1. Виды ограничений налагаемых на государственных служащих.

Установленные правоограничения можно рассматривать в двух основных аспектах:

несовместимости должности государственного служащего с другими видами деятельности;

обеспечения дисциплинарного режима на государственной службе.

За несоблюдение правоограничений обоих видов закон предусматривает лишь одно последствие - прекращение государственно-служебных отношений[1], что, на наш взгляд, не совсем правильно.

Запреты на некоторые виды деятельности, несовместимые с государственной службой.

В подп.1 п.1 ст. 11 ФЗ от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" предусматривается, что государственный служащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью. Это означает, что он не может занимать иную должность в государственных органах, органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях, организациях и общественных объединениях. Такое требование имеет безусловный характер и не связано с подконтрольностью, подотчетностью или какой-либо иной "связанностью" с компетенцией государственного органа, в котором работает государственный служащий. Запрет совместительства является юридическим выражением требования о том, что государственный служащий обязан посвящать все свое рабочее время служебной деятельности[2].

 Закон (п.1 ст.11) запрещает государственному служащему быть представителем или поверенным по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он работает либо который непосредственно подчинен или подконтролен ему.

Представитель действует не только от имени, но и в интересах представляемого (ст.182 ГК). Разрешение на представительство в подобной ситуации означало бы возможность использовать должностные прерогативы в интересах частных лиц. Поэтому выполнение представительских функций находится в прямом противоречии с правовым статусом государственного служащего и запрещено законодательством.

Каковы последствия сделок, совершаемых государственным служащим от имени другого лица (представляемого)? Поскольку по закону они не могут иметь такого рода полномочий, сделку следует считать недействительной как заключенную неуполномоченным лицом (ст.168 ГК).

Закон запрещает государственному служащему использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию. Под данный запрет подпадают также: использование хотя и на службе, но не по назначению, внеслужебной необходимости, без соблюдения правил эксплуатации и т.д. средств коммуникации, оргтехники и т.п.; использование средств, выделенных на официальные расходы, для покрытия личных трат. Такого рода деяния всегда влекут применение дисциплинарных санкций, вплоть до увольнения от должности. При этом дисциплинарные взыскания налагаются независимо от привлечения к материальной, административной или уголовной ответственности (в случае причинения существенного вреда государственным интересам).

В подп.7 п.1 ст. 11 ФЗ от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" государственным служащим запрещается получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего. Вместе с тем в соответствии с подп.1 п.1 данной статьи он имеет право на занятие педагогической, научной и иной творческой деятельностью, т.е. на создание научного, литературного, художественного произведения. В соответствии с Законом "Об авторском праве и смежных правах"[3]  (п.1 ст.15) право опубликовать результаты творческого и научного труда принадлежит каждому автору. Государственный служащий может реализовать это право двояким образом:

с учетом требований подп.7 п.1 ст.11 Закона, если при этом была использована служебная информация;

без учета требований подп.7 п.1 ст.11 Закона, если служебная информация не использовалась.

Характер своей публикации (или выступления) государственный служащий определяет самостоятельно. Официальный характер ей может придать указание автора на свою должность и квалификационный разряд (классный чин, ранг, звание) или осуществление таких действий издательством по просьбе автора. Однако сведения, сообщенные об авторе редакцией или издательством при публикации произведения (включая данные его послужного списка или трудовой биографии), официального характера ему не придают (если они не содержат в себе служебной информации).

Аналогичным образом решается вопрос и об оплате выступлений государственного служащего. Ему запрещено получать гонорары за выступления (лекции и пр.) в порядке осуществления служебной деятельности, хотя бы такого рода выступления и имели научный, педагогический или иной творческий характер.

Иное решение этого вопроса фактически означало бы совместительство; что не допускается по Закону.

8) Подп.8 п.1 ст. 11 ФЗ от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"установлено, что государственные служащие не вправе получать вознаграждения, связанные с исполнением своих должностных полномочий. Этот запрет установлен для того, чтобы государственные служащие не оказывали предпочтения каким-либо лицам на основе семейных, дружеских или иных связей, помимо служебных, не оказывались обязанными по отношению к организациям, желающим получить от них выгоду в любой форме.

В качестве подарка (вознаграждения) в Законе рассматриваются материальные или имущественные ценности. Следовательно, в контексте Закона подарком следует считать:

безвозмездную передачу физическим или юридическим лицом (далее дарителем) государственному служащему вещи в собственность либо имущественного права (требования) к дарителю или к третьему лицу;

безвозмездное обязательство дарителя перед государственным служащим передать вещь в собственность либо имущественное право (требование) к дарителю или к третьему лицу;

безвозмездное освобождение государственного служащего от имущественной обязанности перед дарителем или перед третьим лицом;

безвозмездное обязательство дарителя освободить государственного служащего от имущественной обязанности перед дарителем или перед третьим лицом.

