Конституция РФ определяет, что прокуратура РФ состав­ляет единую централизованную систему с подчинением ниже­стоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокуро­ру РФ.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федера­ции», детализируя это понятие, определяет прокуратуру РФ как единую федеральную централизованную систему органов, осу­ществляющих от имени Российской Федерации надзор за ис­полнением действующих на ее территории законов, а также иные функции, установленные федеральными законами.

Систему прокуратуры РФ составляют: Генеральная прокура­тура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним во­енные и другие специализированные прокуратуры, а также прокуратуры городов и районов и другие территориальные, во­енные и иные специализированные прокуратуры. В систему прокуратуры РФ входят также научные и образовательные уч­реждения.

В ряде республик — субъектов Федерации прокуратуры соз­даны в соответствии со спецификой их административно-тер­риториального деления (административно-территориальными единицами в Якутии являются улусы, в Тыве — коожуны, и т. д.). Но прокуратуры в них создаются на правах районных (городских)[1].

В основной части субъектов Федерации созданы только про­куратуры городов и районов. В некоторых из них действуют межрайонные прокуратуры, осуществляющие свои полномочия на территории ряда районов. В г. Москве в соответствии с уста­новленным административно-территориальным делением соз­даны   муниципальные   районы   и   административные   округа. С учетом специфики такого деления действуют межрайонные прокуратуры, выполняющие свои функции на территории ряда муниципальных районов, и прокуратуры административных округов. Приказом Генерального прокурора РФ им придан ста­тус прокуратуры города с районным делением (ст. 19 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Важным проявлением качества прокуратуры РФ как единой федеральной централизованной системы является требование Закона о том, что образование, реорганизация и упразднение органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором РФ. Прокуроры субъектов Федерации и приравненные к ним про­куроры вносят соответствующие предложения Генеральному прокурору РФ, которые учитываются при принятии решений по организационным вопросам.

Законом не допускаются создание и деятельность на терри­тории Российской Федерации органов прокуратуры, не входя­щих в единую систему прокуратуры РФ.

Важным свойством прокурорской системы является то, что все органы прокуратуры действуют на основе подчинения ни­жестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному проку­рору РФ[2].

2. Структура  центрального аппарата Генерального  прокурора РФ.

Структуру Генеральной прокуратуры РФ составляют глав­ные управления, управления и отделы, возглавляемые началь­никами — старшими помощниками Генерального прокуро­ра РФ[3]. В этих подразделениях работают старшие прокуроры и прокуроры, старшие прокуроры-криминалисты и прокуроры-криминалисты, а также старшие следователи по особо важным делам. Кроме того, Генеральный прокурор РФ имеет советни­ков и помощников по особым поручениям.

Генеральный прокурор РФ в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру Генеральной прокуратуры, определяет полномочия структурных подразделений. Каждое из этих подразделений действует в соответствии с положением о нем, утвержденным Генеральным прокурором РФ.

Структура Генеральной прокуратуры, иных прокуратур ди­намична. Она изменяется в соответствии с изменениями задач, функций прокуратуры, приоритетов в ее деятельности.

В Главное следственное управление Генеральной прокурату­ры входят: управление по надзору за следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью в органах внутренних дел и управление по надзору за расследованием преступлений органами прокуратуры, в которое, в свою очередь, входят зо­нальные отделы, а также управление по расследованию особо важных дел, организационно-методическое управление, отдел по надзору за расследованием особо важных дел, отдел крими­налистики (последние два отдела — на правах управления). Главное следственное управление возглавляет заместитель Ге­нерального прокурора РФ. Кроме того, в состав Генеральной прокуратуры РФ входят следующие подразделения: организа­ционно-контрольное управление; управление кадров; управле­ние по надзору за исполнением законов и законностью право­вых актов; управление по надзору за расследованием преступ­лений; следственное управление; управление по обеспечению участия прокуроров в судах по уголовным делам; управление по обеспечению участия прокуроров в судах по гражданским де­лам; управление по обеспечению участия прокуроров в арбит­ражном процессе; управление по надзору за исполнением зако­нов на транспорте и в таможенных органах; управление по де­лам несовершеннолетних и молодежи; управление правового обеспечения; Второе управление (организация и осуществление надзора на объектах оборонного комплекса и специализирован­ных военно-строительных и иных формирований), междуна­родно-правовое управление; управление по надзору за законно­стью исполнения уголовных наказаний, управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности; управление по надзору за исполнением налогового законодательства, отдел реабилитации жертв политических репрессий.

В состав Генеральной прокуратуры РФ входит на правах структурного подразделения Главная военная прокуратура, воз­главляемая заместителем Генерального прокурора РФ — Глав­ным военным прокурором.

В состав Генеральной прокуратуры входит Главное управле­ние по надзору за исполнением законов о федеральной безо­пасности и межнациональных отношениях на Северном Кавка­зе. Возглавляет это Главное управление заместитель Генераль­ного прокурора РФ.

Структура  аппарата   Генеральной   прокуратуры   РФ   непо­средственно связана с изменениями в системе федерального управления   на   территории   Российской   Федерации.   Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном пред­ставителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» образованы на территории страны семь федеральных округов.   Федеральные органы образовали в этих округах со­ответствующие структуры с центрами в Москве, Санкт-Петер­бурге,   Ростове,   Нижнем  Новгороде,  Екатеринбурге,  Новоси­бирске и Хабаровске.  Приказом  Генерального прокурора  РФ от 5 июня 2000 г. № 98 образованы управления Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах. Эти управления при­казом Генерального прокурора РФ в 2002 г. преобразованы в отделы.  Они расположены непосредственно в центрах феде­ральных округов. На них возложены: координация деятельно­сти всех правоохранительных органов, находящихся в пределах федерального округа, по борьбе с преступностью; надзор за ис­полнением законов федеральными органами, находящимися в пределах федерального округа, органами контроля, их должно­стными лицами; надзор за соблюдением прав и свобод челове­ка и гражданина федеральными органами, органами контроля и их должностными лицами; надзор за исполнением законов федеральными органами в округах, осуществляющими предва­рительное следствие, дознание и оперативно-розыскную дея­тельность, а также региональными управлениями по борьбе с организованной    преступностью,    региональными    отделами Следственного комитета при МВД РФ; расследование уголовных дел о наиболее опасных и общественно значимых престу­плениях.

