характеризуются тем, что наряду с общефедеральной конституцией и законодательством конституции и законы имеют и субъекты федерации. Но они не обладают верховенством на своей территории. Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Федерации. Конституция и законы США являются высшими законами страны. Аналогичные положения содержатся в конституциях ряда других государств (Аргентины, Венесуэлы, Канады, Мексики), распространяя действие общефедеральных законов, принятых по вопросам компетенции федерации, на всю ее территорию.

Признак федеративных государств – наличие общефедерального гражданства и гражданства членов федерации.

Исторически известна и такая форма объединения государства, как конфедерация, сочетающая признаки международно-правовой и внутригосударственной организаций. Конфедерации как объединения государств создавались для достижения главным образом внешнеполитических и военных целей. Они были известны периоду становления, буржуазных государств, некоторые из них распались, другие явились переходной формой к более прочным федеративным связям. Такие федерации, как США, Швейцария, прошли в прошлом стадию конфедеративного союза. Конфедерациями были: Нидерланды (1579 – 1795), США (1776 – 1787), Швейцарский союз (1815 – 1848), Германский союз (1815 –1866) и др.[1]

Конфедерация есть союз государств, объединенных одним или несколькими общими органами при сохранении каждым государством своего суверенного существования. Попытки создания конфедераций имелись и в XX в., но они оказались неудачными. Современные конфедерации просуществовали недолго. Это Объединенная Арабская Республика, включившая Египет и Сирию, а также Сенегамбия, объединившая на несколько лет Сенегал и Гамбию.

Создание конфедераций возможно и в будущем. Их характерные признаки следующие: создание конфедерации, как правило, закрепляется договором; суверенитет сохраняется за каждым субъектом конфедерации и не распространяется на все объединение в целом; конфедерация образует лишь те органы, которые необходимы для выполнения ее целей и задач; субъекты конфедерации имеют право выхода и нуллификации, т.е. отмены действия актов органов конфедерации на своей территории; конфедерации не имеют общей конституции, единой денежной системы, единого гражданства.

Каждое суверенное государство вправе самостоятельно определять характер своих отношений с другими государствами, действуя на основе общепризнанных принципов и норм международного общения, а также решать проблемы внутреннего устройства в соответствии со своими интересами.

Независимо от форм национально-государственного устройства территории государств подразделяются на административно-территориальные единицы. Административно-территориальное устройство не сводится к простому географическому делению территории. Оно необходимо для рациональной организации жизни людей, производства и управления. В его основу положено несколько принципов, наиболее универсальными среди которых являются экономический, национальный и политический.

Экономический принцип предполагает учет естественно-географических и производственных особенностей страны, размеров ее территории, численности и плотности населения, его тяготение к определенным экономическим центрам, направление и характер путей сообщения, размещение производительных сил.

Национальный принцип немаловажен в многонациональных государствах. Его суть в том, чтобы одноименные народы не были искусственно, вопреки их желанию, разделены по различным административно-территориальным единицам. Характерное действие этого принципа можно наблюдать в административно-территориальном устройстве многонационального Дагестана – субъекта Российской Федерации. Отдельные районы этой республики – Лакский, Ногайский, Табасаранский – носят наименование тех народов, которые в них преобладают и являются коренными.

Политический принцип предполагает так установить административно-территориальное деление страны, чтобы приблизить органы власти и управления к населению, создать систему местного самоуправления.

Комплексное применение экономического, национального и политического принципов, с учетом сложившихся традиций и иных факторов, позволяет осуществить рациональное выделение административно-территориальных единиц. Их характерные признаки: четко очерченные границы, компактность, непрерывность и экономическая целостность территории, право населения формировать органы государственной власти и местного самоуправления. Именно в силу этого права определенная территория обретает черты, присущие социально-политической организации, и получает статус административно-территориальной единицы.

Административно-территориальное устройство каждой страны имеет особенности, а ее подразделения – свои наименования. В федерациях на административно-территориальные единицы делятся территории их субъектов, в унитарных государствах – вся территория страны.

