1. Бюджетная политика государства – составная часть финансовой политики

Бюджетная политика как целенаправленная деятельность государства по определению основных задач и количественных параметров формирования доходов и расходов бюджета, управления государственным долгом является одним из основных инструментов экономической политики государства. Бюджетная политика на очередной финансовый год определяется Бюджетным посланием Президента РФ, направляемом Федеральному Собранию в начале (не позднее марта) предшествующего года.

Так как наиболее важными направлениями бюджетной политики являются сбор бюджетных доходов, выполнение бюджетных обязательств, управление бюджетным дефицитом и государственным долгом, то и эффективность всей бюджетной политики может быть оценена по результативности деятельности органов исполнительной власти в указанных направлениях. Состояние государственных финансов оказывает весьма сильное воздействие на реальную экономику, поэтому динамика основных макроэкономических показателей также может выступать одним и критериев успешности варианта осуществляемой бюджетной политики[1].

В качестве критериев эффективности бюджетной политики можно предложить следующие:

-                  уровень собираемости бюджетных доходов в целом, налогов в частности;

-                  уровень выполнения бюджетных обязательств;

-                  величину бюджетного дефицита и скорость роста государственного долга;

-                  объем финансовых ресурсов, отвлекаемых на обслуживание государственного бюджета;

-                  уровень монетизации бюджетного дефицита;

-                  величину валютных резервов, используемых для финансирования бюджетного дефицита;

-                  динамику валового внутреннего продукта;

-                  уровень безработицы;

-                  степень выполнения законодательных и приравненных к ним актов о бюджете.

В условиях России к вышеназванным показателям можно добавить критерии, характеризующие специфику современного этапа в развитии российской экономики:

-                  масштабы эмиссии денежных суррогатов (КО, КНО, зачеты);

-                  величину просроченной задолженности по оплате труда из-за отсутствия бюджетного финансирования;

-                  величину просроченной задолженности по оплате государственного заказа.

Доходы федерального бюджета: анализ данных показывает, что наихудшая финансовая политика в сфере доходов федерального бюджета проводилась в сентябре 1996 - марте 1997 г.г. В этом периоде произошел бурный (почти 4-кратный в реальном выражении рост выпуска КНО и проведения денежных зачетов). В результате доля денежных суррогатов возросла с 1/6 до почти 1/2 налоговых доходов бюджета. Перелом в тенденции сокращения удельного веса налоговых доходов в денежной форме в ВВП произошел в 5-ом периоде. Этот перелом является одной и важнейших особенностей бюджетной политики, проводившейся в течение апреля-ноября 1997 г., когда наиболее отрицательные последствия политики предшествующего периода в основном пришлось преодолеть.

Выполнение бюджетных обязательств: Динамика расходов федерального бюджета отличалась значительными колебаниями. В течение 2-го, 3-го, 5-го периодов проводилась умеренно жесткая политика по ограничению государственных  расходов, в 4-м периоде произошел существенный рост бюджетных расходов, однако это не привело ни к сокращению бюджетных долгов по заработной плате, ни к прекращению их роста. Напротив, принципиальной особенностью 5-го периода стало существенное уменьшение накопленной в предыдущие периоды просроченной задолженности по оплате труда.

Управление бюджетным дефицитом и государственным долгом: Сохранение огромного дефицита бюджета в 1-м периоде привело к инфляционной волне осенью-зимой 1994-1995 г.г. и валютному кризису в «черный вторник» 11 октября 1994 . Поэтому во 2-м периоде бюджетная политика была ужесточена, в результате чего произошло существенное сокращение дефицита федерального бюджета. Избирательная кампания 1996 г. сопровождалась заметным увеличением бюджетного дефицита и рекордно быстрыми темпами прироста государственного долга, оформленного ценными бумагами (ГКО и ОФЗ). После завершения избирательной кампании возврата к сокращению бюджетного дефицита не произошло, напротив, его размеры возросли. В течение 5-о периода дефицит бюджета был вновь сокращен. Хотя государственный долг продолжал увеличиваться, темпы его прироста были значительно снижены - по сравнению с 3-м периодом более чем в 4 раза, с 4-м - почти в 3,5 раза.

