Аннотация

В последние годы активно идет дискуссия о реформировании и совершенствовании бюджетного процесса.

В связи с этим важным моментом является рассмотрение теоретических и методологических основ бюджетного процесса в России.

В дипломной работе описана практика формирования, анализ и исполнение федерального бюджета за 2003 г., дан прогноз бюджета 2004-2005 гг. Описаны рекомендации по реформированию бюджетного процесса, обозначены основные направления реформирования, оценена эффективность реформирования бюджетного процесса. Составлены тестовые задания по теме дипломной работы.

Дипломная работа представлена аналитической запиской на 109 страницах.

Иллюстративный материал представлен в 3 таблицах и 1 рисунка.

Работа состоит из 5 глав. введения и заключения.

Работа может использоваться как дидактический материал при изуче­нии тем и курсов «Бюджетная система России».

Введение

Ведущую, определяющую роль в формировании и развитии экономической структуры любого современного общества играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властью экономической политики. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовый механизм – финансовая система общества, главным звеном которой является государственный бюджет. Именно посредством финансовой системы государство образует централизованные и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государственные органы функций.

Экономические и политические реформы, проводимые в России с начала девяностых годов, также не могли не затронуть сферу государственных финансов, и, в первую очередь, бюджетную систему. Государственный бюджет, являясь главным средством мобилизации и расходования ресурсов государства, дает политической власти реальную возможность воздействовать на экономику, финансировать ее структурную перестройку, стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенным слоям населения.

Очевидно, что успех экономического реформирования в нашей стране в большой степени зависит от того, в каких направлениях пойдет преобразование финансовой системы общества, насколько бюджетная политика государства будет отвечать требованиям времени.

Поиск выхода из глубочайшего экономического кризиса, в котором на сегодняшний день оказалась Россия, потребовал радикального обновления финансовой системы общества. Составной частью пути выхода из кризиса явилось принятие 17 июля 2001 г. нового Бюджетного кодекса Российской Федерации, установившего общие принципы бюджетного законодательства и правовые основы функционирования бюджетной системы и бюджетного процесса Российской Федерации.

Объект исследования: бюджетный процесс РФ.

Предмет исследования: становление, формирование и совершенствование бюджетного процесса в России.

Цель работы: провести анализ развития бюджетного процесса РФ в истории и в современности.

Данная цель реализуется с помощью раскрытия следующих основных задач:

– дать общую характеристику бюджетного законодательства и альтернативные подходы к его построению;

– описать полномочия участников бюджетного процесса федерального уровня;

– раскрыть порядок составления проекта федерального бюджета и внесения его в Государственную Думу;

– описать процесс рассмотрения и утверждения законодательства о бюджете на очередной финансовый год в Государственной Думе;

– описать исполнение федерального бюджета;

– раскрыть порядок составления, рассмотрения и утверждения территориальных и местных бюджетов;

– выделить основные направления реформирования бюджетного процесса;

– описать эффективность реформирования бюджетного процесса.

Бюджетный процесс исследовался многими учеными, особенно следует выделить работы таких ученых как Бабич А.М., Брайчева Т.В., Вахрин П.И., Врублевская О.В., Годин А.М., ДДробозина Л.А., Золотарева А., Клисторин В.И., Макаров Г.Н., Мысляева И.Н., Павлова Л.Н., Поляк Г.Б., Резников С.С., Романовский М.В., Самсонов Н.Ф., Солянникова С.П., Ткачук М.И., Федосова В.М., Черник Д.Г., Чичелев М.Е. и др.

1. Современное состояние Российского законодательства о бюджетном процессе

1.1. Развитие бюджетного законодательства и альтернативные подходы к его построению

До разработки Бюджетного кодекса в Российской Федерации не существовало кодифицированного акта, регулирующего бюджетные правоотношения, а принятые в 1991 году Закон РСФСР “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР” и в 1993 году Закон “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов органами государственной и исполнительной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления” значительно устарели и не соответствовали действующей Конституции и потребностям российского государства на современном этапе. Например, в действовавшем вплоть до принятия Бюджетного кодекса Законе “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР” упоминается СССР, федеральный бюджет именуется “республиканским бюджетом РСФСР”, а в качестве органа, уполномоченного утверждать “республиканский бюджет РСФСР” называется Верховный Совет РСФСР. Кроме того, эти законы определяли лишь самые общие черты бюджетных отношений и бюджетного процесса в Российской Федерации, многие их нормы были не предназначены для непосредственного применения и нуждались в толковании и конкретизации на уровне подзаконных актов[1]. Чтобы составить представление о том, сколь недостаточным было правовое регулирование бюджетной системы РФ, достаточно сказать, что упомянутые два базовых законодательных акта 1991 и 1993 года вместе занимали лишь около 30 печатных страниц.

Вследствие явной неадекватности упомянутых нормативных актов Конституции начиная с 1995 года процесс рассмотрения и утверждения федерального бюджета регулировался разовыми законами “О порядке внесения, рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете”, принимаемыми отдельно на каждый финансовый год. И хотя эти нормативные акты носили временный характер и регламентировали лишь парламентскую стадию бюджетного процесса, необходимо отметить, что ежегодная корректировка соответствующих бюджетных процедур с учетом выявившихся на практике недостатков позволила постепенно оптимизировать их правовое регулирование.

Кроме указанных законов с более или менее широким предметом регулирования существовал ряд законов по частным вопросам бюджетного права. Среди них следует упомянуть: Закон РФ от 13.11.92 "О государственном внутреннем долге Российской Федерации”, Закон от 11.01.1995 г. №4-ФЗ “О Счетной палате Российской Федерации”, Закон от 15.08.1996 г. №115-ФЗ “О бюджетном классификации”, Закон от 25.09.97 № 126-ФЗ “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”. Перечисленные законы неравноценны по своему качеству, но взятые в совокупности, они отличаются несовершенством понятийного аппарата и взаимной противоречивостью, что обусловлено слабостью базовых законов по бюджетным вопросам.

Помимо федерального законодательства на момент разработки Бюджетного кодекса существовал большой массив законодательных актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регулирующих бюджетное устройство и бюджетный процесс на соответствующих территориях. Эти законодательные акты имели различную форму (общий или специфический характер), разную степень охвата бюджетных правоотношений, но, как правило, воспроизводили недостатки, присущие федеральному законодательству в этой области.

Составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов разных уровней в России, а также контроль за их исполнением регулируются Законом РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР" (10 октября 1991 г.) и другими законами РФ, законами республик в составе РФ, решениями государственных представительных органов власти субъектов Федерации, Правилами о порядке составления и исполнения бюджета, издаваемыми Министерством финансов РФ на основе бюджетного законодательства.

Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование, т.е. перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разного уровня.

Продолжительность бюджетного процесса: более года - первая и вторая стадии; год (с 1 января до 31 декабря) - исполнение бюджета; около полугода - составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение. Для завершения исполнения бюджета кроме бюджетного периода (финансового года) предоставляется льготный период, составляющий один месяц, в течение которого заканчиваются операции по обязательствам, принятым в рамках исполнения бюджета. Финансовый год вместе с льготным периодом носит название счетный период.

В условиях становления рыночной экономики происходит коренная перестройка бюджетного процесса, в результате которой осуществляется переход от командно-административной системы к новым методам управления хозяйством с помощью экономических рычагов и в первую очередь налогообложения. Это вызывает серьезные изменения в бюджетной деятельности государства.

В целом, правовое регулирование бюджетного процесса было неравномерным: одни его стадии были разработаны лучше, другие – неизмеримо хуже. Так, в бюджетном законодательстве практически полностью отсутствовали нормы, регламентирующие процесс исполнения бюджетов, контроля за исполнением бюджетов, ответственность за нарушение бюджетных обязательств. На законодательном уровне даже не была закреплена казначейская система исполнения бюджетов: Федеральное казначейство действовало на базе президентского указа № 1556 от 08.12.1992 г., при этом даже не была отменена норма ст.15 Закона “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса”, устанавливающая банковскую систему исполнения бюджета.

В отсутствие постоянно действующего акта, определяющего принципы взаимоотношений субъектов бюджетной системы РФ, они ежегодно менялись, что дезориентировало органы власти субъектов Российской Федерации при выработке собственной бюджетной стратегии.

В силу указанных недостатков, действующее бюджетное законодательство не содействовало решению своей главной задачи – обеспечению сбалансированности бюджетов всех уровней, целевому и наиболее эффективному использованию государственных финансовых ресурсов, было практически бессильно в борьбе со злоупотреблениями бюджетополучателей и прочими бюджетными правонарушениями.

Первоначально при обсуждении концепции проекта Бюджетного кодекса существовало несколько подходов к его построению[2].

Первый вариант предполагал построение Бюджетного кодекса путем инкорпорации в единый документ уже действующих федеральных законов, регулирующих определенные бюджетные правоотношения.

Второй вариант предполагал принятие документа, регулирующего лишь общие принципы бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации, и последующую разработку федеральных законов, регулирующих отдельные бюджетные правоотношения, в том числе и межбюджетные.

Третий вариант предполагал создание нового по существу кодифицированного законодательного акта, подробно регламентирующего  не только общие принципы, но и все основные институты бюджетного законодательства, а именно: правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Учитывая несовершенство действовавшего на момент разработки Бюджетного кодекса законодательства, простая его инкорпорация в единый нормативный акт не обеспечила бы существенного прогресса в бюджетном регулировании. Поэтому первый из перечисленных способов разработки Бюджетного кодекса был отвергнут.

Второй вариант – принятие нового законодательного акта общего характера с постепенной доработкой на его основе законов, регулирующих более частные аспекты бюджетных правоотношений, – имел свои плюсы. Это позволило бы отработать экспериментальным путем наиболее эффективные механизмы правового регулирования соответствующих правоотношений, отсрочив их окончательное закрепление в едином нормативном акте. Внесение же поправок в кодифицированный нормативный акт значительно затруднено высокой степенью взаимозависимости между его нормами, при которой изменение одной из них сопряжено с необходимостью пересмотра других, с ней сопряженных. В пользу такого решения проблемы говорил и опыт принятия временных законов о порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета. Однако при таком способе правового регулирования с изменением сиюминутного соотношения политических сил меняется и законодательная политика, а потому целостную и непротиворечивую систему бюджетного законодательства построить достаточно трудно.

Учитывая перечисленные выше обстоятельства, был избран третий вариант построения Бюджетного кодекса. В результате кодекс представляет собой весьма объемный нормативный акт, состоящий из 5 частей, 28 глав и 307 статей. В нем нашли отражение практически все стороны бюджетных правоотношений, в частности: структура бюджетной системы, все стадии бюджетного процесса, вопросы ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Кроме того, к числу несомненных достоинств Бюджетного кодекса следует отнести то, что подавляющее большинство его норм являются нормами прямого действия и не требуют конкретизации в подзаконных актах.

Помимо упомянутой детальности правового регулирования важной новацией Бюджетного кодекса является то, что большинство его норм распространяются не только на отношения, возникающие в процессе подготовки, утверждения, исполнения и осуществления контроля за исполнением федерального бюджета, но также и на соответствующие отношения, возникающие на субфедеральных уровнях бюджетной системы.

Таким образом, бюджетный процесс – это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, а также по контролю за их исполнением[3].

В основе организации бюджетного процесса лежат определенные принципы[4], соблюдение которых дает возможность правильно и в сроки, установленные законодательством, составить, утвердить и исполнить бюджет.

Основными принципами организации бюджетного процесса являются: единство и полнота охвата всех доходов и расходов бюджета, которые состоят в том, что бюджетная система России должна объединять все бюджетные доходы и расходы в федеральном бюджете, территориальных бюджетах и местных бюджетах в соответствии с законодательством; реальность планируемых бюджетных доходов, которая достигается как обоснованием размеров всех источников доходов, так и социально-экономическим обоснованием расходов бюджетов; гласность и публичность разработки проектов и утверждения бюджетов выражаются в том, что на всех стадиях бюджетного процесса проектные показатели подвергаются всестороннему обсуждению; соблюдение бюджетной классификации выражается в том, что при организации бюджетного процесса следует руководствоваться единой бюджетной классификацией на всех уровнях бюджетной системы; периодичность бюджетов, которая заключается в ежегодном составлении бюджета на календарный финансовый год; отражение в бюджете на очередной финансовый год социально-экономической политики, изложенной в Бюджетном послании Президента РФ[5].

Основные задачи бюджетного процесса: выявление материальных и финансовых резервов государства; максимально приближенный к реальности расчет доходов бюджетов; максимально точный расчет расходов бюджетов; обеспечение максимальной сбалансированности бюджетов; согласование бюджетов с реализуемой экономической программой; осуществление бюджетного регулирования в целях перераспределения источников доходов между бюджетами разного уровня, отраслями хозяйства, экономическими регионами; повышение роли перспективного бюджетного планирования (прогнозирования), что должно обеспечить пропорциональность и сбалансированность всех крупномасштабных социально-экономических программ; усиление контроля за финансовой деятельностью юридических лиц и доходами отдельных граждан при выполнении ими налоговых обязательств; автоматизация процесса составления и исполнения бюджетов через систему автоматизации финансовых расчетов с широким использованием электронно-вычислительной техники. Принципы организации бюджетного процесса: единство – единая правовая база, единая бюджетная классификация, единство форм бюджетной документации, необходимое для статистической и бюджетной информации при составлении консолидированного бюджета РФ и территорий, единство денежной системы; самостоятельность бюджетного процесса каждого органа законодательной и исполнительной власти – обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования; балансовый метод – установление правильного соотношения между доходами и расходами всех бюджетов, а также между натуральными и финансовыми показателями. Это должно создать устойчивость бюджета и необходимые пропорции в распределении средств между сферами хозяйства, экономическими регионами. Важное его условие – соответствие расходов бюджета его доходам, создание финансовых резервов. Этот принцип – главная цель всей финансовой политики.

Бюджетный процесс в Российской Федерации строится в соответствии с законодательством Российской Федерации – Законом РФ "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" и Бюджетным кодексом Российской Федерации (Закон от 31 июля 1998 г № 145-ФЗ), а также законами республик в составе России.

Бюджетный процесс – это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением[6].

Бюджетный процесс в Российской Федерации состоит из следующих стадий бюджетной деятельности: составление проекта бюджета; рассмотрение проекта бюджета и утверждение бюджета; исполнение бюджета; составление и утверждение отчета об исполнении бюджета. Стадии бюджетного процесса РФ показаны на рис. 1.1.

Рис. 1.1 Стадии бюджетного процесса

Источник: Вахрин П.И. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. М.: «Дашков и Ко», 2002. С.293.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ) составлению проектов бюджетов предшествует разработка прогнозов социально-экономического развития России, субъектов Федерации, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка перспективного финансового плана, баланса ресурсов, на основании которых органы исполнительной власти и участники бюджетного процесса осуществляют разработку проектов бюджетов.

В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят финансовые органы, органы финансово-кредитного регулирования, органы государственного (муниципального) финансового контроля (Счетная палата РФ; контрольные и финансовые органы исполнительной власти; контрольные органы законодательных органов субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления)[7].

Каждый орган имеет определенные задачи и действует в пределах закрепленных за ним полномочий.

В соответствии со ст. 164 Бюджетного кодекса РФ участниками бюджетного процесса, обладающими бюджетными полномочиями на федеральном уровне, являются: Президент Российской Федерации; Государственная Дума Федерального Собрания РФ; Совет Федерации Федерального Собрания РФ; Правительство Российской Федерации; орган, ответственный за составление и исполнение федерального бюджета – Министерство финансов Российской Федерации; орган, осуществляющий казначейское исполнение федерального бюджета (Федеральное казначейство); органы, осуществляющие сбор доходов бюджета; Центральный банк России; Счетная палата Российской Федерации; Государственные внебюджетные фонды; главные распорядители и распорядители бюджетных средств; иные органы, на которые законодательством РФ возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия; органы денежно-кредитного регулирования; органы государственного и муниципального финансового контроля.

Участниками бюджетного процесса также являются бюджетные учреждения, государственные и муниципальные предприятия – получатели бюджетных средств[8].

Законодательные (представительные) федеральные органы РФ и представительные органы местного самоуправления рассматривают и утверждают законы о бюджетах и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов.

Органы исполнительной власти РФ и органы местного самоуправления составляют проекты бюджета и вносят их на утверждение законодательных органов.

Бюджетные полномочия Банка России состоят в том, что Банк России совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики. Банк России обслуживает счета бюджетов, осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам РФ.

Кредитные организации выполняют функции Банка России по обслуживанию счетов бюджетов в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций.

Органы государственного и муниципального финансового контроля проводят экспертизы проектов бюджетов, целевых программ, осуществляют контроль за исполнением бюджетов.

Законодательные (представительные) органы не имеют права создавать свои резервные фонды, а также выполнять отдельные функции по исполнению бюджетов (за исключением органов местного самоуправления, совмещающих функции законодательных и исполнительных органов).

Министерство финансов Российской Федерации обладает следующими бюджетными полномочиями (в соответствии со ст. 165 БК РФ): составляет проект федерального бюджета и представляет его в Правительство Российской Федерации, принимает участие в разработке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов; по поручению Правительства Российской Федерации представляет сторону государства в договорах о предоставлении средств федерального бюджета на возвратной основе и гарантий за счет средств федерального бюджета; осуществляет методическое руководство в области составления проекта федерального бюджета и исполнения федерального бюджета; составляет сводную бюджетную роспись федерального бюджета; разрабатывает прогноз консолидированного бюджета Российской Федерации; разрабатывает по поручению Правительства Российской Федерации Программу государственных внутренних заимствований Российской Федерации, условия выпуска и размещения государственных займов, выступает в качестве эмитента государственных ценных бумаг, проводит регистрацию эмиссии государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг; осуществляет по поручению Правительства Российской Федерации сотрудничество с международными финансовыми организациями; разрабатывает по поручению Правительства Российской Федерации Программу государственных внешних заимствований Российской Федерации, организует работу по привлечению иностранных кредитных ресурсов, разрабатывает программу предоставления гарантий Правительства Российской Федерации на привлечение иностранных кредитов третьими сторонами и определяет порядок предоставления таких гарантий; осуществляет методическое руководство по бухгалтерскому учету и отчетности юридических лиц независимо от их организационно-правовых форм, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации; принимает в пределах своей компетенции нормативные акты; получает от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов и органов местного самоуправления материалы, необходимые для составления проекта федерального бюджета, отчета об исполнении федерального бюджета, прогноза консолидированного бюджета Российской Федерации, а также отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации; обеспечивает предоставление бюджетных ссуд и бюджетных кредитов в пределах лимита средств, утвержденного Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, и в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; предоставляет по поручению Правительства Российской Федерации от имени Российской Федерации государственные гарантии субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям и юридическим лицам в пределах лимита средств, утвержденного Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год; проводит проверки финансового состояния получателей бюджетных средств, в том числе получателей бюджетных ссуд, бюджетных кредитов и государственных гарантий; проводит проверки получателей бюджетных инвестиций по соблюдению ими условий получения и эффективности использования указанных средств; регистрирует эмиссии займов субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий; ведет государственные книги (реестры) внутреннего и внешнего долга Российской Федерации; осуществляет в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, управление государственным долгом Российской Федерации; осуществляет иные полномочия, предусмотренные Бюджетным кодексом и иными актами бюджетного законодательства, либо возложенные Правительством Российской Федерации; организует исполнение федерального бюджета, а также бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в случае заключения соответствующих бюджетных соглашений; исполняет федеральный бюджет в порядке, установленном Бюджетным кодексом; осуществляет предварительный и текущий контроль за исполнением федерального бюджета, а также бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в случае заключения соответствующих бюджетных соглашений; осуществляет операции со средствами федерального бюджета, а также бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в случае заключения соответствующих бюджетных соглашений; составляет отчет об исполнении федерального бюджета, а также бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в случае заключения соответствующих бюджетных соглашений; составляет отчет об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации; представляет отчет об исполнении федерального бюджета в Правительство Российской Федерации; устанавливает порядок ведения учета и составления отчетности об исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, смет расходов бюджетных учреждений, устанавливает формы учета и отчетности по исполнению бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с настоящим Кодексом и Федеральным законом "О бюджетной классификации Российской Федерации"; открывает лицевые счета главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств, бюджетных учреждений, а также бюджетные счета получателей бюджетных средств; обладает правом требовать от главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств предоставления отчетов об использовании средств федерального бюджета и иных сведений, связанных с получением, перечислением, зачислением и использованием средств федерального бюджета; получает от кредитных организаций сведения об операциях с бюджетными средствами и средствами государственных внебюджетных фондов; направляет представления главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета, Банку России и его учреждениям, кредитным организациям с требованием устранить выявленные нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и осуществляет контроль за их устранением; приостанавливает операции по лицевым счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации; взыскивает в бесспорном порядке с лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств и получателей средств федерального бюджета бюджетные средства в размере бюджетных средств, использованных не по целевому назначению; взыскивает в соответствии с договорами со всех счетов получателей бюджетных средств бюджетные средства, выданные в форме бюджетных ссуд, бюджетных кредитов, по которым истек срок возврата, а также проценты, подлежащие уплате за пользование бюджетными ссудами, бюджетными кредитами; налагает на главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, кредитные организации штрафы в соответствии с договорами и законодательством Российской Федерации; ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета и осуществляет регистрацию бюджетных учреждений, деятельность которых финансируется из средств федерального бюджета; осуществляет иные полномочия в соответствии с Бюджетным кодексом и другими актами бюджетного законодательства Российской Федерации.

Руководитель Министерства финансов Российской Федерации (министр финансов) имеет исключительное право дать разрешение (разрешительная надпись) на совершение следующих действий: утверждение сводной бюджетной росписи федерального бюджета; утверждение лимитов бюджетных обязательств для главных распорядителей средств федерального бюджета; предоставление бюджетных ссуд из средств федерального бюджета; введение режима сокращения расходов федерального бюджета при условии недостатка поступлений не более 5% утвержденных поступлений в федеральный бюджет; перемещение ассигнований между главными распорядителями средств федерального бюджета, разделами, подразделами функциональной и экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации в пределах 10% утвержденных расходов.

1.2. Методологические основы формирования и исполнения бюджетов различных уровней

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ Проект федерального бюджета составляется Правительством РФ. Его составление начинается за 10 месяцев до начала очередного финансового года.

Составлению проекта бюджета, предшествует разработка прогнозов социально-экономического развития России, субъектов Федерации, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов[9].

Главная задача разработки проекта бюджета – определение объема денежных средств, централизуемых в бюджете с целью финансового обеспечения функций, возложенных на органы государственной власти и органы местного самоуправления, и мероприятий, предусмотренных прогнозом экономического и социального развития государства и территории[10].

Проект бюджета составляется с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, а также в соответствии с другими нормами (нормативами), установленными законодательством РФ, субъектов Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления.

Составление проекта федерального бюджета на очередной финансовый год осуществляется в соответствии с бюджетной политикой Российской Федерации, изложенной в Бюджетном послании Президента России

Министерство финансов РФ как уполномоченный орган исполнительной власти организует разработку прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и уточнение параметров среднесрочного прогноза социально-экономического развития России, положенного в основу перспективного финансового плана.

Министерство финансов РФ организует также разработку: проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу; проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год (поскольку федеральный бюджет принимается в форме закона РФ, то Минфин готовит проект закона с приложением таблиц бюджета).

Проектировки основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу разрабатываются одновременно с проектом федерального бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочной программы Правительства РФ, среднесрочного прогноза социально-экономического развития России и прогноза сводного финансового баланса по территории РФ.

Первый этап формирования федерального бюджета – разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством РФ плана-прогноза развития экономики России на очередной финансовый год, в котором должны содержаться макроэкономические показатели состояния экономики.

На основании выбранного плана-прогноза состояния и развития экономики России на очередной финансовый год Министерство финансов РФ разрабатывает основные характеристики федерального бюджета на очередной финансовый год и распределение расходов федерального бюджета на очередной финансовый год с учетом функциональной классификации расходов бюджета и проектировок основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу.

Законодательство обязывает Правительство одновременно рассмотреть предложения об увеличении (или сохранении) минимального размера оплаты труда и минимального размера государственных пенсий, о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу.

Принятые Правительством РФ основные характеристики федерального бюджета на очередной финансовый год и распределение расходов федерального бюджета на очередной финансовый год в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджета РФ могут быть представлены в виде информации палатам Федерального Собрания по их запросам.

После принятия Правительством РФ основных характеристик федерального бюджета и распределения расходов на очередной финансовый год Министерство финансов РФ: направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств федерального бюджета; уведомляет органы исполнительной власти субъектов РФ о методике формирования межбюджетных отношений РФ и субъектов РФ на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу.

Второй этап формирования федерального бюджета – распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирования на очередной финансовый год в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов РФ и по получателям бюджетных средств, а также разработка федеральными органами исполнительной власти предложений о проведении структурных и организационных преобразований в отраслях экономики и социальной сфере, об отмене нормативных правовых актов, исполнение которых не обеспечено реальными источниками финансирования в очередном финансовом году. Одновременно формируется перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из средств федерального бюджета в очередном финансовом году.

Несогласованные вопросы по бюджетным проектировкам в предстоящем году подлежат рассмотрению межведомственной правительственной комиссией, возглавляемой министром финансов.

В период с 15 июля по 15 августа года, предшествующего очередному финансовому году, Правительство РФ в соответствии с Законом обязано рассмотреть прогноз социально-экономического развития России на очередной финансовый год, уточнить параметры прогноза социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу, проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов, проект перспективного финансового плана, другие документы, характеризующие бюджетно-финансовую политику, представленные Министерством финансов и федеральными органами исполнительной власти. Правительство РФ утверждает проект бюджета и проект федерального закона о федеральном бюджете для внесения его в Государственную Думу.

Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год считается внесенным в срок, если он доставлен в Государственную Думу до 24 часов 26 августа текущего года (в редакции Федерального закона от 5 августа 2000 г. № 116-ФЗ).

Одновременно проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год представляется Президенту РФ.

В течение суток со дня внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в Государственную Думу Председатель Государственной Думы направляет его в Комитет по бюджету Государственной Думы для подготовки заключения о соответствии представленных документов и материалов требованиям ст. 192 Бюджетного кодекса РФ[11].

На основе заключения Комитета по бюджету Совет Государственной Думы или Председатель Государственной Думы принимает решение о том, что проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год принимается к рассмотрению Государственной Думой либо подлежит возвращению в Правительство РФ на доработку. Доработанный законопроект со всеми необходимыми документами и материалами должен быть представлен в Государственную Думу Правительством РФ в 10-дневный срок и вновь рассмотрен Советом Государственной Думы или Председателем Государственной Думы.

Составленный Правительством РФ проект федерального бюджета и проект закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год представляется в Государственную Думу в установленный срок. Напомним, что проект закона считается внесенным в срок, если он доставлен Правительством в Государственную Думу до 24 часов 26 августа текущего года (в редакции Федерального закона от 5 августа 2000 г. № 116-ФЗ). В течение суток со дня внесения проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в Государственную Думу Совет Государственной Думы или Председатель Государственной Думы направляет его в Комитет по бюджету Государственной Думы для подготовки заключения о соответствии представленных документов и материалов требованиям ст. 192 Бюджетного кодекса РФ.

В соответствии со ст. 193 Бюджетного кодекса Банк России представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год. Такой проект направляется также Президенту России и Правительству России.

На основании положительного заключения Комитета по бюджету Совет Государственной Думы или Председатель Думы принимает решение о рассмотрении Государственной Думой проекта закона о бюджете на очередной финансовый год.

Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, принятый к рассмотрению, направляется Советом Государственной Думы или Председателем Государственной Думы в Совет Федерации, комитеты Государственной Думы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату Российской Федерации на заключение.

Для обеспечения необходимой степени конфиденциальности рассмотрения отдельных разделов расходов бюджета и источников финансирования дефицита бюджета Государственная Дума утверждает персональный состав рабочих групп, члены которых несут ответственность за сохранение государственной тайны в соответствии с законодательством РФ[12].

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в четырех чтениях.

Срок подготовки к первому чтению – 30 дней со дня внесения проекта закона о бюджете в Государственную Думу Правительством РФ.

Предмет первого чтения – обсуждение концепции бюджета и прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год, основных направлений бюджетной и налоговой политики, основных принципов и расчетов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, проект программы внешних заимствований РФ и основных характеристик бюджета, к которым относятся: доходы федерального бюджета; распределение доходов от федеральных налогов и сборов; дефицит федерального бюджета в сумме и в процентах к расходам; общий объем расходов федерального бюджета.

При рассмотрении в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Государственная Дума заслушивает доклад Правительства РФ, содоклад Комитета по бюджету и содоклад второго профильного комитета, доклад Председателя Счетной палаты Российской Федерации и принимает решение о принятии или об отклонении законопроекта о федеральном бюджете.

В случае принятия Государственной Думой законопроекта о федеральном бюджете в первом чтении утверждаются основные характеристики федерального бюджета: доходы бюджета, распределение доходов, дефицит бюджета, общий объем расходов.

В случае отклонения в первом чтении законопроекта о федеральном бюджете Государственная Дума может:

а) передать законопроект в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик бюджета, состоящую из представителей Государственной Думы, Совета Федерации, Правительства РФ;

б) вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку;

в) поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

Если Государственная Дума не принимает решения по основным характеристикам федерального бюджета по итогам работы согласительной комиссии, проект закона считается повторно отклоненным в первом чтении.

При повторном отклонении в первом чтении проекта закона о федеральном бюджете Государственная Дума согласно закону не вправе повторно направить законопроект в согласительную комиссию или вернуть его в Правительство.

В случае отставки Правительства РФ в связи с отклонением проекта федерального закона о федеральном бюджете вновь сформированное Правительство представляет новый вариант проекта федерального бюджета на очередной финансовый год не позднее 30 дней после сформирования.

Предмет второго чтения – рассмотрение и утверждение расходов федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджета в пределах общего объема расходов бюджета, утвержденного в первом чтении, и размера фонда финансовой поддержки субъектов Федерации.

Если Государственная Дума отклоняет во втором чтении проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, она передает его в согласительную комиссию (в ред. Федерального закона от 5 августа 2000г. № 116-ФЗ).

Цель третьего чтения проекта закона о федеральном бюджете – рассмотрение и утверждение расходов федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов бюджета, распределение средств финансовой поддержки субъектов РФ, утверждение основных показателей государственного оборонного заказа, расходов на финансирование федеральных целевых программ, утверждение инвестиционной программы, государственной программы вооружения. В третьем чтении рассматриваются поправки по проекту бюджета, представленные Комитетом по бюджету; утверждение программы государственных внешних заимствований, программы внутренних заимствований; программы предоставления Россией государственных кредитов иностранным государствам.

Субъекты права законодательной инициативы могут направлять свои поправки по проекту третьего чтения в Комитет по бюджету.

Дальнейшему рассмотрению подлежат только поправки, прошедшие экспертизу в Комитете по бюджету и Правительстве РФ.

Общая сумма ассигнований по каждому разделу функциональной классификации расходов бюджетов с учетом принятых поправок не должна превышать сумму расходов по соответствующему разделу, утвержденному во втором чтении проекта о федеральном бюджете.

При рассмотрении в третьем чтении проекта федерального бюджета поправки субъектов права законодательной инициативы, предусматривающие увеличение расходов на отдельные объекты адресной инвестиционной программы и федеральных целевых программ, а также поправки, предусматривающие включение расходов на отдельные объекты, не предусмотренные указанным законопроектом, не рассматриваются.

Поправки, предусматривающие предоставление средств федерального бюджета негосударственным организациям любых организационно-правовых форм, не рассматриваются.

В четвертом чтении Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и голосует в целом. Внесение в него поправок не допускается.

Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение 5 дней со дня принятия передается на рассмотрение в Совет Федерации.

Совет Федерации в течение 14 дней рассматривает законопроект о федеральном бюджете на предмет одобрения его в целом.

Одобренный Советом Федерации закон о федеральном бюджете направляется в течение 5 дней Президенту РФ для подписания и обнародования.

В случае отклонения Советом Федерации федерального закона о федеральном бюджете он передается в согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий.

Согласительная комиссия в течение 10 дней выносит на повторное рассмотрение Государственной Думы согласованный закон о бюджете. Государственная Дума повторно рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете в одном чтении.

В результате повторного рассмотрения и принятия проекта закона Государственная Дума вновь направляет его в Совет Федерации. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 общего числа депутатов Государственной Думы.

В случае отклонения Президентом России закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год закон передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию. При этом в состав согласительной комиссии включается представитель Президента РФ.

Решение согласительной комиссии с проектом закона передается в Государственную Думу на повторное рассмотрение в одном чтении. Одобренный Советом Федерации закон о федеральном бюджете направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

Исполнение бюджета начинается после его утверждения законодательными (представительными) органами власти. Эта стадия бюджетного процесса имеет своей целью выполнение доходной и расходной частей бюджетов: федерального, территориальных, местных (органов местного самоуправления)[13]. В процессе исполнения бюджета органы исполнительной власти могут вносить изменения в пределах утвержденных ассигнований по статьям функциональной бюджетной классификации по каждому направлению расходования средств.

Важнейшие задачи исполнения бюджета – обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других платежей, а также доходов в целом и по каждому источнику, финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм в течение того финансового года, на который утвержден бюджет.

Исполнение бюджета – эта важнейший этап бюджетного процесса действия по мобилизации и использованию бюджетных средств, в процессе исполнения которых участвуют органы исполнительной власти, финансовые и налоговые органы, кредитные учреждения, юридические и физические лица – плательщики налогов в бюджет, получатели бюджетных средств[14].

Исполнение бюджета основано на следующих принципах:

1) единства кассы, предусматривающего зачисление всех поступающих доходов на единый бюджетный счет и осуществление всех предусмотренных расходов с единого бюджетного счета (за исключением операций по исполнению федерального бюджета за пределами Российской Федерации);

2) обеспечения бюджетных расходов и платежей в пределах фактического наличия средств на едином бюджетном счете.

Бюджетная роспись представляет собой документ, содержащий детальные показатели доходов, средств заимствований и расходов утвержденного бюджета в соответствии с действующей бюджетной классификацией по срокам бюджетного года в разрезе распорядителей и получателей бюджетных средств, и направляется для сведения в органы представительной власти и контрольно-счетные органы.

Роспись доходов и расходов составляется по каждому главному распорядителю бюджетных средств и по всем разделам, главам и статьям бюджетной классификации. Она разрабатывается на основании балансов доходов и расходов, смет расходов бюджетополучателей. Утвержденная роспись доходов и расходов бюджета – документ, регламентирующий взыскание платежей в бюджет и открытие кредитов для финансирования мероприятий, предусмотренных в бюджете.

На практике, в связи с дефицитом финансовых ресурсов и напряженным исполнением бюджета, для оперативного контроля и финансирования неотложных расходов финансовыми органами кроме росписи доходов и расходов могут составляться кассовые планы исполнения бюджета – на месяц с распределением на пяти- и десятидневки; со сроками поступления платежей и сроками финансирования первоочередных расходов[15]. Кроме того, достаточно широко практикуется лимитирование расходов, когда финансирование осуществляется в пределах установленных лимитов, зачастую в суммах реально поступающих доходов. Бюджетная роспись составляется уполномоченным исполнительным органом, утверждается в установленном законодательством порядке и направляется для сведения в представительный и контрольно-счетные органы.

Кассовое исполнение бюджета, т.е. операции со средствами на бюджетных счетах по зачислению доходов бюджета и платежам за счет бюджетных средств, осуществляется либо органом Федерального казначейства, либо уполномоченным банком, в котором открыт счет бюджета.

Таким образом, бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ исполняются на основе принципа единства кассы.

Исполнение бюджета начинается после его утверждения органом представительной власти. В финансовых органах готовится организационный план, в котором предусматриваются задачи подразделений каждого финансового органа по обеспечению выполнения бюджета. Далее проводится работа по поквартальному распределению бюджета, направленная на равномерную мобилизацию бюджетных доходов и бесперебойное обеспечение денежными средствами мероприятий, финансируемых из бюджета.

В финансовом органе на основании показателей бюджета составляется бюджетная роспись доходов и расходов, которая утверждается исполнительным органом власти.

При исполнении бюджета важное место принадлежит правильному и экономически обоснованному распределению всех видов платежей и ассигнований утвержденного бюджета, осуществляемому по бюджетной росписи доходов и расходов — основному оперативному плану распределения доходов и расходов по подразделениям бюджетной классификации в форме поквартальной разбивки и в разрезе распорядителей бюджетных ассигнований[16].

Исполнение бюджета по расходам означает обеспечение финансирования мероприятий, предусмотренных росписью расходов, и имеет ряд этапов.

1) Утверждение и доведение бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей бюджетных средств. На основании бюджетной росписи в течение 20 дней со дня ее утверждения Финансовый орган и главные распорядители бюджетных ассигнований на период действия утвержденного бюджета доводят объемы ассигнований из бюджета вышестоящими распорядителями бюджетных средств до нижестоящих распорядителей и получателей через Федеральное казначейство посредством представления утвержденного распределения средств федерального бюджета либо через уполномоченные банки (для местных бюджетов).

2) Принятие бюджетных обязательств бюджетополучателями.

Бюджетное обязательство – это оформленное бюджетополучателями право предъявления требования к бюджету. На основании доведенных до получателей бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств они имеют право принятия обязательств на осуществление расходов. Лимиты бюджетных обязательств формируются финансовым органом и доводятся до всех получателей бюджетных средств.

На основании уведомлений о выделенном лимите бюджетных обязательств получатель средств бюджета обладает правом осуществления закупок, начисления установленных денежных выплат, принятия иных обязательств бюджета. Принятие обязательств при осуществлении закупок оформляется соответствующими договорами с поставщиками продукции, исполнителями работ и услуг.

3) Подтверждение и выверка исполнения бюджетных обязательств. Расходование бюджетных средств не может быть произведено без завершения исполнения бюджетных обязательств. Бюджетополучатель обязан представлять в финансовый орган документы, подтверждающие реализацию бюджетных обязательств.

4) Расходы и платежи по реализованным бюджетным обязательствам. Расходование бюджетных средств осуществляется в форме списания денежных средств бюджетных счетов в целях исполнения платежных обязательств бюджетов в пользу юридических и физических лиц. Основанием для расходования бюджетных средств является платежный документ, оформленный в порядке, установленном финансовым органом. При этом объем расходуемых бюджетных средств не может превышать исполненных подтвержденных бюджетных обязательств. Сумма денежных средств, списанных с бюджетного счета в целях исполнения платежного обязательства, представляет собой кассовый бюджетных расход.

1.3. Механизм доведения федерального бюджета в части формирования региональных бюджетов

Организация исполнения федерального бюджета возлагается на Министерство финансов РФ. В России с 1992 г. федеральный бюджет переведен на казначейское исполнение бюджета[17].

Порядок взаимодействия между участниками бюджетного процесса при казначейском методе исполнения бюджета представлен в приложении 1.

Основные функции Федерального казначейства в бюджетном процессе государства: организация исполнения федерального бюджета; контроль за его исполнением; управление бюджетными доходами и расходами; регулирование межбюджетных отношений; финансовое исполнение внебюджетных фондов; управление и обслуживание государственного внешнего и внутреннего долгов Российской Федерации; осуществление учета и отчетности по движению средств федерального бюджета[18].

При казначейском исполнении федерального бюджета регистрация поступлений, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, совершение разрешительной надписи на право расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств, осуществление платежей от имени получателей средств федерального бюджета возлагаются на органы Федерального казначейства Министерства финансов РФ.

Исполнение федерального бюджета осуществляется на основе отражения операций и средств федерального бюджета в системе балансовых счетов Федерального казначейства. В процессе исполнения федерального бюджета запрещается проводить операции, минуя систему балансовых счетов Федерального казначейства.

Право открытия и закрытия счетов федерального бюджета, определения их режима принадлежит Федеральному казначейству.

Единый счет федерального бюджета (единый счет Федерального казначейства) находится в Центральном банке России. Федеральное казначейство вправе открывать иные счета.

Счета Федерального казначейства в Банке России и кредитных организациях ведутся на основании договоров, заключаемых и исполняемых в соответствии с гражданским законодательством РФ с учетом особенностей, установленных Бюджетным кодексом РФ.

Исполнить бюджет по доходам – значит мобилизовать контингенты[19] налогов, сборов и других платежей и распределить их по уровням бюджетной системы в соответствии с существующим законодательством.

В соответствии со ст. 245 Бюджетного кодекса РФ исполнение бюджета по доходам предусматривает: перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета; распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов; возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов; учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах бюджета.

Распределение мобилизованных налогов, сборов, других платежей по уровням бюджетной системы, по конкретным бюджетам (например, в пределах субъекта РФ – по бюджетам районов и городов) – это реализация различных форм межбюджетных отношений через механизм бюджетного регулирования. Важнейшим из них в настоящее время является предоставление нижестоящему бюджету отчислений от налогов вышестоящего бюджета на год или на долговременной основе. Распределение федеральных налогов производят органы Федерального казначейства.

Дотации и субвенции предоставляются нижестоящему бюджету в суммах, предусмотренных в поквартальной росписи, если исполнение вышестоящего бюджета происходит в пределах утвержденных показателей, если в бюджет вносились уточнения – в пределах уточненной росписи доходов и расходов.

Формирование доходов бюджетов большинства субъектов РФ и местных бюджетов, а, следовательно, и финансирование расходов в суммах утвержденного бюджета, во многом определяется своевременным и полным перечислением трансфертов. Расчеты трансфертных платежей из Федерального фонда финансовой поддержки (ФФФП) регионов производятся ежемесячно в пятидневный срок после составления сводного отчета об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации и федерального бюджета за соответствующий месяц.

Для регулирования процесса расходования средств Министерство финансов РФ составляет бюджетную роспись расходов федерального бюджета и передает ее на исполнение Федеральному казначейству.

Сумма превышения доходов над расходами при исполнении бюджета, образующаяся в результате получения дополнительных доходов или экономии в расходах, зачисляется в соответствующий бюджет и изъятию не подлежит. Такие суммы называются свободными бюджетными средствами. Решение об их использовании принимает соответствующий законодательный (представительный) орган власти по предложению соответствующего исполнительного органа власти. Свободные бюджетные средства могут быть израсходованы только при условии обеспечения финансирования плановых расходов и зачисления средств, полученных от использования свободных бюджетных средств, в свой бюджет[20].

Свободные бюджетные средства по решению законодательного (представительного) органа власти могут быть: направлены на осуществление различных социально-экономических программ; вложены в акции и другие ценные бумаги; предоставлены в виде процентных и беспроцентных бюджетных ссуд.

Потери в доходах и излишние расходы не компенсируются из вышестоящего бюджета, за исключением случаев, когда потери вызваны изменением действующего законодательства.

Одновременно с утверждением бюджета на очередной финансовый год устанавливается размер оборотной кассовой наличности на начало следующего бюджетного года. Сумма оборотной кассовой наличности – своего рода резерв, предназначенный для финансирования временных кассовых разрывов. В течение года оборотная кассовая наличность может быть израсходована на финансирование временных кассовых разрывов, однако она должна быть обязательно восстановлена к началу нового года в утвержденной сумме.

Исполнение расходов федерального бюджета предусматривает осуществление процедур санкционирования и финансирования этих расходов.

Санкционирование расходов федерального бюджета включает: утверждение и доведение бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей средств федерального бюджета и уточнение смет доходов и расходов распорядителям средств; утверждение и доведение до распорядителей и получателей средств федерального бюджета лимитов бюджетных обязательств; принятие денежных обязательств получателями средств федерального бюджета; подтверждение денежных обязательств федерального бюджета.

Порядок и правила санкционирования расходов федерального бюджета устанавливаются Федеральным казначейством в соответствии с Бюджетным кодексом.

Финансирование расходов федерального бюджета осуществляется Федеральным казначейством. Действия по финансированию расходов также включают разрешение на формирование платежного документа и осуществление самого платежа. Схематично финансирование расходов федерального бюджета представлено в приложении 2.

Федеральное казначейство может также осуществлять исполнение территориальных бюджетов при заключении бюджетных соглашений между органами Федерального казначейства и территориальными органами власти.

В ходе исполнения бюджета возможны изменения плановой величины расходов. Изменение бюджетных ассигнований по сравнению с доведенными в уведомлении о бюджетных ассигнованиях для каждого бюджетополучателя может быть осуществлено введением режима сокращения расходов бюджета главным распорядителем бюджетных средств в пределах его полномочий.

Одна из основных причин изменения бюджетных ассигнований – невыполнение плана по доходам.

Если в процессе исполнения бюджета происходит снижение поступлений доходов бюджета или источников покрытия дефицита, что приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов не более чем на 5%, то руководитель финансового органа вправе самостоятельно принять решение и ввести режим сокращения расходов. При этом в решении о введении режима сокращения расходов должны быть указаны дата, с которой вводится режим сокращения, а также размеры сокращения.

Если же в процессе исполнения бюджета происходит снижение поступлений доходов бюджета или источников покрытия дефицита, что приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов не более чем на 10%, то орган исполнительной власти вправе принять решение и ввести режим сокращения расходов. При этом в решении о введении режима сокращения расходов должны быть указаны дата, с которой вводится режим сокращения, а также размеры сокращения. В этом случае сокращение расходов осуществляется в одной и той же пропорции для всех видов расходов и бюджето-получателей, а также объектов, включенных в адресную инвестиционную программу.

Решения о сокращении расходов обнародуются в источнике официального опубликования нормативных актов либо доводятся до всеобщего сведения в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации или решений муниципальных образований. Уведомления распорядителей и получателей бюджетных средств о режиме сокращения расходов бюджета производятся не позднее чем за 15 дней до даты его введения.

В случае, если в процессе исполнения бюджетов происходит снижение поступлений в бюджет, что может привести к неполному финансированию по сравнению с утвержденным бюджетом более чем на 10% от годовых назначений, то исполнительный орган власти должен представить представительному органу власти проект закона об изменениях и дополнениях в закон о бюджете. Представительный орган власти рассматривает указанный проект во внеочередном порядке в течение 10 дней. Если этот законопроект не принимается в указанный срок, то исполнительный орган имеет право на пропорциональное сокращение расходов бюджета впредь до принятия законодательного решения по данному вопросу[21].

При перевыполнении плана по доходам дополнительно полученные средства могут направляться финансовым органом на уменьшение размеров дефицита бюджета и на выплаты, сокращающие долговые обязательства бюджета, без внесения изменений и дополнений в закон (решение) о бюджете. При этом подготавливается и утверждается дополнительная бюджетная роспись. Во всех других случаях финансирование расходов сверх утвержденного бюджета осуществляется после внесения изменений и дополнений в утвержденный бюджет.

Главный распорядитель бюджетных средств также может перемещать ассигнования между бюджетополучателями в пределах своей компетенции, но не более 5% от объема ассигнований, доведенных бюджетополучателю.

Бюджетные ассигнования для главного распорядителя бюджетных средств в расчете на финансовый год могут отличаться от утвержденных в росписи и законе о бюджете бюджетных ассигнований не более чем на 10% от утвержденных бюджетных ассигнований.

В свою очередь бюджетные ассигнования для каждого отдельного бюджетополучателя в расчете на финансовый год могут отличаться от утвержденных в росписи расходов и доходов бюджетных ассигнований не более чем на 15% от утвержденных бюджетных ассигнований.

На основании сводной бюджетной росписи федерального бюджета орган, исполняющий бюджет, в течение 20 дней со дня утверждения бюджетной росписи доводит объемы бюджетных ассигнований из федерального бюджета до получателей средств через органы федерального казначейства.

Федеральное казначейство регистрирует все операции, связанные с поступлением в федеральный бюджет доходов, а также и финансированием расходов федерального бюджета, в Главной книге казначейства.

Министерство финансов РФ представляет ежеквартальные отчеты об исполнении федерального бюджета в Федеральное Собрание. Один экземпляр квартального и годового отчета об исполнении федерального бюджета представляется в Счетную палату РФ.

Исполнение федерального бюджета завершается 31 декабря. После завершения операций остаток средств на едином счете федерального бюджета подлежит учету в качестве остатка средств на начало очередного финансового года.

Отчет об исполнении федерального бюджета Правительство Российской Федерации представляет в Государственную Думу и Счетную палату РФ (на проверку и заключение) не позднее 1 июня следующего за отчетным года.

Счетная палата РФ проводит проверку отчета об исполнении федерального бюджета РФ, используя материалы проверок и ревизий.

После получения заключения Счетной палаты РФ Государственная Дума рассматривает отчет об исполнении федерального бюджета за финансовый год.

При рассмотрении отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума в соответствии со ст. 279 БК РФ заслушивает: доклад руководителя Федерального казначейства об исполнении федерального бюджета; доклад министра финансов об исполнении федерального бюджета; заключение Председателя Счетной палаты России; доклад Генерального прокурора России о соблюдении законности в области бюджетного законодательства.

По результатам рассмотрения отчета об исполнении федерального бюджета и заключения Счетной палаты РФ Государственная Дума принимает одно из следующих решений: об утверждении отчета об исполнении федерального бюджета; об отклонении отчета об исполнении федерального бюджета.

Казначейская система исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов – одно из важных направлений совершенствования бюджетного процесса. Переход от банковской к казначейской системе исполнения бюджета обусловлен развитием рыночных процессов в российской экономике, сопровождавшихся образованием разрозненной массы коммерческих банков. Центральный банк РФ, сосредоточив усилия на вопросах денежно-кредитного обращения, значительно снизил приоритетность вопросов исполнения бюджета. Был серьезно ослаблен банковский учет бюджетных средств, а коммерческие банки на местах устранились от контроля за использованием бюджетных средств, будучи заинтересованы в его отсутствии[22].

Наряду с этим законодательное закрепление самостоятельности бюджетов в рамках единой бюджетной системы России освободило местные финансовые органы от обязательного контроля за правильностью и целевым характером использования средств федерального бюджета. В области исполнения федерального бюджета по доходам существовавший порядок характеризовался не только низкой оперативностью зачисления доходов на счета федерального бюджета, длительными задержками, запаздыванием, неполнотой и расхождениями в предоставляемой Центральным банком информации, но также и отсутствием единого порядка распределения поступающих доходов между федеральным бюджетом и бюджетами других уровней.

В сфере расходов федерального бюджета до настоящего времени действующая система носила отпечаток предельно централизованной директивной экономии, поскольку допускала их фиксирование лишь на стадии платежа, т.е. когда возможность маневрирования государственными финансовыми ресурсами уже практически упущена Постановка учета бюджетных средств в банках не позволяла оперативно получать информацию о кассовых расходах и перечислении этих средств по назначению, а значит, эффективно контролировать данные операции. Вследствие раздельного учета рублевых и валютных позиций нарушался принцип кассового единства бюджета.

Иными словами, действующий механизм использования федеральных финансовых ресурсов был слабо адаптирован к современным экономическим условиям, не способен обеспечить «прозрачность» бюджета и эффективный контроль за целевым и рациональным использованием бюджетных средств, отягощен многоступенчатостью, характеризовался низкой оперативностью и раздробленностью, не позволял определить величину кассовых расходов и совершать разумный маневр государственными финансовыми ресурсами в условиях их дефицитности и создавал возможности их нецелевого использования. Поэтому стала актуальной проблема внесения изменений в процесс исполнения бюджета, т.е. переход на казначейскую систему.

Правительство РФ до начала финансового года доводит до законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Федерации параметры прогноза социально-экономического развития РФ на следующий год. Параметры представляют собой сценарные условия развития экономики в следующем году: объем валового внутреннего продукта; индекс инфляции; рост заработной платы и множество других. Министерство финансов РФ организует работу по доведению до законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Федерации инструктивного письма об особенностях составления расчетов к проектам бюджетов на следующий финансовый год. Еще в начале 90-х годов в инструктивных письмах содержался широкий перечень централизованно установленных социальных и финансовых показателей. Начиная с 1994 г. федеральный уровень власти устанавливает: единые для всех территорий нормативы отчислений от регулирующих налогов; объемы финансовой помощи (трансферты)[23].

Исполнительные органы власти субъектов Федерации доводят до представительных и исполнительных органов власти нижестоящего уровня соответствующие указания по разработке проектов бюджетов. В свою очередь органы исполнительной власти субъектов Федерации предоставляют федеральным исполнительным органам власти отчеты об исполнении бюджетов за прошлый финансовый год, а также утвержденные бюджеты на текущий финансовый год. Местные администрации предоставляют подробную информацию исполнительным органам власти субъектов Федерации.

Составлению проектов территориальных и местных бюджетов предшествует разработка прогнозов социально-экономического развития экономики административных образований, а также подготовка перспективного финансового плана, включая баланс финансовых ресурсов. В целях своевременного составления проектов бюджетов финансовые органы имеют право получать необходимые сведения от органов другого уровня и местного самоуправления[24].

Составлению проектов бюджетов предшествует разработка прогнозов и планов развития регионов, а также целевых программ. На основании этих расчетов исполнительный орган власти вносит предложения о доходах и расходах бюджета (проект бюджета) соответствующему законодательному (представительному) органу власти. Одновременно представляется информация о прогнозируемом бюджете и минимальных бюджетах нижестоящего уровня. Сроки внесения документов в законодательный (представительный) орган власти устанавливаются этим законодательным (представительным) органом власти. Для полного учета всех финансовых ресурсов, а также определения средней финансовой обеспеченности по бюджетам территории исполнительный орган вправе составить сводный финансовый баланс. По запросам исполнительных органов власти, включая налоговые службы и органы статистики, все предприятия обязаны безвозмездно представлять им сведения, необходимые для составления этих балансов.

Для составления проектов бюджетов необходимы следующие сведения: о налоговом законодательстве (действующем на начало разработки бюджета); о нормативах отчислений от собственных и регулирующих доходов бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации; о предполагаемых объемах финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации; о видах и объемах расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной системы Российской Федерации на другой; о нормативах финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг; о нормативах минимальной бюджетной обеспеченности[25].

Составление бюджета основывается на:

1) бюджетном послании Президента Российской Федерации;

2) прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год;

3) прогнозе сводного финансового баланса ресурсов по соответствующей территории на очередной финансовый год;

4) плане развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год;

5) перспективном финансовом плане с балансом финансовых ресурсов;

6) сведениях о предельной штатной численности государственных и муниципальных служащих. Органы государственной и муниципальной власти могут определять дополнительные требования к сведениям.

С составлением проекта бюджета (таблиц) готовится проект закона (решение) о бюджете.

В проекте закона (решения) о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета, к которым относятся: общий объем доходов бюджета; общий объем расходов бюджета и дефицит бюджета.

В проекте закона (решения) о бюджете должны содержаться также следующие показатели: прогнозируемые доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации; нормативы отчислений от собственных доходов бюджета, передаваемых бюджетам других уровней бюджетной системы РФ.

В проекте закона (решения) о бюджете должны быть установлены расходы бюджета по следующим показателям: расходы бюджета по разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации; общий объем капитальных и текущих расходов бюджета; расходы и доходы целевых бюджетных фондов; объем финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, предоставляемой в форме дотаций и субвенций, в разрезе бюджетов, получающих указанную финансовую помощь; распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов соответствующего бюджета; иные показатели, определенные Бюджетным кодексом, законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления о бюджетном устройстве и бюджетном процессе.

Исполнительный орган власти вправе вносить свои предложения по изменению и уточнению проектируемых вышестоящим органом власти показателей. В случае несбалансированности доходов и минимально необходимых расходов бюджетов субъектов Федерации исполнительный орган власти предоставляет в вышестоящий исполнительный орган власти необходимые расчеты для обоснования размеров финансовой помощи. Рассмотрение этих предложений первоначально производится в соответствующем вышестоящем исполнительном органе власти. В случае их отклонения (полностью или частично) этот вышестоящий исполнительный орган власти обязан совместно с заинтересованным в дальнейшем рассмотрении своих предложений исполнительным органом власти составить протокол об имеющихся разногласиях. Протокол должен содержать обоснование предложений (все необходимые расчеты). Для рассмотрения возникающих разногласии законодательные (представительные) органы власти на паритетных началах образуют согласительную комиссию. Результаты работы согласительной комиссии должны быть доведены до сведения соответствующих нижестоящего и вышестоящего законодательных (представительных) органов власти. Окончательное решение принимается соответствующим вышестоящим законодательным (представительным) органом власти.

Законодательный (представительный) орган власти субъекта Федерации самостоятельно разрабатывает на своей территории порядок и условия: представления проекта бюджета; рассмотрения проекта бюджета; утверждения бюджета; уточнения его в ходе исполнения.

Этот порядок излагается в положении о бюджетном процессе на территории данного субъекта Федерации. Естественно, что положение не должно противоречить федеральному законодательству и, прежде всего, Закону РФ «Об основах бюджетных прав».

Нормативно-правовые акты законодательных (представительных) органов власти по бюджетным вопросам подлежат опубликованию в средствах массовой информации. К таким вопросам относятся решения об: утверждении бюджета; использовании средств внебюджетных и валютного фондов; утверждении отчета об исполнении бюджета и использовании средств внебюджетных и валютного фондов.

Решения также могут быть доведены до сведения населения иным способом, исходя из возможностей соответствующего законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации или местного самоуправления.

В случае принятия решения об отклонении проекта бюджета или о неутверждении отчетов об исполнении бюджета и использовании средств внебюджетных и валютного фондов в средствах массовой информации должны быть опубликованы необходимые сведения о причинах принятия такого решения. В бюджетной практике имели место случаи непредоставления вышестоящим исполнительным органом власти исходных данных, необходимых для составления проекта нижестоящего бюджета. Законодательство о бюджетных правах в этой ситуации предоставляет право соответствующему законодательному (представительному) органу власти утвердить соответствующий бюджет, исходя из нормативов отчислений от регулирующих доходов, утвержденных вышестоящим органом власти на текущий финансовый год. Формирование доходов бюджетов в таких случаях осуществляется в пределах видов доходов, предусмотренных законами РФ для поступления в соответствующий бюджет.

В составе расходов на бюджетные инвестиции в проекте закона (решения) о бюджете должны быть установлены лимиты предоставления инвестиционных налоговых кредитов на срок, превышающий пределы очередного финансового года.

В проекте закона (решения) о бюджете должны быть определены следующие характеристики государственного или муниципального долга, государственных или муниципальных заимствований: источники финансирования дефицита бюджета за счет государственных или муниципальных внутренних заимствований; верхний предел государственного или муниципального долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом; предел предоставления государственных или муниципальных гарантий третьим лицам на привлечение заимствований.

Орган исполнительной власти, орган местного самоуправления вносят проект закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год на рассмотрение законодательного (представительного) органа в срок, установленный правовым актом законодательного (представительного) органа.

Порядок рассмотрения проекта бюджета определяется законом субъекта Федерации; местного бюджета – правовым актом органа местного самоуправления.

В Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение бюджета. На органы исполнительной власти возлагаются организация и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. Бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации исполняются на основе принципа единства кассы. Принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета в соответствии с утвержденной росписью расходов[26].

Отчетность об исполнении бюджета может быть оперативной, ежеквартальной и годовой.

Годовой отчет об исполнении бюджета подлежит утверждению представительным органом.

Бюджетный процесс в муниципальных образованиях регламентирует Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.95 г. № 154-ФЗ. В законе определены принципиальные моменты формирования местных бюджетов в контексте с регламентацией местного самоуправления в России. Однако, более подробно финансовые аспекты местного самоуправления устанавливает Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25.09.97 № 126-ФЗ. Если в Законе РФ «Об основах бюджетных прав...» определяется система прав в осуществлении бюджетного процесса для всех уровней власти субъектов Федерации, включая органы местного самоуправления, то в Законе «О финансовых основах местного самоуправления» регламентируются особенности именно этого уровня бюджетной системы[27].

2. Анализ практики формирования и исполение  бюджетов

2.1. Оценка исполнения бюджета 2003 г. и формирование бюджета 2004 г.

Федеральный бюджет РФ в январе-апреле 2003 г. был исполнен с профицитом в размере 31,7 млрд. рублей, что составляет 4,1% от суммы произведенных расходов, или 0,8% от прогнозного объема ВВП на январь-апрель.

По доходам бюджет исполнен в сумме 804,7 млрд. рублей, или на 70,1% к бюджетной росписи доходов на I полугодие 2003 года. В процентном отношении к ВВП доходы за январь-апрель составили 21%, что соответствует аналогичному показателю 2002 года.

Расходы федерального бюджета в январе-апреле составили 773 млрд. рублей, или на 63,9% к уточненной бюджетной росписи на I полугодие. В том числе в апреле расходы федерального бюджета составили 192,9 млрд. рублей, или 90,1% от запланированного объема на этот месяц.

Первичный профицит федерального бюджета в январе-апреле составил 121,3 млрд. рублей, или 3,2% ВВП.

Профицит федерального бюджета России в 2003 году составит 1,5% ВВП по сравнению с прогнозным параметром закона о бюджете на текущий год в размере 0,6% ВВП.

Оценка исполнения федерального бюджета за 2003 год представлена в приложении 3.

В настоящее время установленные расходные обязательства консолидированного бюджета РФ составляют 6,5 трлн. рублей, из которых обеспеченные доходами и, соответственно, финансируемые обязательства составляют 4,5 трлн. рублей. Таким образом, общая несбалансированность консолидированного бюджета РФ достигает порядка около 2 трлн. рублей, или 15,6% ВВП. Особую значимость проблема нефинансируемых мандатов приобретает с учетом готовящегося с 2005 года разграничения полномочий между федеральным центром и регионами и введения новой системы межбюджетных отношений.

Минфин в рамках оптимизации бюджетных расходов предлагает правительству с 2004 года прекратить выдачу бюджетных ссуд на проведение сельскохозяйственных работ. В материалах содержится также предложение прекратить с 2004 года пополнение из бюджетных средств уставных фондов лизинговых сельскохозяйственных компаний.

В Минфине считают необходимым провести ревизию деятельности государственных унитарных предприятий. Органам государственной власти предлагается до 20 мая внести в правительство предложения по преобразованию, ликвидации или приватизации государственных унитарных предприятий.

Другим источником экономии бюджетных средств может стать ревизия федеральных целевых программ, к примеру, развития Татарии и Башкирии.

Экономия средств госбюджета, как ожидается, будет достигнута также за счет сокращения государственного аппарата. Предлагается проанализировать вспомогательные функции, имеющиеся у различных министерств и ведомств, которые направлены на обеспечение функционирования госаппарата. Экономия госсредств может быть достигнута за счет объединения таких вспомогательных подразделений министерств и ведомств в единые структуры. Такие объединенные делопроизводства могли бы обслуживать сразу несколько министерств и ведомств.

В Минфине считают необходимым провести анализ использования недвижимости, находящейся в распоряжении госаппарата. При этом предлагается исходить из такого норматива, согласно которому на каждого госслужащего должно приходиться не более 9 кв. метров площади служебных помещений в госучреждениях.

Правительству РФ предлагается сократить количество межправительственных комиссий, а также рассмотреть возможность поэтапного сокращения на 10% в год, начиная с 2005 года, ассигнований на содержание зарубежного имущества.

В Минфине считают целесообразным рассмотреть вопрос о ликвидации ряда государственных научных организаций, а также рассмотреть возможность об упразднении Рабочего центра экономических реформ.

Другим источником экономии госсредств может стать отказ от финансирования модернизации шахт. Предполагается ограничиться финансированием ликвидации особо убыточных угольных шахт.

Бюджетные расходы могут быть оптимизированы также за счет передачи организаций здравоохранения, образования и культуры из федеральной собственности в собственность субъектов Федерации.

Министерство финансов России готово в 2004 году в общей сложности снизить расходы федерального бюджета на 1% ВВП. С точки зрения подготовки трехлетнего финансового плана изначально планировалось снижать расходы на 1% в год по отношению к консолидированному бюджету, однако в 2004 году Минфин предлагает снизить на 1% расходы федерального бюджета, а расходы субъектов Федерации пока не сокращать, хотя и этот вариант возможен.

Прорабатываемые меры по оптимизации расходов коснутся и социальных выплат. В основном эти изменения будут направлены на то, чтобы социальные льготы доходили конкретно до тех, кому они предназначены, а не для всех членов семьи. На эту тему готовится ряд законодательных актов и это будет сделано по всем направлениям бюджетной сферы.

По итогам работы комиссии будет принято решение о большом сокращении числа распорядителей бюджетных средств и будет подготовлен «громадный» список учреждений, которые будут выведены из-под финансирования за счет федерального бюджета. «В идеале различные ведомственные учреждения должны быть выведены из ведомств, речь идет об учреждениях образования, медицины и детских садах», – сказал А.Кудрин. По его словам, служащий должен получать зарплату и иметь возможность на эти деньги выбрать для себя самостоятельно то или иное учреждение медицины или образования или, к примеру, детский сад для ребенка.

В ходе заседания комиссии были признаны неэффективными механизмы поддержки малого предпринимательства, существующие сейчас. Принято решение о перераспределении между другими разделами бюджета многих функций, которые ранее финансировались за счет раздела поддержки малого предпринимательства. В частности, подготовка кадров по этому разделу будет финансироваться за счет раздела образования, инновационная деятельность в науке – через фонды поддержки малых инновационных программ, которые существуют при Минпромнауке.

Основные параметры проекта федерального бюджета на 2004 год сформированы на основе показателей прогноза социально-экономического развития России на 2004 год и среднесрочную перспективу и исходят из необходимости снижения зависимости бюджетной системы от внешнеэкономической конъюнктуры. Обеспечение указанного подхода реализуется через создание, начиная с 2004 года, в структуре федерального бюджета нового финансового инструмента - стабилизационного фонда Российской Федерации призванного обеспечить стабильное исполнение бюджета в периоды снижения цен на нефть.

В этой связи основные параметры доходов федерального бюджета рассчитаны исходя из показателей макроэкономического прогноза на 2004 год, базирующихся на оценках среднегодовой цены нефти марки "Юралс" 22 доллара за баррель, а расходы федерального бюджета определены при прогнозируемой базовой цене на нефть. При этом в расчетах в качестве базовой цены на нефть принят средний показатель цены нефти марки "Юралс" за последние 10 лет (1994-2004 годы), который составляет 20 долларов за баррель. Разница, образующаяся в связи с превышением параметров доходов над расходами, образует профицит федерального бюджета и в полном объеме зачисляется в стабилизационный фонд Российской Федерации.

Исходя из изложенных выше подходов, проектировки основных параметров проекта федерального бюджета на 2004 год определились по:

доходам - 2742850,4 млн. рублей или 17,9 % к ВВП;

расходам - 2659447,0 млн. рублей или 17,4 % к ВВП;

профициту - 83403,4 млн. рублей или 0,5 % к ВВП.

Профицит федерального бюджета в 2004 году планируется на уровне 0,6% ВВП, в 2005 году – 0,9% ВВП, сообщил вице-премьер, министр финансов Алексей Кудрин 25 апреля 2004 г. «Особенностью следующего года является ускорение снижения налогов, что требует более жесткой политики в отношении непроцентных расходов», – подчеркнул А.Кудрин. По его словам, в 2005 году потребуется еще большее сдерживание непроцентных расходов, которые запланированы на уровне 11,9% ВВП. Только при таком уровне расходов в 2005 году мы сможем снизить эффективную ставку ЕСН не менее чем на 5%», – заявил вице-премьер.

В связи с ускоренными тепами проведения налоговой реформы с 2004 года фактически меняется идеология в отношении непроцентных расходов. Так, если в последние годы происходило их наращивание и в реальном выражении, и в отношении к ВВП, то с 2004 года необходимо остановить прирост расходов, сохраняя одновременно их в реальном выражении. В отношении к ВВП непроцентные расходы будут сокращаться.

Он отметил, что среднегодовая цена на российскую нефть в 2004 году планируется на уровне $ 22 за баррель, в 2005 году – $ 22,5.

Структура доходов в федеральном бюджете на 2004 год представлена в приложении 4.

Доходы федерального бюджета РФ в 2004 году планируются на уровне 2 трлн. 686 млрд. рублей (17,7% ВВП), расходы – 2 трлн. 591 млрд. рублей (17,1% ВВП), профицит – в размере 95 млрд. рублей (0,6% ВВП). Такие показатели, как сообщили в Минфине РФ, предусмотрены перспективным финансовым планом на 2003–2005 годы.

В составе доходов объем налоговых доходов в 2004 году оценивается в 2 трлн. 084 млрд. рублей (13,7% ВВП), неналоговых доходов – 161 млрд. рублей (1,1% ВВП), доходы целевых бюджетных фондов — 13 млрд. (0,1% ВВП), ЕСН — 428,5 млрд. рублей (2,8% ВВП).

В составе расходов непроцентные расходы без учета ЕСН запланированы на уровне 1 трлн. 873 млрд. рублей (12,4% ВВП). Процентные расходы предусмотрены в объеме 290 млрд. рублей (1,9% ВВП), в том числе по внешнему долгу – 222 млрд. рублей (1,5% ВВП), по внутреннему долгу – 68 млрд. рублей (0,4% ВВП). Объем ВВП в 2004 году прогнозируется на уровне 15 трлн. рублей.

Доходы федерального бюджета РФ в 2005 году прогнозируются на уровне 3001 млрд. рублей (17,3% ВВП), расходы – 2851 млрд. рублей (16,4% ВВП), профицит – 149,664 млрд. рублей (0,9% ВВП). Такие параметры, предусматриваются перспективным финансовым планом на 2003–2005 гг.

Структура налоговых доходов в федеральном бюджете на 2004 год представлена в приложении 5.

В составе доходов бюджета в 2005 году налоговые поступления планируются на уровне 2329 млрд. рублей (13,4% ВВП), неналоговые доходы – 169,297 млрд. рублей (1% ВВП), доходы целевых бюджетных фондов 13,63 млрд. рублей (0,1% ВВП), ЕСН – 489,3 млрд. рублей (2,8% ВВП).

В составе расходов бюджета-2005 непроцентные расходы без ЕСН запланированы на уровне 2060 млрд. рублей (11,9% ВВП), процентные расходы – 302 млрд. рублей (1,7% ВВП), в том числе по внешнему долгу – 224 млрд. рублей (1,3% ВВП), по внутреннему долгу – 78 млрд. рублей (0,5% ВВП). Объем ВВП в 2005 году планируется на уровне 17,38 трлн. рублей.

Профицит федерального бюджета в 2005 года будет по сути техническим, так как он весь направляется в стабилизационный фонд. Об этом журналистам сообщил министр финансов РФ Алексей Кудрин. "Профицит будет зависеть от превышения цены на нефть над базовым уровнем в 20 $/барр. и будет направлен в стабилизационный фонд", – пояснил он.

Сохраняется предполагаемый объем заимствований в виде еврооблигаций на уровне $4 млрд. Кудрин отметил, что заимствования будут направляться не рефинансирование внешнего долга, общие платежи по которому в 2005 году достигают почти $19 млрд.

Федеральный бюджет РФ на 2005 год планируется сформировать с учетом сметного и функционального принципов финансирования, заявил первый замглавы Минэкономразвития Михаил Дмитриев 27 мая. По словам М.Дмитриева, бюджет 2005 года будет составлен с учетом сметного принципа финансирования как основного, а также функционального принципа финансирования, который будет носить факультативный характер. Функциональный принцип финансирования предусматривает, что объемы финансирования будут учитывать реально исполняемые функции бюджетополучателем. Фактически это означает отказ от жесткой фиксации по статьям бюджета, уточнил М.Дмитриев. По его словам, после 2007 года функциональный принцип бюджетного финансирования будет основным.

В проекте федерального бюджета на 2004 год предусмотрены платежи по погашению государственного внешнего долга в размере 8,96 млрд. долларов США, что на 1,9 млрд. долл. США меньше суммы погашения основного долга в текущем году.

Возврат основной суммы долга по кредитам международных финансовых организаций запланирован в сумме 2,4 млрд. долл. США., из них: МВФ – 1,6 млрд. долл. США, МБРР и ЕБРР около 0,8 млрд. долларов США.

Погашение обязательств по кредитам, полученным Российской Федерацией от правительств иностранных государств, предполагается осуществить в размере 4,6 млрд. долл. США, в том числе по внешнему долгу бывшего СССР – 3,5 млрд. долл. США. Увеличение платежей в погашение основного долга перед Парижским клубом кредиторов в 2004-2006 годах вызвано ростом доли погашаемой части основного долга в соответствии с заключенными двусторонними соглашениями со странами-участницами Парижского клуба.

В 2004 году указанная доля составит около 6% основного долга, в дальнейшем она будет возрастать вплоть до 2013-2014 годов, когда она достигнет 10% от первоначальной суммы долга. В 2004 году в платежах по кредитам иностранных коммерческих банков и фирм предусмотрено погашение еврооблигационного займа Российской Федерации, номинированного в евро.

Привлечение финансовых ресурсов за счет внешних источников планируется в 2004 году в объеме 3,652 млрд. долл. США.

Объем использования связанных иностранных кредитов правительств иностранных государств предусматривается в 2004 году на уровне до 266 млн. млрд. долларов США.

Привлечение финансовых кредитов от правительств иностранных государств в 2004 году не предусматривается.

В 2004-2006гг. не планируется получение финансовых займов по линии МВФ и Всемирного банка, кроме привлечения в 2004 г. 40 млн. долларов по займу на реформу региональных финансов, предоставляемых субъектам Российской Федерации.

По нефинансовым кредитам МФО объем использования составит 346 млн. долларов в год, из них более половины приходится на европейские банки (ЕБРР, ЕИБ, Нордик).

В 2004 году также предполагается привлечь средства в сумме до 3.0 млрд, долларов США посредством выпуска еврооблигационного займа Российской Федерации.

Учитывая необходимость сбалансированности федерального бюджета 2004 года в части источников финансирования дефицита федерального бюджета в условиях значительного объема погашения государственного внешнего долга, планируется существенное превышение привлечения на внутреннем рынке по сравнению с объемами погашения государственных внутренних обязательств.

За счет размещения государственных ценных бумаг на внутреннем рынке в 2004 году планируется привлечь 258,9 млрд. рублей при погашении государственных ценных бумаг в размере 118,3 млрд. рублей. Чистое сальдо по привлечению за счет государственных ценных бумаг в 2004 году составит 140,6 млрд. рублей.

При этом по видам государственных ценных бумаг привлечение и погашение в 2004 году соответственно составят: по ГКО - 50,8 и 44,7 млрд. рублей; по ОФЗ-ПД - 26,0 и 0,4 млрд. рублей; по ОФЗ-ФК - 86,6 и 59,8 млрд. рублей; по ОФЗ-АД - 95,6 и 1,8 млрд. рублей; по ОГНЗ объем погашения составит 11,5 млрд. рублей.

При планируемой доходности по краткосрочным облигациям (до 1 года) до 6,5 процентов и по среднесрочным и долгосрочным инструментам – 8,5-10,2 процента, Минфин России планирует разместить по номиналу ГКО на 53-55 млрд, рублей и ОФЗ на 243 млрд. рублей. Таким образом, на среднесрочные и долгосрочные заимствования в 2004 году будет приходиться около 82 процентов от запланированного объема заимствований. Объем рыночной составляющей государственного внутреннего долга к 1 января 2005 года составит около 500 млрд. рублей, при этом доля средне- и долгосрочных инструментов составит около 90 процентов объема рынка.

В целом сальдо по государственным внутренним заимствованиям в 2004 году составит 108,4 млрд. рублей с учетом выполнения иных долговых обязательств государства.

В 2004 году на проведение компенсационных выплат гражданам по гарантированным сбережениям и погашение государственных долговых обязательств планируется направить соответственно 25,0 млрд. рублей и 1,5 млрд. рублей (в 2003 году - соответственно 20,0 и 1,5 млрд. рублей), что позволит существенно расширить перечень групп вкладчиков Сбербанка СССР и увеличить объем компенсации.

На погашение задолженности по векселям Минфина России планируется направить 3,9 млрд. рублей.

Другим источником финансирования дефицита федерального бюджета являются поступления от приватизации.

Приватизация в 2004 году будет осуществляться на основе Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" и нормативных актов, принятых в развитие его норм, что позволяет применение широкого набора способов продажи федерального имущества и осуществления открытой и прозрачной приватизационной процедуры.

В 2004 году планируется выставить на продажу не менее 700 пакетов акций акционерных обществ, находящихся в федеральной собственности, получить доходы от реализации имущества федеральных унитарных предприятий, продажи земельных участков, находящихся в государственной и федеральной собственности, и права на заключение договоров их аренды.

Планируемая сумма поступлений в федеральный бюджет в 2004 году от приватизации федерального имущества составляет 45,5 млрд. рублей и включает доходы, полученные от продажи пакетов акций акционерных обществ, находящихся в федеральной собственности, доходов от реализации имущества федеральных унитарных предприятий, доходов от продажи земельных участков, находящихся в государственной и федеральной собственности, и права на заключение договоров их аренды[28].

При формировании задач и приоритетов политики в области расходов федерального бюджета, Правительство Российской Федерации, в соответствии с проектом программы социально-экономического развития на 2003-2005 гг. исходит из следующих принципов:

- сокращение доли госрасходов в ВВП и сохранение их уровня в реальном выражении (с учетом инфляции);

- исключение опережающего роста государственных расходов над темпами роста экономики и ограничение уровня непроцентных расходов федерального бюджета;

- безусловное исполнение обязательств, возникающих в секторе государственного и муниципального управления, после завершения их инвентаризации и подтверждения эффективности;

- ориентация бюджетных расходов на достижение конечных социально-экономических результатов;

- повышение эффективности расходов, их перераспределение с направлением части сэкономленных средств на финансирование приоритетных статей и видов расходов;

- приоритет среднесрочного бюджетного планирования, отражающего стратегические направления экономической политики;

- конкурсные принципы распределения бюджетных ресурсов;

- открытость и общедоступность информации по осуществлению расходных операций на всех уровнях бюджетной системы.

Формирование расходов федерального бюджета в 2004 году и на перспективу до 2006 года ориентировано на решение следующих задач:

- повышение устойчивости бюджетной системы, снижение ее зависимости от внешнеэкономической конъюнктуры;

- ориентация на проведение структурных реформ;,

- сокращение обязательств, требующих необоснованных и малоэффективных бюджетных расходов, приостановление необеспеченных достаточным уровнем финансирования расходных обязательств; обеспечение прозрачности процедур выработки и реализации бюджетной политики, делающей ее открытой и понятной;

- обеспечение единства и взаимоувязанности бюджетного процесса и бюджетных процедур на всех уровнях бюджетной системы;

- повышение качества планирования, исполнения бюджета и обеспечение их соответствия обязательствам, принятым на всех уровнях бюджетной системы;

- завершение разграничения доходных и расходных полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и обеспечение на этой основе сбалансированности бюджетов всех уровней;

- реструктуризация бюджетной сети, сокращение числа государственных и муниципальных унитарных предприятий, реорганизация казенных и бюджетных учреждений, с целью снижения нагрузки на бюджет, сокращения стоимости и повышения качества предоставления государственных и муниципальных услуг населению.

Структура расходов в федеральном бюджете на 2004 год представлена в приложении 6.

Объем расходов федерального бюджета на 2004 год сформирован в сумме 2659,4 млрд. рублей, из которых 438,2 млрд. рублей - средства, передаваемые Пенсионному фонду Российской Федерации на выплату базовой части трудовой пенсии, 287,6 млрд. рублей - процентные расходы и 1933,7 млрд. рублей – непроцентные расходы. При этом объем непроцентных расходов по структуре расходов 2003 года составляет 1894,8 млрд. рублей или 12,38% к ВВП. Дополнительно в состав непроцентных расходов 2004 года включены расходы на содержание вневедомственной охраны МВД России и расходы, осуществлявшиеся ранее за счет доходов от предоставления услуг Государственной фельдъегерской службой России, соответственно в суммах 38,5 млрд. рублей и 280 млн. рублей. При этом на аналогичные суммы увеличены неналоговые доходы проекта федерального бюджета на 2004 год.

Экономическая структура расходов проекта федерального бюджета на 2003 года по сравнению с 2003 годом представлена в таблице 2.1.

Таблица 2.1

Экономическая структура расходов проекта федерального бюджета на 2004 года по сравнению с 2003 годом

Источник: Минфин РФ

В структуре федерального бюджета 2004 года 53 федеральных целевых программы с объемом финансирования 173,9 млрд. рублей, или с ростом против уровня, утвержденного в федеральном бюджете на 2003 год на 21,9 процента.

Одной из важнейших стратегических задач социально-экономической и бюджетной политики России является повышение эффективности и качества государственного управления в рамках реализации комплексной бюджетной и административной реформ.

Повышение конкурентоспособности государственного управления будет осуществляться по следующим направлениям - улучшение качества услуг, предоставляемых государством гражданам; повышение прозрачности деятельности органов государственной власти и их подотчетности обществу; оптимизация бюджетных расходов, ориентация их на долгосрочные и среднесрочные приоритеты социально-экономической политики и конечные общественно значимые результаты; оптимизация экономических и финансовых функций управленческой вертикали; создание встроенных механизмов, обеспечивающих повышение компетентности государственных служащих на всех уровнях и их ответственности за результаты своей деятельности.

В целях реализации указанных направлений основной задачей на среднесрочную перспективу будет осуществление административной реформы, создание эффективной системы государственного управления и государственной службы, мотивированной на деятельность в интересах гражданского общества, на обеспечение необходимых социально-экономических реформ.

С учетом стоящих задач определение объема расходов на государственное управление осуществлялось на основе одобренного Правительством Российской Федерации перспективного финансового плана, а также особенностей формирования расходов на содержание федеральных органов государственной власти, выраженных в необходимости оптимизации затрат на финансирование государственного аппарата, закрепления принципа полного финансового обеспечения федеральных органов государственной власти исключительно за счет средств федерального бюджета, определенного Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Одновременно акцентировано внимание руководителей федеральных органов исполнительной власти на вопросах применения прав, предоставленных действующим законодательством, по использованию средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание этих органов.

Учтено, что при принятии руководителем федерального органа исполнительной власти решения о сокращении численности работников центрального аппарата или территориальных органов высвобождаемые средства фонда оплаты труда изъятию не подлежат и могут использоваться для стимулирования труда работников за эффективность и результативность служебной деятельности, качественное исполнение управленческих решений в соответствии с задачами и функциями, выполняемыми государственным органом, без изменения действующего законодательства Российской Федерации.

Формирование доходной базы бюджетной системы Российской Федерации на 2004 год осуществлялось исходя из одобренных основных положений налоговой реформы в 2003-2005 годах и в соответствии с уточненными сценарными условиями социально-экономического развития Российской Федерации на 2004 год и на период до 2006 года. При этом, в соответствии с положением Бюджетного кодекса Российской Федерации в расчетах доходов федерального бюджета учитывались принятые и введенные в действие федеральные законы, предусматривающие внесение изменений и дополнений в налоговое законодательство, начиная с 2004 года.

Общий объем доходов консолидированного бюджета Российской Федерации, включая доходы целевых бюджетных фондов и поступления единого социального налога, на 2004 год прогнозируется в сумме 4543,9 млрд. рублей, или на уровне 29,70 % к ВВП, в том числе без учета средств единого социального налога, зачисляемого в федеральный бюджет, в размере 4105,7 млрд. рублей (26,83 % к ВВП). Расчеты прогноза доходов консолидированного бюджета произведены без учета потерь от предоставления субъектами Российской Федерации в соответствии с законодательно установленными для них правами дополнительных налоговых льгот, сверх перечня, предусмотренного федеральным налоговым законодательством.

Доходы федерального бюджета, включая доходы целевых бюджетных фондов и платежи по единому социальному налогу, в 2004 году предусматриваются в сумме 2742,9 млрд. рублей (17,93% к ВВП), в том числе без учета средств единого социального налога 2304,6 млрд. рублей (15,06 % к ВВП).

Таблица 2.2

Относительное (в %% к ВВП) снижение уровня налоговых доходов федерального бюджета в 2004 году

Источник: Минфин РФ

В составе доходов федерального бюджета налоговые доходы составляют 2071,4 млрд. рублей (13,54,% к ВВП), неналоговые доходы 219,2 млрд. рублей (1,43% к ВВП), доходы целевых бюджетных фондов 14,1 млрд. рублей (0,09% к ВВП).

Относительное (в %% к ВВП) снижение уровня налоговых доходов федерального бюджета в 2004 году против ожидаемой оценки на 2003 год на 1,83 процентных пункта предусматривается за счет основных факторов, представленных в таблице 2.2.

Изменение макроэкономических параметров в 2004 году по сравнению с 2003 годом привело к снижению доли налоговых доходов федерального бюджета на 1,17% к ВВП (с 15,37% к ВВП до 14,2% к ВВП). Основными показателями, снизившими доходы, является снижение прогнозных мировых цен на нефть с 26 долларов за баррель в 2003 году до 22 долларов за баррель в 2004 году, что повлекло за собой снижение расчетной ставки по налогу на добычу нефти и экспортной пошлины на нефть и нефтепродукты. Этот фактор снизил налоговые доходы на 130 млрд. рублей или на 0,85% к ВВП. Снижение цены на газ в дальнее зарубежье с 126,6 долларов за тысячу кубических метров до 115,6 долларов за кубический метр в 2004 году уменьшило сумму поступления налоговых доходов на 2,7 млрд. рублей или на 0,02% к ВВП.

2.2. Соотношение федерального и региональных бюджетов

Распределение налоговых доходов между федеральным центром и регионами в 2002 году сложилось в пропорции 50,7/49,3, сообщил вице-премьер, министр финансов РФ Алексей Кудрин в рамках правительственного часа в Совете Федерации 23 апреля. Между тем, по его словам, с учетом трансфертов распределение доходных источников между федеральным центром и регионами в прошлом году сложилось на уровне 48,6/51,4.

В последние годы проводится политика по централизации доходных источников и по выравниванию бюджетной обеспеченности в различных субъектах РФ. В 2002 году бюджетная обеспеченность даже высокодотационных регионов была доведена до 80%, что позволило практически во всех субъектах провести повышение заработных плат работникам бюджетной сферы. В 2002 году повышение зарплат бюджетникам составило около 60% по всему фонду оплаты труда.

В 2002 году из федерального бюджета субъектам Федерации были выделены бюджетные ссуды на сумму 23,6 млрд. рублей. Кроме того, на ликвидацию последствий стихийных бедствий в Южном федеральном округе было направлено безвозмездно 12,4 млрд. рублей.

Обмен налогами между федеральным центром и территориальными бюджетами, который планируется с 2005 года в рамках реформирования межбюджетных отношений, приведет к улучшению финансового положения 80 субъектов РФ, однако может ухудшить финансовую ситуацию в пяти-шести регионах. Такое мнение высказал руководитель департамента бюджетной политики Минфина РФ Алексей Лавров 20 мая.

Он сообщил, что с 2005 года территориальным бюджетам планируется передать равномерно распространенные налоги, в частности, полностью передать им акцизы на водку, налоги на малый бизнес, акцизы на ГСМ. Одновременно в федеральный бюджет из территориальных планируется передать неравномерно распределенные налоги, прежде всего централизовать в федеральном бюджете налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) на нефть и газ.

Обязательства бюджетов субъектов федерации в 2005 г., как ожидается, возрастут на 306 млрд. руб., а обязательства федерального бюджета на 3,8 млрд. руб., говорится в материалах Минфина. Обязательства местных бюджетов при этом сократятся с 2005 г. на 310 млрд. руб. Таким образом, основная нагрузка придется на бюджеты субъектов федерации.

Подготовленные Минфином меры направлены на сокращение централизованного регулирования расходов региональных и местных бюджетов и обеспечение самостоятельности региональных и местных властей в формировании доходной базы их бюджетов. Реформирование межбюджетной системы позволит ликвидировать необеспеченные финансовые обязательства (нефинансируемые мандаты), а также закрепить за каждым уровнем межбюджетной системы отчисления от федеральных налогов на долгосрочную перспективу с тем, чтобы региональные и местные власти могли планировать свои бюджеты на несколько лет.

По данным Минфина, в настоящее время на уровнях территориальных бюджетов РФ сосредоточено 43,4% всех доходов консолидированного бюджета и 48,5% расходов консолидированного бюджета РФ. Более 80% налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов, отмечается в материалах Минфина.

Минфин оценивает обязательства всех уровней бюджетной системы РФ на 6,5 трлн. руб. или на 49,8% ВВП. Эти обязательства обеспечены финансовыми ресурсами лишь на 4,5 трлн. руб. Таким образом, объем нефинансируемых мандатов составляет 2 трлн. руб. или 15,6% ВВП, говорится в материалах Минфина.

В 2003 г. необходимо отменить 36 нормативных актов президента и правительства РФ с целью приостановления необеспеченных деньгами обязательств, говорится в материалах. Минфин отмечает, что для реформирования межбюджетной системы необходимо фактически провести полную ревизию действующего законодательства в этой сфере.

Минфин РФ в рамках разграничения доходных и расходных полномочий между центром и регионами предлагает закрепить в Бюджетном кодексе единые принципы и механизмы предоставления трансфертов бюджетам других уровней из федерального бюджета, бюджетов субъектов и местных бюджетов. Об этом говорится в материалах Минфина РФ, который 16 мая направил в правительство пакет поправок к Бюджетному кодексу в части разграничения доходных и расходных полномочий между центром и регионами.

«Поправки закрепляют законодательные механизмы предоставления финансовой помощи – от дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности до субсидий на софинансирование и субвенций на реализацию делегированных полномочий», – пояснил руководитель департамента бюджетной политики Минфина РФ Алексей Лавров. «Каждый из этих видов трансфертов получает свое четкое место – как он делится, исходя из чего, по каким правилам», – добавил он.

В материалах говорится, что поправки закрепляют действующую с 2001 года методику распределения дотаций Федерального фонда финансовой поддержки субъектов и субвенций Федерального фонда компенсаций, а также процедуру расчетов для распределения этих дотаций и субвенций.

Для субъектов, собственные доходы которых более чем на 50% формируются за счет дотаций из федерального бюджета, предложено ввести обусловленность получения указанных дотаций выполнением плана оздоровления государственных финансов. По словам А.Лаврова, Минфин РФ не намерен законодательно закреплять принцип формирования Федерального фонда финансовой поддержки субъектов как 14% от налоговых доходов федерального бюджета. С другой стороны, по его словам, поправки в Бюджетный кодекс не предусматривают существенных изменений в предоставлении бюджетных ссуд, лишь упорядочивая этот процесс.

Также поправки не предусматривают отказа от выдачи беспроцентных бюджетных ссуд с 2005 года, возможность чего ранее обсуждалась Минфином. «Этого из поправок не следует, в то же время нельзя сказать, что это не обсуждается», – сказал он. По его словам, действующая редакция Бюджетного кодекса, как и подготовленные поправки, не мешают Минфину отказаться от предоставления бесплатных бюджетных ссуд, если такое решение будет принято.

В материалах Минфина предлагается на региональном уровне, в дополнение к аналогам федеральных фондов финансовой поддержки и компенсаций, формировать фонды финансовой поддержки поселений, распределяемые по подушевому принципу. Кроме того, для более точного выравнивания бюджетной обеспеченности поселений предлагается в дополнение к региональному фонду финансовой поддержки поселений создавать аналогичные фонды в составе бюджетов муниципальных районов.

16 апреля Дума должна была рассмотреть во втором чтении законопроект из пакета законов по реформе госвласти – поправки в закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Однако рассмотрение перенесено на июнь после внесения правительством поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы. В соответствии с законопроектом бюджетные полномочия распределяются следующим образом:

Финансовое обеспечение федерального закона «О ветеранах» (в части, касающейся инвалидов войны, участников ВОВ, ветеранов боевых действий, тружеников тыла, жителей блокадного Ленинграда, лиц, работавших в период ВОВ на объектах противовоздушной обороны, строительстве оборонительных сооружений и др., военнослужащих, проходивших военную службу в воинских частях, учреждениях, военных учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, членов семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников войны и ветеранов боевых действий – всего 8 категорий); финансовое обеспечение федерального закона «О социальной защите инвалидов в РФ»; финансовое обеспечение федерального закона «О донорстве крови и ее компонентов»; возмещение (либо преобразование в денежную форму) льгот по оплате проезда на внутригородском, пригородном и внутрирегиональном транспорте, установленных федеральными законами для военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов и иных государственных (федеральных) служащих: возмещение (либо преобразование в денежную форму) иных льгот, установленных федеральными законами для военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов и иных государственных (федеральных) служащих; расширение функций федеральных правоохранительных органов (создание федеральной полиции); финансирование мировых судей (в части, финансируемой в настоящее время из территориальных бюджетов); организация учета и воинского призыва (в части, финансируемой в настоящее время из территориальных бюджетов); установление и выплата пособий на погребение (за исключением выплат из средств Пенсионного фонда); реализация федерального закона «О недрах»; реализация законодательства РФ по безопасности гидротехнических сооружений, лесовосстановление; осуществление мероприятий по гражданской обороне; мобилизационной подготовке; переподготовка и повышение квалификации кадров.

Полномочия по предоставлению пособий гражданам, имеющим детей (передаются органам государственной власти субъектов РФ): полномочия по установлению и финансовому обеспечению льгот ветеранам труда, в настоящее время финансируемых за счет средств федерального бюджета (передаются органам государственной власти субъектов РФ); основные полномочия по предоставлению дошкольного, начального, общего и среднего профессионально-технического образования (передаются органам государственной власти субъектов РФ); часть расходов по субсидированию сельскохозяйственного производства (передаются органам государственной власти субъектов РФ); основные полномочия по обеспечению противопожарной безопасности (за исключением функций по ликвидации особо сложных пожаров) (передаются органам государственной власти субъектов РФ); полномочия по осуществлению экологического контроля органам местного самоуправления; финансирование больниц, поликлиник, иных бюджетных учреждений, финансируемых федеральными министерствами и ведомствами и не связанных с их основными функциями (передаются на региональный и (или) местный уровень); централизованное регулирование заработной платы в бюджетной сфере (с возможным сокращением дополнительной финансовой помощи консолидированным бюджетам субъектов РФ).

Полномочия по предоставлению и финансовому обеспечению пособий гражданам, имеющих детей; полномочия по установлению и финансовому обеспечению льгот ветеранам труда, в настоящее время финансируемых за счет средств федерального бюджета; полномочия по социальной защите населения (в части, в настоящее время установленной федеральными законами и финансируемой из федерального бюджета и/или местных бюджетов, за исключением законов «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов в РФ», финансовое обеспечение которых передается федеральным органам государственной власти); полномочия по предоставлению и финансовому обеспечению льгот по проезду в междугородном транспорте для детей, нуждающихся в санаторно-курортном лечении; полномочия по трудоустройству безработных, а также вопросы профессиональной переподготовки безработных, организации и финансирования общественных работ для безработных; полномочия по предоставлению начального и среднего профессионального образования; полномочия по финансовому обеспечению основных функций по противопожарной безопасности (за исключением ликвидации особо сложных пожаров и мер по первичной пожарной безопасности); полномочия по обеспечению летнего отдыха детей; полномочия по финансовой поддержке сельскохозяйственного производства; предоставление субвенций местным бюджетам на осуществление учебного процесса (включая выплату заработной платы) в общеобразовательных школах; полномочия по финансовому обеспечению школ-интернатов, домов ребенка, детских домов; предоставление субвенций местным бюджетам на выплату адресных жилищных субсидий населению в соответствии со стандартами и нормативами оплаты жилищно-коммунальных услуг, устанавливаемыми органами госвласти субъектов РФ; полномочия по финансовому обеспечению платежей за неработающее население в систему обязательного медицинского страхования.

Полномочия по финансовому обеспечению федеральных законов «О ветеранах» (за исключением ветеранов труда) и «О социальной защите инвалидов в РФ» (в части, финансируемой в настоящее время из региональных бюджетов); полномочия по финансовому обеспечению льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, проезда на транспорте и иных льгот, установленных федеральными законами для военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов и иных государственных (федеральных) служащих; полномочия по финансовому обеспечению органов внутренних дел (в части, финансируемой в настоящее время из региональных бюджетов); финансовое обеспечение мировых судей; финансовое обеспечение воинского учета и призыва (в части, финансируемой в настоящее время из региональных бюджетов).

Финансирование дошкольных учреждений, школ, больниц, поликлиник, иных бюджетных учреждений, обеспечивающих решение вопросов местного значения; осуществление экологического контроля.

Возмещение льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, проезду на внутригородском транспорте, иных льгот, установленных федеральными законами и (или) законами субъектов РФ; финансовое обеспечение учебного процесса (включая выплату заработной платы) в общеобразовательных школах (передается органам государственной власти субъектов РФ); финансовое обеспечение школ-интернатов, детских домов, домов ребенка (передается органам государственной власти субъектов РФ); полномочия по установлению и финансовому обеспечению выплаты адресных жилищных субсидий населению (передаются органам государственной власти субъектов РФ); полномочия по финансовой поддержке сельскохозяйственного производства (передаются органам государственной власти субъектов РФ); полномочия по финансовому обеспечению платежей за неработающее население (передаются в систему обязательного медицинского страхования); полномочия по финансовому обеспечению воинского учета и призыва (передаются на федеральный уровень).

3. Предложения по реформированию бюджетного процесса

3.1. Основные направления реформирования бюджетного процесса

В ходе подготовки концепции реформирования бюджетного процесса с 1 января 2004 года был начат эксперимент по отчету министерств и ведомств в соответствии с новыми принципами. На основании этого эксперимента можно четче сказать, какие меры должны принять, чтобы перейти на новую систему финансирования.

Эксперимент также выявил, что много министерств и ведомств имеют непрофильные учреждения, которые не выполняют функций, предписанных им государством. Выявлено около 10 тыс. учреждений, имеющих существенные внебюджетные доходы.

Эти учреждения, получали 100-процентное финансирование из внебюджетных источников, продолжая при этом считаться бюджетными организациями.

В системе бюджетных учреждений были выявлены организации, не входящие в сеть министерств и принадлежащие другим уровням власти, выполняющие совершенно иные функции.

Планируется уточнить реестр бюджетополучателей, а также уточнить федеральные целевые программы, разграничив их на ведомственные целевые программы.

Бюджетный процесс будет переведен на метод программно-целевого планирования на всех уровнях.

Бюджеты министерств и ведомств планируется разделить на два вида: бюджеты уже принятых ранее обязательств и бюджеты новых обязательств. Каждое ведомство должно будет предоставлять четкое обоснование новых расходов.

Такая система формирования бюджетов была испробована уже на 92 бюджетных учреждениях, и 40 из них представили хорошие результаты, а 49 служб после соответствующей доработки отчетов сумели четко определить свои цели, задачи и критерии работы на будущее, выявить проблемные места.

Главная задача реформы бюджетного процесса на 2004-2006 гг. связана с ориентированием всех бюджетных расходов на повышение эффективности и результата. Реформирование бюджетного процесса является продолжением административной реформы.

Президент РФ Владимир Путин 13 апреля 2004 г. заявил, что административная реформа, проводимая в стране, должна способствовать росту экономики и сопровождаться безусловным исполнением всех социальных обязательств правительства перед населением.

"Нельзя забывать, что основная цель всех преобразований, проводимых в рамках административной реформы, – повысить эффективность управления и предоставления более качественных услуг населению", – сказал В.Путин.

Очень важной составляющей этой работы является работа с бюджетом и над бюджетом. Эта деятельность должна быть ориентирована на две основные цели: Она должна способствовать самым активным образом повышению роста экономики. И, во-вторых, все эти преобразования должны производиться при условии безусловного исполнения всех социальных обязательств.

Должно быть уточнены разграничения полномочий и структуры власти, к которому добавляется четкое ориентирование каждой структурной единицы – от государственного управления до каждого бюджетного учреждения – на результат. То есть от эпохи планирования "от достигнутого" мы должны перейти к эпохе планирования "по результату", – сказал министр финансов А.Кудрин. Он отметил, что речь идет о "переходе от управления ресурсами и затратами к управлению по результатам".

Помимо концепции, правительство выпустит соответствующее постановление, которое будет содержать основные принципы данной реформы и требования к отчетности от министерства до каждого бюджетного учреждения. В рамках реформы, сказал А.Кудрин, будут внесены изменения в законодательство и уточнен Бюджетный кодекс, который предполагается перестроить по новым принципам уже в следующем году. В полном объеме перейти на новые принципы формирования бюджета предполагается в 2006-2007 годах.

Реформирование бюджетного процесса кардинально изменит систему управления государственными финансами и позволит повысить уровень жизни в стране.

Федеральные целевые программы будут уточнены и разграничены на ведомственные целевые программы. Весь процесс финансирования должен перейти к программно-целевому планированию.

Бюджеты министерств и ведомств будут разделены на бюджет принятых ранее обязательств и на бюджет новых принимаемых обязательств.

Правительство одобрило план законодательной деятельности в рамках концепции, новый вид бюджетной классификации, а также проекты докладов о результатах деятельности главных распорядителей средств федерального бюджета. Выступая на заседании Правительства, премьер-министр РФ Михаил Фрадков подчеркнул, что необходимо "четко сформулировать цели и задачи бюджетной системы, в том числе в рамках перспективного финансового плана". "Необходимо также сформулировать эти цели, чтобы всем было понятно, что конкретно Правительство делает в рамках бюджетного планирования", – сказал премьер. Необходимо наметить конкретные пункты по реализации ряда принципов концепции реформирования бюджета в рамках федерального бюджета на 2005 год. В частности, это касается вопросов бюджетных взаимоотношений федеральной власти с регионами.

С 2006 года Минфин перейдет к трехлетнему планированию бюджета, заявил в среду журналистам министр финансов России Алексей Кудрин.

Он уточнил, что это не означает перехода от годового бюджета к трехлетнему. "Мы перейдем к трехлетнему прогнозированию основных показателей бюджета", – сказал министр. Формирование документа будет напоминать не прогноз, а основные параметры бюджета на три года, которые будут согласованы в установленном порядке, как и годовой бюджет.

Кудрин назвал этот бюджет "ключевым ориентиром" на каждые три года. Трехлетний бюджет будет утверждаться каждый год. Два года из трех будут приниматься из ранее спланированных, и один год будет добавляться новый. Такая скользящая трехлетка будет приниматься с 2006 года.

Сейчас готовятся соответствующие изменения в законодательство, а изменения в Бюджетный кодекс будут приниматься в начале 2005 года. Эти изменения уже будут учитываться при подготовке бюджета на 2006 год.

При подготовке бюджета на будущий год уже будут использованы многие элементы новой бюджетной реформы, но в полном объеме изменения вступят в действие с 2006 года.

В документах, представленных Минфином на заседание правительства, главной целью ставится создание условий для максимального управления государственными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

Подобные меры повышают ответственность и расширяют самостоятельность участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств. Главной задачей, изложенной в документе, является обеспечение перехода от управления бюджетными ресурсами к управлению результатами. Это не новая тема, ее внедрили многие европейские страны.

В отличие от управления ресурсами в ходе бюджетного планирования, которое не нацелено на показатели, управление результатом четко увязывается с целями и задачами государственной политики, а ассигнования увязаны с конечным результатом.

Кроме того, Минфин предлагается изменить метод планирования и перейти от кассового метода учета к учету метода исчисления.

В документах министерства также содержатся предложения о выделении бюджетов действующих и принимаемых обязательств, согласно которым новые обязательства принимаются только в случае, если на их реализацию заложены финансовые ресурсы. Одним словом, предлагается принимать новые законы только под конкретные финансовые ресурсы – это большой дисциплинирующий фактор в новом бюджетном процессе.

В предлагаемых мерах также значится совершенствование среднесрочного финансового планирования, главной идеей которого является определение структуры и показателей среднесрочного финансового плана.

Минфин также предлагает отныне сократить количество федеральных целевых программ (ФЦП), перевести часть ФЦП, имеющих узковедомственный характер, в ведение министерств и ведомств. Развитие и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования позволяют те ФЦП, которые решают узковедомственный характер, разрабатывать самим ведомствам.

Останется всего несколько ФЦП, имеющих стратегическое государственное значение, а также решающих крупномасштабные, инвестиционные, научно-технические или структурные задачи. Новации в этом вопросе "затронут нынешний бюджетный процесс".

Предложения по совершенствованию бюджетной системы предполагают соответствующие изменения в законодательство. При этом в случае внесения поправок в законопроекты разработчики комплекса мер полагают, что сроки рассмотрения бюджета в Госдуме будут сокращены, также в правительстве надеются сократить число чтений бюджета с 4-х до 3-х.

Целью предлагаемой в концепции реформы бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. Сущностью реформы является смещение акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными ресурсами к управлению результатами путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

Основные направления реформирования бюджетного процесса Минфин видит в реформировании бюджетной классификации и бюджетного учета; выделении бюджета "действующих" и "принимаемых" обязательств; совершенствовании среднесрочного финансового планирования; развитии и расширении сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования; упорядочении процедур составления и рассмотрения бюджета.

Для реализации основных направлений концепции реформирования бюджетного процесса Минфин считает необходимым принятие законопроекта "О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса". Предполагается, что этот законопроект вступит в силу с 1 января 2006 года, создав правовую основу новой системы организации бюджетного процесса в РФ начиная с формирования бюджетов на 2007 год.

Правительство РФ готово предоставить бюджетным организациям право выбора схемы финансирования.

Ряду бюджетных учреждений мы предоставим выбор – либо работать по смете, но с более жестким нашим контролем, либо работать в рамках новой формы бюджетных организаций – государственных специализированных некоммерческих организаций, где государство не будет нести ответственность по работе предприятия, но будет заключать с ним соглашение о конкретном результате.

Необходимо совершенствование бюджетного процесса на предмет упорядочения изменения нормативов отчислений от регулирующих налогов в местные бюджеты. В бюджетном кодексе Российской Федерации требуется закрепить принцип постоянства нормативов отчислений от регулирующих налогов, поступающих в местные бюджеты. Необходимо гарантировать местным бюджетам закрепление на постоянной основе более высоких, чем сегодня, долей от регулирующих налогов. Применение стабильных нормативов отчислений от регулирующих налогов позволит органам местного самоуправления самостоятельно утверждать бюджет до начала финансового года, планировать устойчивое развитие муниципального образования. Стабильные нормативные отчисления будут стимулировать наращивание налогового потенциала муниципальных образований.

3.2. Эффективность реформирования бюджетного процесса

Реформирование бюджетного процесса, по оценкам экспертов, позволит повысить эффективность бюджетных расходов на 10-30%. Об этом сообщила заместитель министра финансов РФ Татьяна Голикова на брифинге после заседания правительства, на котором была одобрена концепция бюджетной реформы.

Совокупным эффектом реформирования бюджетного процесса должно стать повышение качества бюджетных услуг и экономия бюджетных средств. Эксперты оценивают эту экономию чуть ли не в 30%.

В результате реформирования бюджетного процесса за два-три года эффективность отдачи с каждого рубля может быть повышена на 10-20%.

Не путем увеличения налогового бремени, а с учетом использования этих же ресурсов на 20% будет увеличена эффективность. Она будет адекватной 20-процентному увеличению расходов.

Такого эффекта планируется достигнуть за счет реструктуризации неэффективных бюджетных учреждений, а также выведения из бюджета услуг, которые должны предоставляться не бюджетом, а рынком, сказала Голикова. Средства, которые высвободятся, должны быть направлены на реализацию приоритетных целей государства, которые будет объявлять правительство на 2005 и последующие годы.

В процессе перестройки все получатели бюджета должны научиться при планировании своих расходов отвечать на простые вопросы: что они хотят получить за деньги налогоплательщиков, зачем, каким образом, сколько это будет стоить.

4. Безопасность и экологичность проекта

4.1. Безопасность жизнедеятельности на предприятии

В настоящее время очень велико значение экологической безопасности населения. Предприятия выбрасывают в слои атмосферы вредные вещества, которые пагубно сказываются на здоровье населения. Не менее важное место занимает безопасность на предприятии.

В конце XX – начале XXI веке особо остро проявляются проблемы обеспечения безопасности человека непосредственно на предприятиях, где зоны формирования различных опасных и вредных факторов практически пронизывают всю производственную среду, в которой осуществляется трудовая деятельность персонала.

В то же время проблемы обеспечения безопасности рабочих на современном предприятии можно условно разделить на проблемы, характерные для любого объекта хозяйственной деятельности, и проблемы, связанные со спецификой технологических процессов, организации производства и дислокации предприятий.

Так, характерной особенностью современного производства является применение на одном предприятии, в цехе, а часто и на производственном участке самых разнообразных технологических процессов, сложных по своей физико-химической основе, реализуемых на современном высокопроизводительном оборудовании с использованием широкой номенклатуры технологических материалов. При этом современному производству свойственна также быстрая смена технологий, обновление оборудования, внедрение новых процессов и материалов, которые часто недостаточно изучены с точки зрения негативных последствий их применения.

С каждым годом все усложняется труд управленческого персонала. Появляется новая техника, новые программы, которые в короткое время необходимо освоить, появляется больше работы и ответственности. Управленческий персонал работает с современной техникой: это и компьютеры, телефоны, ксероксы, диктофоны, факсы, аудио- и видеотехника. Все эти факторы наносят вред человеку, в виде излучения, шума, большинство предприятий находится в непосредственной близости от проспектов, магистральных и других дорог, при открытых окнах в помещение попадает пыль, загазованный воздух и т.д., а также непосредственный вред наносит напряженная и упорная работа. Все эти факторы пагубно сказываются на здоровье и психическом состоянии людей, оказывают угнетающее состояние.

В связи с этим необходимо создавать такие условия, которые обеспечивали бы безопасность условий труда рабочих, служащих и их руководителей. Долгое время эта проблема оставалась без должного ей внимания.

В настоящее время разработаны проекты защиты условий труда, относительно специальности. Эти вопросы рассматривает Безопасность Жизнедеятельности (БЖД).

Основная цель БЖД – это защита человека в техносфере от негативных воздействий антропогенного и естественного происхождения и достижение комфортных условий жизнедеятельности.

Основными направлениями практической деятельности в области БЖД является профилактика причин и предупреждение условий возникновения опасных ситуаций.

Необходимым условием достижения БЖД является компетентность людей в мире опасностей и способов защиты от них. Мир технологических опасностей вполне познаваем и у человека есть огромное количество способов защиты от техногенных опасностей.

Все работники аппарата управления предприятий и организаций в зависимости от выполняемых в процессе своего труда функций разделяются на три категории: руководители (линейные и функциональные); специалисты; технические исполнители.

Руководители – это генеральные директора объединений, директора предприятий, начальники цехов, бригадиры, начальники функциональных отделов (ПЭО, ОМТС, ОАСУ и др.), начальники бюро. Специалисты – это инженеры, техники, экономисты. Технические исполнители – учетчики, секретари, машинистки, операторы счетных машин и др.

Содержание труда включает в себя: прогнозирование и планирование; организацию работы; координацию и регулирование; активизацию и стимулирование; контроль, учет и анализ.

Рассмотрим подробнее обязанности директоров.

Основные требования к организации рабочего места руководителя

Недооценка роли организации труда служащих вообще и руководителей в частности в повышении эффективности производства привела к тому, что в управленческой деятельности производительность труда за последние 50 лет возросла только в два раза, в то время как на производстве – в 30раз.

Основные положения организации труда на рабочих местах производственных участков подходят и для организации рабочих мест и служащих. Главной задачей является экономия физической умственной энергии руководителя с целью повышения произвольности труда. Однако такие особенности работы служащих, постоянная необходимость получения достоверной информации о ходе производства, ее качественной и быстрой обработки в целях своевременного принятия обоснованных организационно-управленческих решений, выдвигают дополнительные требования организации рабочих мест руководителей, особенно в области оснащения их современными средствами информационно-вычислительной и организационной техники, связи и сигнализации.

При проектировании оснащения процесса управленческого труда техническими средствами обеспечивается комплексное использование средств оргтехники по видам работ: накопление, обработка, хранение и передача информации средствами компьютерной техники; составление текстовой документации; обработка входящих и исходящих документов; копирование и размножение документов; хранение, поиск, транспортирование (передача) документов; чертежные работы; вычислительные операции; обеспечение оперативной связи и сигнальной информации; оснащение оборудованием и мебелью служебных помещений.

Санитарно-гигиенические условия труда служащих должны соответствовать установленным общегосударственным нормативам и нормам (таблица 4.1.).

Таблица 4.1

Общегосударственные нормативы санитарно-гигиенических условий труда служащих

Источник: СанПиН 2.2.2..542-96

Обязательно должно быть предусмотрено естественное освещение (СанПиН 2.2.2..542-96). При слишком ярком дневном следует применять жалюзи. Рутинный умственный труд допускает шумовые нагрузки не более 40 дБ (шепот с расстояния 1,5 см составляет 10 дБ, тихий разговор – 40 дБ, громкая речь – 7 (3 крик – 80 дБ). Поэтому дверная обивка, двойные двери и оконные рамы, звукоизоляционные перегородки, ковер на полу – не излишества, а необходимость.

При проектировании рабочих мест служащих следует учитывать эстетические требования к архитектурно-планировочному решению интерьеров служебных помещений. Повышению производительности труда способствует рациональное цветовое оформление. Цветовой климат рабочего помещения основывается на установленной наукой закономерности влияния цвета окружающей среды на глаза и нервную систему человека. Цветовой интерьер в психике человека вызывает множество разных чувств: подъем, подавленность, ощущение прохлады, тепла, легкости, тяжести, настороженности и т.д. Например, светло-голубые тона кажутся холод зеленый цвет относится к оптимальному для глаз, действует; успокаивающе, снижает внутриглазное давление, благотворно влияет на кровообращение и слух. Шум в помещениях с такой окраской воспринимается так остро. Желтый и оранжевый цвета эмоционально согревают, красный цвет возбуждает нервную систему. Помещение, окрашенное в светлые тона, кажется шире, создается зрительное впечатление большой площади. Применение рационального цветового оформления снижает степень утомляемости напряжения, повышает производительность труда при наименьших затратах на искусственное освещение (при этом нужно учитывать отражательную способность стен; при плохом освещении она должна составлять 80%). Следует избегать блестящих поверхностей, предпочитая им матовые или атласные.

Благоприятные климатические условия на рабочих местах руководителей может обеспечить применение вентиляционных установок, “лучистого отопления”, системы кондиционирования воздуха. Для ослабления шумовых воздействий (звуков шагов, передвигаемых стульев, телефонных переговоров), создающих нерабочую обстановку, нужно использовать звукопоглощающие плиты, ковры, специальную телефонную сигнализацию (в виде мелодичного звонка, приглушенных сигналов и др.).

Большое значение имеет декоративное оформление кабинетов, рабочего места: шторы, цветы, продуманное цветовое оформление, красивые светильники. Разумная, художественно выполненная расстановка мебели, поддержание чистоты делают рабочее место привлекательным, повышают работоспособность, улучшают настроение, снижают усталость, делают труд более праздничным. С этой точки зрения присутствие на предприятиях квалифицированного художника экономически оправданно.

Уровень организации рабочего места руководителя зависит от его роли в системе управления предприятием и основных функций, выполняемых им.

Охрана труда: основные положения и характеристики

В соответствии с основным Федеральным законом “Об основах труда в РФ” от 17.07.99 г. основными направлениями государственной политики в области охраны труда являются: обеспечение приоритета сохранения жизни и здоровья работников; государственное управление охраной труда; государственный надзор и контроль за соблюдением требований охраны труда.

Каждый работник имеет право на: рабочее место, соответствующее требованиям охраны труда; обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; получения достоверной информации от работодателя об условиях охраны труда на рабочем месте, о существующем риске повреждения здоровья, а также о мерах по защите от воздействия вредных или опасных производственных факторов; отказ от выполнения работ в случае возникновения опасности для его жизни и здоровья; обеспечения средствами индивидуальной и коллективной защиты работников; обучение безопасным методам и приемам труда за счет средств работодателя в случае ликвидации рабочего места вследствие нарушения требований охраны труда и др.

Финансирование предприятий по улучшению условий и охраны труда в организациях независимо от организационно-правовых форм осуществляется в размере не менее 0,1% сумм затрат на производство продукции (работ, услуг), а в организациях, занимающихся эксплуатационной деятельностью – в размере не менее 0,7% суммы эксплуатационных расходов. Работник не несет расходов на финансирование мероприятий по улучшению условий и охраны труда.

В соответствии с СанПиН 2.2.2.542-96 (“Гигиенические критерии оценки труда по показателям вредности и опасности факторов производственной среды, тяжести и напряженности трудового процесса”) проводится аттестация рабочих мест для проведения оздоровительных мероприятий, ознакомления работающих с условиями труда, сертификации производственных объектов, для подтверждения или отмены права предоставления занятым на них работникам льгот и компенсаций за вредные и опасные условия труда и выполнение тяжелых работ.

Аттестации по условиям труда подлежат все имеющиеся в организации рабочие места.

Условия труда – совокупность факторов производственной сферы и трудового процесса, оказывающих влияние на здоровье и работоспособность человека в процессе труда.

Основные факторы, характеризующие условия труда: физический фактор – температура, влажность, подвижность воздуха, шум, вибрация, освещенность, неионизирующие электромагнитные излучения; химический фактор – запыленность, загазованность; биологический фактор – микро- и макроорганизмы; факторы трудового процесса – напряженность труда.

Опасный производственный фактор – фактор среды и трудового процесса, который может быть причиной острого заболевания или внезапного ухудшения здоровья.

Таким образом, актуальней становится задача обеспечения качества воздуха по всем трем составляющим: доведение количества пыли и вредных газов до нормы; количества отрицательных аэроинов – до уровня не менее 3000-5000 ед.-куб. см; максимальное снижение количества болезнетворных микроорганизмов, плесени, бактерий.

Очистку воздуха от большого количества пыли, газов, аэрозолей и т.д. следует производить с помощью фильтров, пылеуловителей, аэроионизатора – “Люстры Чижевского”.

Видимое излучение, блики и мерцание экрана. Эти факторы способствуют возникновению близорукости и переутомляемости глаз, головной боли, повышают раздражительность, нервное напряжение и могут вызвать стрессы.

Причины расстройства органов зрения – утомление зрительных анализаторов при напряженной работе. Неудовлетворительная освещенность является одной из причин повышенного внимания, особенно при напряженных зрительных работах. Нормализация освещения снижает утомление в 1,5-2 раза, брак в работе на 3-5%, повышает производительность на 1,5-2%.

Низкочастотное поле, может являться причиной следующих недомоганий: обостряются некоторые заболевания кожи (угревая сыпь, себорроидная экзема, розовый лишай и т.д.); может измениться биохимическая реакция в крови на клеточном уровне; отмечены случаи нарушения протекания беременности и увеличение вероятности выкидышей у беременных в среднем в два раза: повышается вероятность нарушения репродуктивной функции и возникновения рака (особенно рака мозга и лейкемия).

Электростатическое поле. Эксперты полагают, что низковольтный разряд способен изменять и прерывать клеточное развитие: при катаракте, вызванной воздействием поля, помутнение развивается на мембране хрусталика; отмечена повышенная частота заболевания глаукомой. Под воздействием повышенной концентрации пыли вблизи ВДТ (частицы пыли приобретают положительный заряд) повышается вероятность возникновения дерматитов лица (прыщи, экземы, зуд кожи).

Ряд ученых считают, что магнитные поля промышленной частоты даже с напряженностью 2-3 мГс могут являться причиной возникновения злокачественных опухолей. Наиболее сильно вредное действие таких патогенных полей проявляется на расстоянии до 30 см от экрана.

В помещениях с ВДТ и ПЭВМ должны иметь естественное и искусственное освещение. Естественное освещение должно осуществляться через светопроемы, ориентированные преимущественно на север и северо-восток и обеспечивать коэффициент естественной освещенности (КЕО) не ниже 1,2% в зонах с устойчивым снежным покровом и не ниже 1,5% на остальной территории.

Указанные значения КЕО нормируются для зданий, расположенных в 3 световом климатическом поясе (Челябинск находится в 3-ем поясе).

Расчет КЕО для других поясов светового климата проводится по общепринятой методике согласно СПиН 2.2.542-96 “Естественное и искусственное освещение”.

Освещенность на поверхности стола в зоне размещения рабочего документа должна быть 300-500 лк. Допускается установка светильников местного освещения для подсветки документов. Местное освещение не должно создавать бликов на поверхности экрана и увеличивать освещенность экрана более 300 лк.

В качестве источников света при искусственном освещении должны применяться преимущественно люминесцентные лампы типа Б. При устройстве отраженного освещения допускается применение металлогенных ламп мощностью до 250 Вт. Допускается применение ламп накаливания в светильниках местного освещения.

Применение светильников без рассеивателей и экранирующих решеток не допускается.

Яркость светильников общего освещения в зоне углов излучения от 50 до 90 градусов с вертикалью в продольной и поперечной плоскостях должна составлять не более 200 кд/кв. м, защитный угол светильников должен быть не менее 40 градусов.

Светильники местного освещения должны иметь непросвечивающий отражатель с защитным углом не менее 40 градусов.

Коэффициент запаса для осветительных установок общего освещения должен приниматься равным 1,4. Коэффициент пульсации не должен повышать 5%.

Опасность поражения электрическим током

Тяжесть поражения электрическим током зависит от целого ряда факторов: значения силы тока, электрического сопротивления тела человека и длительности протекания через него тока, рода и частоты тока, индивидуальных свойств человека и условий окружающей среды.

Электробезопасность обеспечивается соответствующей конструкцией электрооборудования, применением технических способов и средств защиты, организационными и техническими мероприятиями.

Конструкция электрооборудования должна соответствовать условиям его эксплуатации, обеспечивать защиту персонала от соприкосновения с токоведущими частями и оборудования - от попадания внутрь посторонних предметов и воды.

Наиболее распространёнными техническими средствами защиты являются защитное заземление и зануление.

Организационные и технические мероприятия по обеспечению электробезопасности заключаются в основном в соответствующем обучении, инструктаже и допуске к работе лиц, рошедших медицинское освидетельствование, выполнении ряда технических мер при проведении работ с электрооборудованием, соблюдении особых требований при работах с находящимися под напряжением частями.

Пожарная безопасность. Пожаром называется неконтролируемое горение вне специального очага, наносящее материальный ущерб.

Весьма распространённым источником пожара является курение в недозволенных местах. Распространение и источники зажигания, связанны с использованием электрической энергии. Это, прежде всего короткие замыкания, которые сопровождаются большим тепловыделением, образованием в зоне замыкания дуги с разбрызгиванием металла.

Безопасность людей при пожаре, а также сокращение возможного ущерба от них достигается обеспечением пожарной безопасности производственных объектов.

Под пожарной безопасностью понимается такое состояние, при котором с большой вероятностью предотвращается возможность возникновение пожара, а в случае его возникновения обеспечивается эффективная защита людей от опасных и вредных факторов пожара и спасение материальных ценностей. Пожарная безопасность обеспечивается разработкой и осуществлением систем предотвращение пожаров и систем пожарной защиты.

Для снижения уровня пожарной опасности на предприятиях проводятся следующие мероприятия: в помещениях имеются ручные переносные углекислотные огнетушители; устанавливается система электрической пожарной сигнализации с тепловыми и дымовыми датчиками; для отопления помещения используется только центральное водяное отопление; все провода изолированы, все элементы, находящиеся под напряжением находятся внутри корпусов приборов; стены выполнены из несгораемых материалов с пределом огнестойкости 0,75 ч; работающие в комнате проходят инструктаж по технике безопасности, где уделяется внимание к требованиям пожарной безопасности.

Анализ результатов показал, что наиболее вредными факторами у управленческого персонала следует считать умственные и нервно-психические нагрузки при составлении и отладке программ, а также напряжение зрения, внимания, высокий темп (много мелких движений кистями и пальцами рук).

Оценка напряженности труда основана на анализе трудовой деятельности и ее структуры, которые изучаются путем хронометражных наблюдений в течение всего рабочего дня, недели и т.д. Анализ основан на учете всего комплекса производственных факторов, создающих предпосылки для возникновения неблагоприятных нервно-эмоциональных состояний (перенапряжения).

Итак, многие факторы наносят ущерб здоровью людей и непосредственно управленческому персоналу. Разработанных высококвалифицированными специалистами средств защиты недостаточно, директорам предприятий, фирмам, а также любым другим организациям необходимо своевременно заботиться о здоровье рабочего персонала. Необходимо устанавливать оборудование так и таким способом, как указано в специальных справочных материалах, касающихся труда персонала.

4.2. Экономические механизмы природопользования окружающей среды

Мир не мыслим без заводов и фабрик, производящих продукцию, необходимую для жизнедеятельности современного человека. Каждый день добываются тонны, баррели, кубометры природных ресурсов, каждый день мы можем наблюдать наплевательское отношение к окружающей среде со стороны работников предприятий, которые пытаются обойти природоохранные нормы под видом того, что производят продукцию первой необходимости. Но нельзя забывать, что самой первой необходимостью для человека должна быть среда, в которой он живет. В современной рыночной экономике бороться за окружающую среду лучше всего экономическими методами, экономическими подходами. Сейчас в нашей стране делаются попытки создать работающие, эффективные механизмы рационального использования природных ресурсов, успехи уже достигнуты, но на этом не стоит останавливаться. Наиболее слабым звеном действующего механизма управления природопользованием является недостаточная экономическая заинтересованность предприятий в эффективном использовании природных ресурсов и в бережном отношении к окружающей среде.

В системе мер по стимулированию природоохранной и энергосберегающей деятельности важное значение имеют разработка и целенаправленное использование экономического механизма воздействия на производство, который должен создать условия для повышения непосредственной материальной заинтересованности трудовых коллективов предприятий в обеспечении рационального использования природных ресурсов, охраны и воспроизводства природных ресурсов. В основе этого механизма должны положены экономические методы управления, суть которых заключена в управлении интересами и через интересы. При использовании экономических методов управления осуществляется воздействие на коллективы трудящихся, на отдельных работников, а через них на ход производства посредством такого изменения окружающей их экономической ситуации, которая позволяет при помощи материальной заинтересованности сосредоточить усилия работников на достижении поставленных целей по обеспечению рационального использования природных ресурсов. Экономические методы включают в себя планирование, хозяйственный расчет и экономическое стимулирование. Эти методы воздействуют на ход производства через использование экономических рычагов, как ценообразование, финансирование, кредитование, материальные санкции и поощрения.

Важнейшим вопросом для экологизации экономики, перехода к устойчивому типу развития является вопрос о механизмах реализации экологоориентированного развития. Здесь приоритетное значение имеет формирование эффективного экономического механизма природопользования. В рамках такого подхода можно выделить два типа экономических механизмов и инструментов в зависимости от степени секторального и отраслевого охвата. Во-первых, механизмы и инструменты, действующие в рамках всей экономики, ее секторов и отраслей. И, во-вторых, – более специальные механизмы и инструменты, непосредственно связанные с охраной окружающей среды и эксплуатацией природных ресурсов, т.е. собственно экономический механизм природопользования. Эффективная концепция рационализации использования природных ресурсов и охраны окружающей среды и соответствующий экономический механизм природопользования в секторах/комплексах могут быть разработаны и реализованы только после разработки концепции развития самих секторов/комплексов и всей экономики в целом. Один из принципов при выполнении которого, возможна разработка эффективной концепции экономического механизма природопользования.

Можно выделить три типа экономических механизмов природопользования. Первый тип – мягкий, или «догоняющий» механизм. Это либеральный в экологическом отношении механизм. Он ставит самые общие ограничительные экологические рамки для экономического развития отраслей и секторов, практически не тормозя его. Данный тип экономического механизма направлен, главным образом, на ликвидацию негативных экологических последствий, слабо влияя на темпы и масштабы развития. Именно такой тип механизма природопользования свойствен техногенному типу развития экономики. Он направлен главным образом на борьбу с негативными экологическими последствиями экономического развития, а не с причинами возникновения экологических деформаций. Такой мягкий механизм сейчас формируется в России. Второй тип – стимулирующий развитие экологосбалансированных и природоохранных производств и видов деятельности. Ведущее место в функционировании такого механизма природопользования играют рыночные инструменты. Он способствует увеличению производства на базе новых технологий, позволяет улучшить использование и охрану природных ресурсов. Примером такого механизма может стать создание благоприятной экономической среды для развития биологического сельского хозяйства. В теоретическом плане данный тип свойствен слабой устойчивости. Третий тип экономического механизма природопользования можно характеризовать как жесткий, «подавляющий». Этот механизм использует административные и рыночные инструменты и посредством жесткой правовой, налоговой, кредитной, штрафной политики практически подавляет, прессингует развитие определенных отраслей и комплексов в области расширения их природного базиса, в целом способствуя экономии использования природных ресурсов. Этот тип механизма характерен для сильной устойчивости.

Если концепция развития агропромышленного комплекса базируется на постулате о дефиците сельскохозяйственной продукции, то тем самым экономический механизм природопользования должен быть достаточно «мягким» и не препятствовать вовлечению новых земельных и водных ресурсов в сельскохозяйственный оборот, дополнительному использованию химических средств производства и т.д. В России проводимая сейчас аграрная политика и земельная реформа направлены на природоемкий вариант развития агропромышленного комплекса. Проблемы определения концепции развития стоят и перед лесным комплексом. Если учесть, что затраты древесины в российской экономике на производство конечного продукта в 4-6 раз выше по сравнению с развитыми странами, то очевидно, что экономический механизм в природопользовании должен быть ориентирован на стабилизацию и сокращение заготовок древесины (высокая попенная плата, большие налоги на расширение лесосеки, ограничение территорий лесозаготовок и пр.). Важны и региональные особенности формирования экономического механизма природопользования. Как уже отмечалось, в районах основной добычи природных ресурсов в Сибири и на Дальнем Востоке чрезвычайно слабо развита обрабатывающая промышленность, что приводит к огромным потерям ресурсов. Очевидно, что экономический механизм в этих регионах должен быть направлен на ограничение масштабов природопользования, лимитировать вовлечение новых природных ресурсов в хозяйственный

Таким образом, в реальной действительности данные механизмы природопользования не существуют в чистом виде, необходимо их сочетание.

Разработка действенного эколого-экономического и институционального механизма природопользования и охраны окружающей среды является одним из важнейших факторов экономического и экологического оздоровления России.

Специфическими чертами такого механизма должно быть: сочетание экономических и административных регуляторов охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов с учетом действующего законодательства и существующей нормативной документации; использование общих и специальных экономических регуляторов, включая экологизацию налоговой и кредитной политики, а также механизм создания эколого-инновационных программ; совершенствование организационно-экономических методов природопользования и охраны окружающей среды.

5. Методическая часть, разработка тестовых заданий по теме «Бюджетный процесс в России: история и современность»

Тест (англ. test – проба, испытание, исследование) в психологии и педагогике, стандартизированные задания, результат выполнения которых позволяет измерить психофизиологические и личностные характеристики, а также знания, умения и навыки испытуемого.

Тесты начали применяться в 1864 Дж. Фишером в Великобритании для проверки знаний учащихся. Теоретические основы тестирования были разработаны английским психологом Ф.Гальтоном (1883): применение серии одинаковых испытаний к большому числу индивидов, статистической обработке результатов, выделение эталонов оценки Термин "тест" впервые ввёл американский психолог Дж. Кеттелл (1890). Предложенная им серия из 50 тестов фактически представляла программу определения примитивных психофизиологических характеристик: базирующихся на наиболее разработанных в то время психологических экспериментах (например, измерение силы правой и левой рук посредством динамометра, скорости реакции на звук, и т. д.). Французский психолог А. Бине применил принципы тестологических исследований к высшим психическим функциям человека: в его серию тестов (1891) вошли задания на испытание памяти, типа представления, внимания, эстетические и этические чувства и т.д. Немецкий психолог В. Штерн ввёл коэффициент интеллектуальности (1911).

В начале 20 в. начинают разграничиваться психологические и педагогические направления в разработке тестов. Первый стандартизированный педагогический тест был составлен американским психологом Э. Тордайком. Развитие тестирования было одной из причин, обусловивших проникновение в психологию и педагогику математических методов; американский психолог К. Спирмен разработал основные методы корреляционного анализа для стандартизации тест и объективного измерения тестологических исследований. Статистические методы Спирмена (в частности, применение факторного анализа) сыграли большую роль в дальнейшем развитии тестов. Значительное распространение тестов получили в психотехнике для профессионального отбора.

Наибольшее развитие тестологического исследования получили в США (например, за время 2-й мировой войны 1939-45 при мобилизации в армию было тестировано около 20 млн. чел.). В СССР начало составления и применения тестов относится к 1920-м гг. В 1926 была опубликована первая серия тестов для школ. Однако отождествление принципов тестирования с педологической теорией и практикой привело к серьёзным ошибкам в тестологических исследованиях, что и было отражено в постановлении ЦК ВКП (б) (4 июля 1936) "О педологических извращениях в системе наркомпросов".

Системы тестов базируются на самых различных теоретических представлениях (например, в США – на базе бихевиоризма, гештальтпсихология, неофрейдизма и т.д.). Однако составление тестов строится по единой схеме: определение целей тестов, составление тестов в черновом виде, апробация тестов на репрезентативной выборке испытуемых и исправление недостатков, разработка шкалы измерений (на основе качественных соображений и статистической обработки результатов) и правил интерпретации результатов. Качество тестов определяется по таким характеристикам, как надёжность, валидность (соответствие полученных результатов цели тестирования), дифференцирующая сила заданий и др. Практическое использование тестов связано главным образом с диагностированием личностных характеристик человека, выражаемых через количественные показатели. Прогнозирование развития личности породило особый вид тестов, основывающихся главным образом на методах глубинной психологии, – проективные тесты (например,  тесты Роршаха).

В СССР получили распространение тесты для целей профотбора, психопатологической диагностики, для установления потенциальных психофизиологических возможностей человека в отдельных видах спорта и т.д.; начинают проводиться тестологические обследования для проверки знаний, умений и навыков учащихся.

В физиологии и медицине тесты используются для изучения различных физиологических процессов организма (секреторных, моторных и др.), а также для определения функционального состояния отдельных органов, тканей и организма в целом (например, возбудимости отдельных мышц, нервов, дыхательной функции лёгких и т.д.).

Тесты в технике: 1) в вычислительной технике, специально подобранная задача, предназначенная для проверки правильности функционирования ЦВМ, а также небольшие подпрограммы и наборы исходных данных, служащие для проверки правильности программ, составленных с целью реализации на ЦВМ каких-либо алгоритмов. Тест-программы называются отладочными, их строят обычно так, чтобы можно было контролировать работу всей программы либо отдельных её частей. Некоторые Т. одновременно являются и диагностическими, то есть используются для определения местоположения и характеристики неисправности оборудования или обнаружения ошибок в программе. 2) В распознавании образов, множество связанных определёнными функциональными зависимостями признаков, характеризующих образ (класс). Тесты применяются во многих диагностических задачах (например, поиска неисправностей в электрических схемах, медицинской диагностики), в задачах распознавания геометрических образов и др.

Тесты – это одна из форм учебной деятельности. Они подразумевают вопрос и перечень вариантов ответов. Существует несколько типов тестов: открытые и закрытые. Открытые тесты подразумевают вопрос, ответ необходимо написать самому. Закрытые тесты подразумевают вопрос и несколько вариантов ответов.

Тесты необходимы для закрепления материала по изученной теме. Тесты развивают логическое мышление, навыки работы с источниками литературы.

Тестовые задания:

1.     Главная цель финансовой политики:

a.     самостоятельность бюджетного процесса;

b.     автоматизация процесса составления и исполнения бюджетов;

c.      соответствие расходов бюджетов его доходам, создание финансовых резервов;

d.     обеспечение максимальной сбалансированности бюджетов.

2.     К стадиям бюджетного процесса в РФ относят:

a.     составление проекта бюджета и рассмотрение проекта бюджета, утверждение бюджета;

b.     исполнение бюджета;

c.      составление отчета об исполнении бюджета и утверждение отчета;

d.     верны все утверждения, перечисленные выше.

3.     Участниками бюджетного процесса в РФ являются:

a.     организации и комитеты, обладающие бюджетными полномочиями на федеральном уровне;

b.     коммерческие организации;

c.      бюджетные учреждения, государственные и муниципальные предприятия – получатели бюджетных средств;

d.     верны ответы а и с.

4.     Главная задача разработки проекта бюджета:

a.     определение объема денежных средств, централизуемых в бюджете с целью финансового обеспечения функций, возложенных на органы государственной власти и органы местного самоуправления и мероприятий, предусмотренных прогнозом экономического и социального развития государства и территорий;

b.     создание финансовых резервов;

c.      соответствие расходов бюджета его доходам.

5.     Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год считается внесенным в срок, если он доставлен в Государственную Думу:

a.     до 24 часов 26 августа текущего года;

b.     до 24 часов 1 сентября текущего года;

c.      до 24 часов 24 октября текущего года;

d.     до 24 часов 1 декабря текущего года.

6.     Обсуждение Концепции бюджета и прогноза социально-экономического развития РФ на очередной финансовый год, основных направлений бюджетной и налоговой политики, основных принципов и расчетов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, проект программы внешних заимствований РФ и основных характеристик бюджетов относится:

a.     к предмету первого чтения;

b.     к предмету второго чтения;

c.      к предмету третьего чтения.

7.     Важнейшая задача исполнения бюджета:

a.     соответствие расходов бюджетов его доходам, создание финансовых резервов;

b.     обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других платежей, а также доходов в целом и по каждому источнику, финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм в течение того финансового года, на который утвержден бюджет;

c.      мобилизовать контингенты налогов, сборов и других платежей и распределить их по уровням бюджетной системы в соответствии с существующим законодательством.

8.     Главный распорядитель бюджетных средств, также может перемещать ассигнования между бюджетополучателями в пределах своей компенсации в размере:

a.     не более 5% от объема ассигнований, доведенных до бюджетополучателя;

b.     менее 2% от объема ассигнований, доведенных до бюджетополучателя;

c.      более 10% от объема ассигнований, доведенных до бюджетополучателя.

9.     На основании бюджетной росписи федерального бюджета орган, исполняющий бюджет, в течение …. дней со дня утверждения бюджетной росписи доводит объемы бюджетных ассигнований из Федерального бюджета до получателей средств через органы федерального Казначейства:

a.     5;

b.     6;

c.      10;

d.     20.

10.           Важнейшее направление совершенствования бюджетного процесса:

a.     введение казначейской системы исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;

b.     введение банковской системы исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;

c.      формирование системы контроля исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Эталон – это образец, правильный вариант.

Эталон ответов: 1. – с); 2. – d); 3. – d); 4. – a); 5. – а); 6. – а); 7. – b); 8. – a); 9. – a) 5; 10. – a).

Заключение

Поставленные задачи в работе были выполнены, а цель достигнута. В ходе проведения теоретического и методологического исследования были сделаны следующие выводы.

Бюджетный процесс – регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджеты, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

Этапы бюджетного процесса – это формирование, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджета.

Бюджетный процесс включает в себя 4 стадии бюджетной деятельности: составление проектов бюджетов, рассмотрение и утверждение бюджетов, исполнение бюджетов, составление отчетов об исполнении бюджетов и их утверждение.

Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование – перераспределение финансовых ресурсов меду бюджетами разного уровня.

До принятия Бюджетного кодекса РФ основным правовым актом, регламентирующим бюджетный процесс России, являлся Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР» от 10.10.91 № 1734-1. В настоящее время нормы, касающиеся осуществления бюджетного процесса, помимо БК РФ содержатся в ряде других законов РФ, законов (решений представительных органов) субъектов Федерации, нормативно-правовых актов, издаваемых исполнительной властью (например, в Правилах о порядке составления и исполнения бюджетов, разрабатываемых Министерствами финансов РФ и субъектов РФ).

В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, БК РФ включает: финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования (Банк России), органы государственного (муниципального) финансового контроля (Счетная палата РФ, контрольные и финансовые органы исполнительной власти, контрольные органы региональных и местных представительных органов).

Участниками бюджетного процесса являются: Президент Российской Федерации, органы законодательной (представительной) власти, органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов РФ, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы), органы денежно-кредитного регулирования, органы государственного и муниципального финансового контроля, государственные внебюджетные фонды, главные распорядители и распорядители бюджетных средств, иные органы, на которые законодательством РФ, субъектов РФ возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия, бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие операции со средствами бюджетов.

Основные задачи бюджетного процесса: выявление материальных и финансовых резервов государства, максимально приближенный к реальности расчет доходов бюджетов, максимально точный расчет расходов бюджетов, обеспечение максимальной сбалансированности бюджетов, согласование бюджетов с реализуемой экономической программой, осуществление бюджетного регулирования в целях перераспределения источников доходов между бюджетами разного уровня, отраслями хозяйства, экономическими регионами и др.

В России созрела необходимость создать новую систему формирования бюджетного процесса, которая бы повышала эффективность управления государственными финансами в соответствии с приоритетами госполитики.

Сложившийся ранее традиционный бюджетный процесс не стимулировал увеличение эффективности управления государственными финансами. Новый бюджетный процесс, который должен вступить в силу с 2005 года, повысит самостоятельность и ответственность бюджетополучателей.

При этом, бюджетные ассигнования будут "привязаны к функциям (ведомств) и обоснованы конечными результатами (работы ведомств), повысится самостоятельность и ответственность бюджетополучателей". Одним словом, будет разработана программа целевого планирования с переходом на среднесрочное планирование бюджетного процесса.

Реформирование бюджетного процесса назрело в связи с проведением административной реформы.

Сущностью реформы является смещение акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными ресурсами к управлению результатами путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

Основные направления реформирования бюджетного процесса Минфин видит в реформировании бюджетной классификации и бюджетного учета; выделении бюджета "действующих" и "принимаемых" обязательств; совершенствовании среднесрочного финансового планирования; развитии и расширении сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования; упорядочении процедур составления и рассмотрения бюджета.

Для реализации основных направлений концепции реформирования бюджетного процесса Минфин считает необходимым принятие законопроекта "О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса".

Предполагается, что этот законопроект вступит в силу с 1 января 2006 года, создав правовую основу новой системы организации бюджетного процесса в РФ начиная с формирования бюджетов на 2007 год.

Главная идея бюджетной перестройки, такова: бюджет должен формироваться не по нынешнему сметному принципу (от достигнутого), а должен быть ориентирован на конкретные результаты, которые ведомства хотят получить за счет налогоплательщиков.

Бюджет будет разрабатываться на 3 года, но это не означает отказ от формирования ежегодного бюджета. Однако, показатели среднесрочного бюджетного плана на три года будут более четче привязаны к бюджету. При этом каждый год среднесрочный бюджетный план будет обновляться. При этом за базу будут браться показатели, запланированные в бюджетном плане ранее, и к этим показателям будет добавляться еще один прогнозный год. Бюджет план будет более расширенным по сравнению с тем видом, в котором он существует сейчас.

При подготовке проекта федерального бюджета на 2005 г уже будет использовано много элементов нового бюджетного планирования.

Можно с уверенностью констатировать, что реформа бюджетного процесса в России уже идет полным ходом. А ее первые результаты будут известны уже в июле 2004 г.

Литература

1.      Бюджетный Кодекс Российской Федерации от 31.07.2000 №145-ФЗ с изменениями и дополнениями на 01.02.01. – М., “Проспект”, 2001.

2.     Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10.10.91 №1734-1 (в редакции от 18 декабря 1991 г.; 24 июня 1992 г.).

3.     Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 22 апреля 1996 г.) от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ.

4.     Концепция функционирования единого казначейского счета (ЕКС) по учету доходов и средств федерального бюджета, одобренная Распоряжением Правительства РФ от 23 января 2000 г. №107-р.

5.     Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года (утверждена Постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 года N 584

6.     Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (введенный)/Под ред. Проф. М.В. Романовского и проф. О.В. Врублевской. – М.: Юрайт, 2001.

7.     Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы. – М.: Перспектива, 2001.

8.     Балабанов А.С., Маркелов К.С. Организация и оснащение рабочих мест на предприятиях. – М., 1986.

9.     Безопасность жизнедеятельности. Учебник для вузов /С.В. Белов, А.В. Ильницкая, А.Ф. Козьяков и др.; Под общ. ред. С.В. Белова. 2-е изд., испр. и доп. – М.: Высш. шк., 1999.

10.                       Безопасность технологических процессов и производств. Охрана труда. /Кукин П.П., В.Л. Лапин, Е.А. Подгоных, и др. – М.: Высш. шк., 1999.

11.                       Брайчева Т.В. Государственные финансы. – СПб: Питер, 2001. – 288 с.

12.  Бюджетная система России /Под ред. Г.Б. Поляка. – М., ЮНИТИ, 2000. – 540 с.

13.                       Бюджетная система Российской Федерации: Учебник /Под ред. М.В. Романовского, О.В.Врублевской. – М.: - ЮРАЙТ, 1999.

14.  Бюджетная система РФ: Учебник /Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. – М., Юрайт, 2001.

15.                       Бюджетный процесс //Бюджетные организации. Экономика и учет. – 2001. – №7. – с. 9-23.

16.                       Бюджетный процесс в Российской Федерации: Учебное пособие /Врублевская О.В. и др. – М.: Перспектива, 1998.

17.                       Вахрин П.И. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. – М.: «Дашков и Ко», 2002. – 344 с.

18.                       Вопросы повышения эффективности бюджетного регулирования // Сборник работ "Актуальные проблемы современной экономики" - Волгоград: ООО "Ригель", 2001.

19.                       Годин А.М., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации. – М.: Маркетинг, 2001.

20.                       Государственные финансы /Под ред. В.М. Федосова. – Киев: Лыбидь, 1991.

21.                       Государственный бюджет: Учебное пособие. Под ред. М. И. Ткачук – Минск, Высшая школа, 1995.

22.                       Дадашев А.З., Черник Д.Г. Финансовая система Российской Федерации: Учебное пособие. – М.: Инфра-М, 1997.

23.                       Дмитриев М. Бюджетная политика в современной России. – М.: Московский Центр Карнеги, 1997.

24.                       Дробозина Л.А. Финансы. – М.: ИНФРА-М. – 2000.

25.                       Золотарева А. Совершенствование процедур разработки, утверждения, исполнения и контроля за исполнением государственного бюджета и проблемы статуса внебюджетных фондов в системе государственных финансов. – М., 1999.

26.                       Иванов Н.Г., Маковник Т.Д. Казначейская система исполнения бюджетов. – СПб., 2001.

27.                       Клисторин В.И. Бюджетный процесс на региональном и муниципальном уровне //Экономика. Вопросы школьного экономического образования. – 2002. –№ 3. – С. 18-24.

28.                       Клисторин В.И. Методические рекомендации по общему анализу бюджетного процесса и бюджета муниципального образования //Общественное участие в бюджетном процессе. – СПб.: Норма, 2002. – С. 22-35.

29.                       Клисторин В.И. Общественное участие в бюджетном процессе //Анализ межбюджетных отношений на субфедеральном уровне в интересах общественности Под ред. Сумской Т.В. – СПб.: Норма, 2002. – С. 93-120.

30.                       Клисторин В.И. Опыт участия независимых экспертов в работе органов власти как форма общественного участия в бюджетном процессе //Общественное участие в бюджетном процессе: опыт и технологии – СПб.: Норма, 2002. – C.114-126.

31.                       Клисторин В.И. Региональные различия и совершенствование бюджетного процесса и межбюджетных отношений в РФ // Проект СИРