1. Характеристика бюджетного устройства РФ в 90-х годах и его особенности

В 1991 году была создана основа новой налоговой системы России. В части, касающейся межбюджетных отношений, из прежнего опыта была заимствована концепция "регулирующих налогов" с расщеплением поступлений по основным налогам между бюджетами разных уровней. Именно тогда была упущена возможность перейти к разделению полномочий, а не денег. "Стихийная" децентрализация привела к росту доли территориальных бюджетов в доходах и расходах бюджетной системы, но без четкой законодательной базы, в режиме индивидуальных согласований и политического торга[1].

В конце 1993 - 1994 гг. была проведена первая системная реформа межбюджетных отношений: установлены единые нормативы отчислений от основных федеральных налогов в бюджеты регионов, расширены налоговые полномочия субъектов Федерации (в частности, фактически введен региональный налог на прибыль), создан Фонд финансовой поддержки регионов, средства которого (трансферты) впервые стали распределяться на основе формулы.

Созданная к середине 90-х годов система межбюджетных отношений частично соответствовала, по крайней мере, внешним признакам бюджетного федерализма, однако по-прежнему не имела прочной законодательной базы, в основном ориентируясь на разделение, в рамках ежегодных законов о федеральном бюджете, бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами. В 1996-1998 гг. вновь стал усиливаться субъективизм в межбюджетных отношениях, региональные финансы оказались в состоянии глубокого кризиса, массовый характер приобрело неденежное исполнение бюджетов, задержки в выплате зарплаты работникам бюджетной сферы, резко возросли долги региональных и местных бюджетов.

В 1998 году Правительством Российской Федерации была разработана и после согласования в рамках трехсторонней Рабочей группы (с участием представителей Правительства, Государственной Думы и Совета Федерации) одобрена первая в данной сфере среднесрочная программа реформ - Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах. В целом поставленные в ней цели были достигнуты.

Основная из них - формирование новой системы финансовой поддержки субъектов Федерации. В 1999-2001 гг. был серьезно реформирован Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), внедрена принципиально новая, значительно более прозрачная и объективная методика распределения трансфертов, направленная на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов при одновременном создании стимулов для проведения на местах рациональной и ответственной бюджетной политики.

В основе новой методики - оценка реальной бюджетной обеспеченности регионов на основе объективных расходных потребностей (индексы бюджетных расходов) и налоговых ресурсов (индексы налогового потенциала). Трансферты ФФПР распределяются таким образом, чтобы повысить бюджетную обеспеченность регионов с удельными (в расчете на душу населения) налоговыми ресурсами ниже среднероссийского уровня, гарантировав наименее развитым территориям минимальный уровень бюджетной обеспеченности. При этом ни один дотационный регион после распределения трансфертов не может по бюджетной обеспеченности не только опередить, но даже и догнать какой-либо из регионов, не получающих трансфертов, а для большинства дотационных регионов сохраняется заинтересованность в повышении собственных доходов.

 Еще одна принципиальная позиция - отказ от использования при оценке бюджетной обеспеченности данных о фактических расходах и доходах регионов. Все расчеты ведутся на основе данных федеральных министерств и ведомств (прежде всего Госкомстата России), характеризующих экономику, население, географические условия регионов. Если же, как это делалось в 1994-1998 гг., распределять трансферты по отчетным бюджетным данным, то больше средств получит тот, кто больше утаит доходов, "покажет" больше расходов и вообще лучше умеет "согласовывать" исходные данные.

 Стоит также добавить, что методика и результаты расчетов на очередной бюджетный год до внесения в Государственную Думу тщательно рассматриваются - и не один раз - трехсторонней Рабочей группой по совершенствованию межбюджетных отношений, а все исходные данные, промежуточные и итоговые результаты расчетов официально распространяются Минфином России. Как следствие, за последние три года в проект распределения трансфертов, представляемый в Государственную Думу, при рассмотрении закона о федеральном бюджете на соответствующий год не вносилось никаких изменений, хотя для 1996-1998 гг. "переброска" трансфертов с одного региона на другой была в порядке вещей.