Особенности макроэкономической динамики: Мягкая бюджетная политика 1-го периода (расходы бюджета - 23,2 % ВВП), способствовала сохранению высоких темпов экономического спада - 12,8 % в годовом выражении. Сокращение бюджетных расходов о 17,4 - 21,1 % ВВП во 2-м - 4-м периодах заметно уменьшило темпы экономического спада, однако не смогло прекратить его полностью. Лишь существенное сокращение бремени государственных расходов, снижение бюджетного дефицита, уменьшение правительственных заимствований на финансовом рынке, сопровождавшееся падением реальных процентных ставок, обеспечили необходимые условия для кредитования частного сектора коммерческими банками и начала экономического подъема. В апреле-ноябре 1997 г. российский ВВП стал увеличиваться со скоростью 0,4 % в расчете на год.

Степень исполнения законодательных и приравненных к ним актов о бюджете:  Степень исполнения законов о бюджете в 1994-1997 г.г. трудно назвать слишком высокой, что свидетельствует, прежде всего, об их малореалистичности. В наибольшей степени были исполнены секвестированный бюджет 1997 г. и бюджет 1994 г. При этом следует иметь в виду, что в 1994 г. высокая степень исполнения «мягкого» бюджета привела к валютному кризису, инфляционной волне и дополнительному падению реального производства. Исполнение более жесткого бюджета в апреле-ноябре 1997 г. способствовало началу макроэкономического подъема.

Однако, несмотря на внешне обнадеживающие показатели конца 1997 г., огромный государственный долг, нарастающим итогом

 Таким образом, до ноября 1997 г. в экономике России отмечались определенные позитивные тенденции - снижение инфляции, прекращение спада и небольшой рост производства. Происходил рост денежной массы и кредитных вложений в реальную сферу (на 38 % за год), процентные ставки для конечных заемщиков снизились примерно с 70 до 30 % в ноябре, существенно возросли иностранные инвестиции. Однако эти позитивные тенденции развивались на фоне ряда застарелых слабостей нашей экономики, прежде всего бюджетного кризиса, связанного с плохим сбором налогов, высокими обязательствами государства по расходам и неэффективной системой контроля за использованием государственных средств и, как следствие, со значительным дефицитом федерального бюджета. Покрывать его приходилось за счет растущих заимствований и расходов по обслуживанию государственного долга (процентных расходов). За 1997 г. эти расходы значительно возросли, составив 28 % всех расходов бюджета против 16 % год назад. Структура государственного долга, особенно внутреннего, неблагоприятна в силу преобладания коротких и дорогих расходов по ГКО, вызывающих рост процентных расходов. Несмотря на сокращение бюджетного дефицита (4,4 % против 6,6 % ВВП в 1997 г.) и превышение доходов над расходами без процентных расходов (на 17,4 млрд. руб. за 5 месяцев) все больше средств Правительству пришлось использовать на погашение долговых обязательств, чтобы не перефинансировать их по чрезмерно высоким ставкам доходности. Политическая нестабильность вызвала ряд резких падений котировок российских государственных и корпоративных ценных бумаг. В результате к середине 1998 г. в стране разразился новый финансовый кризис, для преодоления которого Правительством был предпринят ряд экстренных мер: изменение границ «валютного коридора», реструктуризация задолженности по государственным ценным бумагам (выплата денежных средств по ГКО будет производится поэтапно в течение 3 лет), введение временного моратория на выплату российскими заемщиками денежных средств по иностранным займам и др. В результате роста курса доллара по отношению к российскому рублю произошла фактическая девальвация рубля, рост цен на импортные товары, резко ухудшилась ситуация на рынке инвестиций. Финансовый кризис дополнился политическим, Правительство России было отправлено в отставку. Очевидно, что именно непоследовательность, ошибки в проведении бюджетной политики явились одними из наиболее значительных, если не главенствующих причин сегодняшнего кризиса.

