1. Основы социальной политики государства

1.1 Сущность социальной политики.

Социальная политика государства — одно из направлений его деятельности  по регулированию социально-экономических условий жизни общества.   Суть социальной политики заключается  в поддержании отношений как между социальными группами, слоями общества, так и внутри них, обеспечении условий для повышения благосостояния, уровня жизни членов общества, создание социальных гарантий в формировании экономических стимулов  для участия в общественном производстве[1]. Социальная политика государства, выступающая как основная часть мероприятий, проводимых государством в целях  регулирования условий общественного производства в целом, тесно увязана с общеэкономической ситуацией в стране.

Социальная политика играет, с точки зрения функционирования экономической системы, двоякую роль.

Во-первых, по мере экономического роста, накопление национального богатства, создание благоприятных социальных условий для граждан становится  главной целью экономической деятельности, и в этом смысле в социальной политике концентрируются цели экономического роста; все другие аспекты экономического развития начинают рассматриваться в качестве  средств реализации социальной политики.

Во-вторых, социальная политика является и фактором экономического роста не сопровождается  ростом  благосостояния, то люди  утрачивает стимулы к эффективной  экономической  деятельности. Одновременно, чем выше достигнутая ступень экономического развития тем  выше требования к людям, культуре, физическому и нравственному развитию. В свою очередь, это требует дальнейшего развития социальной сферы.

Основными принципами проведения социальной политики являются:

1) защита уровня жизни путем введения разных форм компенсации при повышении цен и проведение индексации;

2) обеспечение помощи самым бедным семьям;

3) выдача помощи на случай безработицы;

4) обеспечение политики социального страхования, установление минимальной заработной платы;

5) развитие образования, охрана здоровья, окружающей среды в основном за счет государства;

6) проведение активной политики, направленной на обеспечение квалификации.

Следуя статье 25 Декларации прав человека, современное правовое государство должно гарантировать право на такой уровень жизни, который учитывает обеспечение людей едой, одеждой, жилищем, медицинским обслуживанием, которое необходимо для поддержания здоровья, и права на социальное обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, старости или других способов к существованию при независимых от человека обстоятельствах.

1.2 Политика государства в формировании доходов населения.

Социальная политика - политика регулирования социальной сферы, направленная на достижение благосостояния в обществе.

Социальная сфера включает в себя формы регулирования трудовых отношений, участие трудящихся в управлении производственным процессом, коллективные договоры, государственную систему социального обеспечения и социальных услуг (пособия по безработице, пенсии), участие частных капиталов в создании социальных фондов, социальную инфраструктуру (образование, здравоохранение, обеспечение жильем и т.д.), а также реализацию принципа социальной справедливости.

Как направление государственного регулирования – политика доходов – одно из средств централизованного воздействия на общий размер и распределение вновь созданной стоимости. Цена труда, норма прибыли, спрос и предложение труда, конкуренция – все эти факторы саморегулирования рынка труда формируют доход населения и распределяют общественное богатство. Крупнейшие экономисты Запада признают неравенство в распределении доходов и богатства. Причем под богатством они понимают имеющееся движимое и недвижимое имущество, деньги, ценные бумаги, а под доходом – общую сумму денег, заработанную или полученную другим путем в течение какого-либо периода. Западные экономисты используют так называемую кривую Лоренца для изучения распределения доходов между разными группами населения.

Статистика разных стран показывает, что большая часть населения имеет минимальные доходы, а меньшая – очень высокие. Государственные расходы состоят из государственных закупок и трансфертных платежей. Государственные закупки представляют собой,  как правило, приобретение общественных товаров (затраты на оборону, строительство и содержание школ,  автодорог,  научных центров и т.д.). Трансфертные платежи  -  это выплаты, перераспределяющие налоговые доходы, полученные  от  всех  налогоплательщиков,  определенным  слоям населения в виде пособий по безработице,  выплат в связи с инвалидностью и т.д.

Сущность политики доходов заключается в непосредственном установлении государством такого верхнего предела увеличения номинальной заработной платы, который способствовал бы выполнению основных задач и реализации приоритетов, стоящих перед экономикой.

Конкретная формулировка отдельных положений политики доходов в разных странах различна. На практике не существует двух полностью идентичных вариантов развития политики доходов. В механизме осуществления и формах проявления этой политики в каждом конкретном государстве различаются особенности, определяемые[2]:

- социально-экономическим и политическим развитием той или иной страны;

- степенью и характером вмешательства государства в вопросы регулирования заработной платы;

- традициями заключения коллективных договоров;

- социальной напряженностью в обществе.

Главным объектом всех вариантов политики доходов является заработок рабочего в целом, в том числе ставка заработной платы, оплата сверхурочных, социальные выплаты и т.д. В западноевропейских странах, как правило, политика доходов подразумевает непосредственное ограничительное регулирование всех основных категорий доходов населения, лежащих в основе личного и производственного потребления. Политика доходов на практике преимущественно воздействует на движение только заработной платы.

Разработка и реализация политики доходов особенно далеко ушла в Великобритании, так как британское государство пыталось добиться согласованных действий профсоюзов и правительства. Однако практически во всех капиталистических странах политика доходов имела скромные экономические итоги: ее принципы полностью нигде не были осуществлены.

Под доходами населения понимается сумма денежных средств и материальных благ, получаемых или произведенных домашними хозяйствами за определенный промежуток времени. Роль доходов определяется тем, что уровень потребления населения прямо зависит от уровня доходов.

 Денежные доходы населения включают все поступления денег в виде оплаты труда работающих лиц, доходов от предпринимательской деятельности, пенсий, стипендий, различных пособий, доходов от собственности в виде процентов, дивидендов, ренты, сумм от продажи ценных бумаг и недвижимости.

Номинальные доходы характеризуют уровень денежных доходов независимо от налогообложения и цен.

Располагаемые доходы – это номинальные доходы за вычетом налогов и других обязательных платежей. Для измерения динамики располагаемых доходов применяется показатель реального распределения доходов. Он рассчитывается с учетом индекса цен.

