Содержание
Введение. 3
1. Государственно-территориальное
устройство. Административно-территориальное устройство. 4
2.
Анализ существующих границ и состава территорий муниципальных образований в
субъектах Российской Федерации. 7
3.
Подготовка и принятие нормативных правовых актов, создающих правовые условия
для перехода к заданной новой редакцией Федерального закона двухуровневой
территориальной организации местного самоуправления. 14
Заключение. 16
Список
литературы.. 17
Введение
Федеральным
законом № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» вводится двухуровневая
структура территориальной организации местного самоуправления во всех субъектах
Российской Федерации.
Как
известно, в настоящее время в субъектах Российской Федерации сложились три
основные схемы территориальной организации местного самоуправления. В 2001 году
в 47 субъектах Российской Федерации местное самоуправление осуществлялось в
пределах административно-территориальных границ крупных городов и районов. В 22
субъектах Российской Федерации местное самоуправление осуществлялось на двух
уровнях: на уровне крупных городов и районов (второй уровень) и на уровне
сельских округов и поселков (первый уровень). В 8 субъектах Российской
Федерации местное самоуправление осуществлялось в границах сельских округов и
поселков. В остальных 12 субъектах Российской Федерации либо отсутствовали
местные органы власти, либо осуществлялось «квазиместное самоуправление» в виде
территориального общественного самоуправления в границах городских и сельских населенных
пунктов, части городов, а также в виде государственного управления на местном
уровне с участием выборных представительных органов.
Цель работы – изучение территориальной организации местного самоуправления.
Задачи работы – рассмотреть государственно-территоральное и административно-территориальное
устройство; проанализировать границы и
состав территорий муниципальных образований в субъектах Российской Федерации; рассмотреть
этапы подготовки и принятие нормативных правовых актов, создающих правовые
условия для перехода к заданной новой редакцией Федерального закона
двухуровневой территориальной организации местного самоуправления.
1. Государственно-территориальное устройство.
Административно-территориальное устройство
Государственно-территориальное
устройство страны – проводимые в интересах граждан всей страны разделение ее
территории на отдельные части; упорядочение отношений как между государством и
отдельными территориальными единицами, так и между последними путем закрепления
правового положения государства в целом и его внутренних территориальных составляющих;
установление процедур образования, преобразования, упразднения отдельных
территориальных единиц государства[1].
Территориальное членение государства производится с целью наилучшего
осуществления государственных функций аппаратом государственной власти, который
также разделяется по вертикали и горизонтали в соответствии с территориальным
членением государства.
Функциональная
нагрузка разных территориальных единиц различна. Одни создаются для
осуществления всех, по крайней мере внутренних, функций и задач государства,
другие – для осуществления отдельных государственных функций и задач.
Территориальные единицы первого вида (субъекты Федерации, районы, населенные
пункты и т.п.) целесообразно именовать универсальными: именно они составляют
остов государственно-территориального устройства страны. Территориальные
единицы второго вида определим как специализированные. К ним относятся
ведомственно-территориальные образования (территории деятельности министерств,
ведомств, военные округа, курортные зоны и т.п.), избирательные округа,
временные пояса и т.п. На устройстве государственного и местного аппаратов
власти отражается деление страны и на универсальные, и на специализированные
единицы, но только в рамках универсальных единиц создаются представительные
органы общей компетенции.
Органами
общей компетенции являются те органы территориальных единиц, которые в пределах
этих территориальных единиц вправе и обязаны решать не только вопросы своего
ведения, но и иные публично значимые проблемы, прямо не отнесенные к компетенции
других органов власти. Органы общей компетенции принимают к исполнению в
интересах граждан все те проблемы, что оказываются за рамками компетенции
других органов и должностных лиц.
Кроме
того, обладание общей компетенцией предполагает право на объединение усилий
всех органов публичной власти при решении общих для соответствующих территорий
задач, а также право контроля по вопросам собственной компетенции за
деятельностью всех субъектов публичного права на своей территории.
В
иерархии универсальных территориальных единиц Российского государства выделяют
два уровня: первый представляет собой деление страны на первичные
территориальные составляющие – субъекты Федерации; второй – деление субъектов
Федерации на административно-территориальные единицы.
В
соответствии с российской Конституцией Российской Федерации 1993 года
нормативное регулирование вопросов административно-территориального устройства
субъектов Федерации перешло в их собственное ведение.
Административно-территориальное
устройство субъектов Федерации включает их административно-территориальное
деление и административно-территориальные процесс.
Административно-территориальное
деление – это разделение территории субъекта Федерации
административно-территориальные единицы, населенные пункты для упорядоченного
осуществления на его территории функций государственного управления, местного
самоуправления, общественно-политической жизни в интересах граждан всей
Российской Федерации, жителей данного субъекта Федерации, его отдельных
территориальных единиц и населенных пунктов.
Соответственно
административно-территориальная единица – это часть территории субъекта
Федерации с установленными границами, имеющая свое наименование, постоянный
центр, характеризующаяся единством, непрерывностью, включающая, как правило,
один или несколько населенных пунктов, выделяемая с целью комплексного решения
государственных и местных задач, необходимых для обеспечения жизнедеятельности
местного населения, населения субъекта Федерации, страны в целом. Населенный
пункт – место постоянного проживания людей, приспособленное для жизни,
хозяйственной деятельности и отдыха, где сосредоточены жилье, административные
и хозяйственные постройки. Наиболее распространенные виды
административно-территориальных единиц – районы, сельсоветы; населенных пунктов
– села, деревни, станицы, поселки, города, районы в городах.
Административно-территориальный
процесс – совокупность имеющих правовое закрепление процедур образования,
упразднения, преобразования административно-территориальных единиц, населенных
пунктов, ведения их учета и учета изменений в административно-территориальном
устройстве.
Местное
самоуправление осуществляется именно в рамках административно-территориального
устройства субъектов Федерации, а муниципальные образования охватывают
полностью или частично территорию отдельных городов, поселков, станиц, районов
(уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других единиц. Нормативное
установление территории муниципальных образований, порядка их образований,
преобразования, упразднения, как и решение соответствующих вопросов
применительно к административно-территориальному устройству, отнесено к
компетенции субъектов Федерации[2].
2. Анализ существующих границ и состава территорий муниципальных
образований в субъектах Российской Федерации
В соответствии с положениями
действующего Федерального закона в редакции 1995 года для обозначения
территорий городских и сельских поселений (населенных пунктов) и других
территорий, в которых осуществлялось местное самоуправление, использовался
термин «муниципальные образования». Термины «поселение» и «населенный пункт»,
используемые в законодательстве, имели практически одно и то же значение и
использовались для обозначения географических и градостроительных объектов.
В соответствии с Федеральным законом
«О наименовании географических объектов» регистрации в Федеральном реестре
географических объектов подлежали следующие территории, в которых
осуществлялось местное самоуправление: города и другие поселения, районы,
волости. В общероссийский классификатор объектов административно-территориального
деления, используемый Государственным комитетом Российской Федерации по статистике,
включены следующие объекты: районы, города, города и поселки городского типа
республиканского, краевого, областного подчинения, города и поселки городского
типа районного подчинения, внутригородские районы, округа города
республиканского, краевого, областного подчинения, поселки городского типа,
сельсоветы. К поселкам городского типа относятся рабочие, курортные и дачные поселки.
Наряду с названием «сельсовет» используются названия «сельский округ»,
«волость», «сельская администрация», «сомон» и др.
В Градостроительном кодексе прямо
указывается, что поселения Российской Федерации подразделяются на городские
(города и поселки) и сельские поселения (села, станицы, деревни, хутора,
кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные поселения).
Таким образом, в действующем
законодательстве термин «поселения» употребляется для географических,
градостроительных характеристик территорий, а для характеристики правового
статуса этих территорий как территорий, в которых осуществляется местное
самоуправление, используется единый термин «муниципальное образование». В
зависимости от численности населения в Градостроительном кодексе городские и
сельские поселения подразделяются на 10 категорий:
1. сверхкрупные города (численность
населения свыше 3 миллионов человек);
2. крупнейшие города (численность
населения от 1 миллиона до 3 миллионов человек);
3. крупные города (численность
населения от 250 тысяч до 1 миллиона человек);
4. большие города (численность
населения от 100 тысяч до 250 тысяч человек);
5. средние города (численность
населения от 50 тысяч до 100 тысяч человек);
6. малые города и поселки
(численность населения до 50 тысяч человек);
7. крупные сельские поселения
(численность населения свыше 5 тысяч человек);
8. большие сельские поселения
(численность населения от 1 тысячи до 5 тысяч человек);
9. средние сельские поселения
(численность населения от 200 человек до 1 тысячи человек);
10. малые сельские поселения
(численность населения менее 200 человек)[3].