Так, например, в США территории штатов, кроме Коннектикута и Род-Айленда, делятся на графства. В двадцати штатах графства подразделяются на низовые административно-территориальные единицы: тауншипы и тауны. В штатах создаются специальные округа, в том числе и школьные.1

1.2. История развития федерализма в России

Территории субъектов Российской Федерации делятся на районы, города, села и поселки. В некоторых областях предприняты попытки восстановить существовавшие в России до Октября 1917 г. волости и уезды, а сами области и края переименовать в губернии.

До Октября 1917 г. Россия представляла собой унитарное государство, главным звеном административно-территориального устройства которого были губернии. На окраинах империи на правах губерний с рядом особенностей создавались войсковые области, где формировались специальные войсковые казачьи части, выполнявшие главным образом оборонительные, но вместе с тем и хозяйственные функции. Ряд регионов (Польша, Финляндия, отдельные районы Средней Азии) пользовались достаточно широкой самостоятельностью.

Все это с формирующейся культурно-национальной автономией обеспечивало необходимую устойчивость территориальной организации Российской империи.

Революционные события 1917 г. охватили все основные сферы российской действительности, всколыхнув национальное движение и активизировав стремление народов к национальной государственности. После установления советской власти создание федеративного государства, построенного по национально-территориальному принципу, стало государственной политикой.

В январе 1918 г. III Всероссийский съезд Советов принял Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, согласно которой Советская Российская республика учреждалась на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик, что нашло отражение и в Конституции РСФСР 1918 г. В статье II этого Основного Закона говорилось о том, что Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные областные союзы, которые входят на началах федерации в РСФСР. Так была заложена правовая основа для создания федерации по национально-территориальному принципу.

Русский народ не имел своей собственной государственности, предполагалось, что ею является вся Российская Федерация, в границах которой в качестве ее субъектов образуются автономии. В таком виде Российская Федерация в 1922 г. объединилась с другими республиками в Союз ССР.

1.3. Современной федеративное устройство РФ и ее субъектов

С прекращением в 1991 г. существования СССР в Российской Федерации активизировались процессы суверенизации. Автономные республики отказались от статуса автономий и приняли Декларацию о государственном суверенитете, автономные области (за исключением Еврейской) провозгласили себя республиками.

Неоднозначные процессы идут в исконно русских регионах – краях и областях. Стремление к самостоятельности национальных районов, жизненные реальности побудили и их поставить вопрос об изменении своего статуса, что привело к признанию краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга субъектами Федерации.

Таким образом, Российская Федерация в настоящее время строится по национально-территориальному и территориальному принципам. Первый положен в основу формирования республик и автономий, второй – краев, областей, городов федерального значения как субъектов Федерации.

Разновариантный характер субъектов Федерации, ее асимметричность требуют четкого, в первую очередь правового, механизма функционирования государственных структур различных уровней, отлаженности системы федеральных связей. Российская Федерация формировалась как федеративное государство на основании закона. Лишь одна автономная республика вступила с Россией в договорные отношения. 20 марта 1919 г. было подписано Соглашение центральной Советской власти с Башкирским правительством о Советской Автономии Башкирии. Создание в 1922 г. Союза ССР было юридически закреплено договором.

Договорный характер регулирования федеративных отношений был использован в 1992 г. для разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами власти субъектов Российской Федерации. Но этим договором Федерация не создавалась, им лишь упорядочивались отношения внутри ее. Две республики (Татарстан и Чечня) Федеративный договор в 1992 г. не подписали. Но переговорный процесс продолжался, и в 1994 г. был подписан Договор Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий. С момента принятия действующей Конституции РФ такие договоры подписаны с 46 субъектами Федерации.

Россия многонациональна и федеративна. Это положение должно лежать в основе российской государственной политики. Учет особенностей республик и регионов, наделение их равными социально-экономическими, бюджетно-финансовыми и иными, связанными с собственностью и рыночными отношениями, правами позволит при сохранении многообразия добиться единства по важнейшим стратегическим направлениям, определяющим облик общества, благополучие его народов.