Проблема распределения доходов имеет два аспекта: функциональное распределение и личное распределение.

Функциональное распределение доходов связано со способом, которым денежные доходы общества делятся на заработную плату, ренту, процент и прибыль. Совокупные доходы распределяются в соответствии с функцией, выполняемой получателем дохода. Функциональное распределение формирует первичные доходы населения. В смешанной экономике, как показывает практика развитых стран, основная часть общего дохода приходится на заработную плату. Доход мелких собственников, в том числе и от самодеятельности врачей, адвокатов, фермеров, владельцев мелких и некорпоративных предприятий, является по существу комбинацией заработной платы, прибыли, ренты и процента[3].

Личное распределение доходов связано со способом, которым совокупный доход общества распределяется среди отдельных домохозяйств. Совокупный доход неравномерно распределяется между группами. Личное распределение связано с домохозяйствами, как с расходующей группой. Часть доходов населения поступает государству как индивидуальные налоги, а остаток распределяется на личное потребление и сбережение. Получение доходов сопровождается неравенством распределения. Причины неравенства распределения доходов:

Объективные причины отражают общую полезность занятий, территорию, отраслевую и межпрофессиональную дифференциацию оплаты труда, уровень образования, неравенство владения собственностью.

Субъективные причины связаны с характером личности (удача, связи, риск, авантюризм, дискриминация и т.д.).

Специфические причины обусловлены текущими особенностями рыночной среды (низкая цена труда, неотрегулированность нормативно-правовой базы, возможность присвоения больших «теневых» доходов).

1.3 Политика государства на рынке труда.

В двадцатом столетии оказалось, что невозможно отдавать рынок труда на “откуп” стихийным рыночным силам. Наиважнейшими причинами развития и активизации деятельности государства в сфере занятости являются[4]:

1) развитие НТР и повышение роли человека в общественном производстве;

2) обеспечение общих условий воспроизводства, в том числе воспроизводство рабочей силы;

3) обеспечение предпринимательства необходимыми кадрами;

4) необходимость компромиссности и смягчения социальных конфликтов;

5) способствование развитию и совершенствованию интеллектуального потенциала общества;

6) влияние идей и конкретных социальных  достижений (отсутствие явной безработицы - прежде всего) капитализма;

Влияние государства на рынок труда осуществляется прямыми и косвенными средствами.

Возникает вопрос, возможна ли безработица в нашем обществе. Возможна и неизбежна, из-за экономического кризиса производства, смены форм собственности, курса на реализацию производства, технического прогресса и структурных сдвигов в экономике, конверсии ВПК.

Есть два варианта развития рынка труда. Первый заключается в том, чтоб всем сохранить статус-кво, то есть всем платить одинаково и мало, рабочую силу оставить иммобильной. Второй состоит в том, чтобы существенно повысить уровень заработной платы, но не всем одинаково, а дифференцировано, в зависимости от реального вклада в производство.  При этом вводить трудосберегающую технику и технологию, сокращать избыточные кадры, выплачивать им пособие, размер которого прямо зависит от уровня зарплаты, и предоставлять бесплатно возможность переквалификации и помощи в трудоустройстве. Первый вариант значительно уменьшает качество рабочей силы, продуктивность труда. Второй - это модель развития рынка труда во всех развитых странах. Речь ведется о перемене концепции рабочей силы, то есть об отказе от концепции полной занятости и принятии на вооружение концепции эффективной занятости.

Эффективная занятость - это модель развития и использования квалифицированной, дорогой и мобильной рабочей силы, ориентирована на переоценку ее возрастающих материально-бытовых потребностей. Большую роль в реализации концепции эффективной занятости должны играть государственная служба трудоустройства, учрежденный государством фонд улучшения занятости (отчисления на него составляют 1% от фонда заработной платы независимо от формы собственности). Необходимо организовать также службу прогнозирования процессов, которые происходят в сфере спроса и предложения труда, разрабатывать программы преобразования всех форм уровней образования и обучения, подготовки и переподготовки рабочих кадров. Политика эффективной занятости является более рациональной, социально направленной, что отвечает требованиям рынка рабочей силы.

Страхование от безработицы предоставляется из специальных страховых фондов. Размер выплат зависит, во-первых, от длительности периода безработицы, во-вторых, от специфических условий той или иной страны. В первом случае максимальные суммы выплат (от 50 до 70% средней зарплаты) выплачиваются в первые месяцы безработицы в течение определенного периода. Далее суммы выплат уменьшаются.

Во втором случае берется во внимание период занятости, трудовой стаж, физическая пригодность к труду, время предоставления помощи и др. Так, в Германии трудовой стаж должен составлять не менее 6 месяцев занятости в течение 3-х лет.

Важным звеном социальной защиты на рынке труда являются программы трудоустройства и переквалификации. При введении в действие этих программ участвуют государство и предприниматели. Ежегодно американские фирмы тратят на эти меры млрд. долларов. Государство тратит на реализацию программ переквалификации большую часть средств. С целью создания новых рабочих мест государство берет на себя также выполнение таких общественных работ, как строительство дорог, канализаций и т.д. Во время экономического кризиса государство увеличивает капиталовложения в государственные предприятия. Программы трудоустройства осуществляются также путем льготного налогообложения компаний, которые создают рабочие места.

В общенациональном масштабе современное государство с целью уменьшения армии безработных пытается регулировать заработную плату на таком уровне, чтобы темпы ее роста были ниже от роста продуктивности труда. Для этого осуществляется “политика доходов”, активная кредитно-денежная политика и т.д. Такую тактику применяют частные фирмы, пытаясь сделать так, чтобы уровень продуктивности труда опережал рост оплаты рабочей силы. Наибольших успехов в этом деле достигли США. Конкретные результаты в осуществлении политики трудоустройства может дать сокращение рабочего дня. За последние 100 лет в большинстве развитых стран Запада продолжительность рабочего дня сократилась вдвое. Исключением из этого правила стала только Япония.

Обеспечение компенсации потери рабочего места государством. Речь идет о пособиях по безработице, выплате подъемных на новом месте жительства, выходных пособий и т.п. Вопрос упирается в источники финансирования служб занятости, системы  переподготовки кадров, информационных центров, сосредоточивающих данные об излишках рабочей силы и потребности в ней.