Сходная типизация городских и
сельских населенных пунктов используется не только в Градостроительном кодексе,
но и в системе законодательства многих государств применительно к типизации
населенных пунктов, в которых осуществляется местное самоуправление.
В новой редакции
Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» вводится существенно иное толкование этого основного
термина - «поселение». Теперь этому термину придано новое значение для
обозначения статуса одного из территориальных уровней муниципальных
образований. Поэтому при анализе положений новой редакции Федерального закона
необходимо четко разграничивать употребление термина «поселение» в
территориально-географическом (физическом) смысле от термина «поселение»,
используемого для установления статуса муниципального образования.
В рамках
действующих в настоящее время в субъектах Российской Федерации трех основных
моделей можно выделить следующие характерные территориальные уровни
муниципальных образований.
Одноуровневая модель с территориальной организацией
местного самоуправления в административных территориальных границах крупных городов
и районов включает в себя следующие виды муниципальных образований:
1. город;
2. район;
3. район и город как единое
муниципальное образование;
4. район и поселок как единое
муниципальное образование;
5. район как муниципальное
образование с территорией, расположенной вокруг административного центра субъекта
Российской Федерации.
Одноуровневая модель с территориальной организацией
местного самоуправления в административных территориальных границах поселков и
сельских округов включает в себя следующие виды муниципальных образований:
1. сельский округ (группа сельских
населенных пунктов);
2. малый город;
3. поселок (дачный, рабочий,
курортный и т. д. поселок).
Двухуровневая модель с территориальной организацией
местного самоуправления в административных территориальных границах поселков и
сельских округов, районов и городов включает в себя следующие виды муниципальных
образований.
Первый уровень муниципальных образований (поселок,
сельский округ, малый город):
1. поселок;
2. сельский округ (группа сельских
населенных пунктов);
3. малый город;
4. отдельный сельский населенный
пункт;
5. поселок и группа сельских
населенных пунктов.
Второй уровень муниципальных образований (город,
район):
1. город;
2. район;
3. город и район как единое
муниципальное образование;
4. поселок и район как единое муниципальное
образование.
Кроме указанных видов муниципальных
образований в некоторых крупных городах существуют внутригородские
муниципальные образования в виде:
1. городских районов;
2. обособленных поселков с
собственными территориальными границами;
3. обособленных сельских округов,
включающих в себя несколько сельских населенных пунктов.
Некоторые существующие муниципальные
образования сохранили в своем составе структурно «сопряженные» с ними
(административно связанные («подчиненные») с ними другие муниципальные
образования - поселки или сельские округа), расположенные вне границ территории
первых или не имеющие с ними общей границы. В ряде субъектов Российской Федерации, таких как например Татарстан
вопросы местного значения решаются территориальными органами исполнительной
государственной власти с привлечением выборных представительных органов в
городах и районах, а также формируемых на уровне отдельных населенных пунктов и
городских районов структур территориального общественного самоуправления.
В городах Москве и Санкт-Петербурге в
границах муниципального района действуют как органы местного самоуправления,
так и территориальные органы государственной исполнительной власти субъекта
Российской Федерации, реализующие многие вопросы местного значения из числа
тех, которые перечислены в статье 6 действующего Федерального закона в редакции
1995 года.
Существенной
особенностью действующей системы территориальной организации публичной власти
(местного самоуправления и территориальной системы государственного управления
на местном уровне) является их построение на основе и в границах сложившегося
до 1993 года административного территориального деления в Российской Федерации.
Анализ показывает, что практически во всех субъектах Российской Федерации
сохранилось не только суммарное число территориальных единиц местного
самоуправления и административных территориальных единиц государственного
управления на местном уровне, но и в основной массе остались неизменными их
территориальные границы. Так, по данным на 1 января 1987 года в Российской
Федерации существовало 1834 района, 1030 городов республиканского, краевого, областного
и районного подчинения, 396 районов в городах, 2178 поселков городского типа,
23 107 сельсоветов. Общее число территориальных единиц наделенных статусом
территории, в которой существовали местные органы государственной власти,
составляло 28 545 единиц[4]. По данным Государственного комитета Российской Федерации по статистике
на 1 сентября 2000 года в Российской Федерации действовало 12 261 муниципальных
образований. Муниципальными образованиями являлись: 1 440 районов, 591 город,
136 городских районов и округов, 524 поселка, 9 352 сельских округа, 214
сельских населенных пунктов. На 1 апреля 2002 года общее число муниципальных
образований сократилось до 11 488. Число районов возросло до 1 512, а число
городских районов - до 254, а число сельских населенных пунктов, которые
являлись муниципальными образованиями, - до 268. Число городов-муниципалитетов
сократилось до 573, число поселков - до 450, число сельских округов - до 8 427.
По данным Говоренковой Т.М. и Жукова
А.И. в 1998 году общее число территориальных единиц, в которых осуществлялось
местное самоуправление, местное государственное управление и образовывались
территориальные исполнительные органы местного самоуправления (территориальные
администрации муниципальных единиц) составляло около 29 775 единиц[5]. Эта цифра всего лишь на 1 235 (4,3 %) отличается от числа
территориальных единиц (28 545), в которых существовали местные органы
государственной власти в 1987 году.
Общее число районов, в которых
осуществляется местное самоуправление и государственное управление, в 1998-2000
годах уменьшилось на 65 (3,5 %) единиц и составило 1769. В 57 субъектах
Российской Федерации число территориальных единиц районного уровня не
изменилось с 1987 года, в 17 субъектах Российской Федерации число таких единиц
увеличилось на 1 единицу. В Пермской области число районов увеличилось на 4, а
в Самарской области – на две единицы, в Белгородской - на 3. В Республике Коми и Татарстане число
районов сократилось на 4, в Магаданской области на 2 единицы по сравнению с
1987 годом. Причинами сокращения районов являются ликвидация некоторых из них,
объединение районов и городов в одно муниципальное образование и др.
Таким образом, можно констатировать,
что по истечении десяти лет и общее число территориальных единиц, в которых
осуществляется местное самоуправление, местное государственное управление, а
также образуются административные территориальные структуры исполнительных
органов местного самоуправления, и границы указанных территориальных единиц в
большинстве субъектов Российской Федерации остались практически неизменными. Подробный
анализ причин, обусловивших устойчивость государственного и местного
административного территориального деления, выходит за рамки рассмотрения
настоящей работы. К числу основных причин можно отнести, прежде всего,
объективную устойчивость сложившихся социально-экономических и других связей.
Существенное изменение территорий единиц местного самоуправления и
государственного управления на местном уровне фактически фиксирует результат
направленного изменения таких связей. Радикальные же изменения в характере
сложившихся связей требуют огромных финансовых и материальных ресурсов в
масштабе всей страны. Очевидно, что в прошедшие 25 лет (начиная с 1987 года) в
большинстве субъектов Российской Федерации и отдельных муниципальных
образованиях в силу сложившейся общей экономической и политической ситуации в
стране не было привлечено и не могло быть привлечено масштабных финансовых и
материальных ресурсов, способных радикально изменить целенаправленно формировавшиеся
десятилетиями социально-экономические связи.
Приведенные типичные варианты территориальной
организации местного самоуправления в результате проведения реформы должны быть
преобразованы в территории двухуровневого местного самоуправления[6].
3. Подготовка и принятие нормативных правовых актов, создающих правовые
условия для перехода к заданной новой редакцией Федерального закона
двухуровневой территориальной организации местного самоуправления
Для
обеспечения правовых условий перехода к двухуровневой территориальной
организации местного самоуправления на этапе установления (изменения) границ,
территорий и определения (изменения) статуса как существующих, так и вновь
образуемых муниципальных образований положениями новой редакции Федерального
закона предусмотрено принятие комплекса правовых актов на трех уровнях публичной
власти:
– на
федеральном уровне;
– на уровне
субъектов Российской Федерации;
– на
муниципальном уровне.
На
федеральном уровне Правительство Российской Федерации до 1 июня 2004 года
должно будет утвердить перечень субъектов Российской Федерации, отдельных
районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к
территориям с низкой плотностью населения и относящимся к территориям с высокой
плотностью населения.
Кроме того,
до 1 января 2005 года Правительством Российской Федерации должны быть внесены в
Государственную Думу проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений
в федеральные законы, связанные с обеспечением перехода к двухуровневой модели
организации местного самоуправления.
В
частности, в первоочередном порядке необходимо внести изменения и дополнения не
только в Земельный, Градостроительный, Водный и Лесной кодексы, в Федеральный
закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации», но и в недавно принятый Федеральный
закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
в части устранения явных противоречий и неточностей юридико-технического
характера, содержащихся в указанном Федеральном законе.
Наибольший
по объему массив правовых актов, развивающих положения новой редакции
Федерального закона по вопросам установления (изменения) границ и
преобразования муниципальных образований, предстоит принять в кратчайшие сроки
на уровне субъектов Российской Федерации.
Предписания
субъектам Российской Федерации по вопросам установления (изменения) границ и
преобразования муниципальных образований, содержащиеся в новой редакции
Федерального закона, можно разделить на две группы: требования к установлению
(изменению) территорий, границ и статуса муниципальных образований и требования
к публичным процедурам, обеспечивающим трансформацию существующих
территориальных моделей организации местного самоуправления в двухуровневую
модель[7].
Во многих
субъектах Российской Федерации принят довольно большой массив нормативных
правовых актов по вопросам административного территориального устройства,
установления, изменения границ муниципальных образований, установлен порядок
образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных
образований.
Все эти
документы необходимо будет привести в соответствие с принятым Федеральным законом.
В зависимости
от временных рамок, состояния нормативной правовой базы, кадровых ресурсов
субъектами Российской Федерации может быть избран путь как поэтапного внесения
изменений и дополнений в действующие правовые акты, так и подготовки новых
проектов нормативных правовых актов[8].
Заключение
Введение
двухуровневой системы территориальной организации местного самоуправления
потребует проведения комплексной реформы организации местной власти, которая
затронет организационные, финансовые, компетенционные основы местного
самоуправления. Существенные изменения произойдут и в системе взаимодействия
органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В
соответствии с переходными положениями названного закона органы государственной
власти субъектов Российской Федерации до 1 января 2005 года должны будут
установить границы муниципальных образований и наделить их статусом городского,
сельского поселения, городского округа, муниципального района.
Установление
границ муниципальных образований, наделение их определенным статусом должно
проводиться, исходя из требований к составу территорий муниципальных
образований, а также ряда новых критериев, которые должны учитываться при
установлении границ территорий двух уровней муниципальных образований.
В новой
редакции Федерального закона содержится также комплекс основных процедурных
требований к порядку определения границ территорий двух уровней муниципальных
образований, наделению их соответствующим статусом.
Список литературы
1.
Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
2.
Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России.
Учебник для ВУЗов. М.: Издательство НОРМА, 2000.
3.
Говоренкова Т.М., Жуков А.И. Россия. Федеративное
устройство, административно-территориальное деление и муниципальное устройство
субъектов Российской Федерации. Справочник и комментарий. М.: «ИНФОРМ+», 2000.
4.
Пертцик В.А. Муниципальное право Российской Федерации.
М.: ИНФРА-М, 2004.
5.
Першин Е.В., Дементьев А.Н. Реформирование
территориальных основ местного самоуправления // Аналитический вестник, № 7
(227), 2004.
6.
Саломаткин А.С. Территориальная организация Российского
государства. Челябинск: «Родина», 1996.
7.
СССР. Административно-территориальное деление союзных
республик на 1 января 1987 года. М.: Справка, 1987.
[1]
Саломаткин А.С. Территориальная организация Российского государства. Челябинск:
«Родина», 1996.
[2]
Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Учебник для ВУЗов. М.:
Издательство НОРМА, 2000. С. 113-116.
[3] Согласно итогам переписи населения в
Российской Федерации: 2 сверхкрупных города – Москва и Санкт-Петербург, 11
крупнейших городов, 62 крупных города, 93 больших города. В Российской
Федерации 55 314 сельских населенных пунктов с населением свыше 100
человек, 2 938 городских поселений.
[4] СССР. Административно-территориальное деление
союзных республик на 1 января 1987 года. М.: 1987. С. 23-268.
[5] Говоренкова Т.М., Жуков А.И. Россия.
Федеративное устройство, административно-территориальное деление и
муниципальное устройство субъектов Российской Федерации. Справочник и
комментарий. М. 2000. С. 184 .
[6]
Першин Е.В., Дементьев А.Н. Реформирование территориальных основ местного
самоуправления // Аналитический вестник, № 7 (227), 2004. С. 11-18.
[7]
Першин Е.В., Дементьев А.Н. Реформирование территориальных основ местного
самоуправления // Аналитический вестник, № 7 (227), 2004. С. 47-49.
[8]
Пертцик В.А. Муниципальное право Российской Федерации. М.: ИНФРА-М, 2004. С.
99-100.