Сознавая, что процесс разграничения государственной собственности на землю в результате которого каждый земельный участок обретет своего публичного собственника: Российскую Федерацию, субъекта Российской Федерации или муниципальное образование, продлится не один год, до окончания процедуры отнесения земельных участков к различного уровня собственности распоряжение землями, находящимися в государственной собственности, законодатель Федеральным законом «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» предусмотрительно возложил на органы местного самоуправления в пределах их полномочий. Однако, в связи с этим, возникает практический вопрос дальнейшей перемены сторон в уже возникших до окончания процесса разграничения собственности правоотношениях (обязательствах), когда в результате проведенных мероприятий собственником некоторых участков, переданных ранее муниципальным образованием, к примеру, в аренду станет субъект Российской Федерации или Российская Федерация.

Поскольку гражданское законодательство содержит положение о сохранении договора аренды в силе при изменении сторон, указывая, что переход права собственности на сданное в аренду имущество к другому лицу не является основанием для изменения или расторжения договора аренды, вероятно, единственное, что надлежит в данном случае предпринять органу местного самоуправления - уведомить арендатора о смене арендодателя земельного участка. В то же время в данном случае процесс внесения соответствующих изменений в действующий договор аренды (например, в части изменения размера арендной платы) впоследствии будет затруднителен.

В целом, Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю», также как и Земельный кодекс Российской Федерации 2001 года, явились долгожданным и закономерным этапом развития в правовом регулировании земельных правоотношений и с их принятием был, несомненно, решен ряд существующих проблем, однако, для того, чтобы их положения смогли быть реализованы с достаточной степенью эффективности и для достижения заложенных в них целей необходима длительная и корректная работа соответствующих исполнительных органов всех уровней и, несомненно, принятие представительными органами дополнительных нормативных актов. Многие из ранее принятых актов подлежат отмене и пересмотру, поскольку вследствие несогласованности с новым законодательством они нарушают процесс стабильного управления муниципальными земельными ресурсами. Проблема организации жесткого контроля за использованием земель - также одна из важнейших в настоящее время. Функции по осуществлению государственного контроля за использованием земель на уровне муниципального образования закреплены, согласно действующему законодательству, за территориальными органами Росземкадастра. Работа органов местного самоуправления в этой сфере осложнена тем, что в действующем законодательстве детально оговорены полномочия федерального органа исполнительной власти по контролю за использованием земель и его должностных лиц, регламентирована процедура составления протоколов и привлечения к ответственности путем наложения взысканий, но при этом фактически не отражено участие органа местного самоуправления в процессе осуществления контроля, хотя указанное право закреплено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Такой пробел в законодательстве позволяет, например, судебным органам ставить под сомнение документы, составленные органом местного самоуправления в пределах их компетенции для подтверждения наличия нарушений земельного законодательства.  Закрепленная нормами права зависимость органа местного самоуправления в осуществлении своих функций по контролю от территориального органа федеральной службы земельного кадастра приводит в итоге к тому, что федеральный орган, предназначенный для принятия действенных мер государственного реагирования на нарушителей земельного законодательства превратился в структуру, тормозящую этот процесс. Для осуществления деятельности по эффективному управлению земельным фондом необходима полная и достоверная информация обо всех землях в границах муниципального образования в целом и о каждом земельном участке в отдельности. Информационной системой, которая законодательно направлена на обеспечение бесперебойной работы исполнительного органа местного самоуправления по управлению земельными ресурсами, должен являться государственный земельный кадастр, отслеживающий и фиксирующий перераспределение земель в муниципальном образовании. Однако, в соответствии со ст. 22 Федерального Закона «О государственном земельном кадастре» органы местного самоуправления не имеют права на бесплатное получение сведений о конкретных земельных участках. Указанная информация может быть предоставлена только за плату, что в условиях постоянного бюджетного дефицита фактически равноценно отказу в предоставлении необходимой для работы информации. Складывается довольно парадоксальная правовая коллизия: органы местного самоуправления, осуществляя свои полномочия по управлению и распоряжению муниципальными землями, не имеют фактически доступа к банку данных земельных участков, ими же перераспределенных. Ведение государственного земельного кадастра не является самоцелью, оно должно находить свое практическое применение именно в процессе землеустройства. Указанные коллизии действующего законодательства, являются лишь небольшой частью реально существующих проблем, не только во многом осложняющих деятельность органов местного самоуправления по эффективному управлению земельными ресурсами муниципального образования, но и, в конечном счете, напрямую затрагивающих права и интересы граждан и юридических лиц. При этом для изменения существующего положения не достаточно только усовершенствовать действующее законодательство, необходимо принципиально изменить подход государства, перейдя от простого декларирования самостоятельности органов местного самоуправления к реальному наделению их соответствующими полномочиями на уровне федерального законодательства[2].

