1. Формирование муниципальной системы

Корни местного самоуправления уходят далеко в глубь веков и связаны с необходимостью объединения людей с целью выживания. Еще в период первобытных общин люди, объединенные суровыми условиями жизни, вынуждены были совместно выполнять ряд функций (охрана жизни, добыча пищи и др.). Объединение диктовалось также необходимостью передачи знаний и навыков от поколения к поколению, и не случайно во главе рода мог стать только один из старейших представителей данного рода, поскольку его опыт и знания могли быть использованы другими.

Природный фактор ускорил процессы разделения труда, определил перспективы развития товарного хозяйства в странах Западной Европы и привел в конечном итоге к борьбе городов за свои права в рамках феодального цикла. Интересны особенности вечевого самоуправления в Древней Руси. При наличии практически во всех русских княжествах всех атрибутов этой модели (вече, князь, дружина и т.д.) права этих органов очень сильно отличались в различных частях страны. В Новгородской и Псковской Республиках основную роль играло вече и выбираемый им посадник, князю же отводилась роль наемного военачальника.

Местное самоуправление несет на себе как признаки государства, так и признаки хозяйствующего субъекта. В этой двойственности природы местного самоуправления и кроется корень долгих дискуссий по вопросу определения понятия муниципального хозяйства.

Первая группа исследователей данного вопроса рассматривает муниципальное хозяйство лишь как совокупность предприятий и учреждений, относящихся к муниципальной собственности (коммунальное хозяйство), и подходит к решению вопроса с позиции, кому принадлежит данная собственность. Подобный подход снимает с органов местного самоуправления заботу о создании условий для развития территории муниципального образования и значительно снижает их интерес в создании условий для инвестиционной и иной деятельности, направленной на создание благоприятных условий для хозяйствования на данной территории.

Вторая группа исследователей относит к муниципальному хозяйству всю совокупность хозяйств, расположенных на территории муниципального образования, поскольку властные полномочия органов местного самоуправления распространяются на все хозяйствующие, на его территории субъекты. Подобный подход ставит местное самоуправление над другими хозяйствующими субъектами и предполагает известные монопольные права органов местного самоуправления, дает им необоснованные преимущества в конкуренции, прежде всего, с частным сектором на территории муниципального образования.

Кроме того, при подобном походе происходит размывание понятия - власти, и подрыв ее авторитета, так как происходит подмена ориентиров, что в свою очередь приводит к недобросовестному исполнению местным самоуправлением той части общественных дел, исполнение которых возложено на нее законом.

По определению Л.А. Велихова, муниципальное хозяйство — это "деятельность города в лице его городских публичных органов, направленная к удовлетворению известных коллективных потребностей городского населения". Опираясь на это определение, автор обосновывает муниципальное хозяйство как совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей населения.

Особенности положения местного самоуправления в государстве и, прежде всего, его двойственная природа накладывают отпечаток и определяют особенности муниципального хозяйства. Муниципальное хозяйство, с точки зрения ведения хозяйственной деятельности, в значительной степени носит черты частного хозяйства, так как выступает на рынке как самостоятельный и, что особенно важно, равноправный субъект хозяйственной деятельности. То есть оно может самостоятельно распоряжаться находящейся в его распоряжении собственностью, финансовыми ресурсами, землей. Однако использовать все эти ресурсы органы местного самоуправления должны в целях выполнения общественных функций, возложенных на них. В связи с этим и формы распределения результатов хозяйственной деятельности общественно по своей природе. В этом проявляется общественный характер муниципального хозяйства, поскольку жители являются одновременно и заказчиками услуг, оказываемых органами местного самоуправления по их поручению, и коллективным собственником муниципального имущества.

С другой стороны, органы управления муниципальным хозяйством выступают в роли подрядчика, исполняющего государственные функции, которые оплачиваются государством. Прежде всего, это касается функций, исполнение которых невозможно централизованными государственными структурами. Это - учет движения населения и собственности, организация повседневных контактов с населением по вопросам, отнесенным к ведению государства (социальное обеспечение и др.).

