Как известно, Россия до 1917 г. была страной крестьянской. Издревле крестьяне, используя различные суеверия, народные приметы и др., при­меняли разумное экологопользование, хотя и не было никаких специаль­ных нормативно-правовых актов, посвященных регулированию экологи­ческих отношений.

Существовавшие веками приметы, правила, традиции, которые пере­давались из поколения в поколение, обычно строго соблюдались. Так, нельзя было собирать кедровые и лесные орехи, разного рода ягоды (зем­лянику, чернику, бруснику, клюкву и т. п.), мед от диких пчел (бортниче­ство), сеять и убирать урожай, косить травы и т. п. ранее наступления оп­ределенных календарных дней.

Формирование экологического права прошло три основных этапа: воз­никновение, становление и развитие в рамках «земельного права в широком смысле»; развитие в рамках природоресурсовых отраслей и современ­ный период развития, выход за рамки природоресурсовых отраслей.

Первый этап охватил 1917—1968 годы до принятия Основ законода­тельства о земле, которые отделили иные природоресурсовые отрасли (горное, лесное, водное) право от экологического права. Второй этап — период с 1969 г. по 1988 г. Это были годы создания многочисленных зако­нодательных актов, вовлекающих в сферу регулирования экологические связи природных объектов (Закон об охране атмосферного воздуха, За­кон об охране и использовании животного мира и др.), и годы коллектив­ного признания экологического права как правовой общности. Третий период начался в 1989 г., когда было издано первое пособие по советско­му экологическому праву.

Учебные заведения стали переходить к обучению по курсу «Экологи­ческое право».

Рассмотрим эти этапы.

Первым нормативно-правовым актом новорожденного пролетарского государства по регулированию внутренних отношений в России явился Декрет от 26 октября (8 ноября) 1917 г. «О земле», который, хотя и носил экономический характер (менял систему экономических отношений по землепользованию), но уже создавал основу для отношений экологичес­ких, поскольку устанавливал изъятие земли из товарных отношений, а значит, и создавал условия для охраны земель. В первые годы Советской власти была создана основа для эколого-правового регулирования отно­шений природопользования, однако, она не имела целостного характера, поскольку основное внимание уделялось правовому обеспечению ис­пользования отдельных разрозненных объектов. Так, были приняты Дек­реты: от 27 мая 1918 г. «О лесах», от 27 мая 1919 г. «О сроках охоты и пра­ве на охотничье оружие», от 30 апреля 1919 г. «О недрах земли», от 23 ию­ня 1921 г. «Об управлении лечебными местностями (курортами) общего­сударственного значения», от 16 сентября 1921 г. «Об охране памятников природы, садов и парков» и др.

В принимаемых нормативно-правовых актах осуществлялся курс на исключение объектов природы из системы товарных отношений, разгра­ничение их статуса, отграничение от объектов имущественного характеpa. Так, в Гражданском кодексе (1922 г.) в ст. 21 говорилось, что владение землей допускается только на праве пользования, а в уставах всех юриди­ческих лиц земля проводилась обязательной внебалансовой статьей и указывалась только в натуральном измерении.

Несмотря на разрозненный, некомплексный подход к правовому ре­гулированию экологопользования, уже в те годы прослеживались тенден­ции, которые, в основном, были направлены:

а) на бережное использование природных объектов. Так, согласно ст. 61 ЗК РСФСР (1922 г.) землепользователи, ведущие хищническое, исто­щающее землю хозяйство, могли быть по ходатайству земельного обще­ства или по почину земельных органов лишены этих земель на срок не бо­лее одного севооборота без замены их другими землями в порядке, уста­новленном для рассмотрения земельных споров;

б) на создание такого режима использования природных объектов, ко­торый бы не осуществлялся за счет другого и во вред другому.

Например, в ст. 106 Декрета ВЦИК от 27 мая 1918 г. «О лесах» указыва­лось, что расчистка лесных площадей в защитных лесах не может быть раз­решена ни при каких условиях, т. е. использование земель в данном виде ле­сов для иных нужд (сельскохозяйственного, промышленного землепользо­вания) запрещалось. Вместе с тем в данном разрозненном, некомплексном правотворчестве зарождались основные принципы экологического права: создание приоритетов и рациональное использование природных объектов. Зарождался, например, приоритет земель сельскохозяйственного назначе­ния, и  статьях 110,111 указанного Декрета были определены условия обра­щения лесных площадей в земли сельскохозяйственного назначения.

