3. Сравните американский и германский федерализм.

США – федеративное государство. Составные части федерации – штаты – обладают многими признаками государства, но в полном смысле этого слова таковыми не являются.

      Каждый штат имеет свое законодательное собрание (легислату-ру).

      Исполнительную же власть осуществляет избираемый населени-ем губернатор (президент штата). Выборы губернатора проходят в два этапа – праймериз (первичные выборы) и непосредственно вы-боры.  Во время праймериз идет борьба внутри каждой партии за право стать ее официальным кандидатом. Окончательно вопрос о кандидате решают рядовые члены партии путем голосования.

      Когда от каждой партии окончательно определяется единствен-ный кандидат на выборную должность, начинается второй этап, во время которого борьбу уже непосредственно за должность ведут 2 кандидата – от демократической партии и от республиканской.

      Срок полномочий губернатора штата обычно составляет 2 или 4 года, но, как правило 4.

         Под началом губернатора находятся регулярные милицейские формирования (национальная гвардия).

Проблема американского федерализма достаточно широко освещена в отечественной и зарубежной литературе. Целью рассмотрения основ и значения американского федерализма в данной статье является изучение сущностных особенностей конституционной системы США, которые обусловили стабильность двухпартийной системы США и ее специфику.

Федерализм является одним из главных принципов использования власти в конституционной системе США, который заключается в разделении политической власти между субъектами федерации (штатами) и федеральными органами власти. Компетенция штатов и федеральных органов власти при этом строго разграничена во избежание конкуренции властей. В государстве действуют отлаженные механизмы осуществления власти, основанные на федерализме и поддерживающие его.

Конституция США, двухсотлетнюю годовщину которой Америка отпраздновала в 1989 г., является правовой основой американского федерализма и своего рода символом, который помогает держать нацию вместе.

Конституция США содержит четкий перечень вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов власти:

Полномочия Конгресса США

(разд. 8 ст. I, ч. 8 разд. 9 ст. I, разд. 3 ст. IV)[1]:

— налогообложение; заем и выпуск денег; формирование и содержание армии; обеспечение совместной обороны и объявление войны; регулирование торговли с иностранными государствами и между отдельными штатами; учреждение судов, нижестоящих по отношению к Верховному суду; установление правил натурализации и законов о банкротстве; учреждение почтовых служб; защита авторских прав и выдача патентов; полномочие принимать в Союз новые штаты и др.;

— так называемые "подразумеваемые полномочия" — "издавать все законы, которые необходимы и уместны для осуществления вышеперечисленных полномочий и всех других полномочий, предоставленных Конституцией правительству Соединенных Штатов, или какому-либо его департаменту, или должностному лицу" — предоставляют возможность конкуренции с властью штатов.

Полномочия Президента США

(разд. 2 ст. II):

— осуществление функций главнокомандующего; право отсрочки исполнения приговоров, помилования за преступления против Соединенных Штатов (за исключением дел по импичменту); осуществляемые по совету и с согласия Сената полномочия заключения договоров и назначения на должности послов, официальных представителей и консулов, судей Верховного суда и других должностных лиц Соединенных Штатов; рекомендация к рассмотрению Конгресса любых мер, чрезвычайный созыв обеих либо одной палат; прием послов и других официальных представителей.

В соответствии с поправкой Х к Конституции, ратифицированной в 1791 г., штаты наделяются так называемой "остаточной" компетенцией по отношению к компетенции федеральных органов власти: "Полномочия, не делегированные Соединенным Штатам Конституцией, а также не запрещенные ею для штатов, даруются соответственно штатам или народу"[2].

В разделе 10 статьи I Конституции перечисляются полномочия, запрещенные для штатов (заключать какие-либо договоры, вступать в союзы; чеканить монету; выпускать кредитные билеты; содержать войска или военные суда в мирное время; вступать в войну; облагать какими-либо пошлинами ввоз и вывоз товаров; принимать билли об опале; принимать законы, имеющие обратную силу, и др.)

Необходимо отметить, что в ведении штатов и органов местного самоуправления остаются многие важные функции управления, а аппарат чиновников правительств штатов и органов местного самоуправления в пять раз больше федерального. Соблюдение законов и общественного порядка (полиция), государственные школы, общественные работы, органы контроля за землепользованием (размежевание, строительство домов), система исправительных учреждений, транспорт находятся под контролем штатов, регулируются их законами и финансируются за счет налогов, которые собирают штаты и органы местного самоуправления. Ряд программ в этих областях полностью или частично финансируются федеральным правительством, но обязанность по их осуществлению возложена на органы местного самоуправления и правительства штатов.

Ответственность за ряд важных функций разделяется между органами управления всех уровней. Службы здравоохранения и социального обеспечения привязаны к органам управления штатов, округов и страны в целом.

