1. Содержание понятия бюджетные организации

Бюджетная организация - организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов[1].

Организации, наделенные государственным или муниципальным имуществом на праве оперативного управления, не имеющие статуса федерального казенного предприятия, в целях настоящего Кодекса признаются бюджетными учреждениями.

В смете доходов и расходов должны быть отражены все доходы бюджетного учреждения, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления предпринимательской деятельности, в том числе доходы от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за бюджетным учреждением на праве оперативного управления, и иной деятельности.

При уменьшении уполномоченными органами государственной власти в установленном порядке средств соответствующего бюджета, выделенных целевым назначением для финансирования договоров, заключаемых бюджетным учреждением, бюджетное учреждение и другая сторона подобного договора должны согласовать новые сроки, а если необходимо и другие условия договора. Сторона договора вправе потребовать от бюджетного учреждения только возмещения реального ущерба, причиненного изменением условий договора.

На основе прогнозируемых объемов предоставления государственных или муниципальных услуг и установленных нормативов финансовых затрат на их предоставление, а также с учетом исполнения сметы доходов и расходов отчетного периода бюджетное учреждение составляет и представляет бюджетную заявку на очередной финансовый год, которая подается на утверждение главному распорядителю или распорядителю бюджетных средств.

Бюджетные организации использует бюджетные средства в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов. Федеральное казначейство Российской Федерации либо другой орган, исполняющий бюджет, совместно с главными распорядителями бюджетных средств определяет права бюджетного учреждения по перераспределению расходов по предметным статьям и видам расходов при исполнении сметы.

Бюджетные организации при исполнении сметы доходов и расходов самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников.

Бюджетная организация, подведомственная федеральным органам исполнительной власти, использует бюджетные средства исключительно через лицевые счета бюджетных учреждений, которые ведутся Федеральным казначейством Российской Федерации.

2. Бюджетные учреждения образования в рыночных условиях хозяйствования

Учреждения образования системы образования в системе образования функционируют учреждения образования, осуществляющие деятельность, направленную на получение гражданами основного и (или) дополнительного образования, а также организации, деятельность которых направлена на обеспечение эффективного функционирования системы образования. К учреждениям образования относятся[2]:

• дошкольные учреждения;

• учреждения, обеспечивающие получение начального, базового, общего среднего, профессионально-технического, среднего специального, высшего и послевузовского образования, повышение квалификации и переподготовку кадров, а также получение специального образования для лиц с особенностями психофизического развития (учебные заведения);

• учреждения внешкольного

воспитания и обучения;

• социально-педагогические учреждения;

• специальные учебно-воспитательные учреждения.

Учреждение образования - юридическое лицо, имеющее исключительное право осуществлять образовательную деятельность. Право на осуществление образовательной деятельности возникает:

• у учреждений образования, созданных Президентом РФ, Правительством РФ или уполномоченными ими государственными органами, Министерством образования РФ, местными исполнительными и распорядительными органами, - с момента их государственной регистрации;

• у учреждений образования и их филиалов, созданных иными республиканскими органами государственного управления, другими учредителями, - с момента выдачи этим учреждениям образования специальных разрешений (лицензий).Перечень видов образовательной деятельности, на осуществление которых требуются специальные разрешения (лицензии), порядок их выдачи и аннулирования (отмены), а также государственные органы, выдающие специальные разрешения (лицензии) на осуществление образовательной деятельности, устанавливаются Правительством РФ.

Основой  государственных  гарантий   получения   гражданами  Российской   Федерации   образования  в  пределах  государственных  образовательных  стандартов  является  государственное   и   (или)  муниципальное финансирование образования.                         

         Государство  гарантирует  ежегодное  выделение   финансовых  средств  на  нужды  образования  в  размере  не менее 10 процентов  национального  дохода,  а   также   защищенность   соответствующих  расходных   статей   федерального   бюджета,   бюджетов  субъектов  Российской Федерации  и  местных  бюджетов.  Размеры  и  нормативы  финансирования  образовательных  учреждений ежеквартально подлежат  индексации в соответствии с темпами инфляции.                     

