Введение

Административно-государственное управление  занимает особое место в системе  правового регулирования, поскольку  выступает  необходимым и важным инструментом управления социальными процессами в обществе. Ему присущи соответствующие границы  регулирования  - деятельность государственной исполнительной власти всех рангов, общественных отношений управленческого характера,  которые складываются в этой сфере, внутренняя организационная деятельность других  государственных  органов,  связанных  с функцией управления,  а  также внешнеорганизационные отношения негосударственных организаций, учреждений и предприятий.

Административно-государственное управление  охватывает широкий круг общественных отношений, которые возникают в связи с реализацией ей функций управления в процессе деятельности органов исполнительной власти.      Наиболее тесную связь Административно-государственное управление  имеет  с  государственным правом,  которое составляет основу всех отраслей права включая административное, и занимает ведущее место.      Административно-государственное управление    тесно  связано также и с гражданским правом.

     Таким образом,  анализ  взаимодействия  административно-государственного управления  с другими отраслями права позволяет установить,  что его предметом  есть сфера  государственного  управления.  Другими словами административное право регулирует общественные отношения в сфере  государственного  управления.

Цель работы – рассмотрение вопроса связанного с административно-государственным управлением как наукой.

1. Понятие и виды административно - государственного управления, как науки

В административно - правовой науке под формами управления понимаются внешнее выраженное действие органа исполнительной власти или его должностного лица, осуществляемое в рамках своей компетенции.

Формы управленческой деятельности многообразны. Классификация форм управленческой деятельности может проводиться по различным основаниям. Наиболее распространенным и обоснованным является их подразделение на правовые и неправовые.

Правовой считается деятельность, которая непосредственно влечет определенные правовые последствия и осуществляется на основе довольно полного юридического оформления (например, приказ о назначении лица на должность).[1]

Классификация правовых форм государственного управления.

1.Правотворческая деятельность.

Правотворческая деятельность заключается в выработке норм, их изменении или отмене, т.е. правотворческая деятельность заключается в издании нормативных юридических актов управления. (Например, постановление Правительства, решение местной администрации, или приказ директора завода и т.д.)

2. Правоприменительная деятельность.

Это своего рода административное распорядительство, т.е. применение к конкретным обстоятельствам положений закона и других норм права, прежде всего норм административного права. В этих целях издаются индивидуальные юридические акты. (Например, если гражданин в общественном месте выражается нецензурной бранью, то его привлекают к административной ответственности за мелкое хулиганство. В данном случае к нарушителю применяется установленная норма права, (ст. 158 КоАП РСФСР), предусматривающая ответственность за данное правонарушение).

В свою очередь правоприменительная деятельность подразделяется на:

- правоохранительную деятельность

- регулятивную деятельность.

Правоохранительная форма деятельности нацелена на охрану определенных управленческих отношений, призвана обеспечить их неприкосновенность. (Например, организация ООП при проведении массовых мероприятий, или обеспечение правил разрешительной системы и т.д.).

Регулятивная форма правоприменения используется для разрешения индивидуальных, конкретных управленческих дел и вопросов. (Например, урегулирование общественных отношений, путем заключения какого либо договора, или установление дорожного знака “Въезд запрещен” и т.д.).

Кроме того, все правовые формы управления по целенаправленности подразделяются на: внутренние и внешние.

Внутренние правовые формы деятельности имеют место внутри организации, ведомства, органа. Они используются для решения организационно-штатных вопросов, налаживании делопроизводства, руководства сотрудниками, подразделениями. (Например, издание приказа о поощрении сотрудников).

Внешние правовые формы деятельности затрагивают интересы нескольких субъектов государственного управления. Они проявляются вне организации, ведомства. (Например, заключение договора на охрану объекта).

Неправовые формы управления:

Неправовые формы государственного управления не связаны с изданием правовых актов, не совершают юридически значимых действий. Они не требуют полного и строго определенного законом юридического оформления. Их роль, в основном, вспомагательная. Они подразделяются на:

- организационные действия (проведение совещаний, организация учебы и т.д.);

- материально-технические действия (снабжение, транспорт, обслуживание и т.д.).

Организационную работу исполнительной власти совершают государственные служащие - административно-управленческие работники (специалисты, исполнители, функционеры), в действиях которых находит свое практическое выражение повседневная работа, возложенная на данный исполнительный орган. В орпеделенном объеме они совершают юридически значимые действия, но не облеченные в форму правовых актов управления.[2]

Основные черты правовых актов государственного управления.

1. Представляют собой юридический вариант управленческого решения. Путем его издания исполнительный орган (должностное лицо) решает тот или иной вопрос, возникающий в процессе его деятельности.