Вместе с национальной и территориальной автономией в Российской Федерации широкое распространение может получить культурно-национальная автономия (немцы Поволжья и других регионов) с тем, чтобы учесть и сбалансировать интересы различных народов.

Все это призвано способствовать укреплению российской государственности, объединившей в федерации многие народы, исторические судьбы которых нерасторжимы.[2]

1.4. Сущность федерализма, его генезис и особенности в России

Слова «федерализм», «федерация», «конфедерация», «федеративный», «конфедеративный» имеют общий корень и происходят от латинского «feodus», что соотносится с понятием соглашения, контракта, договора, союза.[3] Следовательно, исходный смысл федерации или конфедерации заключатся в том, что они создаются и функционируют на основе соглашения между субъектами, вступающими в определенный союз. Однако в последующем, как это часто бывает, содержание указанного термина существенно изменилось и под влиянием политической практики приобрело ряд новых значений. Федерациями, например, стали называться и государства с формами устройства, ставшими результатом не добровольного волеизъявления и согласия, а навязанной сверху модели.

В настоящее время в политологической и правовой литературе существует множество представлений о том, что такое федерация и федерализм. Например, отмечается, что «не существует никакой всеохватывающей теории федерализма, хотя имеется множества определений «федерализма»… Теория федерализма еще развивается». «Несмотря на постоянное использование, термин «федерация» является все еще не ясным. Нет общепринятого определения».

В узком смысле федерализм обозначает взаимоотношения между различными уровнями государственной власти, то есть ее функционирование по всей вертикали между федеральным центром и субъектами Федерации: в более широком - сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации[4] .

Классический федерализм означает форму политической организации нескольких территориальных или национальных сообществ, бывших независимыми, но решивших объединиться в единое политическое образование[5]. Необходимо отметить, что понятия "федерация" и "федерализм" не всегда совпадают.

Федерация - это форма государственного устройства, предполагающая образование единого государства из нескольких государственных образований, обладающих определенной юридической и политической самостоятельностью. Понятие "федерализм" шире и сложнее понятия "федерация" поскольку включает в себя не только теорию федеративного государства, но и принципы политической организации, которые позволяют объединить независимые государства под руководством центрального правительства, оставляя за каждым из них определенную долю прав. Обращаясь к понятию «федерализм», известный американский политолог, специалист в области проблем федерализма профессор Д. Элазар указывает на многозначность данного понятия: оно применялось для характеристики нескольких разновидностей политического устройства; федерализм направлен на достижение как единства, так и разнообразия; федерализм означает как структуру, так и процесс управления; федерализм является как политическим, так и социально-культурным феноменом; федерализм касается и средств, и целей; при помощи федерализма преследуются как ограниченные, так и широкие цели. Сам Д. Элазар считает наиболее простым такое определение федерализма: самоуправление плюс поделенное управление, то есть управление, разделенное на два уровня – федеральный и региональный.[6]

Кроме того, в современных условиях федерализм следует рассматривать в большей степени как принцип связи частей и целого в территориально-политическом устройстве государства, а также как политико-правовую идею достижения компромисса между общегосударственными и местными интересами. Важнейшие цели федеративного государства: Федерации создаются для согласования и обеспечения единства и разнообразия интересов отдельных регионов.

Федерализм - это политико-правовой механизм, защищающий местные сообщества от тирании центрального правительства.

Федерализм является средством демократизации, поскольку позволяет населению участвовать в политическом процессе на нескольких уровнях власти.

Федерализм представляет собой метод повышения эффективности государственного управления.

Существует пять исходных принципов федерализма, на которых базируются существующие ныне федеративные государства: 1) запрет на сецессию, то есть на отделение субъекта от Федерации, что гарантирует государству территориальную целостность: 2) запрет не одностороннее изменение статуса субъекта Федерации, так как иначе это задевает интересы других субъектов: 3) свободное передвижение людей, товаров и т.п. по всей Федерации, то есть внутренние границы не должны превращаться в государственные: 4) верховенство федерального законодательства: 5) единство основ государственного строя.