В состав Генеральной прокуратуры РФ входит ряд подразде­лений обеспечивающего характера. К ним относятся: отдел пи­сем; приемная (на правах самостоятельного отдела); секретари­ат; управление делами; центр информации и общественных связей; финансово-хозяйственное управление; отдел по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и мобилиза­ционной работе; отдел безопасности, Первый отдел[4].

В Генеральной прокуратуре РФ действует научно-консуль­тативный совет по рассмотрению вопросов, связанных с орга­низацией и деятельностью органов прокуратуры. Организаци­онная структура Генеральной прокуратуры РФ в максимальной мере приближена к целям выполнения возложенных на проку­рорскую систему функций. С одной стороны, Генеральный прокурор РФ и подчиненный ему центральный аппарат проку­ратуры выполняют все возложенные на прокуратуру функции на федеральном уровне (надзор за исполнением законов феде­ральными министерствами и ведомствами и др.). Генеральная прокуратура вправе осуществлять надзор за исполнением зако­нов представительными (законодательными) и исполнительны­ми органами субъектов РФ. С другой стороны, Генеральная прокуратура реально осуществляет по поручениям Генерально­го прокурора, решениям коллегии руководство деятельностью единой централизованной прокурорской системой. В этих целях изучается надзорная и след­ственная практика, оперативно отслеживается информация о состоянии законности в регионах, деятельности органов про­куратуры по ее укреплению. На основе полученных данных из­даются приказы, указания, распоряжения, инструкции Гене­рального прокурора РФ, обязательные для исполнения всеми органами прокуратуры.

Аппарат Генеральной прокуратуры РФ является интегриро­ванным руководителем прокурорской системы. Его подразделе­ния в пределах своей компетенции осуществляют оперативное руководство и контроль за деятельностью прокуратур субъектов Федерации, приравненных к ним специализированных проку­ратур, а также иных нижестоящих органов прокуратуры. Пол­номочия прокуроров различных уровней в сфере предваритель­ного следствия и в судопроизводстве регламентируются Федеральным законом «О прокуратуре  Российской Федерации», а также соответствующим отраслевым законодательством¹.

При Генеральной прокуратуре РФ состоят научные и обра­зовательные учреждения: Научно-исследовательский институт проблем укрепления законности и правопорядка (г. Москва), Институт повышения квалификации руководящих кадров орга­нов прокуратуры (г. Москва), Институт повышения квалифи­кации прокурорских работников (г. Иркутск), Юридический институт прокуратуры Российской Федерации (г. Санкт-Петер­бург).

Генеральный прокурор РФ назначает на должность и осво­бождает от должности директоров (ректоров) научных и обра­зовательных учреждений системы прокуратуры РФ и их замес­тителей. Научные и образовательные учреждения системы про­куратуры действуют в соответствии с положениями (уставами) о них, утверждаемыми Генеральным прокурором РФ.

3. Принципы организации и деятельности  прокуратуры РФ.  Функции  органов прокуратуры.

В теории прокурорского надзора принципами организации и деятельности органов прокуратуры признаются основополагающие начала, определяющие сущность проку­рорского надзора, исходные моменты в его организации и функционировании, закрепленные в Конституции Россий­ской Федерации и других законодательных актах. В целом названные признаки достаточно полно отражают смысл и ведущее значение принципов для обеспечения жизнедеятель­ности прокурорской системы. Вместе с тем произошедшие в последние годы изменения в правовой действительности рос­сийского государства требуют более глубокого рассмотрения основополагающих начал, на которых базируются организа­ция и деятельность прокуратуры Российской Федерации. К этому обязывает прежде всего необходимость последователь­ного повышения роли прокуратуры в обеспечении социаль­ной и экономической стабилизации в обществе, преодолении кризисных явлений, раскрытии и реализации в полном объе­ме ее правозащитного потенциала. Нельзя сбрасывать со сче­тов и регулярно повторяющиеся попытки создания проектов реформирования органон прокуратуры, направленных на вы­холащивание надзорной сущности ее деятельности. Такого рода попытки посягают на фундаментальные устои прокуратуры и одной из их мишеней выступают именно принципы ее организации и деятельности. В этой связи необходимо иметь в виду следующее[5].

Характеризуя принципы организации и деятельности про­куратуры Российской Федерации в современных условиях, прежде всего необходимо акцентировать внимание на том, что они образуют системообразующее ядро прокурорской систе­мы. Совокупность присущих ей принципов определяет функ­ции прокуратуры, правовые средства, необходимые для их ре­ализации, организационную структуру прокурорской систе­мы, характер взаимоотношений между ее отдельными эле­ментами (звеньями). Принципы консолидируют прокурор­скую систему, придают ей целостность и индивидуальность специализированного органа государственной правоохраны. Отход от принципов организации и деятельности прокура­туры способен привести к замене ее другой, качественно иной системой, что, по существу, равносильно разрушению действующей системы. В свою очередь, точное соблюдение принципов обеспечивает высокую жизнеспособность и эф­фективность функционирования прокурорской системы. Прокурорские работники всеми своими действиями обязаны способствовать утверждению данных принципов в право­охранительной практике. Вместе с тем защита принципов организации и деятельности прокуратуры должна входить в качестве органической части в работу законодательных ор­ганов, органов судебной и в известной мере органов испол­нительной власти. Социальная ценность результатов проку­рорского надзора является высокой, соответственно государ­ство в лице своих органов должно всемерно способствовать укреплению правовой, организационной, материально-техни­ческой, финансовой базы деятельности прокуратуры. Именно государство первым должно решительно пресекать любые по­пытки тенденциозного, вкусового и просто поспешного пере­смотра принципов организации и деятельности прокуратуры, независимо от форм, в которую они облекаются, сил, привле­кающихся к их осуществлению[6].