        Доля расходов   на  финансирование  высшего  профессионального  образования не может составлять  менее  трех  процентов  расходной  части федерального бюджета.  При этом за счет средств федерального  бюджета финансируется обучение в  государственных  образовательных  учреждениях  высшего  профессионального  образования  не менее 170  студентов на каждые 10 тысяч  человек,  проживающих  в  Российской  Федерации.                                                         

        Образовательные     учреждения  в рыночных условиях   независимо     от     их организационно-правовых   форм   в   части   непредпринимательской  деятельности,   предусмотренной   уставом   этих   образовательных  учреждений,  освобождаются  от  уплаты  всех видов налогов,  в том  числе платы за землю.                                             

         В   целях  привлечения  инвестиций  в  систему  образования  государство предусматривает специальную  систему  налоговых  льгот  предприятиям,   учреждениям   и   организациям  независимо  от  их  организационно-правовых форм,  а также  физическим  лицам,  в  том  числе  иностранным  гражданам,  вкладывающим свои средства,  в том  числе  в  натуральной  форме,  в  развитие   системы   образования  Российской Федерации.  Характер,  размеры и порядок предоставления  этих льгот определяются законодательством Российской Федерации.   

       Государство  предусматривает  льготы   по   налогообложению  недвижимости   собственникам,  сдающим  свое  имущество  в  аренду  образовательным учреждениям. 

       Деятельность образовательного учреждения финансируется  его  учредителем  в  соответствии  с договором между ними.  По договору  между учредителем и образовательным  учреждением  последнее  может  функционировать на условиях самофинансирования.                   

        Финансирование образовательных учреждений осуществляется на  основе  государственных  (в  том  числе  ведомственных)  и местных  нормативов  финансирования,  определяемых  в  расчете  на   одного  обучающегося,  воспитанника  по  каждым  типу,  виду  и  категории  образовательного учреждения.                                      

        Для малокомплектных  сельских  и  рассматриваемых  в  качестве  таковых органами  государственной  власти  и  органами  управления  образованием образовательных учреждений норматив их финансирования  должен учитывать затраты, не зависящие от количества обучающихся. 

        Федеральные    нормативы   финансирования   образовательных  учреждений   ежегодно   устанавливаются    федеральным    законом,  принимаемым  одновременно  с  федеральным  законом  о  федеральном  бюджете на очередной год, и являются минимально допустимыми.      

         Региональные  и  местные  нормативы  финансирования  должны  учитывать специфику образовательного   учреждения   и   быть  достаточными  для  покрытия  средних  по данной территории текущих  расходов,  связанных с образовательным процессом  и  эксплуатацией  зданий, сооружений   и  штатного  оборудования  образовательного  учреждения.                                                       

        Схема финансирования государственного и муниципального  образовательных учреждений определяется  типовыми  положениями  об  образовательных учреждениях соответствующих типов и видов.        

          Нормативы финансирования негосударственных  образовательных  учреждений не могут   быть   ниже   нормативов  финансирования  аналогичных  государственных   и  муниципальных   образовательных  учреждений на данной территории.                                  

         Негосударственные общеобразовательные  учреждения  получают  право  на  государственное  и (или) муниципальное финансирование с  момента их государственной аккредитации в случае реализации ими основных общеобразовательных программ.                            