В настоящее время предприятия выплачивают часть своих доходов для фонда занятости. Эти отчисления расходуются преимущественно на пособия по безработице работникам бюджетных учреждений, на переобучение кадров и содержание  служб занятости.

Наиболее перспективной и эффективной, представляется система экономических льгот предприятиям, которые сами создадут у себя дополнительные рабочие места и трудоустраивают высвобождающих работников, переобучают их. В награду такие предприятия могут освобождаться  от части налогов, получать льготные инвестиции под прирост рабочих мест и другие предпочтения. Если же предприятие (любой формы собственности) выталкивает излишнюю рабочую силу, то сумма ее шести - двенадцатимесячного содержания должна вноситься в муниципальные органы, которые перераспределяют и переподготавливают высвобожденных людей. Работодателя полезно ставить перед альтернативой: создавать новые рабочие места на собственном предприятии или оплачивать содержание своих бывших рабочих. Именно такой механизм, кстати, существует в Швеции, где, как и в Японии, безработица заметно меньше, чем в других государствах с развитой рыночной экономикой.

Минимальная заработная плата является одним из важнейших рычагов воспроизводства рабочей силы и её стимулирования, кроме того, на основе минимальной зарплаты устанавливаются различные пособия (в том числе по безработице), пенсии и т.д. При установлении минимального уровня заработной платы рекомендуется учитывать потребности работников и их семей, стоимость жилья, социальные льготы, уровень инфляции, а также показатели, которые влияют на уровень занятости. За базу минимального уровня заработной платы принимают набор основных товаров и услуг, которые удовлетворяют основные физиологические и социальные нужды отдельного человека или типовых семей разного типа (с одним ребенком, двумя и др.). К этому набору в разных странах включают неодинаковые компоненты. В США, например, в него входит оплата наемного жилья, около 20 видов мясопродуктов, покупки 1 раз в пять лет подержанного автомобиля и др.

Размер минимальной заработной платы в развитых странах Запада составляет от 30 до 50% размера средней заработной платы. В США этот показатель сегодня составляет 4.5 долларов в час. Отдельный минимум устанавливается для молодежи.

Для определения абсолютного уровня прожиточного минимума наиболее точным является метод потребительской корзины. Так, в Болгарии в состав такой корзины на семью из двух человек включались 552 позиции, из трех - 639, а из четырех - 652. Потребительская корзина составляется из 149 позиций по продовольственным товарам (или 23-27% общего количества позиций названных трех типов семей) с таким расчетом, чтобы структура еды обеспечивала суточную калорийность для работающих в количестве 2822 кал, для пенсионеров - 2026 и для детей - 2123. В Белоруссии и республиках Прибалтики для расчета прожиточного минимума берется показатель социального прожиточного минимума, в России, Казахстане - физиологического. С 1 апреля 1992 г. в Белоруссии введен показатель среднедушевых минимальных потребительских бюджетов, которые обеспечивали бы норму калорийности для трудоспособных мужчин в суме 3050 калорий и 2525 калорий для трудоспособных женщин.

Большое значение на рынке труда имеют коллективные и тарифные соглашения. Зарплата для наемных работников регулируется с помощью тарифных соглашений. Более широкий круг вопросов регулируется коллективными договорами. У них, кроме оплаты рабочей силы, фиксируются продолжительность рабочего дня и отпусков, конкретные гарантии по отношению к условиям труда, доплаты за сверхурочные работы, за предоставление дополнительного питания и т.д. В тарифном соглашении устанавливаются минимальный уровень заработной платы в тех или иных отраслях и минимальные гарантии уровня зарплаты для работников разной квалификации. Тарифное соглашение при участии представителей предприятия и работников составляется при посредничестве государства. Оно выступает гарантом его выполнения. Во время действия тарифного соглашения забастовка считается незаконным средством решения трудовых споров.

1.4 Социальная помощь

Для обеспечения защиты населения государство должно, прежде всего, в законодательном порядке установить основные социальные гарантии, механизмы их реализации, и функции предоставления социальной поддержки.