Изложенные соображения позволяют сделать вывод о том, что принципы организации и деятельности прокуратуры Россий­ской Федерации представляют устойчивую самостоятельную общность признаваемых Конституцией Российской Федерации и федеральными законами базовых положений, составляющих системообразующее ядро прокурорской системы, определяющих функции прокуратуры, ее структуру, характер взаимоотношений между входящими в прокурорскую систему элементами (звенья­ми), полномочия прокуроров, другие ключевые вопросы функ­ционирования прокуратуры как особого государственно-право­вого института, занимающего ответственное место в системе правовой охраны Российской Федерации[7].

Система принципов организации и деятельности прокура­туры включает две основные группы. Первую образуют кон­ституционные принципы, т.е. тс, которые установлены Кон­ституцией Российской Федерации или могут быть абстрагиро­ваны на основе содержащихся в ней положений. Конституци­онными принципами организации и деятельности прокурату­ры являются принципы законности, единства, централизации, гласности.

Вторую группу представляют принципы, установленные Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федера­ции", или абстрагируемые на основе содержащихся в нем норм. Поскольку данный Федеральный закон воспроизводит в полном объеме конституционные принципы, в последнем случае имеются в виду принципы, которые в Конституции Российской Федерации не называются. К принципам данной группы относятся: принципы профилирующей надзорной спе­циализации деятельности органов прокуратуры; принципы не­зависимости прокуроров от внешнего воздействия; принципы внепартийности деятельности органов прокуратуры.

В системе принципов организации и деятельности органов прокуратуры ведущая роль принадлежит конституционным принципам. Определяя специфику организационного и функционального построения прокурорской системы, они одновременно служат основой и всех других принципов. Особая роль конституционных принципов, учитывая наблюдающееся в последние годы повышенное внимание политиков, бизнесме­нов, государственных чиновников к вопросам реформирова­ния прокуратуры, состоит в выполняемой ими в отношении прокурорской системы охранительной функции.[8] Конституци­онные принципы организации и деятельности прокуратуры сдерживают появление незрелых проектов устройства проку­ратуры на иных основах по сравнению с теми, которые дей­ствуют сейчас. Они не позволяют отделываться легкомыслен­ной аргументацией. Противники полифункционального на­полнения деятельности российской прокуратуры, не будучи в состоянии проигнорировать конституционные принципы, вы­нуждены с ними считаться, их называть, а это в свою очередь заставляет соответственно корректировать и содержание зако­нодательных предложений. Защита и поддержка ныне дейст­вующих принципов организации и деятельности прокуратуры имеет важное общегосударственное значение. В этой области не может быть места решениям, основанным на субъективных представлениях их авторов, решениям, способным привести к ослаблению прокуратуры. Борьба за сохранение и неуклонное следование принципам организации и деятельности прокура­туры Российской Федерации имеет для нее воистину судьбо­носное значение.

Функции и основные направления деятель­ности прокуратуры — понятия, находящиеся между собой в тесной взаимосвязи, имеющие общие корни в виде деятель­ности прокуратуры, которую они олицетворяют. В силу этих обстоятельств их понятия нередко формулируются таким об­разом, что они воспринимаются как тождественные. Так, в фундаментальной работе, имеющей принципиальное значе­ние для формирования понятийного аппарата прокурорского надзора, указывается: функции прокуратуры "представляют собой основные направления деятельности прокуратуры, осу­ществляемые с использованием специфических форм и мето­дов в рамках точно очерченных полномочий (компетен­ции)"¹. Аналогичные определения встречаются и в других ра­ботах. Относительно большая индивидуализация характеризу­ет понятийную характеристику основных направлений дея­тельности прокуратуры.

Несмотря на близкое "родство", понятия направления де­ятельности и функции прокуратуры, безусловно, являются самостоятельными. Каждое из них выполняет определенное предназначение   и   используется   при   описании   различных групп вопросов, характеризующих деятельность прокуратуры[9].

Наблюдающаяся нечеткость в разграничении теорией по­нятий функции и основного направления деятельности про­куратуры порождает достаточно ощутимые трудности в реше­нии практических задач. Прежде всего это касается сферы правового регулирования деятельности органов прокуратуры. Закон СССР "О прокуратуре СССР" (1979) включал в себя ст. 3 "Основные направления деятельности прокуратуры", ко­торая, по существу, характеризовала не столько направления деятельности прокуратуры, сколько ее функции. Не удалось провести разграничения функций и направлений деятельности прокуратуры в ст. 2 "Цели и направления прокурорской дея­тельности" Закона Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 января 1992 г. По всей види­мости, по этой причине Федеральным законом Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федера­ции"» от 17 ноября 1995 г. терминологически понятие направ­ления деятельности не было воспроизведено.

Нечеткость в разграничении понятий направления дея­тельности и функции прокуратуры вносит определенную сложность и в работу прокурорских работников. В практике конкретных прокуратур она может порождать недооценку либо отдельных функций, либо отдельных направлений дея­тельности органов прокуратуры Российской Федерации.

Проблема разграничения понятий основных направлений деятельности и функций прокуратуры достаточно тонкая. Оче­видная условность, большая теснота соприкосновения, общая природа, неуловимость существующих между данными поня­тиями большой части граней, обусловленные их органичной взаимосвязью и взаимозависимостью, со всей очевидностью свидетельствуют об этом. И тем не менее основные функции и направления деятельности прокуратуры в содержательном плане могут и должны различаться.

Функция есть выражение государственно-правового и со­циального назначения прокуратуры как элемента системы правоохранительных органов. Ее реализация представляет собой особый, свойственный только прокуратуре вид деятельности. Совокупность функций обусловливает содержание той деятельности, ради выполнения которой существование и со­хранение прокуратуры признается необходимым и социально оправданным. Они же наиболее последовательно и полно оп­ределяют место прокуратуры в системе государственных орга­нов.