           Образовательное    учреждение    независимо    от    его  организационно-правовой формы вправе привлекать в порядке, установленном  законодательством     Российской   Федерации,  дополнительные финансовые,  в том числе валютные, средства за счет предоставления платных   дополнительных образовательных и иных предусмотренных уставом образовательного учреждения услуг, а также за счет добровольных пожертвований и целевых взносов физических и  (или)  юридических  лиц,  в  том числе иностранных граждан и (или)  иностранных юридических лиц.                                      

        Государственные и муниципальные образовательные учреждения  среднего профессионального и высшего профессионального образования  вправе осуществлять сверх финансируемых за счет средств учредителя  заданий (контрольных цифр)  по  приему  обучающихся  подготовку  и  переподготовку  работников  квалифицированного  труда  (рабочих  и  служащих) и специалистов соответствующего  уровня  образования  по  договорам  с физическими и (или) юридическими лицами с оплатой ими  стоимости обучения.            

3. Бюджетные учреждения здравоохранения в рыночных условиях хозяйствования

В рыночной  системе России здравоохранения часть ее учреждений является федеральными учреждениями. Это учреждения, осуществляющие деятельность в сфере охраны здоровья, имущество которых находится в федеральной собственности, а сами учреждения административно подчинены определенному федеральному ведомству. Их деятельность финансируется из федерального бюджета.

К началу 2000 года общее количество учреждений здравоохранения федерального подчинения достигло 3556 (в среднегодовом исчислении). К числу таких учреждений относятся 15% всех амбулаторных учреждений и 6% стационарных учреждений. В федеральных учреждениях здравоохранения занято 10% медицинских работников. Из общего объема медицинских услуг, оказанных в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, на долю федеральных учреждений приходится[3]:

-         около 9 % стационарных услуг, измеряемых количеством проведенных всеми больными койко-дней,

-         около 6 % амбулаторно-поликлинических услуг, измеряемых количеством врачебных посещений.

Учреждения здравоохранения федерального подчинения можно разделить на две группы:

1) учреждения здравоохранения, административно подчиненные Министерству здравоохранения Российской Федерации (Минздрав) и Российской академии медицинских наук (РАМН); их финансирование осуществляется Минздравом РФ и в этом смысле их , в соответствии с Бюджетным кодексом, следует квалифицировать как подведомственные Минздраву РФ;

2) учреждения здравоохранения, подведомственные иным, помимо Минздрава и РАМН, федеральным министерствам и организациям. Эти учреждения призваны оказывать медицинскую помощь работникам соответствующих организаций и членам их семей.

Общее количество учреждений, подведомственных Минздраву, составило 2545 на начало 2002 г. в том числе:

·                клиники – 263

·         поликлиники –63

·         станции переливания крови –1

·         санатории туберкулезные – 15

·         санатории для детей и подростков – 35

·         дезинфекционные станции – 49

·         центры санитарно-эпидемиологического надзора – 2104

·         централизованные бухгалтерии -8

·         прочие учреждения здравоохранения –7

Количество других федеральных  ведомств, имеющих собственные учреждения здравоохранения, составляет 17:

1.     Управление делами Президента, включая медицинский центр

2.     Министерство иностранных дел

3.     Министерство путей сообщения

4.     Минтопэнерго

5.     Министерство торговли

6.     Минтранспорта

7.     Министерства труда

8.     Министерство финансов

9.     Министерство экономики

10.          Госналогслужба

11.          Федеральная авиационная служба

12.          Российское авиационно-космическое агентство

13.          Федеральное управление медико-биологических и экстремальных проблем при Минздраве РФ

14.          Управление делами Российской академии наук

15.          Дальневосточное отделение Российской академии наук

16.          Сибирское отделение Российской академии наук

17.          Уральское отделение Российской академии наук

 Самыми крупными «владельцами» ведомственных учреждений здравоохранения являются:

·        Министерство путей сообщения - 782 учреждения здравоохранения;

·        Управление делами Президента, включая медицинский центр - 56 учреждений;

·          Российская академия наук (включая медицинский центр УД РАН, Сибирское, Уральское и Дальневосточное отделения РАН) - 36 учреждений здравоохранения.