Данное понятие включает в себя и предоставление различных услуг и привилегий, например передачу в пользование квартиры, дома, дачи, автомобиля, оплату развлечений, отдыха, лечения, внутригосударственных и зарубежных командировок и т.д.; преимуществ в выполнении работы, в учебе; привилегий и преимуществ в бытовом обслуживании; предоставление кредитов и ссуд с заниженным процентом; необоснованных привилегий в приобретении ценных бумаг, недвижимости и иного имущества; получение очевидно завышенной заработной платы (вознаграждения) за дополнительную работу (научную, педагогическую, творческую и т.д.); использование услуг в качестве эксперта и т.д. В случаях, когда государственному служащему от одного и того же дарителя в течение года поступает несколько подарков или предоставляются различные виды вознаграждений (например, денежное вознаграждение + ссуда + оплата отдыха + оплата лечения и др.), все они рассматриваются как один подарок.

Нарушением этого запрета будет, на наш взгляд, и получение подарков косвенным путем, например их передача супругу(е), сыну, дочери, другим членам семьи, совместно проживающим с государственным служащим, а также близким родственникам. К данному ограничению примыкает и другой запрет: выезжать в командировку за границу за счет юридических лиц и граждан (см. коммент. к подп.10 п.1 ст.11).

Что касается внутригосударственных командировок, следует подчеркнуть, что госслужащие не вправе получать средства сверх выделяемых командирующим органом, от любых организаций и граждан; не вправе пользоваться услугами любых организаций и граждан по оплате личных расходов.

Однако в ходе командировок, инспекционных поездок и т.д. госслужащим не запрещается пользоваться услугами принимающей стороны по организации размещения, питания, предоставления транспорта, разумеется, в пределах, необходимых для выполнения цели поездки. Аналогичные услуги от иных организаций и граждан могут быть приняты лишь в объеме, не превышающем уровень обычного гостеприимства.

Вознаграждение (подарок, денежное вознаграждение и т.п.) считается принятым в связи с исполнением должностных обязанностей, если:

в договоре дарения или в иных документах, связанных с вознаграждением, или на подарке указана должность лица, его принявшего;

вознаграждение вручено по месту работы или во время участия государственного служащего в мероприятиях (в том числе переговорах, совещаниях, заседаниях, командировках и т.д.), в которых он представляет соответствующий государственный орган;

даритель прямо или косвенно заинтересован в издании акта, в подписании договора или иного документа, в выдаче лицензии (патента) или иного специального разрешения, в другом действии по реализации государственным служащим своих должностных обязанностей, либо в отсутствии такого действия, и при этом принявший вознаграждение в силу своей должности непосредственно осуществляет полномочия государственного органа или непосредственно участвует в осуществлении или в подготовке осуществления указанных полномочий.

Запрет принимать подарки также означает наказуемость любых действий по извлечению доходов, выгод имущественного и иного характера, получению услуг за счет создания коллизии служебных и иных интересов. В случае принятия вознаграждения с нарушением установленного запрета (подп.8 п.1 ст.11 Закона) имевшее место дарение квалифицируется как ничтожная сделка в соответствии со ст.168 ГК. При этом на государственного служащего, принявшего подарок, по решению руководителя или государственного органа, назначившего его на соответствующую должность, может быть наложено дисциплинарное взыскание вплоть до увольнения.

При наличии признаков преступлений, предусмотренных статьями 285 (злоупотребление должностными полномочиями) и 290 (получение взятки) УК, в отношении государственного служащего может быть возбуждено уголовное дело.

Госслужащий в течение месяца обязан по акту сдать все незаконно полученное им лично, его семьей или ближайшими родственниками в специальный государственный фонд и возместить стоимость услуг, которыми неправомерно воспользовался он сам, члены его семьи или ближайшие родственники. То же касается подарков, поступивших без ведома государственного служащего, а также полученных им в связи с исполнением служебных обязанностей от юридических и физических лиц зарубежных стран.

При отказе госслужащего от добровольной сдачи незаконно полученного имущества или оплате его стоимости (стоимости незаконно полученных услуг), все взыскивается в доход государства судом по иску прокурора или государственной налоговой службы.

Разумеется, данный запрет не лишает госслужащих возможности принимать символические знаки внимания и подарки в соответствии с общепринятыми нормами вежливости и гостеприимства и сувениры при проведении протокольных и иных официальных мероприятий.

Стоимость подарка определяется в следующем порядке:

для денежных вознаграждений, а также выраженных в деньгах требований или обязательств, стоимость подарка равна соответствующей денежной сумме;

для ценных бумаг стоимость подарка равна рыночной, а при ее отсутствии - номинальной стоимости;

для жилых домов, квартир, дач и иных строений и помещений, а также транспортных средств применяется рыночная стоимость этих объектов;

для иных вещей подарок оценивается по стоимости приобретения (создания) вещи дарителем, а при ее отсутствии - на основе экспертной оценки.

В подп.10 п.1 ст.11 впервые установлен общий запрет всем категориям государственных служащих выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц.