Выбор федерации как формы устройства государства не может быть произвольным. Он объективно детерминирован целой совокупностью жизненных обстоятельств, которые получают отражение в политике государственного строительства. Эти обстоятельства представляют собой социально-экономические и политико-культурные проблемы, которые требуют от общества разрешения и которые часто легче разрешаются при помощи реализации принципов федерализма.

В мировой политологической литературе можно встретить целый ряд не совпадающих между собой точек зрения на причины, ведущие к образованию федераций. Так, рассматривая федеративное устройство как результат своего рода сделки между федеральной властью и субъектами федерации, Уильям Райкер выделил два обстоятельства, побуждающих стороны заключить такую сделку. Первое – желание политиков увеличить территорию как сферу своего влияния с тем, чтобы либо ответить на внешнюю военную или дипломатическую угрозу, либо подготовиться к военной или дипломатической агрессии и расширению границ государства. Это, по мнению автора, имеет место тогда, когда желание расшириться есть, но возможности покорить другие народы и территории отсутствуют. Тогда предлагаются определенные уступки руководителям тех территориальных образований, которые становятся составными частями нового федеративного образования, что и составляет сущность сделки. По предположению тех, кто предлагает такую сделку, федерализм является единственным осуществимым средством достижения желаемого расширения границ без использования силы.[7]

Другое обстоятельство заключается в том, что те политики, которые соглашаются на сделку, отказываясь от независимости ради федеративного союза, готовы были сделать это в целях защиты от военно-дипломатической угрозы или с целью участия в потенциальной агрессии со стороны федерации. При этом У. Райкер исходил из гипотезы, что оба этих обстоятельства всегда присутствуют в федеративной сделке и каждое из них – необходимое условие создания федерации.[8]

Гораздо более широкую и более точную картину факторов (причин и целей), стимулирующих образование федераций, представил И. Душасек. По его мнению, в основе создания федеративных государств лежали защита от внешних давлений, более благоприятные возможности обеспечения внутренней безопасности и стабильности на всей территории страны в интересах всех граждан, экономические выгоды от более широких рынков и скоординированного планирования, сохранение широко разделяемых ценностей относительно федерации и национального единства. В этом перечне указаны главные причины, побудившие в той или иной мере к созданию ныне здравствующих федеративных государств, и цели, к достижению которых при том стремились участники этих политических процессов.

Однако нельзя полностью исключать военно-политические причины образования федеративных государств. Они сыграли существенную роль при создании, например, СССР и Соединенных Штатов Америки. Но видеть всегда в самом факте образования федерации только результат политической сделки означает недооценку объективно обусловленного характера формирования федеративных государств.[9]

Тезис о наличии «федеративной природы» России широко распространен. Однако из истории нашего государства вовсе не следует наличие у него некой «федеративной природы». Московское царство, а за ним и Петербургская империя формировались не путем объединения равностатусных земель, а через присоединение (добровольное или насильственное) окраинных земель к ранее сложившемуся государственному ядру, причем присоединяющиеся территории в большинстве случаев теряли при этом все атрибуты государственности. Царская Россия была империей с чрезвычайно высоким уровнем централизации и унификации системы управления в метрополии и некоторыми особенностями управления на окраинах (в Польше, Финляндии, Бухарском эмирате). Советское государство было федерацией только по некоторым формальным признакам (наличие квазигосударственных институтов в территориях, двухпалатный парламент с особыми нормами представительства национальных республик и т.д.). Но реально оно характеризовалось предельно высоким уровнем централизации властных полномочий и жесткой иерархической структурой управления. Элементы действительной автономии и самобытности возникали в основном явочным порядком, существовали неявным для Москвы образом и периодически осуждались как проявление «местничества».[10]

