Правовые основы местного самоуправления

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

В соответствии со ст.131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление в Российской Федерации является территориальным, то есть осуществляется на определенных территориях, отграниченных друг от друга.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации, то есть все субъекты Федерации обязаны обеспечить населению соответствующих территориальных единиц реализацию права на местное самоуправление. Из числа территорий местного самоуправления не могут быть исключены городские и сельские поселения (города, поселки, станицы, села и т.д.). Вопрос о признании иных территорий (районов, уездов, сельских округов и т.д.) территориями местного самоуправления находится в исключительном ведении субъектов Российской Федерации и должен решаться с учетом местных условий, прежде всего исторически сложившейся практики самоуправления, органичности хозяйственных, культурных связей, объединяющих население данных территорий. Критерии определения этих территорий в качестве территорий местного самоуправления могут устанавливаться законодательством субъектов Российской Федерации.

Конституция РФ и вслед за ней Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" "развели" существующую территориальную организацию субъектов Федерации и ту, которую предстоит утвердить как условие, без которого не может быть местного самоуправления, как оно смоделировано Конституцией РФ. По сути дела, реорганизация административно-территориального устройства - старого, мало приспособленного к динамике нарождающегося нового общества, составляет если не смысл, то следствие утверждения местного самоуправления. Однако коренное изменение административно-территориального деления - операция долговременная, требующая многомерных расчетов, тщательного анализа немалого числа географических, экономических и других факторов, усилий разных по профилю научно-исследовательских учреждений и т. д. Попытки "взять с ходу" эту проблему ни к чему хорошему не могут привести. И мировой, и наш собственный советский опыт говорит, что существенные изменения административно-территориального устройства проводились после определенной предварительной работы.

Территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.

Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо функционирование органов власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства. Такое подразделение территории государства именуется административно-территориальным делением: оно выступает неотъемлемой частью государственного устройства.

В соответствии с административно-территориальным делением организуется государственная власть.

Административно-территориальное деление имеет несколько уровней, что предопределяет иерархичность в построении единой централизованной системы государственных, органов, соподчиненность государственных органов, действующих на разных территориальных уровнях государственного управления.

В советский период административно-территориальными единицами являлись: края, области¹, районы, города, городские районы, поселки, территории сельских Советов (они включали одно село или несколько сел). В границах данных административно-территориальных единиц создавались и функционировали соответствующие местные органы государственной власти и государственного управления (начиная с краевых, областных Советов и их исполнительных комитетов до поселковых, сельских Советов и их исполнительных комитетов включительно). Вопросы административно-территориального устройства Российской Федерации относились к компетенции федеральных органов государственной власти и регулировались Положением о порядке решения вопросов административно-территориального устройства, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. Сегодня решение этих вопросов отнесено к ведению субъектов Федерации, которые самостоятельно определяют свое административно-территориальное деление.

Местное самоуправление — это специфический уровень власти, . особая форма ее осуществления, которая предполагает иные принципы организации и взаимодействия муниципальных органов власти, нежели те, что характеризуют построение государственной системы управления. Но вместе с тем органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц, составляющих территориальные основы местного самоуправления. В связи с этим возникают вопросы о том, связана ли организация местного самоуправления с административно-территориальным делением государства и возможно ли несколько территориальных уровней организации местного самоуправления, а также соподчинение органов местного самоуправления разного территориального уровня.

Вопросы территориальных основ местного самоуправления по-разному решались на разных этапах становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Первоначально органы местного самоуправления в нашей стране создавались и функционировали в границах административно-территориальных единиц.

Закон РСФСР о местном самоуправлении, как и Закон СССР об общих началах местного самоуправления, определяя территориальные основы местного самоуправления, исходил из существовавшего административно-территориального деления. При этом союзный закон выделял первичный территориальный уровень Местного самоуправления: сельсовет, поселок (район), город (Район в городе). Закон допускал также возможность с учетом Честных условий и национальных особенностей определение и других уровней местного самоуправления. Понятие первичного, базового территориального уровня местного самоуправления в российском Законе о местном самоуправлении отсутствовало.

