1. Понятие государственной службы

В законодательстве и специальной литературе отсутствует однозначное, а следовательно, общепринятое понятие государственной службы. В специальной литературе чаще всего оно определяется на основе действующих правовых актов, исходя из признания того, что государственная служба есть:

а) разновидность труда работников государственных организаций, являющихся государственными служащими;

б) неотъемлемое свойство государства.

Государственная служба понимается в широком и узком смысле. Государственная служба в широком смысле сводится к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; в узком смысле - это выполнение служащими своих обязанностей в государственных органах.

Государственная служба осуществляется на профессиональной основе. Это обусловлено необходимостью непрерывного, преемственного и компетентного осуществления деятельности государственных организаций.

Государственная служба опосредуется правом. Совокупность правовых норм, регламентирующих правовой статус государственных служащих, в том числе условия и порядок прохождения государственной службы, виды поощрений и ответственности служащих, основания прекращения и другие вопросы государственной службы, образуют правовой институт государственной службы. В него входят нормы конституционного, трудового, гражданского, финансового и других отраслей права. Административно-правовые нормы, регламентирующие вопросы государственной службы, составляют часть этого института и самостоятельный институт административного права.

Государственная служба играет в обществе особую роль. Государственная служба – это такой вид общественно полезной деятельности, который имеет публичный характер и регулируется в основном не трудовым, а административным правом. Государственная служба представляет собой единый институт, комплектуемый из профессионально подготовленных граждан данного государства, предназначенный для службы государству и обществу в целом, а не отдельным коллективам, объединениям или лицам.

Государственная служба призвана обеспечить формирование властно-управленческих взаимоотношений государства и общества, государственного органа и тех объектов управления, которые находятся в его ведении. Как отмечал Г.В. Атаманчук, «схематически в системе нижеследующих элементов: «государство - система государственных органов – государственный орган – государственная должность – государственный служащий – гражданин – общество – государство» государственная служба связывает государственную должность… государственного служащего… и гражданина».

Специфическая концепция государственной службы положена основу Закона Российской Федерации от 5 июля 1995 года «Об основах государственной службы Российской Федерации»[1] (далее Закон Российской Федерации о государственной службе). В трактовке этого Закона она под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. При этом к государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности лишь определенных категорий, обозначенных в самом законе. То есть, не все лица, занимающие должности в государственных органах, исполняют обязанности, относящиеся к государственной службе. Под этим углом зрения должности в государственных органах подразделяются на государственные и негосударственные должности. разновидностью государственных являются государственные должности государственной службы.

Государственные должности делятся на три категории: «А», «Б», «В».

К категории «А» относятся государственные должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов Президент и Председатель Правительства Российской Федерации, министры и др.).

К категории «Б» относятся государственные должности, учреждаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации для посредственного обеспечения исполнения полномочий лицами, замещающими государственные должности вышеуказанной категории.

К категории «В» относятся должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.

Должности категорий «Б» и «В» образуют государственные должности государственной службы, с понятием которой и связывается служебная деятельность лиц, замещающих такие должности. Государственные должности категории «А» не признаются государственными должностями государственной службы, следовательно, деятельность лиц, занимающих их, по осуществлению полномочий соответствующих органов, не охватывается понятием государственной службы.

Уяснение данного обстоятельства имеет принципиальное значение, ибо оно указывает на то, что действие закона об основах государственной службы не распространяется на лиц, занимающих должности категории «А» и они, с точки зрения этого закона, не являются государственными служащими. Одним из подтверждений этого может служить, то, что депутаты Государственной Думы занимают должности категории «А», но они не могут находиться на государственной службе (п. 3 ст. 97 Конституции Российской Федерации) и, следовательно не являются государственными служащими.

Представляется, что такое решение вопроса с депутатами следует отнести к особому случаю. Что касается других лиц, занимающих должности категории «А», то они являются государственными служащими, и их статус должен быть урегулирован с учетом особенностей их должностного положения.