Муниципальное управление есть деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение интересов, осуществляемая в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства.

Классификация видов муниципального хозяйства:

Коммунальная модель муниципального хозяйства. Она характеризуется тем, что основную тяжесть затрат на реализацию общественных интересов и потребностей несут сами жители муниципального образования (коммуны, общины) и основным ресурсом являются налоги с населения. Главным элементом в этой системе выступает орган местного самоуправления, который осуществляет как накопление ресурсов, так и их расходование.

Коммунально-рентная модель муниципального хозяйства. Данная модель по сравнению с предыдущей отличается тем, что предусматривает участие органов местного самоуправления в сфере использования ресурсов территории и в ее развитии через предоставление ограниченных нрав в финансово-кредитной деятельности и права ресурсной ренты. Налоги с населения дополняются возможностью обложения налогами производителей продукции и услуг на территории данного муниципального образования.

3. Муниципально-рентная модель организации муниципального хозяйства. Данная модель подразумевает, что основное бремя по обслуживанию интересов населения и по решению вопросов местного значения несут органы местного самоуправления, для чего им предоставляется возможность стать полноправным хозяйствующим субъектом на своей территории.

Развитие муниципального хозяйства, как и любая деятельность, должно опираться на наличие вполне определенных ресурсов. В связи с этим диссертант обосновывает понятие ресурсов муниципального образования как некоей совокупности материальных и нематериальных возможностей территории муниципального образования, реализация которых отнесена к муниципальной компетенции законом. Ресурсы муниципального хозяйства должны быть, во-первых, соразмерны объему задач, решаемых органами местного самоуправления данного муниципального образования; во-вторых, за органами местного самоуправления должны закрепляться ресурсы, обеспечивающие комплексное решение задач.

В Постановлении   Правительства  РФ был дан перечень объектов, относя­щихся к муниципальной собственности:

1. Объекты государственной собственности, расположенные на территории, находящейся в ведении соответствующего городского (за исключением городов районного подчинения), ра­йонного (за исключением районов в городах) советов народных депутатов;

жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении ис­полнительных органов местной власти (местной администрации), в том числе здания и строения, ранее переданные ими в веде­ние (на баланс) другим юридическим лицам, а также встроен­но-пристроенные нежилые помещения, построенные за счет 5-и и 7-и процентных отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения;

жилищно-эксплуатационные предприятия и ремонтно-строи­тельные предприятия, обслуживающие объекты, перечисленные в данном приложении;

объекты инженерной инфраструктуры города (за исключе­нием, входящей в состав имущества предприятий), городской пассажирский транспорт (включая метрополитен), внешнего бла­гоустройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуата­цию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов;

другие объекты, находящиеся в оперативном управлении исполнительных органов городских и районных (в городах) местных администраций.

2. Объекты государственной собственности, находящиеся в ведении органов государственной власти и управления респуб­лик в составе РФ, краев, областей, автономных областей и ок­ругов, и находящиеся на территории соответствующих городов:

предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения;

оптово-складские мощности  предприятия и подразделения  производственно-технической  комплектации,  необходимые  для обеспечения товарооборота и объемов услуг, указанных предпри­ятием;

учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), народного образования (кроме спецш­кол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), куль­туры и спорта.

3. Предприятия и объекты общественного питания, учрежде­ния народного образования, здравоохранения, культуры и спор­та, находящиеся в ведении министерства сельского хозяйства РФ.

4. Предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, находящиеся в ведении ми­нистерств, ведомств, госпредприятий (кроме закрытой сети), а также предприятий и организаций министерства путей сообщения РФ, департамент морского и речного транспорта, министерство транспорта РФ, связанных с обеспечением питания населения.

Функции по владению и распоряжениям муниципальной собственностью в различной степени передавались органам власти и управления города.