2. Основные направления бюджетной политики  на очередной год  и среднесрочную перспективу

Основные направления бюджетной политики 2003 г., разработанные Министерством финансов РФ, в качестве приоритетных направлений бюджетной политики называют следующие:

§  осуществление бюджетной реформы на основе принятия Бюджетного кодекса и упорядочения бюджетного процесса в Российской Федерации;

§  полномасштабный переход на казначейское исполнение бюджетов РФ и ее субъектов, местных бюджетов и внебюджетных фондов;

§  сокращение государственных расходов при полном выполнении бюджетных обязательств;

§  сокращение дефицита федерального бюджета до 2% ВВП;

§  снижение государственных заимствований, увеличение сроков их погашения при уменьшении доходности государственных ценных бумаг  процентных ставок до уровня, обеспечивающего движение финансовых ресурсов в реальный сектор экономики;

§  совершенствование межбюджетных отношений.

При подготовке Правительство исходит из текущих и перспективных задач социально-экономической  и бюджетной политики[2].

Принцип – обеспечение единства социально-экономической  и бюджетной политики, следовательно, необходима концентрация бюджетных ресурсов на важнейших направлениях социально-экономического  развития РФ. При этом ставилась цель в максимально возможной степени исключить второстепенные расходы, которые могут осуществляться за счет региональных и местных бюджетов, частного сектора.

С другой стороны Правительство стремится обеспечить понижение налоговой нагрузки, чтобы создать более благоприятные условия для ускоренного эконом-го роста.

Основные направления проекта бюджета на 2004г[3].

Снижение зависимости бюджетной системы от внешнеэкономической коньюктуры за счет создания с этого года в структуре ФБ нового финансового инструмента – Стабилизационного фонда., призванного обеспечить стабильное исполнение бюджета в периоды снижения цен на нефть и пиковых выплат по внешнему долгу.

Доходы – 2,74 трл. руб., Расходы –2,66 трл. руб., профицит –83,4 млрд. руб.

В условие внесенных изменений в Налоговый кодекс в расчетах доходов всей БС учитывалось следующее:

1.                снижение основной ставки НДС (до 18%, чтобы снизить нагрузку на несырьевые отрасли)

2.                Отмена акциза на природный газ, и повышение ставки при экспорте газа (с 5% до 30%)

3.                Установление специфической ставки налога на добычу природных ископаемых при добыче природного газа  в размере 107 руб. за 1000 м куб ( вместо 16,5% от стоимости). НДПИ по нефти с 340 до 347 руб. за тонны сырья.

4.                отмена НСП. Компенсация бюджетов субъектов РФ за счет: передачи федеральной части налога на специальные режимы, одного пункта федеральной ставки налога на прибыль, федеральной части акцизов на алкоголь продукцию субъектам.

5.                Принятие главы НК «Налог на имущество организаций»

6.                Предусматривается введение гл. НК регламентирующих уплату водного налога, сбора за право пользования объектами животного мира и объектами водных биологических ресурсов

7.                Отмена федеральной ставки по налогу на игорный бизнес.

8.                вступила в силу переработанная гл. НК регламентируя регулирование специального режима в виде единого сельскохозяйственного налога.

В 2004 г по сравнению с 2003 г планируются незначительные изменения в приоритетах. Также на 1-м и 2-м местах остаются финансовая помощь бюджетам других уровней – 30,48% (незначительно увеличилась доля по сравнению с 2003 годом на 0,01%)  и национальная оборона – 15,47% (увеличилась на 0,78%) соответственно; доля расходов на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства постепенно увеличивается каждый год и составляет -11,68%; объем выплат по государственному внешнему долгу – 10,81%; социальная политика –6,06%.

Анализ экономики России за последние несколько лет позволяет подтвердить действенность и в российских условиях важнейших составляющих успешной бюджетной политики, определенных на основе международного опыта. Это - базирующаяся на реалистичном уровне государственных обязательств политика жесткого ограничения государственных расходов, обеспечивающая низкий уровень (или полное отсутствие) бюджетного дефицита, способствующая поддержанию на кредитном рынке низких процентных ставок, увеличению финансирования частного сектора. Такая политика содействует достижению устойчивых темпов экономического роста, снижению безработицы, а, следовательно, и повышению уровня народного благосостояния.

 3. Бюджетный дефицит: причины его образования, источники финансирования

В экономической теории принято выделять три основных состояния бюджета: профицитное, сбалансированное и дефицитное. Превышение доходов над расходами (положительное сальдо бюджета) составляет профицит бюджета. Если расходы полностью обеспечиваются доходами, такой бюджет называется сбалансированным.

Бюджетный дефицит, о котором в основном и пойдет речь в работе, представляет собой превышение расходов бюджета над его доходами (отрицательное сальдо бюджета). Бюджетный дефицит – это финансовое явление, не обязательно относящееся к разряду чрезвычайных, исключительных событий. В современном мире не существует ни одного государства, которое в те или иные периоды своей истории не сталкивалось бы с бюджетным дефицитом. Однако, качество самого дефицита может быть различным[4].

Во-первых, причиной роста дефицита может служить сознательное, целенаправленное осуществление крупных государственных капитальных вложений в развитие экономики. Примером тому может служить экономическая политики США времен Великой депрессии. Тогда по кейнсианскому рецепту были сознательно повышены государственные расходы и снижены налоги в целях оживления экономики.

Однако, совсем не обязательно, чтобы экономика находилась в упадке. Государство может производить крупные финансовые вливания в экономику в целях ее структурной перестройки, достижения перспективных преобразований и улучшений в общенациональном масштабе.

Во-вторых, бюджетный дефицит может возникнуть или увеличиться в результате чрезвычайных ситуаций (войны, крупномасштабные стихийные бедствия и т.д.). Например, военные действия  в Чечне требуют значительного увеличения бюджетных расходов.

В третьих, дефицит бюджета может отражать кризисные явления в экономике, ее развал, неэффективность финансово-кредитных связей, неспособность правительства держать под контролем финансовую ситуацию в стране. Так падение производства непременно приводит к снижению налоговых поступлений в бюджет. В нашей стране этот процесс начался в конце 80-х годов, и примерно с того же времени до 2001 года наш федеральный бюджет был дефицитным. Кроме того, важную роль играет контроль за исполнением бюджета, который в девяностые годы находился не на должном уровне. План по сбору налогов за год в указанный период часто выполнялся только благодаря инфляционным процессам в экономике, то есть номинально, а не реально.

Немаловажной причиной усугубления бюджетного кризиса является государственный долг и расходы на его обслуживание. Возьмем федеральный бюджет Российской Федерации на 1999 год. Впервые в бюджете было заложено превышение доходов над расходами (профицит бюджета). Но, к сожалению, за исключением расходов на обслуживание государственного долга (более 166 млрд. рублей), которые планировалось покрыть с помощью новых займов. Это привело к увеличению подобных расходов в последующих периодах, усугублению проблемы бюджетного дефицита и к новым займам. Государственный долг, особенно внешний, является важной проблемой для бюджета не только России, но и многих зарубежных стран.

Бюджетный дефицит, как правило, ведет к негативным экономическим и социальным последствиям. Они обусловлены тем, что в условиях дефицита бюджета государство вынуждено переходить на жесткую экономию бюджетных средств по все направлениям своих расходов. Снижение государственных инвестиций в экономику страны, расходов на поддержку промышленности, сельского хозяйства и других отраслей экономики приводит к тому, что многие предприятия вынуждены снижать объемы производств или вообще закрываться. А это в свою очередь ведет к сокращению объемов ВВП и налоговых поступлений в бюджеты.

Неблагоприятно сказывается на уровне жизни населения уменьшение объема расходов на социальную политику, образование, здравоохранение и других бюджетных ассигнований на социальную сферу. Кроме того, следствием дефицита бюджета становится несвоевременность выплат заработной платы работникам как бюджетных организаций, так и тех, перед которыми государство имеет задолженность по оплате своих заказов. Тоже самое касается пенсий, стипендий, пособий и прочих социальных трансфертов. Все эти факторы ведут к снижению благосостояния населения и обострению социальной напряженности в обществе.

Существует три основных способа финансирования дефицита госбюджета[5]:

ü    Монетизация бюджетного дефицита;

ü    Внешнее долговое финансирование;

ü    Внутреннее долговое финансирование.

      В переходных экономиках монетизация дефицита государственного бюджета обычно используется в тех случаях, когда имеется значительный внешний долг, и это исключает льготное финансирование из иностранных источников, а возможности внутреннего долгового финансирования также практически исчерпаны, что часто является главной причиной высоких внутренних процентных ставок. Этот способ финансирования целесообразен, если официальные валютные резервы ЦБ истощены, в силу чего урегулирование платежного баланса остается первостепенной задачей, причем предполагается, что экономика выдержит высокую инфляцию.

В случае монетизации дефицита (то есть внутреннего банковского финансирования) нередко возникает сеньораж - доход государства от печатания денег. Сеньораж является следствием превышения темпа роста денежной массы над темпом роста реального ВВП, что приводит к повышению среднего уровня цен. В результате все экономические агенты платят своеобразный инфляционный налог, и часть их доходов перераспределяется в пользу государства через возросшие цены.

 В условиях повышения уровня инфляции возникает так называемый "эффект Танзи" - сознательное затягивание налогоплательщиками сроков внесения налоговых отчислений в государственный бюджет, что характерно для многих переходных экономик. Нарастание инфляционного напряжения создает экономические стимулы для "откладывания" уплаты налогов, так как за время "затяжки" происходит обесценение денег, в результате которого выигрывает налогоплательщик. В итоге дефицит государственного бюджета и общая неустойчивость финансовой системы могут возрасти.

 Монетизация дефицита государственного бюджета может не сопровождаться непосредственно эмиссией наличности, а осуществляться в других формах - например, в виде расширения кредитов Центрального Банка государственным предприятиям по льготным ставкам или в форме отсроченных платежей.

Альтернативные возможности внешнего льготного финансирования бюджетного дефицита (например, получение безвозмездных субсидий из-за рубежа или льготных займов по низким ставкам с длительными сроками погашения) являются наиболее привлекательными, так как в этом случае дефицит не только не оказывает негативного воздействия на экономику, но и может оказаться весьма полезным, если такое финансирование связано с производительным использованием ресурсов.

Нередко, однако, возможности льготного финансирования в переходных экономиках либо ограничены из-за значительной внешней задолженности, либо используются правительствами преимущественно в непроизводительных целях - на потребительские дотации, выплаты пенсий, увеличение государственного аппарата и т.д. Такие дополнительные бюджетные расходы не могут быть быстро сокращены в случае прекращения их внешнего субсидирования на фоне отсутствия гарантированных внутренних источников покрытия, что усиливает общее напряжение в бюджетно-налоговой сфере.

Внешнее финансирование бюджетного дефицита оказывается менее инфляционным, чем его монетизация, так как предложение товаров на внутреннем рынке увеличивается в той мере, в какой внешние займы способствуют расширению импорта.

При этом, чем более открытой является переходная экономика и чем более жестким - ее валютный курс, тем в меньшей степени внешнее долговое финансирование окажется инфляционным, но тем сильнее будет его воздействие на платежный баланс.

Привлечение средств из иностранных источников для финансирования бюджетного дефицита может оказаться относительно привлекательным вариантом для переходных экономик в тех случаях, когда:

1.                удается организовать концессионное финансирование;

2.                на внутреннем рынке ощущается дефицит капитала при высокой внутренней норме прибыли;

3.                торговый баланс относительно благополучен при наличии благоприятных перспектив расширения рынка;

4.                первоначальные размеры внешнего долга незначительны;

5.                первоочередной задачей макроэкономической политики является снижение вероятной инфляции.