2. Издаются только полномочным субъектом исполнительной власти в пределах его компетенции, определенной действующим законодательством либо административно-правовыми нормами.

3. Правовой акт управления - юридически-властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти.

4. Это одностороннее волеизъявление указанного субъекта, предопределенное началами, характеризующими исполнительную власть в целом.

5. Содержит в себе юридически-властное предписание субъекта исполнительной власти, обязательное для адресата.

6. Определяет правила должного поведения в сфере государственного управления.

7. Может либо создавать юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений, либо служит юридическим фактом, непосредственно порождающим, изменяющим или прекращающим конкретные правовые отношения подобного типа.

8. Он может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ, другими законодательными актами в интересах обеспечения их исполнения.

9. Занимает определенное место в системе такого рода актов, что означает соответствие акта данного органа исполнительной власти актам вышестоящим звеньев системы исполнительной власти.

10. Представляют собой юридическую разновидность служебных документов, постоянно используемых в процессе деятельности исполнительных органов.

11. Издается, как правило, в качестве письменного юридического документа, но может быть выражен и устно (например, усный приказ военного командира для подчиненного).

12. Издается с соблюдением определенных, официально установленных правил (оформляется соответствующим образом).

13. Административно-правовой акт может быть обжалован или опротестован в установленном порядке.

14. В случае несоблюдения содержащихся в нем юридически-властных предписаний вызывает особое юридическое последствие правоохранительного характера, а именно наступление ответственности виновной стороны (как правило, наступает дисциплинарная или административная ответственность).[3]

Классификация актов государственного управления.

1. По юридическим свойствам:

- нормативные акты. Нормативные акты государственного управления содержат в себе нормы права. Как правило они рассчитаны на длительное применение. (Например, правила дорожного движения).

- индивидуальные (административные) акты. Они не содержат норм права, разрешают конкретный, индивидуальный вопрос управления и принимаются на основе нормативных актов. (Например, составление административного протокола на правонарушителя).

2. По сроку действия:

- бессрочные. Это акты с неопределенным сроком действия. Такие акты будут действовать до тех пор, пока их не отменят. (Например, те же правила дорожного движения).

- срочные. В этих актах указан срок их действия. По истечении этого срока акт становится не действительным. (Например, дорожный знак “Остановка запрещена” с такое-то по такое-то время).

- временные. Временные акты, как правило, действуют в течении неопределенного, но непродолжительного срока. (Например, введение чрезвычайного положения на время стихийного бедствия).

3. По территории действия:

- акты, действующие на территории всей России.

- акты, действующие в масштабе административно- территориальной единицы (области, края, города, района и т. д. ).

4. По компетенции:

- акты гос. управления общей компетенции (постановление Правительства РФ).

- акты отраслевой компетенции (разрешают дела в определенной отрасли управления - приказы МВД РФ).

- акты межотраслевой компетенции (разрешают дела сразу в нескольких отраслях - решение Министерства финансов).

5. По видам:

- постановления, решения, распоряжения, приказы, инструкции и т.д.

6. По способу выражения:

- словесные (письменные, устные).

- конклюдентные (жесты, сигналы, движения).[4]

2. Понятие и виды административно – государственных методов управления

Кроме форм управления существуют и методы осуществления исполнительной власти. Под методами понимают способы или средства достижения поставленных целей.

Административно-правовые методы - это способы реализации задач и функций исполнительной власти, средства непосредственного воздействия органов исполнительной власти на управляемые объекты.

Методы управления показывают, как, каким образом государство решает задачи в области управления. Методы управления всегда производны от политического режима государства.

В сфере исполнительной власти имеются различные группы общественных отношений, требующих различного подхода для их урегулирования с учетом формы собственности, ведомственной принадлежности и т.д.

Среди разнообразных методов, используемых в процессе реализации исполнительной власти, наиболее распространенными методами управления являются методы убеждения и методы принуждения.

Метод убеждения - это воздействие на сознание и поведение людей, проявляющееся в широком комплексе воспитательных, разъяснительных, организационных, поощрительных мероприятий, в целях обеспечения правомерности их поведения.

Метод убеждения должен быть основным методом деятельности органов исполнительной власти, что предполагает систематическую работу по убеждению масс, формированию общественного сознания в необходимости должного поведения участников управленческих общественных отношений, строгого соблюдения ими установленных государством правил. Разъяснение целей государства, проектов законов, правительственных программ, проводимых властью мероприятий и т.п. необходимо потому, что они затрагивают интересы большинства граждан и должны быть им понятны. Убеждение выступает и как средство профилактики правонарушений и укрепления государственной дисциплины.