Таким образом, к признакам муниципального образования относятся:

- территория в определенных границах;

- реализация населением данной территории полномочий по решению вопросов местного значения;

- наличие представительного органа местного самоуправления, избираемого тайным всеобщим голосованием населения данной территории;

- население муниципального образования владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью;

- органы местного самоуправления самостоятельно формируют и исполняют местный бюджет.

К общим принципам местного самоуправления относятся:

1) самостоятельность решения населением вопросов местного значения. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения осуществляется путём местного референдума, муниципальных выборов, сходов, других форм волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. Эти и другие формы организации и осуществления местного самоуправления регулируются уставом муниципального образования, который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. Решения принятые путём прямого волеизъявления граждан, а также решения органов и должностных лиц местного самоуправления обязательны для их исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм. Самостоятельность муниципальных образований гарантируется нормами муниципального права в пределах их полномочий.

2) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций.

Основное содержание этого принципа раскрывает статья 12 Конституции РФ: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет, что должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих (ст.1).

Полномочия органов местного самоуправления по использованию земли и других природных ресурсов, охраны природы

Государственный экологический надзор и контроль не только рассредотачиваются по нескольким федеральным министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти, не только совмещаются с функциями хозяйственного использования природных ресурсов и их управлением, но и передаются постепенно и целенаправленно исполнительным органам субъектов Федерации и органам местного самоуправления.

С другой стороны, природный фактор жизнедеятельности человека носит конкретный региональный, бассейновый, местный характер, привязан к соответствующей территории проживания и трудовой деятельности народов. Это обусловливает необходимость учета местных природных обстоятельств при регулировании водных, лесных, горных, фаунистических, земельных и иных природоресурсных отношений. Осуществление экологического контроля и надзора на региональном и местном уровне способствует вовлечению в него населения, конкретизации целей и методов.

Обсуждение и решение вопросов соотношения федерального и регионального законодательства в экологической сфере в настоящее время особенно актуально ввиду обострения природоохранных проблем, современного реформирования Федерации, вхождения России в мировое сообщество. Основные профессиональные научные работы об экологическом законодательстве, как правило, не обходят эту тему. Фундаментальные работы с участием ИЗиСП выпущены также в Воронежском (1996 г.), Оренбургском (1998, 1999 гг.), Мордовском (2000 г.) государственных университетах. Однако каждый год не только актуализирует проблему, но и привносит в ее решение новые факторы и обстоятельства.

Статьей 71 Конституции России к ведению государства отнесены установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации, определение статуса и защита территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ, метеорологическая служба. По этим ключевым направлениям (и поэтому отнесенным к ведению России), по указанным сферам природопользования приняты соответствующие федеральные законы и иные федеральные нормативные правовые акты.

Немаловажное значение и актуальность сейчас приобретают и такие полномочия России, напрямую и на первый взгляд не связанные с экологией, как регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, федеральная государственная собственность и управление ею, гражданское законодательство.

Это обусловлено провозглашением в ст.42 Конституции РФ прав каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Предусматривающая совместное ведение России и ее субъектов ст.72 Конституции РФ включает природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. (Обращает на себя внимание отсутствие в Конституции РФ упоминания о животном мире и атмосферном воздухе: федеральные законы об их охране приняты соответственно в 1995 и 1999 годах).

По всем указанным вопросам совместного ведения приняты соответствующие федеральные законы. Последним вступил в действие 12 января 2002 года Федеральный закон "Об охране окружающей среды", которым определяются правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сохранение природных ресурсов в целях экологической безопасности.

Субъекты Федерации в области охраны окружающей среды активно используют свои полномочия в соответствии со ст.73 и 76 Конституции РФ.

Во-первых, это опережающее правотворчество по вопросам совместного ведения, не урегулированным в федеральном законодательстве. Первая половина 90-х гг. была периодом разработки и принятия в субъектах Федерации законов об экологической экспертизе из-за отсутствия аналогичного федерального закона. Ряд положений этих региональных актов получил свое подтверждение и развитие с учетом опыта в Федеральном законе "Об экологической экспертизе" 1995 года. После его принятия субъекты Федерации вынуждены были приводить свои законы в соответствие с ним, но ряд положений, не противоречащих Федеральному закону, продолжает действовать и заслуживает внимания. Например, предписания закона Республики Коми об организации и гласности государственной и общественной экологической экспертизы.