2. Комитет по земельной реформе и земельным ресурсам при Правительстве Российской Федерации как основной орган управления земельными ресурсами

Комитет по земельной реформе и земельным ресурсам при Правительстве Российской Федерации (Роскомзем) является органом государственного управления по использованию земельных ресурсов, осуществлению земельной политики и земельной реформы в Российской Федерации и в своей деятельности подчиняется Правительству Российской Федерации[3].

Роскомзем осуществляет свои функции во взаимодействии с Органами власти и управления республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, районов и городов.

Основными задачами Роскомзема являются:

разработка мер по экономическому стимулированию и развитию новых форм хозяйствования на земле;

создание социально-экономических и организационно-хозяйственных условий для рационального использования земель, сохранения и воспроизводства плодородия почв, улучшения природной среды;

государственный контроль за использованием и охраной земель, ведение мониторинга земель, землеустройства и государственного земельного кадастра;

участие в подготовке проектов законодательных и других нормативных актов по вопросам земельной реформы, использования земельных ресурсов, развития механизма рыночного регулирования земельных отношений;

организация выполнения научно-исследовательских работ по проблемам развития земельных отношений, землеустройства, мониторинга земель и государственного земельного кадастра;

разработка федеральной, региональных и межрегиональных программ проведения земельной реформы, использования и охраны земель и обеспечение их реализации;

подготовка предложений по порядку определения ставок земельного налога и нормативной цены земли;

выдача лицензий на проектно - изыскательские работы по землеустройству.

Роскомзем в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, другими актами, принятыми Съездом народных депутатов Российской Федерации, Верховным Советом Российской Федерации, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, а также настоящим Положением.

Роскомзем, комитеты по земельной реформе и земельным ресурсам в краях, областях, автономной области и автономных округах, а также в районах и городах указанных административно-территориальных и национально - территориальных образований и подведомственные Роскомзему предприятия и организации образуют систему Комитета.

Роскомзем в соответствии с возложенными на него задачами:

организует и координирует работу по проведению земельной реформы, осуществляет научное, кадровое, методическое и материально - техническое ее обеспечение, принимает участие в разработке и финансировании федеральной, межрегиональных и региональных программ проведения земельной реформы, использования и охраны земельных ресурсов;

принимает в установленном порядке в пределах своей компетенции решения по вопросам земельной реформы, охраны и использования земельных ресурсов, обязательные для исполнения министерствами, ведомствами Российской Федерации, предприятиями, организациями, учреждениями, независимо от их ведомственной подчиненности и форм собственности, а также гражданами;

организует и проводит силами подведомственных научно - исследовательских и проектных организаций работы по государственному землеустройству, а также топографо-геодезические, картографические, почвенные, агрохимические, геоботанические и другие обследовательские и изыскательские работы;

организует межевание земель, выполняет работы по установлению (восстановлению) административно - территориальных границ и их техническому оформлению;

осуществляет функции заказчика, а также финансирование научно-исследовательских, опытно-конструкторских, проектно-изыскательских работ федерального значения в целях проведения земельной реформы, охраны и использования земель;

организует и ведет государственный фонд почвенно-геоботанических и других материалов мониторинга земель, земельного кадастра и землеустройства;

обеспечивает систематическое выявление неиспользуемых нерационально используемых земель и создание социального земельного фонда для последующего перераспределения;

организует научно-техническую информацию по вопросам использования и охраны земель, проведения земельной реформы;

разрабатывает предложения по порядку определения ставок земельного налога и нормативной цены земли и мерам экономического стимулирования рационального использования и охраны земель;

организует работу по осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель по вопросам, входящим в его компетенцию;

обеспечивает ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель, создает государственный фонд земельно-кадастровых карт и других материалов мониторинга земель;

организует работы по составлению и изданию тематических карт и атласов состояния и использования земельных ресурсов;

создает единый для Российской Федерации банк данных о наличии и состоянии земельных ресурсов;

осуществляет экспертизу программ, схем и проектов в части развития землевладения, землепользования, землеустройства и рационального использования и охраны земель;

составляет ежегодные отчеты о наличии земель и распределении их по категориям, угодьям, землевладельцам, землепользователям и собственникам земли, об использовании и охране земель;

обеспечивает систематическое представление информации о ходе земельной реформы;

разрабатывает и утверждает цены и расценки на обследовательские, аэрофотосъемочные, кадастровые и другие землеустроительные работы, связанные с проведением земельной реформы, изучением и организацией использования и охраны земель и выполняемые за счет государственного бюджета;

обеспечивает государственные органы Российской Федерации в области охраны окружающей среды земельно-кадастровыми материалами, данными мониторинга земель и состояния почв;

осуществляет внешнеэкономические связи и научно-техническое сотрудничество с органами государственного управления, научными организациями и фирмами зарубежных стран в сфере организации охраны и использования земель и по другим вопросам, отнесенным к его компетенции.

Роскомзем имеет право:

заслушивать на заседаниях коллегии информацию и отчеты местных органов Роскомзема о ходе земельной реформы и использовании земельных ресурсов на территории Российской Федерации;

вносить в установленном порядке предложения об отмене ведомственных нормативных актов, противоречащих земельному законодательству;

создавать, реорганизовывать и ликвидировать предприятия и организации в системе Комитета.

Роскомзем издает приказы, инструкции, другие нормативные акты, дает указания на основе и во исполнение законов Российской Федерации, принятых Съездом народных депутатов Российской Федерации, Верховным Советом Российской Федерации, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, организует и проверяет их исполнение.

Комитет в необходимых случаях издает с другими министерствами и ведомствами Российской Федерации совместные нормативные акты.

Роскомзем возглавляет Председатель, назначаемый Президентом Российской Федерации.

Председатель Роскомзема несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Комитет задач и осуществление им своих функций.

Председатель Роскомзема имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством Российской Федерации по представлению Председателя Комитета.

Председатель Роскомзема:

руководит деятельностью Комитета и подчиненных ему учреждений, организаций, предприятий;

распределяет обязанности между заместителями Председателя устанавливает степень ответственности заместителей Председателя и руководителей структурных подразделений центрального аппарата Комитета;

утверждает структуру и штатное расписание центрального аппарата Комитета;

назначает на должность и освобождает от должности работников центрального аппарата Комитета, а также по согласованию с местной администрацией председателей комитетов по земельной реформе и земельным ресурсам краев, областей, автономной области, автономных округов;

утверждает положения об организациях, создаваемых при Комитете.

В Роскомземе образуется коллегия. В состав коллегии входят Председатель Комитета (председатель коллегии), его заместители по должности и руководители структурных подразделений Комитета. Персональный состав коллегии утверждается Правительством Российской Федерации.

Коллегия Роскомзема на своих заседаниях рассматривает основные вопросы проведения земельной реформы, охраны и использования земельных ресурсов, сохранения и воспроизводства плодородия почв, улучшения природной среды, реализации Республиканской программы проведения земельной реформы. Решения коллегии проводятся в жизнь, как правило, приказами Председателя Комитета.

Для рассмотрения научно-технических вопросов осуществления земельной реформы, охраны и использования земельных ресурсов создается научно - технический совет Роскомзема.

Положение о научно - техническом совете и его состав утверждаются Председателем Комитета.

Комитет по земельной реформе и земельным ресурсам при Правительстве Российской Федерации является юридическим лицом, имеет расчетный счет, печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием.

Комитет по земельной реформе и земельным ресурсам при Правительстве Российской Федерации и его местные органы взаимодействуют с:

а) Советами народных депутатов и администрациями краев, областей, автономной области и автономных округов, а также районов и городов указанных административно-территориальных и национально-территориальных образований в части:

осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель;

решения вопросов землеустройства, перераспределения земель, их предоставления во владение, пользование, а также передачи в собственность и аренду;

организации ведения земельного кадастра и мониторинга земель;

б) Министерством сельского хозяйства Российской Федерации и ьего органами на местах в части:

осуществления программ проведения земельной реформы и использования земель сельскохозяйственного назначения;

обеспечения проведения проектно - изыскательских и землеустроительных работ по заявкам сельскохозяйственных предприятий;

разработки предложений по выявлению неиспользуемых и нерационально используемых земель в колхозах, совхозах и других сельскохозяйственных предприятиях системы Министерства сельского хозяйства Российской Федерации;

подготовки исходных данных о порядке определения платы за земли сельскохозяйственного назначения и нормативной цены этих земель;

организации контроля за правильным применением и соблюдением предприятиями, организациями Министерства сельского хозяйства Российской Федерации и его местными органами действующего земельного законодательства;

проведения экспертизы проектно - сметной документации по вопросам, связанным с использованием земель сельскохозяйственного назначения;

разработки программы кадрового обеспечения земельной реформы, подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников;

в) Министерством экологии и природных ресурсов Российской Федерации и его органами на местах в части:

разработки государственной экологической программы по вопросам, связанным с охраной и использованием земель и осуществлением государственного контроля за ее проведением;

подготовки проектов законодательных и других нормативных актов по вопросам охраны и использования земель;

сохранения и воспроизводства плодородия почв и улучшения природной среды;

определения ущерба, нанесенного уничтожением плодородного слоя почвы или ухудшением качественного состояния земель;

проведения экспертиз программ, схем и проектов использования земельных ресурсов с точки зрения соответствия их природоохранным требованиям;

подготовки предложений по консервации загрязненных и деградированных земель;

разработки и контроля за выполнением программ проведения земельной реформы по вопросам сохранения почв, рационального использования и охраны земельных ресурсов;

осуществления мониторинга земель;

контроля за соблюдением природоохранных требований при отводе земель под все виды хозяйственной деятельности;

организации государственной информационной системы о состоянии окружающей природной среды (в части земельных ресурсов), а также государственного фонда материалов мониторинга земель;

подготовки государственных докладов о состоянии окружающей

природной среды;

разработки и осуществления программ использования земельных ресурсов лесного фонда;

г) Министерством архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации и его органами на местах в части:

осуществления градостроительной деятельности, связанной с земельными отношениями, в границах городов, рабочих поселков и населенных пунктов;

выполнения программ проведения земельной реформы и использования земель несельскохозяйственного назначения;

подготовки исходных данных по порядку определения платы за земли несельскохозяйственного назначения[4].

3. Полномочия органов управления земельными ресурсами

В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации управление государственными землями осуществляется Правительством РФ. К полномочиям Территориального управления относится:

1.      осуществление мероприятий по разграничению государственной собственности на землю;

2.      осуществление защиты имущественных прав и законных интересов Российской Федерации, в том числе при предоставлении земельных участков органам государственной власти Российской Федерации, а также государственным учреждениям, государственным унитарным предприятиям;

3.      принятие решений о приватизации земельных участков под зданиями, строениями, сооружениями, которые были отчуждены из федеральной собственности;

4.      принятие решений о предварительном согласовании места размещения объекта при предоставлении земельных участков под строительство органам государственной власти Российской Федерации, федеральным учреждениям, федеральным унитарным предприятиям;