Обширные полномочия центрального правительства осуществляются зачастую через администрации штатов посредством регулирования, планирования, поощрения в соответствии с национальными интересами. Для этой же цели часто используются федеральные субсидии. В качестве примера можно привести предоставление федеральных субсидий на строительство дорог в обмен на введение ограничения скорости на дорогах до 55 миль в час и запрет на продажу спиртных напитков лицам моложе 21 года[3].

США состоят из 50 штатов и федерального округа Колумбия. Федеральный округ Колумбия, образованный в результате уступки части территорий штатами Мэриленд и Виргиния в пределах города Вашингтон, статусом штата не обладает. "Отцы-основатели" Конституции решили, что местопребывание федеральных органов не должно находиться в пределах какого-либо штата, чтобы не зависеть от властей штата (разд. 8 ст. I Конституции)[4]. Конституция предоставляет Конгрессу исключительные законодательные полномочия в отношении федерального округа Колумбия.

Штаты, как субъекты федерации, не обладают государственным суверенитетом и не имеют права выхода из союза.

Разделы 1, 2 статьи IV и раздел 1 поправки XIV к Конституции закрепляют принципы равноправия штатов и граждан всех штатов.

Согласно положениям статьи IV в каждом из штатов "полное доверие и уважение должны оказываться официальным актам, документам и судебным материалам другого штата"; гражданам каждого из штатов предоставляются все привилегии и льготы граждан в других штатах.

В соответствии с положениями раздела 1 поправки XIV к Конституции граждане Соединенных Штатов являются одновременно гражданами того штата, в котором они проживают[5].

Каждый штат имеет свою конституцию, свои законодательные органы — легислатуры, свою исполнительную власть, во главе которой стоит губернатор, свою судебную систему.

Конституции штатов определяют предметы ведения штатов: вопросы, регламентирующие избирательный процесс, здравоохранение, образование, права и свободы граждан и др.

Основная функция легислатур — принятие законодательства в форме статутов, которые должны соответствовать Конституции, законам и международным договорам США, а также конституции самого штата. Статуты обладают высшей правовой силой по отношению к нормам общего права, актам исполнительной власти и решениям местных органов власти штата. Легислатуры также принимают бюджет или финансовые программы.

Судебная власть США, предоставленная Верховному и нижестоящим судам, осуществляется на основе закрепленного в статье VI Конституции 1787 г. принципа верховенства федерального права — "Конституции, законов Соединенных Штатов, принимаемых во исполнение ее, и всех договоров, которые заключены или будут заключены властью Соединенных Штатов" — над правом отдельных штатов[6]. Данное положение означает, что в случае коллизии норм федерального права и норм права отдельных штатов, в том числе конституционных, судебные органы должны применять общефедеральные нормы.

Верховный суд США является важным инструментом урегулирования основных политико-юридических проблем, возникающих в отношениях между федерацией и штатами. В соответствии со статьей III Конституции он обладает первоначальной юрисдикцией по делам, в которых штат является стороной.

Федерализм влияет и на виды американских политических партий. Важные правительственные институты и центры политической власти находятся и на национальном уровне, и на уровне штатов.

Высшим органом Республиканской и Демократической партий, которым является партийный съезд, созываемый один раз в 4 года, утверждается официальный кандидат партий на пост президента. Между съездами управление осуществляется национальными комитетами, которые состоят из делегатов-представителей от каждого штата. Национальные комитеты определяют время и место проведения национальных съездов, устанавливают квоту представителей на съезде от каждого из штатов и разрабатывают правила, в соответствии с которыми избираются делегаты на съезд. Определение численного состава и того, каким образом будут избираться делегаты на съезд, в значительной степени влияет на шансы различных кандидатов[7].

Федеральная система политических партий, имеющих свою базу в штатах, способствует независимости членов Конгресса от президента. Президент вынужден работать со слабыми, разобщенными политическими партиями, которые в меньшей степени могут воздействовать на своих членов. Сенаторы и члены Палаты представителей обычно самостоятельно и за свой счет организуют избирательные кампании. Независимость от политических партий и президента позволяет законодателям добиваться преимуществ для собственных избирателей и обслуживать специальные интересы.

Вместе с тем подходы применительно к природе федерализма могут становиться ключевым элементом и президентской кампании. Президенты, имеющие опыт деятельности в качестве губернаторов штатов, приходят в Вашингтон с оригинальными взглядами на федерализм и на роль правительства страны. Это в меньшей степени свойственно президентам, которые занимались главным образом законодательной деятельностью. Это видно на примере Картера, Рейгана и Клинтона. Между тем, попытка Никсона обрести опыт деятельности в качестве губернатора не удалась, и он стал стойким защитником усилий, направленных на укрепление роли штатов. Связи ослабли в результате деятельности нынешней администрации. В подходе Клинтона к государственной политике ориентация на штаты малозаметна.

Конституционная структура США имеет в своем основании убеждения и ценности, поддерживаемые американским народом. Конституция США явилась отражением тех взглядов на принципы формирования правительства, которых придерживались люди, причастные к ее созданию. В свою очередь, благодаря действию государственного механизма, учрежденного на основе требований Конституции, принятой более 200 лет назад, воспитывается верность американской нации принципам, лежащим в основе модели государственного устройства США и сформированным самой американской историей.

Политические принципы, которые управляют американским обществом сегодня, в свое время произошли и выросли в штатах. Штаты, возникшие изначально как маленькие суверенные нации, путем конфедерации в целях общего интереса образовали союз.

Национальное единство США сохраняется во многом благодаря тому обстоятельству, что в основе американской конституционной системы заложены такие важные для федеративного государства механизмы, которые не позволяют субъектам федерации действовать независимо от приоритетов национального правительства и принимать решения хотя бы по некоторым вопросам, не сообразуясь с этими приоритетами.

Конституция  Германии требует, чтобы перед заключением международных договоров, затрагивающих условия существования каких-то земель, данные земли были своевременно заслушаны федеральными органами. В той мере, и какой земли обладают законодательной компетенцией, они могут с согласия федерального правительства сами заключать соглашения с иностранными государствами.

Бундесрат имеет право совещательного голоса в ЕС и уполномочен выступать в этой организации при обсуждении вопросов, находящихся в компетенции земель. В 1992 г. земли ФРГ вновь потребовали расширения своих прав в ЕС, в частности, привлечения их к участию в межправительственных кон ференциях и в переговорах с кандидатами на вступление в ЕС. В том же году за предоставление землям больших полномочий в ЕС высказался и бундесрат. В настоящее время в связи с актуальностью проблемы расширения компетенции регионов в европейских надгосударственных структурах эти вопросы продолжают обсуждаться и в ФРГ, и в ЕС.

Земли правомочны принимать законы в той мере, в какой конституция не отводит данное право федерации. В связи с этим в Основном законе ФРГ проведены разграничения между федеральным и земельным законодательством, между исключительной компетенцией федерации, конкурирующим законодательством федерации и земель, федеральным законодательством, которое детализируется в землях, а также вопросами, находящимися в компетенции местных властей. В исключительное ведение федерации входят: внешняя политика; оборона; координация деятельности по защите конституции, основ конституционного строя, внешнеполитических и внешнеэкономических интересов страны; гражданство; общие проблемы эмиграции и иммиграции; свобода передвижения; договоры о торговле и мореплавании; денежная система; единство таможенной и торговой территории; таможня и охрана границ; федеральные железные дороги и авиация; почта и электросвязь; правовое положение лиц, состоящих на службе федерации и публично-правовых корпораций федерального уровня; правовая охрана промышленной собственности; авторское и издательское право; эталоны мер и весов; определение официального отсчета времени; координация взаимодействия земель в борьбе с уголовной преступностью; федеральная статистика[8].

Каталог конкурирующего законодательства, т.е. законов, которые могут принимать и земли, и федерация, на протяжении истории ФРГ постепенно расширялся. Даже в предельно кратком виде он касается около 25 сфер регулирования. И хотя некоторые немецкие ученые считают, что в ведении земель находятся только культурная, полицейская и коммунальная сферы, в этом каталоге говорится о гражданском и уголовном праве, судостроительстве и судопроизводстве, хозяйственном праве, национализации, судоходстве, охране побережья, иммиграции и т.д. Но даже не это главное. При изучении полномочий земель бросается в глаза, что сферы их компетенции и компетенции федерации переплетены в большинстве случаев таким образом, что для принятия какого-либо решения требуется взаимное согласование. Этому должен способствовать и пункт 1 статьи 35 Основного закона, подчеркивающий, что все федеральные и земельные учреждения оказывают друг другу правовую и административную поддержку. В 1969 г. для усиления скоординированности действий центра и земель парламент ФРГ дополнил конституцию разделом Villa "Общие задачи федерации и земель". В статьях 91а и 91б этого раздела указано, что при строительстве новых вузов и клиник, при улучшении региональной хозяйственной или аграрной структур и защите побережья в случаях, имеющих значение для всего общества, федерация участвует в выполнении землями их задач. При этом она возмещает не менее половины всех расходов. Кроме того, федерация и земли могут заключать соглашения о планировании образования и поддержке исследований надрегионального значения. В этих случаях распределение расходов регулируется особо.

Федерация и земли самостоятельны в ведении бюджетного хозяйства. Но они должны учитывать требования национального экономического баланса и долгосрочного финансового планирования. Земли имеют право на поступлении от налогов на имущество, наследство, автомашины, пиво; в их распоряжение передаются вычеты из доходов игорных ломов, часть транспортных на логов, подоходного налога, налогов на корпорации и с оборота. При этом поступления от подоходного налога (за исключением части, принадлежащей общинам) и налога на корпорации распределяются поровну между федерацией и землями.

Особое значение для земель имеет налог с оборота, поступления от которого составляют значительную часть общей суммы доходов от налогов. Его распределение между федерацией и землями может существенно меняться при изменении доходов и расходов сторон. Как правило, доли земель определяются пропорционально численности населения. Однако для части из них федеральный закон, нуждающийся в одобрении бундесрата, может предусмотреть и повышенные доли. Это происходит в тех случаях, когда в каких-то землях налоговые поступления в расчете на душу населения оказываются меньше, чем в среднем по стране. Кроме того, в соответствии с зафиксированным в конституции требованием хозяйственного выравнивания земель и обеспечения более или менее равномерного уровня жизни на территории всей страны предусматривается финансовая помощь более зажиточных земель менее благополучным.

Чрезвычайно важной чертой германского федерализма является то, что в компетенцию земель переданы функции исполнительной власти, за исключением тех, которые оставлены в ведении федерации. И земли выполняют федеральные законы как свои собственные, а федеральные органы лишь следят за тем, чтобы законы не нарушались. Указания по порядку проведения в жизнь каких-то конкретных законов руководители земель получают только тогда, когда действуют по поручению федерации.

Сплочению земель способствует давно уже действующая в ФРГ система "федера лизма сотрудничества" (kooperativer Foederalismus). Она представляет собой широкую сеть неформального взаимодействия земель на всех уровнях: от членов правительств и депутатов ландтагов до чиновников различных рангов. Каждый год в ФРГ проходят 4-5 конференций премьер-министров земель, около 10-13 конференций глав родственных министерств. Постановления этих конференций юридически необязательны, но до 70-х годов они, как правило, неукоснительно выполнялись. К концу 70-х и в 80-х годах стремление к усилению единообразна стало сменяться большим подчеркиванием земельной специфики и партийных предпочтений. В результате в конце 70-х годов в землях, руководимых социал-демократами, было объявлено не действительным принятое конференцией земельных министров внутренних дел весной 1972 г. постановление "о запрете на профессии", на основании которого в Западной Германии были уволены с государственной службы тысячи людей левых взглядов, прежде всего коммунисты. (Показательно, что столь важное для политической жизни всей страны решение было принято не центром, а через земельные правительства и что отменялось и модифицировалось оно также на земельном уровне.) Не удалось выработать согласованные решения и на большинстве проходивших в 80-е годы конференций по вопросам образования и просвещения.

В зависимости от партийной принадлежности земельного руководства между землями сохраняются значительные расхождения в отношении к атомной энергетике, стимулированию социального жилищного строительства для людей с низкими и сравнительно невысокими доходами и т.д. Характерно при этом, что федеральное правительство далеко не всегда в состоянии добиться от земельных правительств послушания даже в тех случаях, когда по нормам конкурирующего законодательства оно имеет право требовать выполнения своих решений. Так, консервативно-либеральное правительство Г. Коля не смогло заставить социал-демократическое правительство земли Северный Рейн-Вестфалия дать санкцию на завершение строительства атомной электростанции в Калкаре.

Тем не менее механизмы сотрудничества федерации и земель и между землями действуют довольно эффективно и в настоящее время. Укреплению такого сотрудничества служит ряд обязательных юридических процедур, которых придерживаются в своей деятельности правительство и парламент. Так, правительство направляет подготовленные законопроекты в бундесрат даже в том случае, если для их принятия не требуется формальное одобрение этого органа. Исполнительная власть земель через бундесрат участвует в федеральном законодательном процессе. При разногласиях бундестага и бундесрата в урегулирование отношений включаются примирительные комиссии. Таким образом защищаются интересы земель, реализуется региональное распределение власти, организуется контроль над центральными исполнительными органами со стороны региональных властей. Центр же, который при необходимости может использовать конституционный принцип о верховенстве федерального права над земельным, чтобы заставить (с согласия бундесрата) земельные власти выполнять федеральные установления, имеет достаточно полномочий для эффективного осуществления общенациональной политики без мелочной опеки над регионами. При разрешении затрагивающих конституционные прерогативы сторон споров между отдельными землями и федерацией или между различными землями последнее слово принадлежит Федеральному конституционному суду.

Федеративное устройство ФРГ еще раз продемонстрировало свою эффективность в связи с воссоединением Германии, когда на территории бывшей ГДР было образовано 5 новых земель. Уже в период государственного объединения правительство ФРГ обещало в течение нескольких лет приблизить уровень жизни восточных немцев к западногерманскому.