Ключевым признаком, образующим понятийную характе­ристику функции прокуратуры, выступают цели, достижение которых связывается с выполнением определенной функции. Данные цели являются производными от общих целей органов прокуратуры Российской Федерации и подчинены интересам их максимально полной реализации. В настоящее время в ка­честве целей, лежащих в основе возложенных  на прокуратуру функций, признаются:

1. Наблюдение за соответствием положениям Конститу­ции и требованиям законов действий и правовых актов феде­ральных органов исполнительной власти, органов законода­тельной и исполнительной власти субъектов Российской Фе­дерации, органов местного самоуправления, их должностных лиц, органов управления и руководителей коммерческих и не­коммерческих организаций. В данном перечне не называются указанные в законе органы, осуществляющие оперативно-ро­зыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, органы военного управления, судебные приставы, админи­страции органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного ха­рактера, администрации мест содержания задержанных и со­держания под стражей, поскольку все эти органы входят в систему органов исполнительной власти. Им не охватываются только следователи органов прокуратуры, наблюдение за ис­полнением законов которыми также осуществляет прокурор. Это дополнение необходимо иметь в виду при характеристике объема деятельности прокуратуры. Реализации названной цели посвящена функция надзора за соблюдением Конститу­ции Российской Федерации и действующих на территории Российской Федерации законов;

2. Обеспечение привлечения к уголовной ответственности дин, совершивших преступления  и назначения им судом предусмотренного законом наказания. Данной цели соответствует функция уголовного преследования;

3.  Обеспечение согласованных усилий системы правоохра­нительных органов в сфере борьбы с преступностью. Дости­жению этой цели подчинена функция координации деятель­ности правоохранительных органов по борьбе с преступнос­тью;

4.  Использование материалов органов прокуратуры в ин­тересах   совершенствования   законодательства.   Данная   цель обусловила наделение прокуратуры функцией участия в пра­вотворческой деятельности;

5.  Осуществление связей с органами прокуратуры других государств и международными организациями. Наличие этой цели позволяет выделить функцию международного сотрудни­чества;

6.   Защита государственных и общественных интересов, прав и законных интересов граждан. Для ее обеспечения на прокуратуру   возложена   функция   участия   в   рассмотрении гражданских дел судами и рассмотрения дел арбитражными судами[10].

Обязательным признаком функций является их возложе­ние на прокуратуру только законом. В силу данного обстоя­тельства перечень функций — исчерпывающий. Исключение отдельных функций или расширение их совокупности возмож­но только путем принятия соответствующего законодательно­го решения.

Функции прокуратуры подлежат реализации в ее деятель­ности в полном объеме и единовременно. Выборочный подход к выполнению функций неприемлем. Он чреват опасностью потерей прокуратурой своих позиций в правоохранительной деятельности[11].

Конкретным функциям соответствует определенный набор полномочий прокурора. Точная привязка прав и обя­занностей прокурора к специфике определяемого им вида де­ятельности является условием ее эффективного выполнения. Применительно к функциям устанавливается структура орга­нов прокуратуры. Подразделения прокуратуры всех звеньев формируются по функциональному признаку в пределах ком­петенции соответствующего звена прокурорской системы. Суммируя изложенное, функцию прокуратуры можно оп­ределить как социально обусловленную и установленную зако­ном обязанность исполнения органами системы прокуратуры Российской Федерации определенного вида действий, выража­ющих государственно-правовое предназначение прокуратуры как одного из основных институтов правовой охраны государ­ства и направленных на обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации и действующих на территории Россий­ской Федерации законов, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, интересов обще­ства и государства[12].

Представления об основных направлениях деятельности прокуратуры в большинстве случаев базируются на общепри­нятом в русском языке подходе к интерпретации направления как определенной линии движения, стороне, пути развития, выборе варианта действий и т.п. Направление деятельности олицетворяет собой определенную сторону, участок деятель­ности прокуратуры. Рассматривая деятельность прокуратуры в виде некоего правового поля, на которое проецируются регу­лируемые законодательными нормами явления и процессы, ее направления можно представить в виде относительно самосто­ятельных секторов линейного характера. В каждом из них ре­ализуются определенные виды действий, направленные на ре­шение конкретных, актуальных для данного места и времени задач укрепления законности и правопорядка. В качестве ос­новных направлений могут выступать борьба с преступностью, защита собственности (как частной, так и государственной), защита предпринимательской деятельности, укрепление за­конности в правотворческой деятельности субъектов Россий­ской Федерации и др.

В отличие от системы функций, являющейся величиной постоянной, направления деятельности прокуратуры характе­ризуются органические присущей им подвижностью. Сово­купность направлений деятельности определяется актуальнос­тью стоящих перед государством задач в конкретный период времени. При этом, однако, следует отметить, что в работе прокуратуры выделяются приоритеты, отличающиеся постоян­ством. Среди них следует в первую очередь назвать такое на­правление, как защита прав и свобод человека и гражданина. В известном смысле связь функций и основных направ­лений деятельности прокуратуры можно представить как от­ношения сущности и формы ее выражения. Сущность дея­тельности, заложенная в функциях прокуратуры, получает свое выражение, материализуется в основных направлениях ее деятельности. В совокупности правильно избранные основные направления позволяют обеспечить не только полноту реали­зации функций прокуратуры, но и оптимальность ее резуль­татов, сосредоточение усилий на решении самых насущных проблем. При неизменности состава функций прокуратуры, корректируемая, динамичная система ее основных направле­ний дает возможность целенаправленно строить работу орга­нов прокуратуры эффективно, с наибольшей отдачей исполь­зовать имеющиеся в распоряжении прокуратуры силы и сред­ства, своевременно устранять именно те болевые точки, кото­рые вызывают обоснованную тревогу в обществе.