Во второй половине 90-х гг. ввиду отсутствия нового Земельного кодекса РФ получили распространение региональные законы о земле, в которых отражались современные правовые формы охраны земель от загрязнения, засоления и иных негативных процессов, гражданско-правовые начала обращения с земельными участками, судебная защита земельных прав, правила осуществления земельных сервитутов, иные средства обеспечения стабильности землевладения. Принятие главы 17 ГК РФ и нового Земельного кодекса РФ в 2001 году позволило прекратить действие этих региональных законов о земле в соответствии с ч.3 ст.36 Конституции РФ.

В ряде субъектов Федерации разработаны и приняты нормативные правовые акты, с учетом которых ведется законопроектная работа в Государственной Думе: об экологическом страховании, о государственной политике в области экологического воспитания и образования, об экологическом аудите, об экологическом предпринимательстве, о зеленом фонде городов.

Во всех субъектах РФ на основании типового положения 80-х годов и в соответствии с Федеральным законом "О животном мире" 1995 г. разработаны и приняты региональные правила охоты, а в соответствии с Водным кодексом РФ 1995 г. - правила пользования маломерными судами и их учета. В них фиксировались природоохранные требования как общего характера, так и, в значительной мере исходя из предметов регулирования, местной специфики.

Активно ведется правотворчество субъектов Федерации по организации и обустройству парков, заказников, памятников природы регионального и местного значения в соответствии с Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях" 1995 г., предусматривающим возможности и порядок их создания и функционирования на федеральном, региональном и местном уровнях за счет федерального, регионального и местного бюджетов.

Третью группу природоохранных актов субъектов Федерации составляют акты, принимаемые в соответствии с ч.4 ст.76 Конституции РФ. Обширное поле деятельности представляет конкретизация и размежевание экологической компетенции региональных и муниципальных органов, создания и функционирования комитетов природных ресурсов, организации экологической экспертизы, контроля поднадзорных объектов, заключения соглашений

Значительную долю этой категории актов и реализации полноты государственной власти субъектов РФ составляют акты аграрного законодательства, вообще не предусмотренного в Конституции РФ, поскольку основными загрязнителями естественной среды являются такие отрасли агропромышленного комплекса, как животноводство, земледелие, а также химизация сельского хозяйства, которые требуют принятия природоохранных мер.

В Санкт-Петербурге, Москве и ряде других мегаполисов приняты законы о защите зеленых насаждений в этих городах. Разрабатываются законы субъектов Федерации о растительном мире, не являющемся лесом. Полномочия субъектов Федерации вне пределов ведения, предусмотренного в ст.71 и 72 Конституции РФ, составляют значительный массив в области охраны окружающей среды и природопользования и используются до настоящего времени малоэффективно из-за недостаточной культуры правотворчества и ненадлежащей развитости Федерации.

Думается, принятие субъектами Федерации нормативных правовых актов по экологическим вопросам должно обусловливаться не столько желанием обозначить свою суверенность (как это случилось с Экологическим кодексом Башкортостана, дублирующим федеральный закон), сколько необходимостью урегулировать нерешенные экологические неперсонифицированные проблемы, имеющие общий характер, не исчерпывающиеся исполнением.

Большего распространения заслуживает практика принятия подзаконных актов, локальных актов, направленных на неукоснительное и обязательное исполнение законодательных предписаний. Вместе с тем надо понять, что не все возникающие в обществе экологические конфликты можно решать с помощью правовых предписаний. Многие эксцессы следует пытаться ограничивать на уровне применения моральных норм, правил обычая, учитывающих требования добросовестности, разумности, справедливости, исторические, местные традиции, иначе в нынешних условиях можно поощрить коррупцию, скатиться к полицейскому государству.

Попытки размежевания законодательной компетенции в области охраны окружающей среды между Федерацией и ее субъектами предпринимаются во всех без исключения природоохранных и природоресурсных федеральных законах: федеральный законодатель - иногда более, чаще менее удачно - демонстрирует подлинность Федерации. Нередко экологические функции Федерации и ее субъектов отображаются одними и теми же понятиями, терминами и словами, по-видимому, в надежде на последующую практику и исправление положения соглашениями и договорами между исполнительными органами власти Федерации и ее субъектами, которые, как правило, положение не исправляли, а лишь усугубляли безответственность и неуправляемость.