Еще одним доказательством, приводимым в пользу федеративной природы России, является ее полиэтнический характер. Нерусские народы России совокупно составляют около 15% населения. Примерно столько же, сколько этнические нененцы в Германии или этнические нефранцузы во Франции. Создание национальных квазигосударств на территориях с высоким процентом нерусского населения произошло в специфических условиях послереволюционных лет и монопольного господства идеологии, для которой право этносов на самоопределение вплоть до государственного отделения было одним из незыблемых постулатов. Между тем, создание таких квазигосударств –далеко не единственный способ решения национального вопроса и обеспечения интересов национальных меньшинств. Этническая федерация – это чисто социалистическое изобретение. Национально-территориальная федерация была как раз идеальным средством разрушения национальной обособленности, быстрейшим способом перемещать народы при видимости заботы об их национальном благополучии. Оказываясь вне границ свои национальных образований, люди быстро теряли этническую идентичность, превращаясь в новую социальную общность – советский народ. Гениальное изобретение Ленина – национально-территориальная федерация – прекрасно на протяжении всех семи коммунистических десятилетий исполняла возложенную на нее задачу перемешивания наций, уничтожения национальных корней культуры.[11]

Собственно российский опыт не содержит доказательств возможности конструктивного сосуществования этносов в условиях реальной федерализации. К тому же и хроническая неспособность ряда национально-территориальных квазигосударственных образований обеспечить хотя бы минимально приемлемый уровень даже не благосостояния, а выживания своего населения требует не федеративных, а патерналистских решений. О каком федерализме – т.е. равноправном разделении ответственности и обязанностей уровней власти может идти речь в отношении регионов, бюджет которых почти на 100% формируется за счет дотаций федерального центра. Да и чеченская трагедия может быть понята не только как следствие просчетов в федеративном строительстве, но и как результат неконтролируемого разрушения системы жестко централизованного управления.

Таким образом, в природе России нет ничего такого, что фатально предопределяет выбор в пользу федерализма.[12] Федерализм для России – не судьба, а рациональный выбор, продиктованный совершенно реальными вещами – необходимостью приближения власти к гражданину в процессе общей демократизации, требованиями рационализации и внутренней дифференциации управляющих систем по мере усложнения систем, являющихся объектом управления и т.д. Федерализм в России не может сформироваться иначе, чем через длительный ряд сознательных, стратегически продуманных и организованных усилий государственной власти.

Итак, федерализм стал в России действительной конституционной нормой лишь 12 декабря 1993 г., когда россияне на национальном референдуме одобрили текст своего нового Основного закона.

Весьма показательны результаты голосования по проекту новой Конституции 12 декабря 1993 г., полученные в республиках, завязавших в 1992-1993 эксклюзивные юридические отношения с федерацией. Если в 1991 г. все они ходили в политических противниках Б.Н.Ельцина, недодав ему голосов на президентских выборах, если во время апрельского референдума 1993 г. лишь Татарстан встал на поддержку президента России, то картина голосований по Конституции выглядит уже совершенно иначе. Если результат в целом по России составлял 58,4%, то вклад Татарстана в этот результат был 74,8%, Якутия перевалила за половину – 55%, в два раза по сравнению с 1991 г. нарастила голоса Тыва, приличный результат был в Карелии, за 80% дали несколько автономий. То есть почти все республики и автономии, сполна вкусившие суверенитета или повысившие свой статус проявили лояльность по отношению к новой Конституции.[13]

Причина была проста. Безусловно, принятая 12 декабря 1993 г. Конституция была основана на регионально-политическом компромиссе. Все проблемы, порожденные Федеративным договором, перешли в нее.

Во-первых, в отличии от многих конституций федеративных государств, в российской отсутствовал институт федерального вмешательства. Позднее это создало юридические и политические проблемы при осуществлении федеральными силами военной операции в Чечне, порождало трудности в некоторых регионах, власти которых откровенно пользовались своей полной безнаказанностью.

Во-вторых, российская конституция содержала такую тяжелую юридическую и административную проблему, как “совместное ведение”, порождавшее трудности при решении многих практических проблем в регионах. Чтобы компенсировать этот дефект была введена практика подписания между властями центра и субъекта федерации отдельных двусторонних соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Не удивительно, что первый такой договор был подписан с Татарстаном (февраль 1994 года). Однако заключение договоров оставляло открытым вопрос механизмов осуществления совместных предметов ведения и полномочий. Полностью отсутствовали меры взаимной ответственности.