При выборе основных направлений деятельности учиты­ваются фактическое состояние законности и данные кратко­срочных и долгосрочных прогнозов в изменении состояния законности. По этому пути идет, в частности, практика пос­ледних лет. Вступление Российского государства в стадию перехода к рыночным отношениям дало основание с большой долей уверенности сделать вывод о возможности активизации правонарушений в сфере хозяйственной деятельности. В связи с этим в деятельности прокуратуры существенное место заня­ли такие направления, как борьба с нарушениями законности при приватизации объектов государственной и муниципаль­ной собственности, при осуществлении внешнеэкономичес­кой деятельности, проведении земельной реформы и др. Дей­ствия прокуроров в рамках данных направлений позволили выявить, пресечь и предупредить большое количество наруше­ний как преступного, так и не преступного характера. Когда говорят, что утверждение рыночных отношений сопровожда­лось массовыми нарушениями законности, всегда нужно иметь в виду, что нарушений было бы намного больше, если бы на пути недобросовестных приватизаторов, выходящих на международную арену бизнесменов, новоявленных претенден­тов на обладание земельными богатствами не стояли работники органов прокуратуры (разумеется, опираясь на поддержку правоохранительной системы страны).

Обоснованный выбор и корректировка основных направ­лений может быть сделан только при наличии точно выверен­ной стратегии деятельности органон прокуратуры, охватываю­щей достаточно длительную перспективу. Причем стратеги­ческая линия прокуратуры должна быть безупречной как в теоретическом плане, так и в практическом отношении. Именно здесь особенно актуально соблюдение правил о прак­тичности теории и теоретичности практики.

Отталкиваясь от изложенных соображений, основное на­правление деятельности прокуратуры можно определить как со­ставную, специализированную часть ее деятельности, обеспечи­вающую решение определенного круга, стоящих перед прокура­турой задач, выделяемую, исходя из особенностей конкретно-исторической ситуации и степени актуальности решаемых вопро­сов.[13]

Сформировавшись как прокуратура полифункционально­го типа, прокуратура Российской Федерации в обозримой пер­спективе, надо полагать, сохранит многоцелевую направлен­ность своей деятельности.

Определившаяся и настоящее время система функций прокуратуры позволяет квалифицированно и эффективно ре­шать стоящие перед ней задачи. В данной системе особое место занимает надзор за исполнением законов. Как было от­мечено, надзор для прокуратуры составляет ведущую, профи­лирующую функцию, в наибольшей степени выражающую ее специфику. Это — главная функция прокуратуры. Наблюде­ние за практикой исполнения законов, слежение за ее соот­ветствием законодательным установлениям, составляющее суть прокурорского надзора, определяет содержание всех сто­рон деятельности прокуратуры. В осуществлении надзора за исполнением законен! заключается государственно-правовое предназначение прокуратуры,  определяющее ее роль в государстве как охранителя законов, выделяющее ее из общей совокупности других государственных органов, включая орга­ны, осуществляющие правоохранительную деятельность.

В функции надзора заложен основной правозащитный по­тенциал прокуратуры. Выполнению надзорной функции при­званы содействовать все другие функции, возложенные на прокуратуру. Будучи самостоятельными по своим целям и ме­ханизму реализации, они своим происхождением в значитель­ной степени обязаны этой главной функции прокуратуры и в конечном счете "работают" на нее, создают условия и расши­ряют возможности ее эффективного осуществления. Наличие других функций не умаляет и не размывает профилирующую роль надзорной функции прокуратуры: при всех условиях главное место остается за ней. Безусловно, каждая функция заслуживает самостоятельного рассмотрения. В необходимом объеме эту задачу планируется решить в последующем изло­жении. В настоящей главе внимание уделено освещению свя­зей основной — надзорной — функции с другими функциями прокуратуры.

С надзорной функцией тесно связана функция участия в правотворческой деятельности. Возложение данной функции на прокуратуру имеет глубокий смысл. Ее реализация способ­ствует созданию совершенной правовой базы государства, формированию системы законов, обеспечивающих надлежа­щий уровень правового регулирования общественных отноше­ний, что является обязательным условием реального утверж­дения режима законности в обществе. Эффективность проку­рорского надзора непосредственно зависит от качества зако­нов, за исполнением которых следит прокуратура. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности своими возмож­ностями позитивного влияния на состояние законодательства помогает утверждению прокурорского надзора на более проч­ных правовых позициях.

Как функция прокуратуры участие в правотворческой де­ятельности своим существованием обязано надзорной функ­ции. Именно прокурорский надзор дает тот основной матери­ал, на котором базируются исходящие от прокуратуры пред­ложения по разработке проектов новых законов, внесению изменений и дополнений в действующие законы. Практика прокурорского надзора показывает, каким приоритетам в про­курорской деятельности должно быть отдано предпочтение. Она способствует выбору оптимальных вариантов законода­тельных решений. Материалы надзорной практики играют су­щественную роль в определении действенного механизма ис­полнения законов, имеющего ключевое значение для обеспе­чения их жизнеспособности.

Функция участия прокуратуры Российской Федерации в правотворческой деятельности позволяет ей реально претен­довать на роль активного субъекта формирования общегосу­дарственной стратегии законотворческой деятельности, кото­рая до сих пор, несмотря на достаточно продолжительный срок парламентской работы, в России в завершенном виде все еще не определилась. В результате материалы прокуратуры становятся не только средством восполнения пробелов в за­конодательстве, но и основой определения перспектив разви­тия правотворческой деятельности на достаточно длительный срок, что, безусловно, важно для обеспечения стабильности российского законодательства.

Широкие и реальные возможности прокуратуры Россий­ской Федерации в решении задач совершенствования как фе­дерального законодательства, так и законодательства субъек­тов Российской Федерации, пока в большей части остаются нереализованными. Главной причиной сложившегося положе­ния можно с полным основанием считать отсутствие у Гене­рального прокурора Российской Федерации права законода­тельной инициативы. Проявленная законодателями субъектов Российской Федерации забота в части наделения прокуроров субъектов Российской Федерации правом законодательной инициативы, положения дел, конечно же, не меняет.