Ядро учреждений здравоохранения в рыночных условиях первой группы составляют специализированные клиники, находящиеся в административном подчинении Минздрава и РАМН, и клиники научно-исследовательских институтов и высших медицинских учебных заведений. В дальнейшем изложении мы будем называть эти учреждения федеральными клиниками Минздрава и РАМН  или просто федеральными клиниками (ФК). Они имеют своим предназначением оказание специализированной медицинской помощи, основанной на применении новых медицинских технологий. К оказываемой ими медицинской помощи применяют понятие высокотехнологичной медицинской помощи.

В 2002 г. насчитывалось 263 федеральных клиник Минздрава и РАМН, в которых имелось 61,5 тысяч коек, что составляет 3,9 % коечного фонда страны. По данным за 1999 г., в этих клиниках было пролечено 2,8 % от общего числа госпитализированных в стационарных медицинских учреждениях. ФК оказали около 1,2 % общего объема амбулаторно-поликлинических услуг, измеряемого количеством врачебных посещений, и  3,5 % общего объема стационарных услуг, измеряемого количеством проведенных всеми больными койко-дней.

4. Бюджетные учреждения культуры в рыночных условиях хозяйствования

Утвердившаяся в качестве инструмента финансовой политики дискриминация культуры и продолжение практики остаточного подхода к финансированию культурной деятельности на федеральном, региональном и муниципальном уровнях не позволяет эффективно использовать бюджетные средства и является, по существу, абсолютно бесперспективной политикой "тушения пожара".

Культура не может и не должна рассматриваться государством как "социальная сфера", занимая место между сиротами, инвалидами и вынужденными переселенцами.

В бывшем СССР государство полностью держало в своих руках объекты и учреждения культуры, финансирование и управление ими, что позволяло партийной бюрократии вводить любые идеологические ограничения и контролировать культурную жизнь общества. Соответственно культивировалось мнение о недопустимости коммерциализации культурной деятельности. Сегодня этот стереотип мешает созданию в сфере культуры крупных экономических субъектов рыночного типа. Между тем во многих странах они есть и даже составляют конкуренцию промышленным компаниям. Так, за 1997 г. прибыль американской компании «Дисней» составила 1,2 млрд долларов, английской «Гранада груп» - 532 млн (для сравнения: российский «ЛУКойл» имел 748 млн долларов прибыли).

Аналитики считают, что и российскую культуру нужно включить в рыночные отношения. Начало этому положило ее разгосударствление. Но пока сделано недостаточно для адаптации культуры к условиям рынка, привлечения в эту сферу дополнительных средств частных лиц и корпораций, активного вовлечения нашего богатейшего культурного наследия в современную экономическую жизнь.

Дальнейшее разгосударствление невозможно без приватизации в сфере культуры. Однако опыт приватизации в России показал, что применение к объектам социальной сферы общих с предприятиями подходов ведет к коммерциализации и утрате ими своих социальных функций (к перепрофилированию). Этим, в частности, объясняется введенный законодателями запрет на приватизацию образовательных учреждений. Но после принятия нового Гражданского кодекса, законов «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г., «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» от 11 августа 1995 г. созданы правовые условия для некоммерческой приватизации и меценатства.

Учреждение культуры является юридическим лицом, имеет     самостоятельный баланс и смету,  счета (в  том  числе  расчетный  и  валютный) в   банках   и   других  кредитных  учреждениях,  печать  установленного образца, а также иные необходимые для осуществления  его деятельности печати и штампы, собственную символику.

В соответствии с законодательством Российской Федерации    учреждение культуры   может  от  своего имени   приобретать  и   осуществлять имущественные и личные неимущественные  права,  нести    обязанности, быть  истцом  и  ответчиком  в  суде,  арбитражном  и    третейском судах, в установленном порядке несет ответственность по    своим обязательствам.