В-третьих, конституция заморозила проблему сложносоставных субъектов федерации. Например, в состав Тюменской области входят обладающие всеми правами субъектов федерации Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа; в состав Пермской области входит Коми-Пермяцкий автономный округ и т.п. Общим счетом семь субъектов федерации включают в свой состав девять других субъектов федерации. Это беспрецедентное, нелепое обстоятельство приводит к разным негативным последствиям.

Конституция наследовала многие черты централизованного государства. В частности, сохранились централизованные судебная система и правоохранительные органы. Однако и здесь не обошлось без противоречивого компромисса: руководители региональных отделений федеральных структур власти назначались с согласия руководства регионов. Вместе с постоянной нехваткой средств федерального бюджета на содержание региональных отделений указанное выше обстоятельство ставило эти отделения в зависимость от региональных властей. В результате федеральные полномочия плавно перетекали в региональные, размывалась грань между полномочиями разных уровней власти, а значит и сам фундамент федерации.

РФ стала преемницей СССР, не только унаследовав место Советского Союза в Совете Безопасности ООН, его долги, собственность, находившуюся на территории РСФСР и за рубежом, частично – территорию, но и в значительной степени воспроизведя форму организации советского государства. Нынешний российский федерализм, несомненно, больше напоминает не федерализм внутри РСФСР, входившей в состав СССР, а способ организации Советского «союзного» государства, то есть СССР.

СССР, РСФСР, союзное государство, советская федерация, наличие в структуре государства союзных и автономных республик – все это не плод ошибочных взглядов тех или иных большевистский/советских лидеров и гипертрофии идеологического фактора в менталитете пришедшей к власти в 1917г. большевистской партии в целом, не результат пагубного воздействия теории права наций на самоопределение и т.п., а скорее следствие исторической ситуации 1917г. и последующего периода Гражданской войны. «Союзность» СССР и федерализм РСФСР были в значительной степени вынужденными и представляли собой своего рода бомбу замедленного действия, заложенную под фундамент государства, унаследовавшего территорию и население бывшей Российской империи.

Российское федеративное государство по способу организации пространства власти представляет собой своего рода кальку СССР.[14] Однако при этом происходит наложение «советского» способа организации пространства власти и государства на совершенно иную географическую, этническую, политическую карту. Ибо никаких причин, никаких исторических оснований для существования федеративного устройства в РСФСР/России нет.

Сегодня президентская власть пытается осуществить централизацию, корни и оправдание которой – в генетике российского пространства власти. В этом смысле создание семи федеральных округов, выведенных непосредственно на Москву, и связанные с этим эрозия прав субъектов федерации и неизбежная девальвация их значения – оправданы. Но само по себе создание федеральных округов отражает лишь интерес власти, но не интерес государства и тем более не интерес общества.

Вводя различение интересов власти и интересов государства в контекст анализа так называемой федеральной реформы, предполагающей создание федеральных округов, видоизменения Совета Федерации и т.д. – мы вынуждены констатировать, что в нынешнем виде и в нынешней форме этот процесс представляет собой реализацию в основном интересов власти. Для того чтобы проект стал фактором укрепления не только власти, но и государственности, необходимо проведение ряда акций, не входящих прямо в круг мер, которые призваны обеспечить выживание и укрепление одной власти, а, напротив, балансирующих ее интересы и интересы общества, создающих противовесы потенциальной властной гипертрофии. Таких – самых основных – противовесов, отчасти балансирующих минусы неизбежной в России централизации, два: 1) развитие и укрепление местного самоуправления и 2) сохранение свободы слова, независимых СМИ, как в центре, так и в регионах. Только власть, сама себе создающая противовесы и сама принимающая профилактические меры против своего гипертрофированного разрастания, действительно может стать выразителем интересов и государства и общества.[15]

Оценивая состояние федеративных отношений на современном этапе можно отметить следующее:

во-первых, пиковая точка разрыхления целостности государства пройдена еще а 1998г., точнее в тот момент, когда правительство Е. Примакова и региональные руководители после августовского кризиса доказали готовность и способность удержать ситуацию под контролем и не допустить эскалации сепаратистских настроений. Именно тогда заговорили о восстановлении вертикали власти, о необходимости создания механизма федерального вмешательства. И заговорили об этом первыми Е. Примаков и Е. Строев. Вскоре были приняты два важнейших закона – о порядке разграничения полномочий Федерации и ее субъектов и об общих принципах организации органов власти субъектов Федерации. Положения этих законов, хотя и недостаточно последовательно, но все же сделали существенный шаг к тому, чтобы положить конец договорной вакханалии и законодательному своеволию субъектов Федерации. Для предотвращения эскалации сепаратистских настроений в некоторых территориях сыграл свою роль и жестокий опыт первой чеченской войны – войны позорной, но тем не менее показавшей миру готовность России платить и требовать страшную цену за охранение своей целостности;

во-вторых, в 1993-99 гг. федеративное строительство принесло и крупнейшие достижения: создание в регионах демократических институтов, их проверка и закрепление двумя турами выборов; овладение регионами искусством и механизмами управления экономическим и социальными процессами; адаптация регионов к требованиям рыночной экономики – отсюда, кстати, и высокие цифры роста региональных экономик в 2000 г. Не будь всего этого, неизвестно, что стало бы с Россией в тот период, когда федеральный Центр был практически недееспособен, а легитимация главы государства и гаранта Конституции была равна нулю. Наконец, в тот же период в процесс федерализации в массовом порядке включились «русские» регионы, что обеспечило относительную «деэтнизацию» федеративного процесса и, следовательно, уменьшило аффективную и увеличило рациональную составляющую в нем (этнизм, как известно, всегда и неразрывно связан с аффектом, с опасностью превращения нормального для политики конфликта интересов в губительный конфликт ценностей).

Реальное развитие федерализма в стране оказалось намного сложнее, противоречивее и подчас сочетало в себе элементы едва ли не всех вариантов одновременно. Важно иметь в виду, что и после принятия Конституции 1993 года, становление федерализма происходило главным образом за счет реальной политической практики, на основе существовавшего баланса политических сил, часто вопреки конституционным положениям или благодаря правовому несовершенству и противоречивости самой Конституции РФ.

После региональных выборов 1996-1997 годов глав исполнительной власти и законодательных собраний регионов были сформированы принципиально новые органы взаимодействия с Центром, которые в значительной мере, хотя и не полностью, определяют сегодня картину федералистских отношений в России.

Их особенности можно определить следующим образом.

Власть в субъектах Российской Федерации (законодательная и исполнительная) в ходе сложной и противоречивой эволюции обрела, наконец, подлинно легитимный характер – она стала полноправной и в очень значительной мере независимой от кадровой или какой-либо иной административной практики Центра. Это перевело сложные взаимоотношения федеральный Центр – субъекты Федерации из сферы командно-административной политики в сферу правовую и политико-договорную – т.е. в сферу единственных основ, на которых только и могут строиться федералистские отношения в рамках единого государства

После созыва Совета Федерации, в котором оказались конституционно представлены и законодательная, и исполнительная власть субъектов Федерации, региональная элита превращается в самостоятельный и конституционно фиксированный элемент политического процесса России. При этом следует констатировать, что новая избранная региональная элита получила мощные рычаги политического, экономического и психологического давления на федеральный центр и стала важным фактором принятия любых ключевых решений на высшем уровне. Эта тенденция закреплялась принятием республиканских Конституций и региональных Уставов, разграничивающих сферу полномочий центральной и региональной властей, а также достаточно стремительным процессом развития горизонтальных межрегиональных связей (межрегиональные ассоциации, ассоциации мэров городов и т.д.), вне всякого сомнения способствующих укреплению федерализма в России. Параллельно все эти годы шел интенсивный процесс формирования региональных властных элит, протекавший практически во всех субъектах Российской Федерации как явление полностью независимое от Центра – реальные масштабы влияния "московских" партийно-политических сил в регионах в целом незначительно.