Эффективно и активно используемой формой участия прокуратуры Российской Федерации в правотворческой дея­тельности следует назвать правовую экспертизу законопроек­тов. Это направление получило наиболее полное претворение в деятельности Генеральной прокуратуры Российской Феде­рации. Помимо подготовки заключений по законопроектам, сотрудники органов прокуратуры принимают участие в раз­личных рабочих комиссиях, занимающихся разработкой про­ектов законов. В число прочно закрепившихся за прокуратурой функций входит функция уголовного преследования. Суть функции уго­ловного преследования с предельной краткостью и точностью была сформулирована еще в российской юридической лите­ратуре дореволюционного периода. Она определялась как воз­буждение обвинения в совершении преступления и отстаива­ние обвинения в суде[14].

Отдельные специалисты в теории прокурорского надзора считают несовместимой функцию уголовного преследования с функцией прокурорского надзора. Однако достаточных ос­нований для столь категоричного вывода, на наш взгляд, не имеется.

В современном представлении функция уголовного пре­следования охватывает комплекс действий, включающих воз­буждение обвинения в отношении конкретных лиц, доказы­вание обвинения на стадии расследования преступлений, под­держание обвинения в суде.

Выполняемая прокуратурой функция уголовного пресле­дования имеет четко выраженную охранительную направлен­ность. Это позволяет говорить о несомненной общности целей функций уголовного преследования и надзора. Уголовное пре­следование служит одной из форм исполнения решений про­курора, принимаемых по результатам надзорной деятельности (например, согласно ст. 22, 25, 27 Закона "О прокуратуре Российской Федерации" по материалам прокурорских прове­рок может быть возбуждено уголовное дело в отношении кон­кретных лиц и последующее привлечение их к уголовной от­ветственности) .

В досудебных стадиях уголовное преследование обеспечи­вается надзором прокурора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие.

Необходимо отметить, что часто допускается отождествле­ние понятий возбуждения обвинения и возбуждения уголов­ного дела. Акт возбуждения уголовного дела дает начало рас­следованию преступления, цель которого заключается в уста­новлении истины по делу. На начальной стадии расследования данные, свидетельствующие о причастности конкретного лица к совершению преступления, во многом неполны и в любом случае нуждаются в тщательной проверке. Поэтому говорить о  том, что, возбудив уголовное дело, прокуратура осуществляет или кладет начало уголовному преследованию, как кажется, нет сколько-нибудь достаточных оснований, даже в тех слу­чаях, когда уголовное дело возбуждено в отношении конкрет­ного лица. Реальность функции уголовного преследования за­являет о себе лишь с момента предъявления обвинения.

Прокурор осуществляет функцию уголовного преследова­ния по делам публичного и частно-публичного обвинения. Закон не содержит запрета на участие прокурора в рассмот­рении дел частного обвинения, однако в действительности оно маловероятно.

Следующей функцией прокуратуры, имеющей отношение к решению одной из важнейших задач прокуратуры, является функция координации деятельности правоохранительных орга­нов по борьбе с преступностью. Ее назначение состоит в обес­печении согласованных действий всех элементов правоохра­нительной системы в области борьбы с наиболее опасными нарушениями законов.

Связь функции координации с надзорной функцией про­слеживается по нескольким линиям. Прежде всего следует от­мстить, что координация расширяет информационную базу прокурорского надзора. Причем имеются в виду не только те направления надзорной деятельности, которые непосредст­венно связаны с решением задач борьбы с преступностью (надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предвари­тельное следствие, администрациями органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, мест содержания задер­жанных и заключенных под стражу ), хотя и этого уже вполне достаточно, чтобы говорить о большом значении координации для эффективного осуществления надзорной функции проку­ратуры. Координация активно влияет так же и на организацию информационных потоков надзора за исполнением законов (общего надзора), надзора за соблюдением прав и свобод граждан, некоторых других направлений надзорной деятель­ности.

Координация деятельности правоохранительных органов позволяет обеспечивать регулярное и своевременное получе­ние прокуратурой от координируемых органов информации по актуальным вопросам укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом инте­ресов общества и государства. Данные такого рода прежде всего помогают прокурору обоснованно планировать работу по надзору за исполнением законов. Вместе с тем они исполь­зуются при решении широкого спектра вопросов прокурор­ского надзора иного плана: подготовке актов прокурорского реагирования, информационных документов, представляемых в органы государственной власти и местного самоуправления и др. Координация позволяет более успешно строить деловые отношения прокуратуры и правоохранительных органов и при проведении конкретных надзорных мероприятий прокурату­ры. В частности, благодаря устойчивым контактам обеспечи­вается оперативное получение от правоохранительных органов разного рода справок, иных документов, потребность в которых определилась в ходе проверки, подключение к проверкам нужных специалистов и т.п[15].

Функция координации оказывает существенное влияние на организацию работы прокурора по надзору за исполнением законов  практически   по  псом  се  направлениям.   В условиях согласованных действии  системы  правоохранительных орга­нов создаются более широкие возможности для выявления, устранения   и   предупреждения   правонарушений,   поскольку эффект  применения  средств  прокурорского  надзора много­кратно усиливается за счет целенаправленных действий коор­динируемых органов.   В  процессе подготовки прокурорских проверок, их непосредственного проведения, принятия мер по устранению выявленных правонарушений,  прокурор вправе рассчитывать на то, что его работа при наличии строящейся на единых началах деятельности всех правоохранительных ор­ганов  будет иметь  повышенный  резонанс и,  следовательно, более   высокую   результативность,   что   материалы  проверки будут учтены при проведении соответствующих координаци­онных мероприятий. Ориентируясь на данные соображения, должны  производиться разработка планов  проверок,  выбор средств   получения   необходимой   информации,   определение мер прокурорского реагирования.