Деятельность   учреждений   культуры  осуществляется    в    соответствии  с  Конституцией  Российской Федерации,  федеральными законами,   указами   и   распоряжениями   Президента   Российской

Федерации,  актами  федеральных органов исполнительной власти,  на    которых   в   установленном порядке возложено  регулирование    деятельности в соответствующей отрасли (уполномоченных органов),    постановлениями и  распоряжениями  администрации области,  законодательными актами, принимаемыми облсоветом, приказами  учредителя, настоящим Положением и уставом (положением) учреждения    культуры.

Деятельность, направленная на сохранение, создание,    распространение и  освоение  культурных ценностей,  предоставление  культурных благ населению (культурная  деятельность)  в  различных  формах и   видах,   является   основной  деятельностью  учреждений    культуры.

Учреждения культуры  вправе осуществлять  предпринимательскую    деятельность постольку,  поскольку это  служит  достижению  целей,    ради которых они созданы и при условии соответствия осуществляемой    предпринимательской деятельности целям  создания    учреждений    культуры[4].

Деятельность некоммерческих учреждений культуры по  реализации    предусмотренных уставом  производимой продукции, работ и услуг  относится к  предпринимательской  лишь  в  той  части, в  которой    получаемый от  этой деятельности  доход не  инвестируется  непосредственно в данное учреждение на нужды обеспечения, развития  и совершенствования основной уставной деятельности. Платные формы культурный деятельности учреждения  культуры  не    рассматриваются как  предпринимательские,  если доход их полностью    идет на их развитие и совершенствование.

Государство вкладывает в культуру средства вовсе не из филантропических соображений, а потому, что в итоге это - самые выгодные вложения, дающие отдачу в виде цивилизованного общества, обладающего высокой способностью к модернизации и развитию, в виде гражданина, желающего и умеющего работать творчески.

Будучи сегодня недостаточно богатым для того, чтобы делать дешевые приобретения, российское государство из соображений самосохранения должно адекватно участвовать в сохранении и развитии культурного потенциала нации.

Изменение идеологии формирования бюджетов всех уровней - постепенный переход от планирования от достигнутого уровня к планированию от реальных потребностей. Разработка к 2003 году федеральных социальных стандартов в сфере культуры и основанных на них методов нормативного планирования, переход начиная с 2004 года на нормативные методы планирования бюджетных расходов на культуру, с выходом к 2006 году на уровень этого вида расходов федерального бюджета не менее 0,15% от ВВП и к 2010 году - не менее 0,2% от ВВП[5].

Одновременно необходимо добиться реального повышения эффективности расходования бюджетных средств, выделяемых на культуру, для чего должна быть проведена оптимизации сети бюджетных учреждений культуры, совершенствование методов контроля за целевым и эффективным расходованием бюджетных средств, формирование к 2005 году реальной многоканальности бюджетного финансирования (на всех уровнях), внедрение к 2010 году системы целевых трансфертов из федерального в региональные и из региональных в местные бюджеты; сохранение за учреждениями культуры права самостоятельного распоряжения доходами от основной и предпринимательской деятельности без уменьшения объемов бюджетного финансирования, но при зачете внебюджетных поступлений в общий доход бюджета. Создание в 2001-2002 годах целевого фонда, формируемого за счет средств от использования федерального имущества в сфере культуры, имея в виду направление средств фонда на реализацию программ сохранения культурного наследия и развития искусства.

Начало экономических реформ не сопровождалось дискриминационным отношением к сфере культуры, в 1992–1993 гг. темпы снижения бюджетных ассигнований были сопоставимы с темпами падения ВВП. В 1994 г. ассигнования на культуру даже выросли на 8% по сравнению с 1993 г., но в 1995 г. уменьшились на 27% и далее продолжали снижаться, в 1997 г. выросли на 12%. В целом же за 1992–1997 гг. бюджетное финансирование культуры (и средств массовой информации) уменьшилось на 40%.