После распада СССР Российская Федерация унаследовала бюджетную систему формально федеративного, но, по существу, унитарного высокоцентрализованного государства, в котором региональные и местные власти не имели значимой бюджетной самостоятельности. Территориальные бюджеты утверждались органами власти и управления более высокого уровня, которые и обеспечивали их сбалансированность путем установления индивидуальных нормативов формирования доходов и предоставления покрывающих "плановый дефицит" централизованных дотаций. В конечном счете все бюджеты оказывались сведенными в единый государственный бюджет СССР, за составление и исполнение которого отвечало союзное министерство финансов, имевшее сложную иерархию административно подчиненных ему территориальных финансовых органов. Данная система могла функционировать только в условиях централизованного планирования, однако в любом случае она не обеспечивала эффективного предоставления бюджетных услуг и общей сбалансированности бюджетной системы, поскольку на региональном и местном уровнях отсутствовали стимулы к эффективному использованию бюджетных средств, а бюджетный дефицит и ответственность за его покрытие фактически перекладывались на вышестоящие бюджеты.

Во второй половине 1980-х годов предпринимались попытки повысить финансово-экономическую самостоятельность регионов в рамках концепции так называемого "территориального хозрасчета" и "регионального самофинансирования". Однако, не будучи подкрепленными глубинными политическими и экономическими реформами, они лишь усугубили кризис прежней бюджетной системы, а попытка выделить начиная с 1991 г. из государственного бюджета СССР союзный бюджет и бюджеты союзных республик (то есть перейти к многоуровневой бюджетной системе) оказалась неподготовленной и запоздавшей. Распад СССР был предопределен явочным введением в 1990-1991 гг. "одноканальной" модели взаимоотношений между союзными республиками и союзным центром, а также отказом ряда республик перечислять согласованные взносы в союзный бюджет. Такой исход во многом был обусловлен внутренней неустойчивостью высокоцентрализованной бюджетной системы, основанной на административном соподчинении властей разного уровня, а не на разделении между ними полномочий и ответственности (включая бюджетную).

1991-1993 годы стали периодом "стихийной" децентрализации прежней бюджетной системы. В конце 1991 г. были приняты законы "Об основах налоговой системы" и "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", заложившие фундамент многоуровневой бюджетной системы и обеспечившие резкое расширение налогово-бюджетной автономии региональных и местных властей. Однако в условиях экономического и политического кризиса объективно необходимая децентрализация межбюджетных отношений вышла за рамки законодательного регулирования и проходила под определяющим воздействием политической конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между центром и регионами, усугубленных многочисленными "атавизмами" (как институциональными, так и идеологически ми) "общегосударственного" бюджета.

Ряд республик, возглавивших "парад суверенитетов" (Татарстан, Башкортостан, Якутия), прекратили перечислять налоги в федеральный бюджет, другие регионы повели борьбу за перераспределение в свою пользу бюджетных доходов. Федеральные власти пытались компенсировать потери "сталкиванием" на региональный уровень различных бюджетных расходов. Внешним проявлением этих процессов стали рост доли субнациональных бюджетов в доходах и расходах бюджетной системы и увеличение объемов финансовой помощи регионам на общем фоне нестабильности и индивидуализации межбюджетных отношений (проявлявшейся прежде всего в дифференцированных нормативах отчислений от федеральных налогов в бюджеты разных регионов), несбалансированности субнациональных бюджетов и их сохраняющейся зависимости от федерального центра.

Принятие в конце 1993 г. новой Конституции России и упрочение позиций федерального центра привели к упорядочению межбюджетных отношений. В 1994-1995 гг. была проведена первая системная реформа межбюджетных отношений - введены единые нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации, создан Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого (трансферты) впервые стали распределяться на основе использования специальной формулы, расширены налоговые полномочия региональных и местных органов власти. Одновременно начался процесс легализации (в форме договоров и соглашений) ранее неформальных двухсторонних договоренностей между федеральным центром и наиболее влиятельными субъектами Федерации. В целом распределение доходов и расходов стабилизировалось, объемы финансовой помощи регионам снизились. Созданная в результате этой реформы система межбюджетных отношений частично соответствовала, по крайней мере, внешним признакам бюджетного федерализма, однако не имела прочной законодательной базы (она опиралась главным образом на ежегодные законы о федеральном бюджете), оставаясь внутренне противоречивой и потенциально неустойчивой.

Незавершенность реформы межбюджетных отношений привела в 1996-1998 гг. к новому витку системного кризиса. На фоне расширения индивидуальных двухсторонних договоренностей между федеральным центром и регионами усилилась централизация бюджетной системы: был восстановлен "закрытый" перечень региональных и местных налогов, ограничены права регионов по эмиссии ценных бумаг, резко возрос объем "нефинансируемых федеральных мандатов" - обязательств, возложенных на субнациональные бюджеты федеральными законами (прежде всего социальными), что привело к росту "неформальной" налоговой и бюджетной активности региональных и местных властей. Региональные и местные финансы оказались в состоянии глубокого кризиса, широкое распространение получило неденежное исполнение бюджетов разных уровней, массовый характер приобрели задержки выплаты зарплаты работникам бюджетной сферы и кампании по ее выплате за счет федеральных ссуд, резко возросли долги субнациональных бюджетов.

Как показано на рисунке 1, за последнее десятилетие уровень децентрализации бюджетных ресурсов менялся в достаточно широких пределах, однако в итоге вернулся к исходному показателю 1990 г. При этом доля территориальных бюджетов в доходах консолидированного бюджета страны возрастала в периоды нарастания кризисных процессов (1992-1993 гг. и 1996-1998 гг.), а при политической и экономической стабилизации, открывавшей возможности для проведения реформ, в том числе в области межбюджетных отношений (1994-1995 гг. и 1999-2001 гг.), сокращалась, что как минимум свидетельствует о наличии у этих процессов общих факторов[2].

Сложившийся к настоящему времени в России уровень децентрализации бюджетных ресурсов соответствует "среднему" показателю федеративных государств. Более высокая, чем в России, децентрализация характерна для политически и экономически развитых и стабильных федераций.

Исходя из этого есть основания полагать, что для стран с развивающейся или переходной экономикой, включая Россию, децентрализация налоговых доходов чревата высокими экономическими и политическими рисками (либо служит индикатором неблагоприятной экономической и политической ситуации). Так, в ряде исследований выявлена обратная статистическая зависимость между децентрализацией бюджетных ресурсов и макроэкономической стабильностью (или усилиями, необходимыми для ее достижения)3.

Доля консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в доходах консолидированного бюджета РФ

(без учета финансовой помощи, в %)

Источники: Минфин России, Госкомстат России.

Рис. 1

Характерные для таких стран особенности - макроэкономическая нестабиль ность, требующая концентрации на федеральном уровне инструментов налоговой и бюджетной политики, высокая долговая нагрузка, зависимость от экспорта и внешнеэкономической конъюнктуры (что, в частности, "автоматически" усиливает централизацию ресурсов из-за повышенной доли в бюджетных доходах таможенных пошлин), традиции государственного патернализма и завышенные социальные ожидания (адресуемые в основном центру), неразвитость гражданского общества и т.д. - ограничивают возможности для эффективной децентрализации бюджетных ресурсов.

2.Эволюция бюджетного устройства РФ на субфедеральном уровне

Основные этапы развития межбюджетных в Российской Федерации. Процесс выработки российской финансово-бюджетной политики и урегулирования федеративных отношений с помощью финансово-бюджетных механизмов условно можно разделить на 3 этапа: 1991-1993, 1994-1999,2000-2001 годы[3].

На первом этапе, 1991-1993 гг., финансово-бюджетная политика только начала складываться. Была создана основа новой налоговой системы России, основанная в том числе на концепции «регулирующих налогов» с расщеплением поступлений по основным налогам между бюджетами разных уровней; установлена унифицированная доля отчислений в федеральный бюджет от регулирующих налогов, получаемых на территориях субъектов федерации; создан Фонд финансовой поддержки регионов, средства которого стали распределяться по единой методике.

Бюджетную политику Центра на этом этапе можно охарактеризовать как фискальный федерализм, приведший к существенной дифференциации бюджетной обеспеченности населения различных регионов России.

В 1994-1999гг., на втором этапе разрабатывалась Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации, предполагающая формирование новой, более прозрачной системы финансовой поддержки субъектов федерации, исходящей из оценки бюджетной обеспеченности регионов на основе объективных расходных потребностей и налоговых ресурсов.

Современное положение таково (3-й этап). Несмотря на предпринятые усилия, произошло усиление экономического неравенства субъектов Российской Федерации в межбюджетных отношениях: если в бюджетах республик доля поступлений из федеральной казны составляет 59%, то в бюджетах краев и областей - 26%; увеличилась экономическая зависимость субъектов Федерации - от федеральных властей - после принятия Конституции РФ в несколько раз выросло число дотируемых регионов. Сложившаяся система межбюджетных отношений по-прежнему не создает заинтересованности регионов в увеличении собственных доходов, формировании источников для саморазвития[4].

Наиболее острой проблемой является усугубление вертикальной несбалансированности бюджетной системы, выражающееся в значительном превышении объема фактически сложившихся расходных полномочий консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации по сравнению с их бюджетной обеспеченностью.

Принцип формирования консолидированного бюджета позволяет федеральной власти устанавливать доходы федерального бюджета на уровне расходов, передавая исполнение внутренних долговых обязательств государства на нижестоящие уровни бюджетной системы. Таким образом, бездефицитность федерального бюджета достигается за счет «перетекания» дефицита в бюджеты субъектов федерации.

Нижний уровень бюджетной системы государства - это примерно 10 тысяч местных бюджетов. Субъекты Российской Федерации, также как и федеральный Центр вынуждены при бюджетных взаимоотношениях с муниципалитетами использовать схему «расходы вниз - доходы вверх». Подавляющее большинство местных бюджетов содержится за счет дотаций из региональных бюджетов.

По данным муниципальной статистики местные налоги и сборы покрывают в среднем лишь до 10-15% расходов местных бюджетов. Неналоговые доходы составляют около 5,5-7% от всех доходных источников местных бюджетов.

В принятой первой части Налогового кодекса РФ предусматривается фактическая ликвидация системы местных налогов и сборов, их перечень предложено ограничить лишь пятью источниками, два из которых (налог на имущество физических лиц и земельный налог) после введения налога на недвижимость, отнесенного к числу региональных, прекратят свое действие на соответствующей территории.

Отсюда, собственные доходные источники местных бюджетов составляют весьма незначительную долю в структуре их доходов, что не позволяет говорить о какой-либо финансовой самостоятельности местного самоуправления, предусмотренной в Конституции РФ.

Проблема бюджетной недостаточности создает ситуацию, при которой в результате судебных решений по исполнению долговых обязательств в России может исчезнуть муниципальная собственность как таковая, обеспечивающая жизненно важные потребности населения.

Следовательно, идеология, положенная в основу бюджетной политики государства, нарушает основные принципы бюджетного федерализма: повышение самостоятельности территориальных бюджетов, их сбалансированность по доходам и расходам, минимально возможные встречные денежные потоки.

3. Характеристика механизма разграничения налоговых и расходных полномочий на субнациональном уровне

Бюджеты субъектов Российской Федерации входят во второй уровень бюджетной системы Российской Федерации. Бюджет субъекта РФ - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ. Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта РФ[5].

 1. Доходы бюджетов субъектов Российской Федерации формируются за счет собственных и регулирующих налоговых доходов, за исключением доходов, передаваемых в порядке регулирования местным бюджетам.

2. В доходы бюджетов субъектов Российской Федерации полностью поступают доходы от использования имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, и доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

3. Иные неналоговые доходы поступают в бюджеты субъектов Российской Федерации в порядке и по нормативам, которые установлены федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон о федеральном бюджете на каждый год содержит перечень регулирующих и закрепленных федеральных налогов и платежей субъектов РФ. Например, ст. 21 ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год» установлено, что в бюджеты субъектов РФ в 2001 году зачисляются поступления от следующих федеральных налогов[6]:

-                    налога на прибыль (доход) предприятий и организаций - по установленным ставкам в соответствии с действующим законодательством (реально - 22 %);

-                    НДС на товары (работы, услуги), производимые (выполняемые, оказываемые) на территории РФ, за исключением налога на добавленную стоимость на драгоценные металлы и драгоценные камни, отпускаемые из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ, - в размере 25 процентов доходов;

-                    акцизов на спирт этиловый из всех видов сырья, водку и ликероводочные изделия, спиртосодержащие растворы, производимые на территории Российской Федерации, - в размере 50 процентов доходов;

-                    акцизов на остальные товары, производимые на территории РФ, за исключением акцизов на нефть (включая газовый конденсат), акцизов на услуги по ее перекачке и акцизов на природный газ, бензин автомобильный и легковые  автомобили, - в размере 100 процентов доходов;

-                    лицензионных и регистрационных сборов - в соответствии с действующим законодательством;

-                    подоходного налога с физических лиц - в размере 100 процентов доходов;

-                    налога на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте, - в размере 40 процентов доходов;

-                    платежей за пользование природными ресурсами - по нормативам, установленным действующим законодательством;

-                    платы за пользование объектами животного мира и водными биологическими ресурсами - в размере 60 процентов доходов;

-                    лесного налога - в размере 100 процентов доходов;

-                    платы за пользование водными объектами - в размере 60 процентов доходов;

-                    налога с розничных продаж - в размере 100 процентов доходов;

-                    прочих налогов, сборов, пошлин и других платежей, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ в соответствии с законодательством.

Согласно Бюджетному кодексу РФ расходы бюджетов субъектов  Федерации направлены на следующие пункты:

-                    Функционирование органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ;

-                    Обслуживание и погашение государственного долга субъектов РФ;

-                    Реализация  региональных и целевых программ;

-                    Формирование государственной собственности субъектов РФ;

-                    Международные и внешнеэкономические связи субъектов РФ;

-                    Содержание и развитие предприятий и организаций, находящихся в собственности субъектов РФ;

-                    Оказание финансовой помощи местным бюджетам;

-                    Прочие расходы, связанные с особенностями развития региона.

Кроме того, существуют статьи расходов, которые совместно финансируются из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. К ним, прежде всего, относятся:

-                    Государственное обеспечение правоохранительной деятельности;

-                    Обеспечение противопожарной безопасности;

-                    Государственная поддержка промышленности, строительства, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитена;

-                    Финансирование научно-исследовательских, опытно-конструкторских, проектно изыскательных работ;

-                    Обеспечение охраны окружающей среды;

-                    Обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба;

-                    Развитие рыночной инфраструктуры.

Тем регионам, в которых среднедушевой доход по бюджету за предыдущий год ниже, чем в целом по России, и у которых собственных доходов и средств, полученных из федерального бюджета, недостаточно для финансирования текущих расходов, предоставляется помощь из Федерального фонда поддержки субъектов Федерации[7]. Регионам, в которых сбор федеральных налогов на одного жителя менее 95 % от средне российского уровня и условная сумма расходов менее 100 % плановых расходов регионального бюджета, предоставляется статус региона, особо нуждающегося в поддержке. В настоящее время большинству регионов РФ осуществляется помощь из федерального бюджета путем перечисления трансфертов, выделения бюджетных ассигнований.

Передача собственных доходов бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам других уровней

Собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации от региональных налогов и сборов, а также от закрепленных за субъектами Российской Федерации федеральных налогов и сборов могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично - в процентной доле, утверждаемой законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации на срок не менее трех лет.