5.      принятие решений об использовании незастроенных земельных участков для федеральных нужд в случае прекращения прав на указанные земельные участки органов государственной власти Российской Федерации, федеральных учреждениям, федеральных унитарных предприятий, а также в случае их отказа от права постоянного (бессрочного) пользования такими земельными участками;

6.      при предоставлении земельных участков в аренду государственным унитарным предприятиям или на которых расположены объекты недвижимости, находящиеся в федеральной собственности или находившиеся в федеральной собственности до приватизации согласовывать указанные договоры аренды земельных участков до их подписания сторонами;

7.      выступает от имени Российской Федерации при государственной регистрации права собственности Российской Федерации на недвижимое имущество государственной казны Российской Федерации и сделок с ним, а также права собственности Российской Федерации на земельные участки, которое возникает при разграничении государственной собственности на землю;

8.      предоставляет земельные участки, находящиеся в федеральной собственности, федеральным государственным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, органам государственной власти и органам местного самоуправления на праве постоянного (бессрочного) пользования и иным организациям и гражданам в аренду;

9.      выступает в пределах своей компетенции государственным заказчиком проектно - изыскательских, научно - исследовательских и других работ, связанных с управлением земельными участками, находящимися в федеральной собственности, и проведением земельной реформы, размешает на конкурсной основе заказы на их выполнение;

10.  по поручению Минимущества России осуществляет в установленном порядке изъятие земельных участков для нужд Российской Федерации, в том числе путем выкупа;

11.    подготавливает и направляет в Минимущество России предложения о переводе находящихся в федеральной собственности земель из одной категории в другую[5].

Заключение

Общеизвестно, что реальность и эффективность местного самоуправления определяется прежде всего материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в их распоряжении. Отсутствие достаточных финансовых средств в бюджетах городов заставляет власти города совершенствовать бюджетную и налоговую политику. И в первую очередь это установление платежей за пользование природными ресурсами и, в частности, платы за городские земли.

Управление земельными ресурсами городов на современном этапе связано, прежде всего, с практическим определением права собственности на городские земли, разграничением земель городов, находящихся в муниципальной собственности по территориальным уровням управления, совершенствованием системы управления имущественно-земельным комплексом города, разграничением функций управления городской недвижимостью между различными ветвями власти, определением дифференцированного норматива платы за городскую территорию в зависимости от рыночной стоимости земли, проведением оценки городских земель, развитием рынка городских земель, созданием инфраструктуры этого рынка.

Вместе с тем, чтобы понять проблемы сегодняшнего и завтрашнего дня современного города, необходимо также иметь четкое представление о градообразующих факторах каждого административно-территориального образования, возможностях влияния средствами управления и права на состояние развития города, его окружающей природной среды.

От того, насколько оперативно, эффективно и удачно будут решены эти вопросы, будет зависеть градостроительная, социальная и бюджетная политика города, реализация социально-экономических приоритетов городского развития.

Список литературы

1. Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ.
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 25.05.1992 № 346 «Об утверждении положения о комитете по земельной реформе и земельным ресурсам при Правительстве Российской Федерации».
3. Ерофеев Б.В. Земельное право: Учебник. М.: Новый юрист, 2003.
4. Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. М.: Юристъ, 1999.
5. Руднев А. В. Землепользование в городах. М.: Надежда, 1995.
6. Синицына В.В. Управление земельными ресурсами: некоторые правовые проблемы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления // Юридический вестник. № 2. 2003.

[1] Ерофеев Б.В. Земельное право: Учебник. М.: Новый юрист, 2003. С. 192.

[2] Синицына В.В. Управление земельными ресурсами: некоторые правовые проблемы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления // Юридический вестник. № 2. 2003. С. 11-13.

[3] Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. М.: Юристъ, 1999. С. 107.

[4] Постановление Правительства Российской Федерации от 25.05.1992 № 346 «Об утверждении положения о комитете по земельной реформе и земельным ресурсам при Правительстве Российской Федерации».

[5] Руднев А. В. Землепользование в городах. М.: Надежда, 1995. С. 8-9.