Выборный характер исполнительной и законодательной властей в субъектах Российской Федерации (что при слабости судебной власти и в Центре, и, особенно, на местах означает юридически возможную, но крайне трудно реализуемую смену региональных властей по воле Центра), полномочное представительство этих властей в Совете Федерации, становление региональных центров силы и финансово-промышленных групп интересов – все эти факторы усилили независимость регионов от Центра и предопределяют сегодня необходимость формирования Центром новой стратегии взаимоотношений с регионами, новые принципы федералистских отношений. Сутью такой политики в современных условиях и с конструктивным "заделом" на будущее может быть только полная и окончательная замена властно-патерналистской составляющей (абсолютный диктат центра) составляющей правовой (четкое конституционное распределение и разграничение полномочий центр – регионы) и финансово-экономической (решение проблемы бюджетного федерализма).

Всё сказанное выше даёт достаточные основания считать сегодняшнюю модель федеративных отношений в России как ещё не сложившуюся систему.

Характер развития определяется как целенаправленной политикой центра (к сожалению, не всегда концептуально, организационно и кадрово продуманной, последовательно и постоянно проводимой), так и за счет возрастающих инициатив регионов, интересы которых далеко не всегда согласуются с политикой центра.

В оценках ряда политиков и экспертов произошедшие качественные изменения изначально трактовались и всё ещё трактуются сегодня с позиций откровенного, хотя, как представляется, мало чем обоснованного алармизма. Превалируют оценки типа "окончательная дезинтеграция России", "реальная угроза конфедерализации страны", "новая волна сепаратизма" и т.п. Отсюда соответствующие выводы и рекомендации, наиболее типичны из которых:

- выборы 1996-1998 гг. привели у росту политической и экономической неуправляемости регионов (естественен вопрос: а кто, собственно, и как, и почему, и на каких законодательных, и конституционных основаниях, должен управлять);

- выборы продемонстрировали необходимость выравнивания статусов различных субъектов Федерации;

- назрела необходимость в разработке нового Федеративного договора.

Анализ всего хода становления пореформенных федералистских отношений в России не во всём позволяет согласиться с оценками и рекомендациями такого рода и прежде всего с их категоричностью, ригоризмом, но, несомненно, заставляет задуматься над перспективами как в случае пессимистического, так и сравнительно оптимистического варианта экономического развития страны в ближайшие годы.

Сегодня российский федерализм вышел на очередную, несомненно более высокую ступень своего развития, которая, качественно отличаясь от предшествовавших ступеней, в то же время отнюдь не означает завершения процесса формирования самого федерализма: очевидны сегодняшние проблемы развития, однако в то же время достаточно хорошо просматриваются как завтрашние трудности, так и перспективы поступательной федералистской динамики.

Пожалуй, единственным бесспорным моментом в развитии российского федерализма является сужение инвариантности этого развития при сохранении достаточно высокой степени открытости реально оставшихся вариантов: "мягкий" тип федерализма, опирающийся на бюджетном кодексе и приоритетности федерального права, и вариант асимметричного (республики, края, области) развития страны, с опять же закрепленными правом и ограниченными бюджетным кодексом полномочиями. Это означает лишь то, что перспективы российского федерализма как никогда зависят от политической и нормативной практики самого разного уровня и характера, от способности сил, определяющих развитие федерализма, адекватно реагировать на эту практику и действовать соответствующим образом.

Подтверждением тому могут служить как позитивные преобразования последних лет, так и непростительные промахи федералистского строительства, последствия которых не только сказываются до сегодняшнего дня, но и в ряде случаев, похоже, обрели необратимый характер.

Таким образом, анализ федеративного устройства РФ позволяют сделать вывод, что для России федерация является наиболее эффективной и жизнеспособной формой объединения народов, территорий, наиболее приемлемой формой экономического развития многонациональной России, переживающей сложный этап глубоких общественных преобразований, установления подлинно равноправных и стабильных отношений между субъектами Российской Федерации, а также между центральной и местной властью, способствует урегулированию проблем межнациональных, межреспубликанских, "межвластных" взаимоотношений.