Внутреннее долговое финансирование бюджетного дефицита нередко рассматривается как антиинфляционная альтернатива монетизации. Однако этот способ финансирования не устраняет угрозы роста инфляции, а только откладывает этот рост.

Если облигации государственного займа размещаются среди населения и коммерческих банков, то инфляционное напряжение окажется слабее, чем при их размещении в ЦБ. Однако последний может скупить эти облигации на вторичном рынке ценных бумаг и тем самым расширить свои квазифискальные операции, способствующие росту инфляционного давления.

В случае обязательного (принудительного) размещения государственных облигаций во внебюджетных фондах (пенсионных, страховых и т.д.) под низкие (и даже отрицательные) процентные ставки, внутреннее долговое финансирование бюджетного дефицита превращается, по существу, в механизм дополнительного налогообложения. Более того, при высоком уровне процентных ставок и значительных размерах дефицита государственного бюджета со временем неизбежно происходит резкое увеличение доли государственного внутреннего долга в ВВП, особенно при низких темпах экономического роста.

Рост бремени внутреннего долга увеличивает и долю государственных расходов на его обслуживание, что приводит к самовозрастанию и бюджетного дефицита, и государственной задолженности. Это серьезно ограничивает возможности снижения напряженности в бюджетно-налоговой сфере и стабилизации уровня инфляции. В целом, в переходных экономиках внутреннее долговое финансирование бюджетного дефицита связано с относительно умеренными издержками только в тех случаях, когда:

1.                сложно контролировать предоставление кредитов частному сектору;

2.                внутреннее предложение относительно эластично;

3.                внешнее долговое финансирование относительно дорого или ограничено из-за значительного бремени внешней задолженности, тогда как существующая внутренняя задолженность незначительна;

4.                сопровождающая переходный период инфляция достигла высоких темпов или представляется абсолютно неизбежной.

Дефицит бюджета

 В случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом законом (решением) об этом бюджете утверждаются источники финансирования дефицита бюджета.

Текущие расходы бюджета субъекта РФ, местного бюджета не могут превышать объем доходов бюджета субъекта РФ, объем доходов местного бюджета.

Размер дефицита ФБ не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ.

Размер дефицита бюджета субъекта РФ не может превышать 5% объема доходов бюджета субъекта РФ без учета финансовой помощи из ФБ. Поступления из источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ могут направляться на финансирование исключительно инвестиционных расходов и не могут быть использованы для финансирования расходов на обслуживание и погашение долга субъекта РФ.

Размер дефицита местного бюджета не может превышать 3% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из ФБ и бюджета субъекта РФ. Поступления из источников финансирования дефицита местного бюджета могут направляться на финансирование исключительно инвестиционных расходов и не могут быть использованы для финансирования расходов на обслуживание и погашение муниципального долга.

Источники финансирования дефицита бюджета[6]

1. Источники финансирования дефицита бюджета утверждаются органами законодательной (представительной) власти в законе (решении) о бюджете на очередной финансовый год по основным видам привлеченных средств.

2. Кредиты Банка России, а также приобретение Банком России долговых обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований при их первичном размещении не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета.

Источники финансирования дефицита федерального бюджета

Источниками финансирования дефицита федерального бюджета являются:

1) внутренние источники следующих видов:

- кредиты, полученные РФ от кредитных организаций в валюте РФ;

- государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;

- бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

2) внешние источники следующих видов:

- государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;

- кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленные в иностранной валюте.

Источники финансирования дефицита бюджета субъекта РФ

Источниками финансирования дефицита бюджета субъекта РФ могут быть:

1) внутренние источники в следующих формах:

- государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ;

- бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

- кредиты, полученные от кредитных организаций;

2) внешние источники, определяемые в соответствии с законодательством РФ.

Источники финансирования дефицита местного бюджета

Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть внутренние источники в следующих формах:

- муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования;

- кредиты, полученные от кредитных организаций.