В известном смысле можно говорить о наличии достаточ­но устойчивой методической связи между функциями коор­динации и надзора.  Взаимная осведомленность прокуратуры и координируемых органов позволяет при формировании ме­тодик прокурорского надзора учитывать рекомендации,  рас­крывающие порядок осуществления профессиональной дея­тельности   отдельных   видов   правоохранительных   органов. Наиболее значимы с этих позиций —  разработки, касающие­ся оперативно-розыскной деятельности, производства дозна­ния,  предварительного  следствия,  производства ведомствен­ных проверок, служебных расследований. Необходимо отме­тить, что большая часть методических пособий создается на­учными центрами правоохранительных ведомств. Эти разра­ботки, бесспорно, интересны для органов прокуратуры. Вмес­те с тем значительный объем работ методического характера рождается непосредственно в недрах правоохранительных ор­ганов. В их основе лежит  конкретный опыт, который всегда имеет большую профессиональную ценность. Такого рода ме­тодические разработки могут быть вполне пригодными для использования в практике подготовки методик прокурорского надзора и эту возможность нет смысла упускать.

Координация способствует эффективному осуществлению контроля за результативностью мер прокурорского реагирова­ния. Данные координируемых органов позволяют со значи­тельно большей полнотой и объективностью оценить досто­верность представляемой прокурору информации органами, ответственными за устранение нарушений закона. Материалы координируемых органов дают возможность определить реаль­ность мер, принятых по прокурорским документам. Кроме того, прокурор может использовать материалы и конкретную помощь органов, выступающих субъектами координации, при производстве контрольных проверок.

Тесные связи с функцией надзора имеет функция участия прокурора в рассмотрении дел судами. Прежде всего это отно­сится к той деятельности, которая по смыслу закона, хотя и не без известной доли условности, характеризует собственно участие прокурора в рассмотрении судами дел. В Законе "О прокуратуре Российской Федерации" участие прокурора в рас­смотрении судами уголовных дел ассоциируется с осуществле­нием функции уголовного преследования, в связи с чем он наделяется статусом государственного обвинителя. Занимая положение стороны в уголовном судопроизводстве, прокурор тем не менее не должен забывать о принадлежности к органу, основной функцией которого выступает надзор за исполнени­ем законов. Участвуя в рассмотрении судами уголовных дел, прокурор через призму предшествующей поступлению дела в суд работы прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими расследование преступлений, на основе оценки ситуаций, складывающихся в процессе судеб­ного разбирательства, вырабатывает свою позицию практичес­ки по всем вопросам, которые надлежит разрешить суду, и тем самым фактически обеспечивает надзор за законностью процедур рассмотрения уголовных дел в судах.

В гражданском судопроизводстве прокурор принимает участие либо в качестве представителя органа надзора за ис­полнением  законов  при  рассмотрении  судами  гражданских дел, либо в качестве органа, заявившего иск в защиту интере­сов лиц, не способных в силу различных причин самостоя­тельно осуществлять защиту своих прав. И в первой и во второй ситуациях, несмотря на их определенные отличия, про­курором выполняются надзорные полномочия.

Несколько сложнее обстоит дело с определением связи участия прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами с осуществлением надзорной функции, поскольку по закону его роль сводится в основном к поддержанию в суде заявлен­ного им иска. Но и в данном случае надзор присутствует в деятельности прокурора. Прокурор не может проявлять пас­сивность, если в ходе судебного разбирательства нарушается закон. Суд же в свою очередь, представляя ветвь власти, иг­рающую активную роль в утверждении законности, не может оставить без внимания обоснованные заявления прокурора.

В современных условиях в силу актуальности сохранения связей в области правоохранительной деятельности с государ­ствами, входившими ранее в Советский Союз, а также необ­ходимости активизации усилий по борьбе с транснациональ­ной преступностью приобрела повышенное значение функция международного сотрудничества прокуратуры Российской Фе­дерации с правоохранительными органами и организациями за­рубежных стран. Она осуществляется, исходя из компетенции прокуратуры[16].

Международное сотрудничество направлено главным об­разом на решение задач борьбы с преступностью. Вместе с тем оно имеет и важное значение для повышения эффективности прокурорского надзора и достижения на этой основе укреп­ления законности в сферах, в которых необходимо взаимодей­ствие российских правоохранительных органов с соответству­ющими органами других государств — экономики, экологии, соблюдения прав иностранцев и др.

Система основных направлений деятельности прокурату­ры формируется ее штабом — Генеральной прокуратурой. Они едины для всех звеньев органов прокуратуры Российской Фе­дерации. Различной может быть степень интенсивности выра­жения их в практической деятельности прокуратур в отдель­ных регионах. Законодательное закрепление основных направлений, как показал имеющийся опыт, нецелесообразно. Во-первых, сложно в законе отразить все их виды. Во-вторых, законода­тельная регламентация основных направлений способна огра­ничить самостоятельность конкретных прокуратур (субъектов Российской Федерации, городов, районов) в выборе задач, решение которых для них характеризуется повышенной акту­альностью. Исключение может быть сделано только для тех направлений деятельности, которые вправе претендовать на сохранение актуальности на достаточно длительный период.

В свете решаемых в настоящее время государственных задач основными направлениями деятельности прокуратуры на данный момент могут быть признаны: защита прав и за­конных интересов граждан, укрепление законности в сфере экономики, укрепление законности в социальной сфере, обес­печение законности в работе аппарата органов исполнитель­ной власти, органов местного самоуправления, обеспечение законности в деятельности правоохранительных органов, борьба с нарушениями законов об охране природы, борьба с организованной преступностью и коррупцией и др[17].

4. Полномочия прокурора.

Генеральный прокурор  Российской Федерации руководит  системой прокуратуры Российской Федерации, издает обязательные для  исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения,    положения    и    инструкции,  регулирующие  вопросы организации деятельности системы  прокуратуры Российской Федерации  и порядок  реализации  мер  материального  и  социального   обеспечения указанных работников.                                               

Генеральный   прокурор   Российской  Федерации   в   пределах выделенной  штатной  численности  и  фонда оплаты труда устанавливает штаты  и  структуру  Генеральной  прокуратуры  Российской  Федерации, определяет   полномочия   структурных   подразделений,  устанавливает штатную  численность  и  структуру  подчиненных  органов и учреждений прокуратуры.                                                        

Генеральный  прокурор   Российской  Федерации  назначает   на должность и освобождает от должности директоров (ректоров) научных  и образовательных учреждений системы прокуратуры Российской Федерации их заместителей.                                                    

Прокуроры  субъектов  Российской  Федерации,  приравненные  к ним прокуроры руководят деятельностью прокуратур городов и районов,  иных приравненных  к  ним  прокуратур  на  основе  законов, действующих на территории  Российской  Федерации,  и  нормативных актов Генерального прокурора    Российской    Федерации,    издают   приказы,  указания, распоряжения,   обязательные   для   исполнения   всеми  подчиненными

работниками,  могут  вносить  изменения  в  штатные  расписания своих аппаратов и  подчиненных прокуратур  в пределах  численности и  фонда оплаты  труда,   установленных   Генеральным прокурором Российской  Федерации.                                                           

     Прокуроры  городов  с  районным  делением руководят деятельностью районных  и  приравненных  к   ним  прокуратур,  вносят   вышестоящим прокурорам  предложения  об   изменении  штатной  численности   своих  аппаратов и подчиненных прокуратур, о кадровых изменениях.

5. Военная прокуратура.

Вооруженные Силы РФ строятся не по территориальному принципу, поэтому территориальные прокуратуры не могут за­менить и подсистему военной прокуратуры.

Военные прокуратуры возглавляет Главная военная проку­ратура, которая является структурным подразделением Гене­ральной прокуратуры РФ.

Органы военной прокуратуры организуются в соответствии с принципами строительства Вооруженных Сил и Военно-Морского Флота и включают: Главную военную прокуратуру, прокуратуры военных округов, групп войск, флотов, прокура­туру Ракетных войск стратегического назначения, прокурату­ру Федеральной пограничной службы РФ и прокуратуры дру­гих войск, приравненные к прокуратурам субъектов Федера­ции; прокуратуры гарнизонов, объединений и соединений, приравненные к прокуратурам городов и районов. Все пере­численные органы военной прокуратуры возглавляет замести­тель Генерального прокурора РФ — Главный военный проку­рор[18].

Структуру и штаты органов военной прокуратуры устанав­ливает Генеральный прокурор РФ. Свои полномочия органы военной прокуратуры осуществляют в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях.

Заместитель Генерального прокурора РФ — Главный воен­ный прокурор, как и иные заместители, назначается на долж­ность и освобождается от должности Советом Федерации Фе­дерального Собрания РФ по представлению Генерального про­курора РФ. Но в отличие от иных заместителей Генерального прокурора РФ, назначенных на неопределенный срок, Главный военный прокурор назначается на должность сроком на пять лет. Все военные прокуроры назначаются на должность сроком на пять лет и освобождаются от должности Генеральным про­курором РФ. Они подчинены и подотчетны вышестоящим про­курорам и Генеральному прокурору РФ.

Свои полномочия органы военной прокуратуры осуществля­ют в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских фор­мированиях, созданных в соответствии с федеральными зако­нами (п. 4 ст. 46 Закона «О прокуратуре Российской Федера­ции»).

Их компетенция распространяется на органы военного управления, воинские части, учреждения, военные комиссариа­ты, военно-учебные заведения, предприятия, организации, подразделения Министерства обороны, Федеральную службу охраны, Федеральную пограничную службу, Службу внешней разведки, Федеральное агентство правительственной связи и информации, Федеральную службу железнодорожных войск, Главное командование внутренних войск МВД РФ, на органы и подразделения Федеральной службы безопасности, а также воинские формирования других министерств и ведомств. Особый режим организации и деятельности предприятий и иных объектов оборонного комплекса страны, специфика его структуры и управления предопределяют необходимость функ­ционирования прокуратур войсковых частей.

Прокуратура войсковой части является специализированной прокуратурой, действующей в закрытых административно-тер­риториальных образованиях, на особо режимных объектах и в специальных воинских формированиях. Она, как и любая дру­гая прокуратура, осуществляет надзор за исполнением законов, исполняет иные возложенные на нее функции. Структура от­расли оборонного комплекса в силу его общефедерального ха­рактера не совпадает с административно-территориальным де­лением страны, что и предопределяет необходимость соответст­вующих организаций и специализированных прокуратур. Производственная инфраструктура и обслуживающие ее вой­сковые части нередко расположены на территории нескольких субъектов Федерации. Применительно к структуре оборонного комплекса организуются подразделения служб ФСБ и мили­ции, поднадзорные прокуратуре. При организации прокуратур войсковых частей учитывается также, что управление оборон­ным комплексом и обслуживающих его структур ФСБ, МВД, войсковых частей имеет двухзвенный характер. Предприятия и учреждения, обеспечивающие их органы ФСБ, МВД, воинские части непосредственно подчиняются разным министерствам и ведомствам. Прокурор воинской части, осуществляющий над­зор за исполнением законов указанными органами, подчиняет­ся непосредственно Генеральной прокуратуре РФ (курирующее подразделение — Второе управление) и наделен полномочиями обращаться непосредственно в соответствующие федеральные министерства и ведомства.

В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ прокуроры войсковых частей осуществляют надзор за исполне­нием законов органами местного самоуправления, предпри­ятиями, организациями, учреждениями в закрытых админист­ративно-территориальных образованиях, на особо важных и особо режимных объектах, органами военного управления, спе­циализированными военно-строительными и иными воински­ми формированиями, занятыми на строительстве, в охране и эксплуатации  названных объектов,  а также ведающими  ими территориальными органами соответствующих министерств и ведомств[19].

Органы прокуратуры войсковых частей расследуют дела о всех преступлениях, совершенных на особо важных и особо ре­жимных объектах, а также за их пределами, если они непосред­ственно связаны с деятельностью этих объектов. Они расследу­ют и преступления, совершенные военными строителями и во­еннослужащими войсковых частей, прикомандированных к этим объектам.