Анализ мирового опыта позволяет вычленить четыре институциональные формы социальной защиты населения. Государственная социальная помощь лицам, которые в силу нетрудоспособности, отсутствия работы, источников дохода не в состоянии самостоятельно материально обеспечить свое существование. Финансовыми источниками данного института защиты являются государственный, региональные и муниципальные бюджеты, формируемые за счет общей налоговой системы. Определяющая характеристика данного института защиты социально-алиментарные недоговорные отношения государства с уязвимыми категориями населения (инвалидами; гражданами, не имеющими необходимого страхового стажа для получения пенсий и пособий по обязательному социальному страхованию). Выплаты в рамках этой системы осуществляются после проверки нуждаемости и призваны обеспечить минимальный доход, размеры которого сопоставимы с уровнем, определяющим черту бедности. Обязательное (по закону) социальное страхование утраты дохода (заработной платы) из-за потери трудоспосо6ности (болезни, несчастного случая, старости) или места работы. Финансовые источники – страховые взносы работодателей, работников (иногда государства), организованные на принципах и с помощью механизмов обязательного социального страхования. Определяющие характеристики социально-страховых отношений: замещение утраченной заработной платы (это означает, что пособия увязаны с предыдущими заработками и взносами, т.е. предполагается наличие страхового стажа), солидарность и самоответственность страхователей и застрахованных.  Добровольное личное (коллективное) страхование работников (от несчастных случаев, медицинское и пенсионное обеспечение). Финансовые источники – страховые взносы самих работников (иногда в их пользу – работодателей), организованные на принципах и с помощью механизмов личного страхования. Определяющие характеристики - наличие страхового договора самоответственность граждан.   Корпоративные системы социальной защиты работников, организуемые работодателями (медицинская и оздоровительная помощь, оплата жилищных, транспортных, учебных и культурных услуг, фирменные пенсионные выплаты). Финансовые источники – средства предприятий. Среди названных институтов социальной защиты базовым (по объему финансовых средств, массовости охвата разнообразию и качеству услуг) является обязательное социальное страхование (пенсионное и медицинское, от несчастных случаев на производстве и в связи с безработицей). В развитых странах эти виды социального страхования поглощают, как правило, 60-70% всех затрат на цели социальной защиты и составляют примерно 15-25% ВВП в России же на долю государственных внебюджетных социальных фондов приходится около 45% затрат на цели социальной защиты и 7,3% ВВП. Мировой опыт подтверждает, что система социального страхования - один из основных институтов социальной защиты в условиях рыночной экономики, призванный обеспечить реализацию конституционного права граждан на материальное обеспечение в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности (или отсутствия таковой от рождения), потери кормильца безработицы. Размеры получаемых средств регулируются законами и зависят от продолжительности страхового (трудового) стажа величины заработной платы (которая служит базой для начисления страховых взносов), степени утраты трудоспособности. В отличие от социальной помощи, когда нуждающийся человек получает пособия за счет общественных средств (фактически за счет других лиц), финансовыми источниками выплат и услуг по программам социального страхования являются специализированные фонды, формируемые при непосредственном участии самих застрахованных. Исходя из источников финансирования, социальное обеспечение  можно разделить на социальное страхование и социальную помощь. Страхование, помощь и попечительство представляют собой в каждом отдельном случае некоторую комбинацию из социальных услуг и денежных трансфертов[5]. Характерной чертой принципа страхования является финансирование предоставляемой помощи за счет взносов и тесная взаимозависимость между взносами и объемом социальных услуг. Размер выплат в этом случае ориентируется на объем индивидуальных взносов, т.е. на предварительный вклад застрахованного. Тем самым принцип страхования в наибольшей степени соответствует рыночным принципам  справедливости, вознаграждения согласно личному вкладу и личной ответственности. Это ограничивает возможности системы в регулировании доходов, хотя и снижает последствия социального риска. Социальный риск-это риск внезапного возникновения в обществе обстоятельств, наносящих существенный ущерб многим лицам одновременно. Современная реакция на риски - страхование, суть которого в объединении рисков. Существует два основных вида страхования:  Осуществляется частными компаниями (добровольное);  Осуществляется государством (принудительное);

Для развитых стран общепринятым  является  обязательное страхование, обеспечивающее выплаты на случай безработицы, нетрудоспособности, наступления старосты. Но и на этих направлениях государство берет на себя не все, а только те участки, на которых частное страхование не срабатывает. Но страхование не может перекрыть все варианты социальных бедствий. В общем, страхование должно дополняться социальной помощью. Между социальной помощью и общественным страхованием:

То и другое предполагает перераспределение доходов

То и другое связано со сложившимися в обществе представлениями о справедливости.

То и другое имеют поля пересечения.

Но также имеются и отличия, одно дело, когда нуждающийся получает помощь за счет других лиц, и совсем другое дело, когда для него осязаема зависимость размеров помощи в зависимости его вклада в общественный фонд. Во втором случае стимулируется индивидуальное накопление, а в первом - иждивенчество. Поэтому там, где страхование и социальная помощь пересекаются, предпочтение надо отдавать страхованию. Принцип социальной помощи предполагает финансирование из бюджета. При определении размеров выплат возможны четыре альтернативных подход[6]:

-    помощь всем покупателям выплачивается в одинаковом размере;

-    помощь ориентирована на индивидуальную обеспеченность;

-   размер помощи может быть ориентирован на величину прежней заработной платы или же на величину страховых взносов получателя;

-   величина помощи зависит от потребностей получателя.

Одинаковый размер помощи для всех получателей - наиболее простой в организационном отношении вариант. Этот способ оказывается, однако непригодным, если речь идет о возмещении утраченного заработка, т.к. размер потери дохода сильно колеблется у различных получателей. Кроме того, одинаковая помощь может понизить мотивацию к труду. В пользу учета индивидуальной обеспеченности при установлении величины социальной помощи говорит и то, что таким способом эффективно используются средства соцобеспечения и исключаются случаи необоснованных переплат. Ввиду финансирования из бюджета все системы социального обеспечения, в основе которых лежит этот принцип, в высокой степени зависят от финансового положения государства. Все три принципа организации социальной обеспеченности занимают в странах с рыночной экономикой свое определенное место. Система социальной обеспеченности способна действовать с максимальной отдачей только при взаимодействии страхования, помощи и попечительства. Характерной чертой попечительства является финансирование за счет налогов. Однако если значительная часть системы социального обеспечения построена по принципу попечительства, то это может приводить к перегрузке государственных финансов.

Существенное значение имеет вопрос величины утраченного дохода и социальной помощи. Основных критериев здесь два:

- социальные гарантии должны обеспечивать минимально достаточный уровень жизни;

- социальные пособия не должны отвлекать людей от труда и культивировать иждивенческие отношения;

Первый критерий определяет минимальную, а второй - максимальную границу социальных пособий.

К примеру, в России пособие по безработице может выплачиваться в пределах 12 месяцев (3 мес. - 75%, след. 4 мес. - 60%, в дальнейшем - 45%), по истечении года - минимальная заработная плата.

 В сегодняшних условиях такая система порождает антистимулы: выгоднее не работать, чем работать.

Проблема антистимулов весьма остра при оказании социальной помощи. Задача такой помощи состоит в поднятии уровня доходов малообеспеченных и неимущих до минимально приемлемого уровня. В данном же случае происходит  поддержание минимальных доходов на определенном уровне.

Если минимальное пособие достаточно велико, то оно может решить проблему бедности отдельных лиц. Однако это не означает решения проблем семейной бедности. Поэтому, в социальной помощи необходимо выделить семейные пособия, пособия по малообеспеченности и социальное обслуживание.

В настоящее время  в России ответственность за социальную защиту в случае крайней малообеспеченности несут местные власти, т.к. они  могут лучше определить масштабы потребности в социальной помощи. Для этого Госкомстатом ежемесячно определяется стоимость потребительской корзины в целях расчета базового денежного пособия.

Необходимо развивать социальное обслуживание незащищенных слоев населения. Для непосредственной организации социальной помощи важны местные социальные программы, которые очень различаются по областям и даже по районам в пределах одной области. Вместе с тем, все большее значение приобретает вопрос о создании единой системы социальной защиты, соединяющей интересы государства, работодателей и граждан. В данной системе форм преобладает участие государства и работодателей.

1.5 Понятие программно-целевого метода

Программно-целевой подход в управлении социальной политикой - это такой подход, при котором руководитель ориентируется на достижение конечного результата в логике поэтапного действия при разработке стратегии и тактики социальной политики дерева целей, разработка адекватной исполняющей программы, реализация управляющей программы.

Программно-целевая система управления социальной политикой - это теория и практика решения традиционных задач управления на основе:

а) мотивационного программно-целевого управления как воплощение мотивации в структуре программно-целевого подхода, в результате которого традиционная управляющая программа обогащается инновационными составляющими социально-психологической стратегией и социально-психологической тактикой, традиционное дерево целей - мотивационным основанием в виде цели психологической подготовки коллектива к соответствующему труду, традиционная исполняющая программа - нормой-образцом психологической готовности коллектива к труду;

б) формирования и реализации общих и специфических качеств руководителя, необходимых для успешного осуществления мотивационного программно-целевого управления социальной политикой;

в) обеспечения обратной связи по результатам управленческой деятельности, являющихся следствием уровня реализованной сформированности качеств руководителя и уровня осуществления мотивационного программно-целевого управления.

Качественно-количественные характеристики измеряемых параметров профессионализма и эффективности деятельности руководителя позволяют практику управления социальной политикой программно-целевым методом самодиагностировать западающие параметры и на основе эволюции предопределить свой рост, саморазвитие, самоосуществление, т.е. в конечном итоге самоактуализироваться.

Целостная реализация знаний программно-целевого метода управления социальной политикой служит средством повышения эффективности управления.

1.6 Связь социальной политики и государственных интересов

Государственное вмешательство, есть преследование интересов государства и это требует тщательного анализа возможных последствий воздействия государства на экономические, социальные и политические процессы: слишком велика вероятность незапланированных результатов осознанной деятельности.

Под социальной политикой понимается систематическое воздействие государства на поведение домохозяйств на различных рынках. С помощью социальной политики государство реализует и свои интересы: стремится воздействовать на поведение домохозяйств в качестве продавцов рабочей силы, потребителей, агентов сбережений и т.д. и тем самым реализуя возможность контроля и управления над социальными и экономическими процессами. Особенностью социальной политики является жесткая взаимосвязь отдельных ее направлений. Например, японская пенсионная система, в которой центральное место занимают «выходные пособия» - индивидуальные накопительные вклады работников, выполняет функцию регулятора в процессе накопления «человеческого капитала» работников фирмы. Аналогичным образом, осуществляемый в нашей стране переход к системе индивидуальных накопительных пенсионных вкладов повлияет не только на размер пенсионных выплат, но и на предложение труда, а также на объем сбережений домохозяйств. Поэтому при прогнозировании эффективности социальной политики необходимо учитывать изменения не только в сфере, являющейся непосредственным объектом ее приложения, но и в других областях.

Отметим,  что  государственное  регулирование  социальной сферы посредством разработки определенной политики может  быть  направленно  как  на  ограничение  или  даже  на  подавление  нежелательных  для  общества  социальных аномалий и предотвращение возникновения социального дисбаланса, что в свою очередь приводит к расшатыванию государства.

  Государственное  регулирование  социальной сферы  ставит  своей  главной  целью  соблюдение  интересов  государства,  общества  в  целом,  социально незащищенных  слоев  населения  и,   не  забывая  при  этом,  о правах  личности.

1.7 Отличие социальных программ от социальных планов

Чтобы провести границу между социальной программой и социальными планами посмотрим определения, которые дает нам Шаронов А.О в статье «О некоторых аспектах социальной политики».

Социальная программа – система выработанных утвержденных и взаимосвязанных мероприятий, направленных на обеспечение роста благосостояния граждан, улучшению условий труда, здоровья,  обеспечению условия для развития образования, науки и культуры, по заботе о социально неблагополучных группах общества, формированию социальной справедливости[7].

Социальный план – возможная модель намечаемого будущего состояния социальной системы в целом или отдельных ее звеньев. План включает показатели, характеризующие состояние системы в целом в плановый период устанавливает способы достижения поставленных целей, нужные для этого ресурса[8].

Таким образом принципиальным отличием плана от программы является то, что последняя является комплексом продуманных и реализуемых мероприятий, финансируемых из бюджета того уровня власти, который проводит социальную программы в жизнь. План же возможная модель развития в данный момент времени. Социальный план предшествует созданию социальной программы.

2. Совершенствование государственной социальной политики

2.1 Совершенствование механизма формирования доходов населения

Проведение экономической реформы в России показало, что расчет ее инициаторов на автоматизм формирования рыночных механизмов не оправдался. Рыночная экономика (об этом свидетельствует мировой опыт) может быть создана только при активной регулирующей роли государства, что позволяет осуществить реформы с наименьшими экономическими и социальными издержками.

Как известно, направленность реформ и методы их осуществления резко отразились на состоянии социальной сферы, и, прежде всего, на политике доходов населения. Именно в политике доходов фокусируются все социальные проблемы. Чтобы начать их решать, необходимы принципиальные изменения в позиции государства. Прежде всего, на новом этапе преобразований в экономике надо перестать рассматривать доходы как основной источник уменьшения инфляции. Политика сдерживания доходов уже привела к трехкратному снижению потребительского спроса и явилась одной из основных, если не главной причиной сокращения объемов производства в стране. Ведь в рыночной экономике именно доходы через увеличение спроса побуждают к расширению производства.

Значит, по нашему мнению, нужен такой подход к политике доходов, который создал бы экономический стимул для увеличения объемов производства и мог бы стать мощной поддержкой мерам прямого государственного воздействия на подъем производства[9].

Новый подход должен состоять в опережающем росте доходов трудящихся (и в первую очередь заработной платы) по сравнению с ростом цен.

Реализация этой политики будет успешной только в том случае, если она будет сопровождаться содействием отечественному производителю на внутреннем рынке, разумной налоговой политикой и усилением контроля за финансовой дисциплиной[10].

Направленность политики доходов на оживление производства позволит создать условия для решения других социальных проблем: увеличение рабочих мест, снижение социальной напряженности, развитие сферы платных услуг и т.п.

Важным направлением социальной политики государства в области доходов должно стать сокращение неоправданной дифференциации в доходах. Этого можно достичь двумя способами: более быстрыми темпами роста доходов у трудящихся и населения с низкими доходами и замедлением темпов роста у тех, кто имеет высокие доходы.

Организующим началом осуществления всех мероприятий по реализации такой политики должно стать законодательное утверждение системы минимальных потребительских бюджетов: для одного работника, стандартной семьи с детьми разного возраста, пенсионера, учащегося и т.д. При этом важно переориентировать систему бюджетов с физиологического минимума на уровень, обеспечивающий нормальное воспроизводство рабочей силы. Такой подход следовало бы заложить в Закон "О прожиточном минимуме в Российской Федерации".

Конкретная система мер по реализации политики в области доходов, по нашему мнению, должна включать[11]:

-       предоставление субъектам Федерации права корректировать размеры минимальных потребительских бюджетов на основе уточнения набора товаров и услуг "потребительской корзины" с учетом объективно обусловленных различий в потреблении, национальных и территориальных особенностей;

-       поэтапное приближение минимальных размеров оплаты труда, пенсий, стипендий и пособий к величине прожиточного минимума на основе соглашений, заключаемых на федеральном и территориальном уровнях между профсоюзами, работодателями и исполнительными органами власти, предполагающее упреждающий характер повышения минимальных выплат в сравнении с ростом цен;

-       переход от ежеквартальной к ежемесячной корректировке размеров прожиточного минимума и связанных с ним выплат в определенном соотношении с ростом цен;

-       введение дифференцированной шкалы подоходного налога с физических лиц, имея в виду понижение ставки налога для низкодоходных слоев трудящихся и ее повышение для высокодоходных групп населения (минимальная ставка - 8 %, максимальная ставка - 50%).

Опережающий рост доходов над ценами для слабозащищенных групп населения должен обеспечиваться переходом от уравнительного предоставления социальной помощи к адресному выделению средств с ориентацией на остронуждающиеся слои населения. Для этого необходимо введение системы учета доходов и заявительного порядка предоставления помощи, а также определение органов, осуществляющих эту работу.

Размеры помощи следует увязать со степенью отставания среднедушевого дохода от прожиточного минимума.

Полноценная политика со стороны государства необходима и в области политики занятости. Нужна такая политика, которая способствовала бы предупреждению негативных процессов, влекущих за собой массовую безработицу. В этой связи акцент должен быть перенесен с обслуживания лиц, потерявших работу, на формирование условий для обеспечения более полной занятости. Принципиальное значение здесь имеет распределение фонда занятости, расходуемого на выплату пособий безработным и обеспечение занятости. Установлено (по опыту других стран), что чем выше размер пособий, тем ниже стимулы к труду, и наоборот - чем ниже размер пособий, тем выше заинтересованность в труде. Не случайно во многих странах распространяется девиз - "Работа вместо социальной помощи"[12].

К числу мер, направленных на создание условий для занятости и самозанятости, относятся, прежде всего, направленные на максимально возможное сохранение и рациональное использование имеющихся квалифицированных работников и рабочих мест, создание новых рабочих мест, обучение и переобучение персонала, регулирование продолжительности рабочего времени.

Решение проблем занятости должно осуществляться преимущественно на региональном уровне посредством согласованных действий местных органов исполнительной власти, профсоюзов и предпринимателей.

Эффективное решение всех вопросов социальной политики упирается в механизмы ее реализации. Этот вопрос очень важен, ибо рыночные отношения сами по себе не содержат механизмов защиты человека, такие механизмы создаются государством. Основным и наиболее действенным механизмом является, конечно, Закон.

Однако Законы (сколько бы их ни было) вряд ли могут охватить всю социальную политику. Они, как правило, обслуживают только часть этой политики. А политика - это варианты. А в условиях рынка - еще и правила игры, которые либо устанавливаются государством, либо оно определяет их с другими сторонами. И каждая сторона предлагает свои правила, защищает свои интересы. В этой связи надо находить такие механизмы, которые бы позволили, особенно в переходный период к рынку, а также учитывая социально-экономическую обстановку в России, решить проблемы, которые не обязательно вводить в законодательные рамки.

2.2 Совершенствования социальной политики в области трудовых отношений

В России сделаны первые шаги по становлению социального партнерства: созданы органы управления (комиссии), введен в действие механизм коллективно-договорного регулирования трудовых отношений, создано определенное правовое и научно-методическое обеспечение, осуществляется разработка планов мероприятий по реализации соглашений и коллективных договоров.

Однако анализ работы по заключению договоров и соглашений в 1993 г., и первом полугодии 1994 г. показал, что пока составные элементы социального партнерства работают изолированно друг от друга, с низким коэффициентом полезного действия. На практике порядок взаимодействия различных видов соглашений, как по содержанию, так и по срокам их заключения нередко нарушается.

Генеральное соглашение на текущий год на федеральном уровне было заключено только в апреле месяце, и, естественно, оно не смогло стать основой для организационной работы по заключению отраслевых и территориальных соглашений.

Отдельные отраслевые тарифные соглашения, заключенные в России, носят характер нажима на правительство с целью добиться от него самых различных льгот для своих работников, особенно если эти отрасли дотируются из бюджета или являются жизненно важными для всей экономики.

Многие предприятия не считаются с присланными им отраслевыми соглашениями, несмотря на то, что в них иногда содержатся указания на обязательность применения. Есть предприятия, где не заключены коллективные договора. Между тем коллективные договора предприятий пока остаются наиболее реальной сферой развития социального партнерства, поскольку отражают исключительно отношения между администрацией предприятия и его работниками.

Проведенные нами анкетные опросы и интервью, охватившие несколько предприятий государственного сектора Новосибирска, подтвердили., что на предприятиях в основном сохраняется положительное отношение к коллективным договорам.

Большинство опрошенных работников высказываются за сохранение и совершенствование практики заключения и выполнения коллективных договоров. Так, на вопрос о порядке заключения коллективного договора в условиях, когда на предприятии создано несколько профсоюзов, 10% ответили, что с этими профсоюзами администрация может заключать отдельные соглашения, 85% - что со всеми профсоюзами должен заключаться единый договор, 5% - у клонились от ответа, возможно, они считают, что коллективный договор вовсе не нужен. Но 95% считают, что он нужен.

Мы полагаем, что продолжение и уточнение опросов на эту тему, а главное - обобщение практики коллективно-договорной работы на предприятиях, приводит также к необходимой корректировке соответствующей статьи Закона "О коллективных договорах и соглашениях", касающейся обязанности администрации заключать отдельные договора с каждым из альтернативных профсоюзов.

Убедительным подтверждением необходимости широкого использования на предприятиях коллективных договоров как средства регулирования трудовых отношений и социального партнерства являются также полученные в ходе анкетирования данные о том, что 36% опрошенных намерены, при случае, выйти из профсоюза и не вступать ни в какой другой. Однако большинство из них, тем не менее, выступают за сохранение коллективных договоров и за распространение их действия на всех работников предприятия. Так, на вопрос: должно ли распространяться действие коллективного договора на работников, желающих присоединиться к договору, но не являющихся членами профсоюза - "да" ответили 90% опрошенных, подтвердив тем самым, что коллективно-договорное регулирование трудовых отношений и обеспечиваемые через коллективные договоры социальные гарантии являются для подавляющего большинства работников ценностью большей, чем даже членство в профсоюзах.

Значимыми, на наш взгляд, являются данные о том, что 67% опрошенных работников считают необходимым обеспечение действенного контроля со стороны государства за заключением коллективных договоров, а необходимость государственного контроля за выполнением взаимообязательств руководителей и работников отметили 71%. Эти данные свидетельствуют, в частности, и о том, что в ближайшее время требования контроля за процессом заключения и выполнения коллективных договоров могут нарастать, а местные органы по труду не подготовлены должным образом к выполнению этой очень важной для предприятий работы не только в силу малочисленности своих служб, но и в силу слабой разработанности своих служб, а также методологии и технологи этого контроля применительно к предприятиям различных форм собственности.

Следует отметить, что традиции заключения коллективных договоров сохраняются в основном, к сожалению, только на государственных предприятиях. Что касается акционерных предприятий, особенно закрытого типа, то на ряде таких предприятий наблюдается отказ от заключения коллективных договоров под предлогом того, что все работники становятся акционерами, а, следовательно, равноправными хозяевами, которым коллективный договор не нужен. Не заключаются коллективные договора и на многих совместных предприятиях, а также на частных предприятиях. Вне сферы отношений социального партнерства оказываются практически все работники, входящие в сферу так называемой малой приватизации.

В целом же эффективность социального партнерства еще низка. Главное - неотработанность этого механизма.

Государство должно взять на себя функции определения принципов формирования и полномочий структур, осуществляющих социальное партнерство на разных уровнях управления (от общенационального до уровня отдельных предприятий), регламентирования правил ведения переговоров, регулирования процедуры согласования позиций и принятия решений, а также установления определенных ограничителей с учетом социально-экономического положения страны в целом. Кроме того оно должно взять на себя функции арбитра и координатора согласования интересов.

Необходим юридический механизм ответственности за выполнение коллективных договоров и соглашений, который пока носит односторонний характер и обходит стороной проблему ответственности профсоюзов за их выполнение. В этой связи следует дополнить Закон о коллективных договорах и соглашениях от 11 марта 1992 г. соответствующим положением.

Обеспечение прав сторон, ведущих переговоры. Необходимо - завершить разработку и принять новое трудовое законодательство, изменить не соответствующие ему пункты в уже принятых законах, в частности в Законе о предприятиях и предпринимательской деятельности, Указе Президента о социальном партнерстве и др. Помимо этого необходимо отработать механизм ведения переговоров, где важно обеспечить соблюдение равенства интересов сторон, заключивших договор.

Необходимо разработать и принять Закон о социальном партнерстве на предприятии, который определил бы права и механизмы их реализации для работника, профессионально-квалификационной и социально-демографической группы, трудового коллектива, предпринимателя и собственника.

Важно активизировать работу по созданию органов, призванных разрешать возникающие трудовые конфликты коллективного характера, главными задачами которых должны стать: защита прав, гарантий и интересов работодателей и работников на основе применения законодательных и нормативных актов; участие в подготовке законодательной и нормативной базы для создания механизма урегулирования разногласий и разрешения конфликтов.

В целом осуществление экономических реформ в России невозможно, на наш взгляд, без национального согласия. И важную роль здесь должен сыграть переговорный процесс на всех уровнях. Конечно, достижение общественного согласия, особенно в переходный период к рынку, в России - задача непростая. Но те, кто отвергают эту идею в принципе, сознательно блокируют достижение согласия, именно общенационального согласия.

Таким образом, приоритетным направлением в деятельности Правительства Российской Федерации в сфере труда должна стать поэтапное приведение трудового законодательства в соответствие с требованиями рыночной экономики.

Принятие Трудового кодекса Российской Федерации и иных нормативных правовых актов в его развитие станет основой обеспечения гармонизации интересов работников, работодателей и государства, повышения гибкости трудовых отношений. При этом особое внимание будет уделено усилению реальной защиты основных трудовых и социальных прав работника.

Предстоит законодательно определить, когда льготы, гарантии и компенсации, предоставляемые работникам, обеспечиваются работодателем, а когда государством или иными организациями.