Появились первые элементы регулирования, направленные на опти­мальное размещение природных объектов. Так, согласно ст. 112 Декрета «О лесах» местные органы Советской власти при проектировании пере­мещений лесных площадей в фонд сельскохозяйственного пользования в местностях с невысоким процентом лесистости были обязаны обратить в лесные угодья имеющиеся пространства неудобных для землепользова­ния почв в размерах проектируемого размещения.

В 20-х годах появляется тенденция к комплексному правотворчеству в сфере экологопользования, учитывающему единую и неделимую взаимо­связь природных объектов. Например, в постановлении ВЦИК от 30 ок­тября 1922 г. «О введении в действие Земельного кодекса» указывалось, что Лесной кодекс (проект которого в это время разрабатывался) следует рассматривать как продолжение Земельного кодекса; в 1929 г. в Узбекс­кой и Туркменской республиках были приняты Земельно-водные кодек­сы, а в Белорусской ССР — Водно-мелиоративный кодекс.

Комплексному подходу в правовом регулировании экологопользова­ния способствовало и придание земле статуса единого государственного фонда, который постепенно прочно занимает место в основных норма­тивных документах. Так, в ст. 8 Крестьянского наказа, составившего ос­нову Декрета «О земле», было сказано, что «...вся земля по ее отчуждении поступает в общенародный земельный фонд»; в Декларации прав трудя­щегося и эксплуатируемого народа, принятой на III Всероссийском Съезде Советов и вошедшей в качестве составной части в Конституцию РСФСР 1918 г., земельный фонд объявлялся всенародным достоянием; в Положении «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию» в ст. 1 было закреплено, что «... вся зем­ля в пределах РСФСР, в чьем бы пользовании она ни состояла, считается единым государственным фондом».

Но так как в сфере экологопользования правовое регулирование осу­ществлялось преимущественно с позиций экономических интересов и главным предметом внимания было размещение и развитие производи­тельных сил страны по экономическим зонам, а основным объектом пра­вового регулирования являлась земля, и в первую очередь — в качестве пространственного базиса, то растительный мир, дикая фауна и иные природные компоненты брались под защиту закона лишь в той степени, в какой она была экономически выгодна государству. Поэтому теории горного, водного, лесного права практически рассматривались как со­ставные части земельного права в широком смысле.

В конце 50-х — начале 60-х годов были приняты республиканские зако­ны об охране природы во всех союзных республиках, началась разработка нового законодательства, регулирующего сферу экологопользования.

Изменение отношения общества к сфере экологопользования шло двумя путями: с одной стороны, принимались все новые нормативные акты, конкретизирующие правовой статус тех или иных природных объ­ектов, а с другой — происходила определенная систематизация правово­го регулирования с учетом природной целостности используемых земель. Так, были приняты Положения об охоте и охотничьем хозяйстве, запо­ведниках и заказниках, охране рыбных запасов и регулировании рыбо­ловства в водоемах СССР и др. Вместе с тем в указанных Положениях предусматривалась возможность ограничения экологопользования в це­лях сохранности соседних природных объектов.

Развитие законодательства об экологопользовании постепенно при­водит к дифференциации его по видам сфер экологопользования, и с принятием в 1968 г. Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, происходит обретение горной, водной, лесной и дру­гими природоресурсовыми отраслями права самостоятельного статуса путем принятия соответствующего законодательства.

С введением части 2 ст. 2 Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик в 1968 г. правила о том, что горные, лесные и водные отношения регулируются специальным законодательством Сою­за ССР и союзных республик, в стране начинается общесоюзное законо­творчество по приданию данным отраслям соответствующего статуса, и вскоре принимаются Основы водного законодательства (1970 г.), законо­дательства о недрах (1975 г.), лесного законодательства (1977 г.). В 1980 г. были приняты два союзных Закона — об охране и использовании живот­ного мира и об охране атмосферного воздуха.

В соответствии с Основами во всех союзных республиках были приня­ты земельные, водные, лесные кодексы и кодекс о недрах, а в соответст­вии с указанными двумя законами были приняты аналогичные Законы в РСФСР: Закон об охране и использовании животного мира и Закон об охране атмосферного воздуха. Такие же законы были приняты и в неко­торых других союзных республиках.

Правоприменительная практика вскрывала все новые проблемы, ко­торые отражались в принимаемых законодательных и иных норматив­но-правовых актах. Так, были приняты специальные Постановления Правительства СССР о порядке рекультивации земель и передаче ре­культивируемых земель землепользователям предприятиями, проводив­шими работы с нарушением почвенного покрова, о порядке разработ­ки и утверждения схем комплексного использования и охраны вод, о порядке отпуска леса на корню, об упорядочении отстрела диких ко­пытных животных" и др. В начале 70-х годов правительством были приняты меры, оказа­вшие определенное влияние на экологизацию хозяйственной и обще­ственной жизни в стране: в составе министерств и ведомств были вы­делены соответствующие подразделения по обеспечению экологиза­ции производственной деятельности подведомственными предприя­тиями, распределена компетенция по обеспечению охраны окружаю­щей среды между ведомствами, произведено соответствующее фи­нансирование и материально-техническое обеспечение природоо­хранных работ и т. п.

С введением в действие Конституции СССР 1977 года дело охраны окружающей среды обрело конституционный статус (ст. 18, 42 Консти­туции СССР), и охрана окружающей среды стала конституционной обя­занностью советских граждан (ст. 67 Конституции СССР), а с закрепле­нием соответствующего положения в законе о трудовых коллективах данная обязанность стала неотъемлемой частью их деятельности.

Основы законодательства о здравоохранении регламентируют кон­ституционное право граждан на окружающую среду, и на их основе при­нимаются наряду с природоохранительными охраняющие человеческое здоровье нормативно-правовые акты.

Одновременно с этим происходит дифференцированное развитие природоресурсовых отраслей права (земельного, горного, водного, лес­ного, воздушного и фаунитического). Они обогащаются значительным числом специальных нормативно-правовых актов, наряду с которыми принимаются и дифференцированные меры ответственности за нару­шение. Так, в 1985 г. был введен Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, где определены около 50 составов административ­ных правонарушений в области экологопользования (ст. 46—47, 50 — 87 КоАП РСФСР).

Данная дифференциация правового регулирования выявила главное противоречие — разрозненное правовое обеспечение целостной экологи­ческой системы страны. Возникла тенденция объединения разрозненных отраслей права (земельного, горного, лесного, водного и др.) в интегри­рованную отрасль — природоресурсовое право, которое в качестве учеб природную среду. Эти платежи должны выплачиваться из хозрасчетного дохода предприятия, и если предприятие превышает ПДВ вредных ве­ществ, то с него взимается повышенная (в кратном размере по отношению к экономическому нормативу) плата (п. 15 указанного Постановления).

Если приоритетным направлением в экологопользовании было максимальное получение природных компонентов (каменного угля, дре­весины, воды и т. п,), то на новом этапе правового регулирования экологопользования приоритет смещается на противозатратный характер экс­плуатации природных объектов, который должен быть обусловлен проти­возатратным подходом в использовании природного сырья.

Принимая во внимание значительную трудоемкость и дороговизну выполнения экологических мероприятий, труднодоступность их для еди­ничных экологопользователей, в п. 4 указанного Постановления гово­рится о том, что следует всемерно использовать возможности кооперации между предприятиями-экологопользователями различных отраслей, рас­положенными на одной территории, объединение их усилий в сооруже­нии и эксплуатации природоохранных объектов общего назначения с тем, чтобы обеспечивать наиболее экономичное и эффективное решение вопросов рационального использования природных ресурсов и предот­вращение загрязнения природной среды.

Принимая во внимание, что внешнеэкономическая деятельность является для предприятий и кооперативов важной составной частью всей работы, в п. 28 указанного Постановления предусматривается усиление международной кооперации по созданию и освоению производства про­грессивных технических средств и материалов, необходимых для предот­вращения загрязнения природной среды и обеспечения рационального использования природных ресурсов.

Совершенствование эколого-правовых нормативных актов являет­ся главной задачей регулирования экологических правоотношений.

Однако намеченные этапы перестройки этих отношений осуществля­ются пока медленно. Так, была намечена подготовка проекта Закона СССР об охране природы к 1 октября 1989 г., который так и не был принят.

В 1990—1991 годах была закончена разработка Государственной про­граммы охраны окружающей среды и рационального использования при­родных ресурсов на период до 2005 года.

В 1991 г. был опубликован и проект Государственной экологической программы РСФСР, которая содержала много интересных идей и предло­жений, реализация которых могла бы значительно улучшить экологичес­кое положение страны.

Важным этапом в совершенствовании экологического законо­дательства является принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции РФ, которая в статьях 42 и 58 закрепила объектом своего регулирова­ния охрану окружающей среды в целом, а не только природной среды, как было до этого.

В статьях 8, 9, 36 Конституции РФ сказано, что земля и другие природ­ные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципаль­ной и иных формах собственности.

После принятия Конституции РФ важной тенденцией является принятие новых прогрессивных законодательных и иных нормативно-правовых актов, направленных на регулирование природоресурсовых от­ношений, экологизацию природоресурсовых нормативно-правовых ак­тов, а также хозяйственного, гражданского, административного, уголов­ного и других отраслей российского законодательства и, конечно, в пер­вую очередь, экологического законодательства.

Действующее законодательство «не технологично, излишне абстракт­но, декларативно, не соответствует Конституции РФ и ряду работающих актов других отраслей права»

2. Понятие  источников экологического права.

Эколого-правовые нормы, институты и экологическое право как от­расль права являются содержанием эколого-правового регулирования.

Правовые нормы об охране окружающей среды должны устанавли­ваться только законом, который обязан соответствовать Конституции РФ (ст. 15). Это в равной мере относится и к Указам и Распоряжениям Пре­зидента РФ, Постановлениям и Распоряжениям Правительства РФ и др. Однако на практике в России, ее субъектах принимаются нормативно-правовые акты в области охраны окружающей среды, противоречащие Конституции РФ и Федеральным законам.

Проблема обеспечения их соответствия Конституции РФ стоит в на­шем государстве очень остро;

б)  по структуре отраслей. Если эколого-правовые нормы составляют экологическое право как отрасль права, то нормативно-правовые акты составляют отрасль законодательства. Отрасль права имеет только верти­кальную структуру, а отрасль законодательства может иметь наряду с вер­тикальной и горизонтальные структуры. Например, наряду с земельным законодательством Российской Федерации существует земельное зако­нодательство и других субъектов РФ;

в)  по структуре первичных элементов, составляющих норму права и нормативный акт. Если норма права имеет постоянную структуру (гипо­тезу, диспозицию и санкцию), то нормативно-правовой акт может содер­жать бесконечное многообразие внутренних элементов: статьи, пункты, абзацы, части статей и т. п. Соответственно в одном пункте, статье зако­на и другом элементе нормативно-правового акта может содержаться не сколько правовых норм либо одна правовая норма может содержаться в нескольких нормативно-правовых актах и статьях, пунктах закона[1].

Таким образом, источники экологического права представляют собой нормативно-правовые акты, содержащие эколого-правовые нормы. Они должны отвечать следующим требованиям:

1.  Нормативно-правовой акт должен иметь объективно выраженную форму — в виде документа, издаваемого соответствующим компетент­ным органом.

2.  Не всякий документ может быть нормативно-правовым актом, а лишь принятый уполномоченным на то государственным органом либо негосударственной организацией, которой делегированы права на при­нятие данных нормативно-правовых актов.

3.  Принятые уполномоченными органами государства нормативно-правовые акты должны иметь такую форму, которая определена законом. Так, Государственная Дума принимает Федеральные законы, Федераль­ные конституционные законы и Постановления; Правительство Россий­ской Федерации — Постановления и Распоряжения;

Президент Российской Федерации издает Указы и Распоряжения; фе­деральные министерства и ведомства, а также другие федеральные орга­ны исполнительной власти издают приказы и инструкции и т. п.

В случае нарушения формы принятого закона он должен быть отменен.

4.  Наконец, для того чтобы тот или иной нормативный акт стал ис­точником экологического права, он должен быть принят в условиях ус­тановленной процессуальной формы правотворчества. Например, для изменения Конституции Российской Федерации или принятия новой Конституции необходимо, чтобы это решение было поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Тогда в соответствии с Федеральным конститу­ционным законом созывается Конституционное Собрание, которое ли­бо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции РФ, который принимается Конституцион­ным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция РФ считается принятой, если за нее проголо­совало более половины избирателей, принявших участие в голосовании (части 2 и 3 ст. 135 Конституции РФ)[2].

Не может считаться нормативно-правовым актом решение компе­тентного органа, если оно принято по конкретному делу и в отношении конкретных лиц. Так, не считаются нормативно-правовым решения Правительства о финансировании того или иного объекта, выделении материально-технических средств на проведение природоохранных ра­бот и т. п.

5. Указанные выше дефекты законодательства свидетельствуют о на­рушении положений Конституции РФ о ее соотношении с другими нормативно-правовыми актами, что снижает эффективность действия эко­логического законодательства.

При нереальной организации законотворческой работы этот недоста­ток легко устранить, достаточно провести действенную экспертизу всех законопроектов о соответствии их Конституции РФ и Федеральным за­конам. Экспертиза должна быть организована в Федеральном Собрании, администрацией Президента РФ и Правительством РФ высококвалифи­цированными и независимыми экспертами.

Вопрос об источниках экологического права представляет собой значи­тельную трудность, обусловленную огромным многообразием и численно­стью нормативно-правовых актов, которые приняты и принимаются в стране. Например, ежегодный прирост юридической информации только на общесоюзном уровне составлял более 10 млн. знаков, а на республикан­ских уровнях он намного выше, поскольку республиканское законодатель­ство богаче и многообразнее в силу своей конкретизированности.

3. СИСТЕМА ИСТОЧНИКОВ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА

Система экологических нормативно-правовых актов, являющихся ис­точниками экологического права, по существу является системой зако­нодательства и находится в постоянном совершенствовании в связи с проводимой в России подготовкой и принятием целого ряда федераль­ных законов в области охраны окружающей среды.

3. 1. Общепризнанные принципы и нормы международного права — источ­ники экологического права

Иерархия эколого-правовых нормативных актов представляет собой много уровней, прежде всего международный. Так, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, ратифицированные Россией, являются составной частью ее право­вой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила между­народного договора (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ).

Использование норм международного договора для правового урегу­лирования имеет важное значение, потому что в качестве субъекта зе­мельных правоотношений могут выступать иностранные юридические и физические лица.

В соответствии с ч. 3 ст. 6 Конституции РФ каждый гражданин имеет право на обращение в межведомственные (международные) органы по защите прав и свобод человека при соблюдении определенных условий: наличия соответствующего международного договора РФ и исчерпания всех имеющихся внутригосударственных средств правовой защиты нару­шенных прав. Так, Арбитражный процессуальный кодекс РФ закрепляет приоритет правил, установленных международным договором РФ перед «внутренним» процессуальным законом (ст. 3 АПК).

В соответствии с Конституцией РФ общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами с РФ она осуществляет свои суверенные права и юрисдикцию на своем конти­нентальном шельфе и исключительной экономической зоне.

3.2. Конституция Российской Федерации — источник экологического права

Далее следует конституционный уровень, являющийся ведущим нача­лом всего нормотворчества. Конституция РФ имеет высшую юридичес­кую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Зако­ны и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ (ст. 15).

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами го­сударственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеральным договором о раз­граничении предметов ведения и полномочий (ст. 11).

Вслед за Федеративным договором Конституция РФ вводит в науч­ный оборот трехзвенное определение экологической деятельности че­ловека в сфере взаимодействия общества и природы: природопользова­ние, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопас­ности (п. «д» ст. 72 Конституции РФ)

3.3.Конституционные Федеральные законы — источники экологического права

Третьим после конституционного уровня являются конституционные Федеральные законы, которые принимаются по вопросам, предусмот­ренным Конституцией РФ (ст. 65, 66, 68, 70, 84, 114, 118, 128 и 135).

Конституционный закон считается принятым, если он одобрен боль­шинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Сове­та Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый конституционный Федеральный за­кон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию (ст. 108).

3. 4. Федеральные законы — источники экологического права

Уровнем источников экологического права является уровень Феде­ральных законов.

Федеральные законы принимаются Государственной Думой большин­ством голосов от общего числа депутатов Госдумы. Затем принятые зако­ны передаются на рассмотрение Совета Федерации.[3]

Ст. 106 Конституции РФ устанавливает перечень Федеральных зако­нов, которые после принятия их Госдумой подлежат обязательному рас­смотрению их Советом Федерации.

Право законодательной инициативы закреплено в ст. 104 Консти­туции РФ. Основополагающие положения экологопользования закреплены в Конституции РФ, в конституциях республик в ее составе и законодатель­ных актах других субъектов РФ. На основе и во исполнение конституционных законов, принятых РФ, республики в составе РФ и другие субъекты РФ принимают нормативные акты, регулирующие различные аспекты экологопользования, относя­щиеся к их компетенции.

19 декабря 1991 г. был принят Закон РСФСР «Об охране окружаю­щей природной среды»[4]. Этот Закон состоит из преамбулы, 15 разде­лов и 94 статей.

Раздел I. Общие положения (ст. 1—10);раздел II. Право граждан на здоровую и благоприятную окружающую природную среду (ст. 11 — 14);раздел III. Экономический механизм охраны окружающей природной среды (ст. 15—24);раздел IV. Нормирование качества окружающей природной среды

(ст. 25-34);раздел V. Государственная экологическая экспертиза (ст. 35—39); раздел VI. Экологические требования при размещении, проектирова­нии, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов (ст. 40—44);раздел VII. Экологические требования при эксплуатации предприятий, сооружений, иных объектов и выполнении иной деятельности (ст. 45—57); раздел VIII. Чрезвычайные экологические ситуации (ст. 58, 59);раздел IX. Особо охраняемые природные территории и объекты (ст. 60-67);раздел X. Экологический контроль (ст. 68—72);раздел XI. Экологическое воспитание, образование, научные исследо­вания (ст. 73—77);

раздел XII. Разрешение споров в области охраны окружающей при­родной среды (ст. 78—80);  раздел XIII. Ответственность за экологические правонарушения(ст. 81-85);раздел XIV. Возмещение вреда, причиненного экологическим право­нарушением (ст. 86—91);раздел XV, Международное сотрудничество в области охраны окружа­ющей природной среды (ст. 92—94).

Указанный Закон является первым систематизированным норма­тивно-правовым актом, появления которого давно ждала юридическая общественность России. Он регулирует основные взаимосвязанные отношения общества и природы и специфические отношения, обус­ловленные особенностями природных объектов. Однако многие поло­жения этого Закона требуют серьезных корректив. Он, прежде всего, противоречит Конституции РФ, принятой в 1993 г., которая объектом правового регулирования определяет не природную среду, а окружаю­щую среду в целом. Изменилась структура власти и управления, изме­нился сам подход к определению экологической безопасности и эколо­гического ущерба, нуждаются в закреплении права субъектов РФ в области охраны окружающей среды, в совершенствовании — экономи­ческий механизм ответственности за экологические правонарушения и многие другие.

Новая Конституция Российской Федерации значительно расширила круг взаимоотношений в сфере взаимодействия общества и природы, обозначив объектом правоотношений окружающую среду в целом (см. ст. 42 и 58 Конституции РФ). Поэтому в проекте Федерального закона «Об охране окружающей среды», который подготовлен в Министерстве охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ, идет речь не толь­ко о компонентах природной среды (земле, недрах, лесах, водах, расти­тельном и животном мире, атмосферном воздухе и т. п.), а о всей сово­купности материальных (в том числе и природных) и культурно-истори­ческих объектов, которые составляют среду обитания человека и обеспе­чивают условия его жизнедеятельности и состояние здоровья. Субъекта­ми правоотношений при таком подходе должны выступать субъекты хо­зяйственной и иной деятельности, органы государственного контроля (надзора) и управления, а также граждане, право которых на благоприят­ную окружающую среду гарантируется Конституцией РФ[5].

Качество окружающей среды зависит от хозяйственной и иной дея­тельности огромного числа субъектов правоотношений по ее использо­ванию и охране. Вот почему в круг отношений, регулируемых новым за­конодательным актом, который будет принят вместо уже устаревшего Закона от 19 декабря 1991 г., должны входить нормы права, регулирую­щие государственное устройство и территориальное деление, отношения собственности, а также в области налогов и финансов, права граждан и общественных объединений; отношения в социальной, экономической и хозяйственной сферах государственной жизни¹.

Кроме Закона «Об охране окружающей природной среды» были примя­ты Закон. РФ «О безопасности» (5 марта 1992 г.); Закон РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»' (19 апреля 1991 г.); «Ос­новы законодательства РФ об охране здоровья граждан»² (22 июля 1993 г.) и некоторые другие, подробная характеристика которых будет дана в соответ­ствующих главах настоящего учебника.

3.5. Указы Президента РФ — источники экологического права

Статьей 90 Конституции РФ установлено, что Указы Президента РФ занимают особое место среди источников экологического права и не от­носятся к подзаконным нормативным актам.

В качестве примера можно привести Указ Президента РФ от 16 дека­бря 1993 г. «О федеральных природных ресурсах» Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. «О государственной стратегии РФ по охране окружа­ющей среды и обеспечению устойчивого развития», Указ Президента РФ от 1 апреля 1996 г. «О концепции перехода РФ к устойчивому разви­тию».

3.6.Подзаконные нормативно-правовые акты органов исполнительной власти как источники экологического права

Среди источников экологического права особое место занимают Ука­зы Президента РФ. Конституция РФ не относит их к подзаконным нор­мативным актам. Указами Президента регулируются экологические об­щественные отношения.

Подзаконные нормативно-правовые акты, издаваемые органами ис­полнительной власти, можно подразделить на три основные группы:

а) правительственные нормативно-правовые акты;

б)  межведомственные нормативные акты, принимаемые органами управления (регулирования) межведомственной компетенции;

в)  ведомственные нормативные акты, принимаемые министерствами

и ведомствами.

3.7.Нормативно-правовые акты субъектов РФ как источники экологиче­ского права

В республиках, входящих в состав РФ, роль источников экологичес­кого права выполняют Конституции республик, а также законодательные акты по отдельным вопросам использования и охраны природных ресур­сов и об охране окружающей среды. В роли источников также выступают нормативные Указы Президентов республик (там, где они выбраны), а также нормативные Постановления и Распоряжения Правительств в субъектах РФ.

В соответствии с Указом Президента РФ от 22 октября 1993 г. «Об ос­новных началах организации государственной власти в субъектах РФ» были проведены выборы в представительные (законодательные) органы государственной власти в субъектах РФ. Принимаемые этими органами законодательные и иные нормативно-правовые акты затем представля­ются на подпись главе администрации (правительства). Этими же орга­нами осуществляется контроль за исполнением принятых ими норма­тивно-правовых актов[6].

Органами исполнительной власти в субъектах РФ является админист­рация (правительство) соответствующих субъектов РФ. Руководство их деятельностью осуществляет глава соответствующей администрации, ко­торый, как правило, назначается Президентом РФ. В совместном веде­нии РФ и ее субъектов находятся вопросы разграничения государствен­ной собственности на природные ресурсы, природоресурсовое законода­тельство и законодательство об охране окружающей среды (ст. 72 Консти­туции РФ).

Субъекты РФ принимают законодательные и другие нормативно-правовые акты с учетом Федеральных законов: Земельного кодекса РФ от25 апреля 1991 г.; Закона от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружаю­щей природной среды», Федерального закона от 27 января 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» и др.