Перечень государственных должностей и государственных должностей государственной службы дается соответственно в Реестре государственных должностей Российской федерации и, являющимся его. частью, Реестре государственных должностей государственной службы Российской Федерации. К последнему прилагаются перечень специализаций государственных должностей государственной службы и квалификационные требования к лицам, их замещающим.

К негосударственным относятся должности, включаемые в штатные расписания государственных органов в целях технического обеспечения их деятельности.

В Законе об основах государственной службы имеется неопределенность относительно того, в каких органах учреждаются государственные службы. В нем сказано - «в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации». Во-первых, не все государственные органы являются органами исполнительной власти; во-вторых, необходимо уточнить, какие государственные органы подразумеваются под «иными». Несомненно, что ими являются территориальные органы, создаваемые федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий (п. 1 ст. 78 Конституции РФ). Кроме того, Конституцией Российской Федерации обозначена Администрация Президента Российской Федерации. При всех различиях во взглядах на ее организационно-правовую природу, здесь учреждаются государственные должности, не входящие в категорию «А». Хотя Конституция Российской Федерации в прямой форме не предусматривает образование Центральной избирательной комиссии Российской федерации, в ее структуре также имеются государственные должности.

Закон Российской Федерации об основах государственной службы умалчивает об «иных государственных органах» субъектов Российской Федерации, имеющих законные основания для образования их и учреждения в них государственных должностей.

Таким образом по букве и смыслу Закона об основах государственной службы государственную службу осуществляет юридически ограниченный круг лиц: только те лица, которые замещают государственные должности государственной службы.

За этот круг выведены лица, реально концентрирующие в своих руках власть, определенную компетенцией соответствующих органе («элита власти»), и лица, выполняющие вспомогательно-технические функции. Это означает также, что деятельность служащих в соответствии с занимаемыми должностями на государственных предприятиях, государственных учреждениях и организациях данный закон не рассматривает как государственную службу.

Однако Закон об основах государственной службы не является актом, содержащим универсальную трактовку понятия государственной службы исключающим иные аспекты раскрытия этого понятия. Например, Законом Российской Федерации от 11 февраля 1993 года «О воинской обязанности и военной службе» военная служба определяется «как особый вид государственной службы в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, органах внешней разведки федеральных органах государственной безопасности». Для такого понимания государственной службы имеются объективные предпосылки, заключающиеся прежде всего в целях, характере задач и статусе военнослужащих, призванных их выполнять[2].

2. Подразделение  государственной службы

С принятием и вступлением в силу Федерального закона от 27 мая 2003 года № 60-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»[3] законодательно закреплено, что система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:

1.     Государственная гражданская служба;

2.     Военная служба;

3.     Правоохранительная служба.

В свою очередь государственная гражданская служба подразделяется на:

а) Федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации[4];

б) государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении[5].

Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы, а другие виды федеральной государственной службы могут быть установлены путем внесения изменений и дополнений в федеральный закон о системе государственной службы российской Федерации.

Таким образом, налицо три вида федеральной государственной службы (федеральная государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба) и один вид государственной службы субъектов Российской Федерации (государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации) (рис. 1)[6].

Рис. 1 Виды государственной службы Российской Федерации

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находящаяся лишь кадры судебных и правоохранительных органов (кстати, судьи являются лицами, замещающими государственные должности государственной службы со всеми вытекающими из этого последствиями, в частности на них не распространяется действие Закона об основах: государственной службы).

Актом, специально посвященным регламентации основных вопросов федеральной государственной службы, является Закон об основах государственной службы. Однако правовая основа федеральной государственной службы не ограничивается только этим Законом. Она осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законодательными и иными правовыми актами. Более того, Закон не подменяет во всем ранее изданные правовые акты, регулирующие государственную службу в федеральных органах государственной власти ряда специализированных отраслей и сфер управления. В соответствии с этим Законом могут приниматься федеральные законы, устанавливающие особенности государственной службы отдельных государственных органах.

Законом об основах государственной службы регламентируется широкий круг вопросов, связанных с организацией федеральной, службы, ее прохождением, социальной защитой государственных служащих и т.д. Как отмечалось, Конституция Российской Федерации в прямой форме не затрагивает вопроса о государственной службе в субъектах Российской Федерации. Но, относя к ведению Российской Федерации лишь федеральную службу, тем самым предрешает, что государственная служба в субъектах Федерации находится в их ведении. Однако, во-первых, вопросы государственной службы не во всех субъектах Российской Федерации получили специальную регламентацию, подобно федеральной государственной службе; во-вторых, государственная служба здесь осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными правовыми актами; в-третьих, отдельные вопросы государственной службы в субъектах Российской Федерации регламентируются их конституциями и иными правовыми актами; в-четвертых, Конституция Российской Федерации не исключает издания федеральными органами актов по вопросам государственной службы в субъектах Российской Федерации. Например, на государственных служащих субъектов Российской Федерации распространяется, за установленными исключениями, действие трудового законодательства, находящегося, как известно, в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

В таком же ведении находится установление общих принципов организации органов государственной власти, которому могут сопутствовать вопросы государственной службы в соответствующих органах.

Закон Российской Федерации об основах государственной службы является, в сущности, «стержневым», ибо содержит по определенным вопросам нормы, которые обязаны соблюдаться при регламентации и функционировании государственной службы также в субъектах Российской Федерации. Например, понятие служащего, квалификационные требования к нему, ограничения при прохождении им государственной службы и т.д. В настоящее время важные полномочия в области государственной службы субъектов Российской Федерации осуществляются на федеральном уровне. Например, Указом Президента Российской Федерации установлен порядок назначения на должность и освобождения от должности глав администраций субъектов Российской Федерации; Законом Российской Федерации о краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации предусмотрены основания для досрочного прекращения ее полномочий. Следовательно, решение кадровых вопросов относится не только к правоохранительным органам, о чем имеется прямое указание в Конституции Российской Федерации, но и к другим органам субъектов Российской Федерации. Однако с точки зрения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий, по общему правилу, государственная служба субъектов Российской Федерации находится в их ведении.

В зависимости от принципа разделения властей различается государственная служба в органах представительной, исполнительной и судебной властей. За этими рамками остается служба в органах прокуратуры, которая также является государственной. Но вопрос о принадлежности органов прокуратуры к той или иной власти остается проблематичным. Включение статей о прокуратуре в главу Конституции Российской Федерации «Судебная власть» является механическим, то есть не имеющим концептуальной основы.

Государственная служба организуется и осуществляется с непременным учетом многообразия и специфики сфер государственной деятельности. В специальном смысле к государственной относится служба в различных специализированных отраслях и сферах - военная служба, служба в органах внутренних дел, таможенных, налоговых органах, налоговой полиции и др. Характерным для регулирования этих и подобных им видов службы является то, что оно обычно является системным, охватывающим службу в органах всех уровней или отрасли (сферы) в целом.

Стабилизация социально-экономического положения регионов России, обеспечение их дальнейшего развития обусловливают необходимость совершенствования государственной службы субъектов РФ. Именно в деятельности государственных служащих субъектов РФ находят свое реальное воплощение задачи и функции государственного управления на региональном уровне, кроется секрет его эффективности и неудач.

Вопросы организации государственной службы в субъектах РФ регулируются Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», Федеральным законом от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», законами субъектов РФ о государственной службе, о реестре государственных должностей государственной службы, о денежном содержании государственных служащих, нормативными правовыми актами об аттестации и квалификационных разрядах государственных служащих, о конкурсах на замещение вакантных должностей государственной службы, иными федеральными и региональными нормативными правовыми актами по проблемам государственной службы.

В соответствии с п.3 ст. 5 Федерального закона о системе государственной службы государственная гражданская служба субъекта РФ – это профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ по обеспечению исполнения полномочий субъекта РФ, а также полномочий государственных органов субъекта РФ и лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ. Соответственно, государственный гражданский служащий субъекта РФ – это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта РФ и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ.

Прием на государственную службу субъектов РФ осуществляется в порядке назначения или конкурса с заключением трудового договора. Наиболее эффективной формой поиска кандидатов на государственную службу является конкурсный отбор персонала. Конкурс – это выбор из числа претендентов на занятие вакантных должностей в органах государственной власти и управления наиболее достойных. При проведении конкурса осуществляются оценка и диагностика профессиональных, деловых, личностных качеств кандидатов по специальным методикам. В результате сравнения итоговых оценок с требованиями к должности определяется приоритетность кандидатов на замещение этой должности.

В соответствии с п. 1 ст. 7 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» по результатам государственного квалификационного экзамена или аттестации государственным служащим присваиваются квалификационные разряды.

В соответствии с Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» законы о государственной службе субъектов РФ предусматривают процедуру аттестации госслужащих. Главная цель аттестации государственных служащих субъектов РФ – совершенствование деятельности региональных органов государственной власти и их подразделений по подбору, повышению квалификации и расстановке кадров государственной службы. Государственная служба в органах государственной власти субъектов РФ прекращается при увольнении государственного служащего, в том числе с выходом на пенсию. В настоящее время государственная служба субъектов РФ претерпевает значительные изменения. Важным шагом в этом направлении стало принятие Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». В соответствии с данным законом в ближайшее время должны быть разработаны федеральный закон о государственной гражданской службе, а на его основе – законы субъектов РФ о государственной гражданской службе соответствующих субъектов РФ.

Пункт 4 ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» предусматривает, что правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Правовое регулирование государственной службы субъекта РФ – это разветвленная система правовых норм. Не менее значимую роль в укреплении государственной службы субъектов РФ призван сыграть Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 года № 1336 «О федеральной программе» Реформирование государственной службы Российской Федерации (2203-2005 годы)»». На основании этого указа в субъектах РФ разрабатываются и реализуются планы мероприятий по реформированию государственной службы субъектов РФ.

Таким образом, государственная служба субъектов РФ выходит сегодня на новый качественный уровень. Ее реорганизация в соответствии с концепцией Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» должна придать дополнительную устойчивость данному социально-правовому институту, обеспечить приток свежих сил в органы государственной власти субъектов РФ, и, как следствие, внести дополнительный импульс в процесс социально-экономического и политического развития регионов[7].

Заключение

В заключение представленной работы, хотелось бы отметить, что выделяют три вида федеральной государственной службы (федеральная государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба) и один вид государственной службы субъектов Российской Федерации (государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации).

Необходимость правового регулирования государственной службы  вытекает из самого содержания государственной  службы. Государственный  служащий  имеет  властные  полномочия  и  поэтому  необходима  подробная  регламентация  его  деятельности  для  наиболее  полного  исполнения  обязанностей.  Правовое  регулирование  государственной  службы  через  регламентирование  обязанностей  государственных  служащих  обеспечивает  эффективность  осуществления  государственной  власти.

Необходимо провести реформирование государственной службы. В результате реформирования государственной службы должно быть обеспечено:

1.            приведение нормативно-правовой базы системы государственной службы в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями;

2.            создание профессиональной государственной службы на основе принципов учета и оценки результатов служебной деятельности государственных служащих;

3.            внедрение должностных (служебных) регламентов государственных служащих;

4.            достижение качественного уровня исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг;

5.            создание условий для открытости и подконтрольности деятельности аппаратов государственных органов и государственных служащих гражданскому обществу;

6.            создание основы для совершенствования финансово-экономического обеспечения федеральной государственной службы;

7.            повышение эффективности кадровой политики в системе государственной службы в целях улучшения кадрового состава федеральной государственной службы;

8.            внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих;

9.            повышение профессионального уровня федеральных государственных служащих;

10.       оптимизация численности федеральных государственных служащих;

11.       создание материально-технических условий для эффективного исполнения федеральными государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей;

12.       формирование системы управления государственной службой.