Убеждение - это процесс последовательно осуществляемых действий, который включает в себя следующие элементы: - овладение вниманием, внушение, воздействие на сознание, разжигание интереса, возбуждение желания и т. д.

Существуют различные формы убеждения, среди них можно выделить следующие: - обучение, правовая пропаганда, агитация, разъяснение, обмен опытом, своевременное реагирование на обращения, личный пример, моральное и материальное стимулирование. и т.д.

Вторым методом государственного управления является метод принуждения. В основном он применяется к тем людям, которые уклоняются от соблюдения требований законности и дисциплины, нарушают установленные правовые нормы, правила поведения. Принуждение, как правило, применяется в том случае, когда меры убеждения не дают должного результата.

В обществе существуют различные виды принуждения: уголовное, административное, экономическое, гражданско-правовое, дисциплинарное, медицинское, педагогическое и т.д.

Из всех видов принуждения нам предстоит рассмотреть лишь одно - административное принуждение, потому что именно административное принуждение в большинстве случаев применяется органами государственного управления. Именно административное принуждение может использоваться в отношении широкого круга объектов административного права.

Административное принуждение является вспомогательным методом осуществления исполнительной власти, сочетается с убеждением и применяется в тех случаях, когда убеждения оказывается недостаточно для достижения цели, поставленной перед органом исполнительной власти или его должностным лицом

Цель административного принуждения - заставить конкретных субъектов права соблюдать определенные предписания или воздержаться от тех или иных действий.

Являясь разновидностью государственного принуждения, административное принуждение используется главным образом как крайнее средство обеспечения и охраны правопорядка в сфере государственного управления, т.е. выполняет карательную функцию. Однако его значение не исчерпывается только этим. Одновременно меры административного принуждения выполняют и другие функции, т.е. применяются не только в качестве наказания, но и для их предупреждения, а также пресечения.[5]

Основные черты административного принуждения.

1. Как правило, применяются во внесудебном порядке, на основании соответствующего Закона или подзаконного акта.

2. Применяются к третьим лицам, т.е. к тем, кто не находится в непосредственном подчинении (как к физическим, так и к юридическим лицам).

3. Меры административного принуждения применяются в целях обеспечения соблюдения не всех административно-правовых норм, а только тех, которые формулируют общеобязательные правила поведения в сфере государственного управления, не имеющие ведомственных границ (например, правила дорожного движения).

4. Применяются, как правило, специальными органами, уполномоченными на осуществление правоохранительных функций в сфере государственного управления.

По своему виду меры административного принуждения разнообразны. Они различаются по целям, основаниям и порядку их применения. Все меры адм. принуждения подразделяются на 3 группы:

- административно-предупредительные меры.

- меры административного пресечения

- меры административного взыскания (ответственности)

Рассмотрим их более подробнее:

Административно - предупредительные меры.

Административно-предупредительные меры применяются в целях предупреждения возможных правонарушений или предотвращения наступления опасных последствий, (например, при стихийных бедствиях). Выражаются они, как правило, в виде определенных ограничений, запретов, и применяются как к виновным, так и к невиновным лицам. В них отсутствует элемент кары. Несмотря на ярко выраженный профилактический характер, меры подобного рода осуществляются в принудительном порядке, т.е. против воли гражданина. Выражаются они, как правило, в виде определенных ограничений и запретов. Они не связаны с совершением правонарушений. Меры такого рода многообразны, применяются в различных областях общественной жизни. Исчерпывающего перечня административно-предупредительных мер нет.

К ним можно отнести следующие меры:

- личный досмотр и досмотр вещей;

- проверка документов;

- административный надзор;

- введение карантина;

- использование специально-оборудованных машин;

- реквизиция имущества;

- административное задержание. (в первую очередь это мера административного пресечения, но она имеет и профилактическое значение.) и т.д.

Меры административного пресечения.

Под мерами административного пресечения понимаются способы и средства принудительного воздействия , применяемые органами государственного управления и представителями общественности в целях прекращения административного правонарушения и предотвращения его вредных последствий, а также создания условий для последующего привлечения правонарушителя к административной ответственности.

Эти меры многочисленны и разнообразны. Они так же не являются мерами административной ответственности, однако, здесь связь с правонарушениями очень близкая. Применяются они только к правонарушителям и подразделяются на: - общие и специальные.

К общим мерам пресечения относятся:

1. Меры пресечения, применяемые непосредственно к правонарушителю:

- требование прекратить противоправное поведение.

- доставление.

- административное задержание и др.

2. Меры пресечения имущественного характера:

- изъятие имущества.

- запрещение строительства.

- снос самовольно возведенных строений и др.

3. Меры пресечения технического характера:

- запрещение эксплуатации неисправного транспорта.

- приостановление работы предприятия и др.

4. Меры пресечения финансового характера:

- прекращение кредитования.

- сокращение бюджетного финансирования и др.

5. Меры пресечения медико-санитарного характера:

- отстранение от работы инфекционных больных.

- запрещение торговли из-за антисанитарного состояния и др.

Специальные меры пресечения:

Специальные меры пресечения применяются только к гражданам, они нарушают их физическую неприкосновенность для того, чтобы оперативно прекратить противоправное поведение. Эти меры применяются в исключительных случаях, когда общие меры пресечения не дали должного результата. Специальные меры пресечения применяются только компетентными органами, уполномоченными на то законодательством (правоохранительные органы, в том числе и ОВД).

К специальным мерам пресечения относятся:

- применение физической силы.

- применение специальных средств.

- применение оружия.

Применение специальных мер пресечения строго регламентировано. Закон “О милиции” определяет случаи, порядок и условия применения специальных мер пресечения сотрудниками милиции (ст.ст. 12-16).

Меры административного взыскания.

Административное взыскание - это мера ответственности за административное правонарушение. Она применяется в целях наказания правонарушителя и предупреждения новых правонарушений. Эти меры содержат элемент кары.

Мерам административного взыскания будет посвещена отдельная лекция, где мы их рассмотрим более подробнее.

Применение мер административного принуждения во всех его вариантах усиливается в условиях чрезвычайного положения. Органы, осуществляющиеуправление в этих условиях, наделяются чрезвычайными полномочиями, необходимыми для скорейшей нормализации обстановки, восстановления правопорядка, законности и ликвидации угрозы безопасности граждан. Так возможно:

- временное выселение граждан из районов, опасных для проживания;

- введение особого режима въезда и выезда граждан;

- запрещение проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций;

- запрещение проведения забостовок;

- ограничение движения транспортных средств;

- введение комендантского часа;

- приостановление деятельности политических партий, общественных организаций, массовых движений и т.п.[6]

Заключение

Содержание государственного управления составляет деятельность по реализации его функций, осуществляется в установленных формах и соответствующими методами. Формой реализации задач и функций исполнительно-распорядительной деятельности являются акты государственного управления.

Содержание административно-государственного управления представляет собой исполнительно-распорядительную деятельность, осуществляемую в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Эта деятельность осуществляется в строго определенных формах и обеспечивается соответствующими методами, в частности методом убеждения и методом принуждения.

Административно-государственное управления управление, которое мы получили в наследство от предыдущих этапов социалистического строительства, не удовлетворяет общественным запросам  и ожиданиям, во многом оторвано в собственно социальном отношении от трудящихся масс, глубоко поражено вирусом бюрократизма, корпоративно замкнуто и не оказывает должного влияния на  общественную жизнедеятельность. Более того, оно нередко противостоит естественно-историческому движению, пытается его тормозить, а если это не удается, придает ему извращенный, неполноценный вид. Под воздействием подобных негативных моментов, длившихся десятилетиями, родилось настороженное,  в известной мере отчужденное отношение к аппарату государственного управления, его решениям и действиям.

Список литературы

1.                     Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. -  М.ИНФРА-М, 2002. – 379 с.

2.                     Байков В.Э., Казакаев А.А. Социальные механизмы государственного управления. - М.: Дело, 2002. – 341 с.

3.                     Василенко И.А. Административно-государственное управление как наука / Социс. 2003.  - № 4.  – С. 12-14

4.                     Василенко И.А, Административно-государственное управление. – М.: Логос, 2001. – 302 с.

5.                     3еркин Д.П., Игнатов В.Г, Основы теории государственного управления. - Ростов-на-Дону: Сфера, 2000. – 295 с.

6.                     Пикулькин А.В. Система государственного управления. - М.Бизнес, 2003. – 364 с.

7.                     Халиков М.И. Основы государственного и муниципального управления. -  Уфа: Слово, 2002. - 304

[1] Василенко И.А. Административно-государственное управление как наука / Социс. 2003.  - № 4.  – С. 12-14

[2] Байков В.Э., Казакаев А.А. Социальные механизмы государственного управления. - М.: Дело, 2002. – С. 73

[3] Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. -  М.ИНФРА-М, 2002. –  С. 105

[4] Пикулькин А.В. Система государственного управления. - М.Бизнес, 2003. – С. 147

[5] Василенко И.А, Административно-государственное управление. – М.: Логос, 2001. – С. 94

[6] 3еркин Д.П., Игнатов В.Г, Основы теории государственного управления. - Ростов-на-Дону: Сфера, 2000. – С. 55