Государственным служащим рекомендуется не выезжать за границу и по личным делам за счет принимающей стороны либо за счет предприятий, учреждений, организаций и граждан. Функции контроля за выездом государственных служащих, осведомленных о сведениях, составляющих государственную тайну, осуществляет Федеральная служба безопасности РФ.

В подп.11 п.1 ст. 11 ФЗ от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"установлен прямой и абсолютный запрет на участие в забастовках.

В практике Международной организации труда (МОТ) общие запреты на участие в забастовках расцениваются как препятствие для реализации трудящимися их прав и законных интересов. МОТ считает такие меры оправданными лишь в случаях острого национального кризиса, причем только в течение ограниченного периода времени и в той мере, в какой это отвечает требованиям данной ситуации. К ним относятся кризисы, ситуации, возникшие в результате серьезного конфликта, общественных беспорядков или стихийного бедствия, когда нет нормальных условий для жизнедеятельности общества.

Пленум Верховного Суда РФ в своем постановлении от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия"  обратил внимание, что в силу Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах государства участвующие в этом пакте приняли на себя обязанность обеспечить право на забастовку при условии осуществления ее в соответствии с национальным законодательством[4].

Исходя из этого, при решении вопроса о незаконности проведения забастовки судам следует иметь в виду соблюдение требований названных выше положений Конституции РФ. Ограничение права на забастовку большего круга работников, чем это необходимо для достижения целей, названных в ч.3 ст.17 и ч.3 ст.55 Конституции РФ, является неправомерным.

С учетом изложенного подп.11 п.1 ст.11 Закона подлежит пересмотру. Он должен быть приведен в соответствие со ст.17 Федерального закона "О порядке разрешения коллективных трудовых споров".

Пунктом 9 ст.17 указанного выше закона Президенту РФ и Правительству РФ предоставлено право в особо важных для обеспечения интересов Российской Федерации или отдельных территорий случаях приостановить забастовку до решения вопроса соответствующим судом, но не более чем на десять календарных дней.

В подп.12 п.1 ст. 11 ФЗ от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" устанавливается, что государственные служащие не вправе использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним. В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.

В Конституции РФ и законодательстве последних лет содержатся более емкие и обобщающие формулы департизации государственной службы. Конституция РФ, признавая идеологическое и политическое многообразие, многопартийность в Российской Федерации, определяет (ч.2, 3 ст.13), что в Российской Федерации никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной и обязательной. Отсюда вытекает, что участие в качестве государственного служащего в деятельности политических партий и других общественных объединений, если это влияет на служебную деятельность, несовместимо с занимаемой должностью. Задачи, выполняемые государственными служащими, требуют от них проявления нейтральности, компетентности, беспристрастности и "прозрачности".

Государственные служащие обязаны руководствоваться исключительно законодательством и не связаны при исполнении должностных обязанностей решениями партий, политических движений и иных общественных объединений.

Данный запрет полностью исключает возможность для государственного служащего: использовать свое положение для сбора средств на какие бы то ни было политические кампании; заниматься агитацией программ и задач политических партий, общественных объединений и движений при исполнении служебных обязанностей; использовать должностные полномочия в интересах политических партий и общественных объединений.

Однако нельзя считать, что такой запрет ограничивает свободу совести, мысли и слова. Каждый госслужащий имеет право придерживаться любых взглядов, быть членом политической партии, но не может занимать в ней официальные руководящие посты. Таким образом, ограничение на участие в деятельности политических партий не связано с содержанием свободы взглядов и убеждений, не ограничивает прав. Оно имеет целью обеспечить объективность и нейтральность профессиональной государственной службы в отношении всех граждан независимо от их политических взглядов и убеждений. Государственный служащий не вправе противопоставлять интересы какой-либо партии или группы, преследующей собственные интересы, интересам всего народа или несправедливо действовать в пользу партии.

Из упомянутых положений вытекает, что в личных делах государственных служащих не должно содержаться никаких записей об их политических убеждениях. Если такие записи имеются, государственный служащий вправе настаивать на их исключении и в случае необходимости потребовать по суду возмещения морального и иного ущерба в соответствии с ГК (ст.ст.150-152).

Подп.12 п.1 ст. 11 ФЗ от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" запрещает государственным служащим использовать должностные полномочия для пропаганды отношения к религии. Это означает, что государственный служащий не вправе: быть членом религиозного объединения, заниматься пропагандой отношения к той или иной религии, выступать в качестве государственного служащего участником религиозных церемоний, создавать те или иные структуры религиозных объединений в государственных органах.

Указанный запрет вытекает из Конституции РФ (ч.1 ст.14), согласно которой Российская Федерация - светское государство. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной.

Государственные служащие вправе принимать добровольное участие в религиозных церемониях как граждане России, но не как представители государства или его органов. Принуждение государственных служащих к посещению религиозных церемоний неправомерно.

Таким образом, государственная служба как современный государственно-правовой институт должна быть эффективной, правовой, четко организованной, социально-ориентированной, прочно связывающей государство с обществом.