Государственные меры по повышению эффективности защиты трудовых прав граждан должны осуществляться в следующих основных направлениях[13]:

-       совершенствование досудебных институтов и механизмов защиты трудовых прав;

-       введение новых законодательных норм, расширяющих возможности граждан в защите трудовых прав;

-       поддержка общественных организаций, занимающихся вопросами защиты трудовых прав граждан;

-       информационно-методическая поддержка гражданской самозащиты в сфере труда и занятости;

-       оказание государственной поддержки в развитии системы негосударственной защиты трудовых прав.

В среднесрочный период получит дальнейшее развитие система социального партнерства, прежде всего на уровне организации с тем, чтобы способствовать повышению роли индивидуальных и коллективных договоров в регулировании вопросов оплаты и условий труда.

Необходимо продолжать совершенствование коллективно-договорного регулирования трудовых отношений, в том числе системы представительных органов социального партнерства (прежде всего объединений работодателей), процедур переговорного процесса, обеспечения независимости профсоюзных организаций от работодателя.

Признание позитивной, социально значимой роли профсоюзов и других общественных организаций, защищающих трудовые права граждан, в деле формирования в России новых трудовых отношений и развития современной рыночной экономики должно подкрепляться регулярными консультациями между Правительством Российской Федерации и представителями работников и работодателей.

Адаптация трудового законодательства к реалиям рыночной экономики позволит создать цивилизованный рынок труда, легализовать доходы по заработной плате и наладить регулирование трудовых отношений, обеспечить действенную защиту трудовых прав работников.

Особое место в области трудовых отношений принадлежит вопросам оплаты труда. Предстоит обеспечить функционирование механизма регулирования заработной платы, основанного на взаимодействии социальных партнеров и государства.

В реальном секторе экономики политика оплаты труда должна реализовываться на основе формирования рыночного механизма организации оплаты труда, основанного на социальном партнерстве и включающего межотраслевое и отраслевое регулирование заработной платы на основе тарифных соглашений и коллективных договоров, тарифное регулирование в организациях всех форм собственности через утверждаемые ими системы заработной платы.

Сферой прямого и непосредственного воздействия государства как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления должно остаться установление и обеспечение минимальных социальных гарантий в оплате труда; регулирование оплаты труда работников бюджетных организаций; районное регулирование заработной платы и налоговое регулирование оплаты труда.

В среднесрочном периоде важнейшими задачами должны стать:

-       поэтапное в меру роста инфляции повышение минимального размера оплаты труда;

-       формирование принципов и организационных основ системы тарифного регулирования, учитывающей различия в сложности выполняемых работ и квалификации исполнителей, обеспечивающей правовые гарантии оплаты труда и обоснованные соотношения между ставками (окладами) профессионально-квалификационных групп работников для использования в системе социального партнерства;

-       совершенствование оплаты труда работников бюджетной сферы на основе уточнения статуса Единой тарифной сетки;

-       разработка и осуществление комплекса мер по восстановлению стимулирующей роли заработной платы, повышению ее удельного веса в стоимости производимой продукции (услугах) и денежных доходах населения;

-       создание экономических, организационных и других условий, обеспечивающих своевременную и в полном объеме выплату заработной платы, а также погашение задолженности по оплате труда в организациях всех форм собственности;

-       введение нового порядка установления и применения районных коэффициентов и процентных надбавок к заработной плате.

Важными вопросами государственной социальной политики должны оставаться также вопросы улучшения условий и охраны труда.

В течение ближайших годов одновременно с созданием системы медико-социального страхования должен совершенствоваться механизм обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

В течение этого года необходимо совершенствовать механизмы осуществления данного вида обязательного социального страхования в целях повышения объемов и качества предоставляемой страховой защиты, включая реабилитацию застрахованных, повышения мотивации страхователей по решению задачи снижения производственного травматизма и профессиональной заболеваемости за счет проведения в этих целях превентивных мероприятий, направленных на улучшение условий и охраны труда застрахованных лиц.

Необходимо устранить проблемы несовершенства статистического, информационного, аналитического и методологического обеспечения данного вида страхования, что вызвано малым опытом работы новой страховой системы, а также недостаточным учетом накопленного опыта коллективного страхования работников от несчастного случая и профессиональных заболеваний.

Таким образом, основными направлениями государственной социальной политики на рынке труда в среднесрочной перспективе должны стать следующие мероприятия:

-       расширение доступа незанятых граждан к активным программам содействия занятости на основе повышения их мотивации к трудовой деятельности, внедрение обязательных процедур оценки эффективности программ занятости;

-       осуществление превентивных мер по предупреждению высвобождения работников, смягчению последствий массовых высвобождений на основе проведения предувольнительных консультаций по вопросам трудоустройства, широкого информирования о потребности работодателей в кадрах, возможности профессионального обучения и переподготовки с последующим трудоустройством;

-       изменение оснований и порядка выплаты пособий по безработице и достижение более тесной увязки выплаты пособий по безработице с результатами профилирования безработных;

-       дальнейшее развитие, повышение качества и продуктивности системы профессионального обучения и профессиональной ориентации безработных граждан и незанятого населения в целях обеспечения конкурентоспособности и роста профессиональной мобильности рабочей силы на рынке труда;

-       улучшение информирования граждан о спросе на рабочую силу и ее предложении, расширение доступа населения к информации о вакансиях;

-       оказание адресной поддержки при трудоустройстве гражданам, особо нуждающимся в социальной защите;

-       проведение мероприятий по внедрению эффективных механизмов профилирования безработных, ориентация программ трудоустройства на наиболее уязвимые категории безработных, выявляемых по результатам профилирования;

-       совершенствование механизма организации общественных работ на основе повышения их социального статуса, расширения видов и масштабов с учетом потребности регионов в развитии социальной инфраструктуры и поддержки доходов беднейших слоев населения;

-       повышение мобильности рабочей силы посредством разработки эффективной системы профессионального обучения и переобучения;

-       координация профессионально-квалификационной структуры подготовки рабочих и специалистов в учреждениях профессионального образования всех уровней с потребностью территориальных рынков труда;

-       содействие незанятой молодежи в возрасте до 18 лет, не имеющей профессии (специальности) и впервые вступающей на рынок труда, в направлении в учреждения профессионального образования.