В соответствии с законом «Основы законодательства о культуре» от 9 октября 1992 г. на нее должно приходиться не менее 2% расходов федерального бюджета и не менее 6% расходов местных бюджетов. С момента принятия эта норма не выполнялась ни разу, даже на стадии формирования бюджета: в 1993 г. данный показатель составлял 0,35%, в 1994 г. - 0,82, в 1995 г. - 0,91, в 1996 г. - 0,91, в 1997 г. - 0,62, в 1998 г. - 0,86, в 1999 г. - 0,58%. Более того, с учетом фактического финансирования отрасли эта доля была значительно ниже: в 1996 г. - 0,29, в 1997 г. (без учета взаимозачетов) - 0,35, в 1998 г. - 0,32%. Для сравнения: доля государственных расходов на культуру составляет в Швеции 4,8%, Исландии - 4,6, Дании - 4,0, Норвегии и Финляндии - по 3,6, Франции - 3,2, Бельгии - 2,5, Германии - 2,5%.

 Доля затрат на культуру, искусство и СМИ в расходах бюджета, %

Расходы на культуру из госбюджета составили в 1991 г. 0,5% ВВП, в 1992 г. - 0,6, в 1993 г. - 0,6, в 1994 г. - 0,8, в 1995 г. - 0,6, в 1996 г. - 0,5, в 1997 г. - 0,6, в 2000 г. - 0,49% без учета средств на реконструкцию Большого театра (а это примерно треть всего бюджета сферы культуры), с учетом Большого театра - 0,65% ВВП.

В России на каждый федеральный рубль вложений в культуру два рубля добавляют регионы. В западноевропейских странах доля расходов на культуру на национальном уровне тоже меньше, чем на региональном и местном уровнях. Но в России доля федерального уровня (без учета средств массовой информации) в несколько раз меньше, чем в Западной Европе.

Доля затрат федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ на сферу культуры, % к итогу

Республики Алтай, Тыва и Хакасия, Костромская, Ленинградская, Омская, Пермская, Псковская, Смоленская, Тверская и др. области приняли свои территориальные программы культурного развития, благодаря которым средства в сферу культуры из государственного и местных бюджетов можно вкладывать более предметно, с учетом сложившейся социально-культурной и экономической ситуации.

В западноевропейских странах доля расходов на культуру на национальном уровне тоже меньше, чем на региональном и местном уровнях. Но в России доля федерального уровня (без учета средств массовой информации), снизившаяся в 1996 г. до 10%, оказалась в несколько раз меньше, чем в западных странах.

При хроническом недофинансировании культура обречена на медленное угасание. Тяжелыми социальными последствиями грозит продолжение принятия нереального бюджета, когда более двух третей предусмотренных бюджетом средств не попадают в сферу культуры, когда в ее учреждениях за неуплату коммунальных платежей отключают электричество, отопление и телефон, а нищенская зарплата творческих работников не выплачивается по нескольку месяцев. А ведь именно на культуре во многом держится хрупкое равновесие российского общества.

Большинство учреждений культуры, в том числе отнесенных к особо ценным объектам культурного наследия России, оказалось в тяжелейшем положении. Не менее половины памятников - в аварийном состоянии. Около 15 тыс. построек могут полностью разрушиться в ближайшие 10 лет. Почти прекращена работа по пополнению музейных собраний произведениями прошлых лет, заморожено создание новых экспозиций в федеральных музеях субъектов Федерации. Сложилось тяжелейшее положение с обеспечением сохранности библиотечных фондов, пополненем их новыми изданиями. Почти 90% издаваемых в России книг отсутствуют в библиотеках, резко снизились поступления иностранной научной литературы. Даже в Российской государственной и Российской национальной библиотеках по сравнению с 1995 г. они уменьшились в два раза, что наносит ущерб национальным интересам нашей страны, поскольку усугубляет ее отставание в освоении новейших научно-технических достижений и технологий, порождает информационный дефицит в науке, образовании и, в конечном счете, в экономике.