Но изначально был заложен порочный момент в разделении собственности: дуализм. Закон "О местном самоуправлении в РФ" прямо ука­зывает на то, что к муниципальной собственности без оговорок относятся определенные, как правило, затратные объекты, ко­торые находились в ведении городских властей и раньше. Это объекты инженерной инфраструктуры города, жилой и нежилой фонд. Вместе с тем было оговорено, что могут относиться к муниципальной собственности  доходные  и  высокорентабельные объекты городской   социально-экономической  инфраструктуры:

магазины, ателье,   парикмахерские,   рестораны,   небольшие

предприятия, транспортные и строительные предприятия, нахо­дившиеся ранее в другом ведении. Изначально законами был предопределен механизм, который не способствовал быстрому и единообразному формированию муниципального хозяйства.[1]

В Постановление Правительства РФ заложены сложности в разделении государственной собственности на три уровня: федеральный, областной, муници­пальный. Распоряжение Президента РФ не улучшило ситу­ации. Получилось так, что в муниципальную собственность из­начально передавались только убыточные объекты, основная часть прибыльных объектов закреплялась федеральной собствен­ности, откуда они, как правило, передавались в областную. А областные органы управления могли передать их в руки муници­пальной собственности или не передать. В результате сложилась парадоксальная ситуация: городская недвижимость оказалась почти вся в федеральной собственности. Только в мае 1994 года выходит указ Президента о мерах по разграничению собствен­ности, о мерах по повышению статусе городов. В нём-то, наконец, вводится принцип, который должен был быть введен сра­зу: не область разрешает брать объекты городу в муниципаль­ную собственность, а город самостоятельно решает вопрос о закреплении объектов муниципальной собственности и уведомля­ет область о том, что он принял какие-то объекты. Если в те­чение двух недель не последовало со стороны областных орга­нов возражения, то в этом случае вопрос решен. Однако этот механизм был введен слишком поздно и практически не повлиял на изменения в структурных уровнях и объемах собственности.

С большой потерей темпов, но все же с начала 1992 г. рос­сийское самоуправление стало обрастать собственностью, преж­де всего за счет предприятий и иного имущества, которое ра­нее находилось на балансе местных органов, а также объектов хозяйственного и социально-культурного назначения, находив­шихся раньше в вышестоящем подчинении, но обслуживающих местные нужды. Собственность и сопутствующее ей право распо­рядиться имуществом - прикупить, продать, сдать в аренду - превращает органы местного самоуправления в полноценных участников рыночной экономики, способных осуществлять предп­ринимательскую деятельность в интересах населения, получать доходы. Однако формирование муниципальной собственности име­ет цели, далеко не исчерпывающиеся созданием для местного самоуправления соответствующей материальной основы. Как ни парадоксально это звучит, но в значительной мере местная ад­министрация обретает собственность для того чтобы незамедли­тельно от нее избавиться. Рука об руку с формированием муни­ципальной собственности должна идти ее приватизация. В отли­чие от предприятий и других организаций, органы местного са­моуправления не просто участники рыночных отношений, а властный инструмент проведения рыночных реформ, главнейший рычаг их продвижения в масштабах страны. Именно через мест­ную администрацию, через фонды имущества и комитета по уп­равлению имуществом большая часть собственности должна возв­ращаться населению, гражданам.[2]

2.Материально-финансовые основы муниципального хозяйства

В законе четко определены источники доходов местных бюд­жетов, в него зачисляются местные налоги и сборы, а также доходы от налогов и других финансовых источников, предусмот­ренные законодательством России о налогообложении.

Расходы бюджета района осуществляются за счет их доходов, а также дотаций и субвенций, полученных из бюджета города. Местная администрация может увеличивать, исходя из имеющихся средств, нормы расходов на содержание  жилищно-коммунального хозяйства, учреждения здравоохранения,  органов правопорядка и т.п.  Они вправе устанавливать дополнительные льготы и по­собия для  отдельных категорий граждан,  нуждающихся в соци­альной защите.  Свободные средства местная администрация мо­жет вкладывать в акции,  ценные бумаги и т.д. Финансовые ре­сурсы местной администрации могут быть на договорной  основе объединены со средствами предприятий,  учреждений, организа­ций и граждан для финансирования  строительства,  ремонта  и содержания объектов социальной и производственной инфраструк­туры.

Финансовые ресурсы местного самоуправления включают в се­бя и внебюджетные фонды, в которых аккумулируются дополни­тельные доходы, полученные за счет осуществления организо­ванных местной администрации мероприятий по решению экономи­ческих и социальных проблем. К ним относятся:

добровольные взносы и пожертвования граждан, предприятий, учреждений, организаций;

штрафы, взимаемые за получение предприятиями и организа­циями необоснованной прибыли (доходов), за завышение цен (тарифов) на продукцию (работа, услуги);

штрафы за загрязнение окружающей среды и нерациональное использование природных ресурсов и другие нарушения природо­охранительного законодательства, санитарных норм и правил, а также платежи, компенсирующие нанесенный ущерб. Сумма этих штрафов и платежей используются на проведение природоохрани­тельных и оздоровительных мероприятий;

штрафы за порчу и утрату объектов историко-культурного наследия;

штрафы за административные правонарушения, совершенные на территории местной администрации;

доходы от реализации бесхозного и конфискованного иму­щества.

Проблемы материальной базы являются "вечной" для местных органов, хотя время диктует свои повороты в подходах к ее решению. В частности, в прежние времена шла острая борьба за передачу в ведение местных советов от ведомственных предпри­ятий жилищного фонда, детских садов, объектов коммуналь­но-бытовой инфраструктуры. Сегодня испытывающие финансовые трудности предприятия готовы сами "сбросить" всю социальную инфраструктуру органам местного самоуправления. Однако те отказываются от нее, поскольку не имеют средств на эксплуатацию, ремонт, выплату зарплаты и т.д.

Появление категории "муниципальной собственности" неза­медлительно высветило проблемы не просто пополнения ее за счет объектов   государственной  собственности  федерального уровня и собственности субъектов РФ, но рационального ис­пользования полученного.

Но одновременно с расширением своего имущества органы местного самоуправления столкнулись с новой проблемой - его надо приватизировать. К сожалению, концептуально при этом не была решена очень важная задача: орган местного самоуправле­ния должен иметь свое хозяйство или нет? И если он его име­ет, то, например, что лучше - иметь свое предприятие по убор­ке территорий или приватизировать имеющиеся подразделения и затем работать с ними по договору? Что лучше - продавать по­мещения магазинов или сдавать их в долгосрочную аренду?

Одновременно стала актуальной еще одна задача, пока не­разрешенная - можно ли органам местного самоуправления заниматься предпринимательской  деятельностью?  Практика  других стран говорит о том, что органы местного самоуправления свои земли, свои здания и другое имущество могут пускать в оборот - созданием ООО, акционерных обществ. Часть доходов идет для пополнения местной казны. При этом неукоснительно соблюдаются интерес всех участников, в том числе с защитой их прав собс­твенников. У  нас  же  первые попытки пойти таким путем дали примеры коррупции:  одним предпринимателям удавалось заполу­чить помещения, создать совместные предприятия, подкармлива­ть местный бюджет,  другие же не смогли этого сделать. Нача­лась закулисная конкуренция. И нет законных механизмов защиты прав, равенства всех желающих.

В условиях углубляющейся экономической реформы, нараста­ния рыночных отношений, усиливающейся инфляции органы мест­ного самоуправления не могут сколько-нибудь эффективно исполнять местный бюджет без помощи коммерческих  банков.  Чем эффективнее используются бюджетные средства, тем лучше рабо­тают власти на местах.  При неумелом использовании бюджетных средств трудно добиться хорошей работы бюджетных организаций.

При любом использовании бюджетных средств их необходимо защитить от инфляции. Как известно бюджет формируется в на­чале года, а исполняется на протяжении всего финансового го­да, поэтапно, в соответствии с планом, который определяется особенностями финансируемой деятельности. Высказываются мне­ния, что эту роль не могут выполнить коммерческие банки, не­обходимо создать новый тип коммерческого банка - муниципаль­ный банк.

По мнению сторонников этой теории, основателями муници­пальных банков должны выступать муниципалитеты, которые, привлекая местный капитал, создают банк для обслуживания местного хозяйства.

Поскольку муниципальные банки должны предоставлять и дол­госрочные ссуды, поскольку они нуждаются в привлечении средств из центральных источников. Для этого предлагается создать Центральный коммунальный банк, который должен возг­лавить всю систему муниципальных банков. Задачей этого банка должно быть осуществление посредничества в выходе муници­пальных банков на финансовые рынки, посредничество в рефи­нансировании операций муниципальных банков. Центральный ком­мунальный банк должен концентрировать и перераспределять временно свободные средства городов и муниципальных банков с целью оживления хозяйственной жизни на местах.[3]

Муниципальные предприятия.

В Российском законодательстве выделено в качестве самос­тоятельных два вида предприятий: государственное и муници­пальное. (Статья 6-7 Закона РСФСР о предприятиях и предпри­нимательской деятельности). Строго говоря это деление не совсем логично. Если употреблять понятие "муниципальное предприятие" как разновидность предприятий, создаваемых местными муниципальными органами государственного управле­ния, то обоснованным было бы назвать предприятия, организуе­мые федеральными властями - федеральными предприятиями. При этом и те и другие предприятия находятся в государственной собственности.

Итак, каким образом может быть создано государственное или муниципальное предприятие? Общий порядок определен в статье 33 Закона о предприятиях и предпринимательской дея­тельности. Предприятие может быть учреждено либо по решению собственника имущества или уполномоченного им органа, либо по решению трудового коллектива государственного или муници­пального предприятия, в случаях и порядке, предусмотренным законодательством России.

Предприятие может быть учреждено в результате выделения из состава действующего предприятия, объединения, организации одного или нескольких структурных подразделений (единиц) с сокращением за данными структурными подразделениями (едини­цами) существующих обязательств перед предприятием.

Предприятие также может быть учреждено в результате при­нудительного разделения в соответствии с антимонопольным законодательством России. Споры по вопросам выделения и разде­ления предприятий решаются в судебном или арбитражном поряд­ке[4].

По любому из предложенных вариантов государственное или муниципальное предприятие может быть создано только органом уполномоченным управлять государственным или муниципальным предприятием, организацией, объединением. Инициатива может принадлежать трудовому коллективу структурного подразделения или структурной единице, но без согласия фактического учре­дителя малое государственное или муниципальное предприятие не может быть создано. Руководителей крупных производств можно понять: вложено столько сил и средств в развитие хо­зяйства и теперь отдавать все это по частям на сторону - ка­кой смысл?

Но все же муниципальное предприятие является непременным атрибутом жизни местных коллективов во всех промышленно раз­витых странах Запада. Собственность, принадлежащая низшим и средним региональным звеньям местного управления играют су­щественную роль в экономике и социальной сфере отдельных ре­гионов. Предприятия, принадлежащие местным органам управле­ния и самоуправления обслуживают, прежде всего, жителей конкретной области, обеспечивая их необходимыми товарами и услугами.

Среди муниципальных предприятий выделяются достаточно от­четливо две основные группы:

1. предприятия прямого управления, жестко контролируемые местными органами власти;

2. предприятия с делегированным управлением,  часть контроля над которыми передана местными властями другим юриди­ческим или физическим лицам.

Вторая группа предприятий по признакам управления и функ­ционирования близка к предприятиям частного сектора. Предп­риятия этой группы ориентируются на рыночные критерии, стре­мятся повысить свою эффективность и прибыль, имеют опреде­ленную степень автономии, но относятся к местным органам уп­равления. Именно такие предприятия в последние годы получают все большее распространение, а их роль как производителей муниципальных услуг возрастает.

Муниципальное предприятие прямого управления является на­иболее старой и традиционной формой управления муниципальных услуг. Их значение остается важным в целом ряде администра­тивных услуг (пожарная, похоронная служба, эксплуатация до­рог и т.д.). В сфере промышленной и торговой инфраструктуры (газа-, водо- и электроснабжение, отопление, транспорт, рын­ки и т.д.) предприятия прямого управления встречаются значи­тельно реже.

Муниципальные предприятия прямого управления практически не имеют административной и финансовой автономии, не являет­ся юридическим лицом, не могут самостоятельно решать вопросы найма, увольнения рабочих. Обычно они не имеют своего бюдже­та, их текущие расходы фиксируются в бюджете местных органов власти. В отдельных случаях такие предприятия, выполняющие услуги промышленного или торгового характера, составляют свою финансовую систему или бюджет, который утверждается в ка­честве приложения к бюджету местных органов власти.

Как правило,  предприятия  прямого  управления  не  имеют  собственной организации управления, а его персонал формиру­ется из служащих муниципальной администрации.  Муниципальные предприятия прямого управления широко представлены во Фран­ции, Бельгии, Нидерландах, Великобритании и других странах. Напротив их роль весьма ограничена в Германии, где они встречаются только в сфере эксплуатации городских путей сообщения и дорожного хозяйства.

В последнее время отмечена тенденция к изменению принци­пов контроля над муниципальным предприятием прямого управле­ния. Местные власти предоставили этим предприятиям относи­тельную автономию в административном и финансовом плане. Та­кие предприятия получают статус юридического лица, но сохра­няется административный контроль над ними. Возникает пере­ходная форма управления муниципальным предприятием прямого к делегированному. Предприятия прямого управления со стату­сом юридического лица имеют автономный бюджет (его убытки финансируются из местного бюджета), собственная организация управления, члены которого утверждены местной администраци­ей, а деятельность контролируется. Кроме того, руководство такого предприятия самостоятельно решает вопросы найма и увольнения служащих, в соответствии со своими финансовыми возможностями.

Муниципальное предприятие прямого управления со статусом юридического лица в последние годы быстро распространяется во Франции, Португалии, Италии, Испании, в таких сферах, как водо-, газо- и электроснабжение, уборка бытового мусора, отопление, дорожные работы и т.д.

В последние  годы  все  более  частыми становятся случаи,  когда муниципальные предприятия приватизируются,  отдаются в концессию или преобразуются в смешанные компании. Таким путем идет процесс преобразования муниципальных предприятий пря­мого управления в предприятия с делегированным управлением.

Приватизация муниципального предприятия.

С помощью приватизации местные власти пытаются решить свои бюджетные проблемы, освободиться от обременительных рас­ходов по содержанию малорентабельных и убыточных предприя­тий, а одновременно расширить налоговую базу и соответствую­щие доходы за счет приватизированных предприятий. Кроме того приватизация в некоторых случаях позволяет повысить эффек­тивность местной экономики, расширить предложение товаров и услуг на местном рынке. Приватизация открывает новые возмож­ности для коммерческого внедрения достижений НТР, эффектив­ного использования оборудования, снижения накладных расхо­дов, найма квалифицированного персонала, изменение структуры занятости в интересах более рационального хозяйствования. В случае, если местные власти в силу определенных причин не могут отдать муниципальные предприятия в частные руки (соци­альные службы, объекты культуры, образования), они проводят частичную приватизацию. При этом местные власти сохраняют за собой рычаги управления и контроля, оговаривая эти ограниче­ния в рамках соответствующего договора.

К приватизации местные власти подталкивают с одной сторо­ны стагнация  и сокращение их доходов,  а с другой стороны сопротивление жителей новым повышениям местных налогов, составляющих один из основных источников бюджета местных орга­нов власти. В этих условиях приватизация муниципальной собс­твенности становится все более привлекательным средством ре­шения бюджетных проблем.[5]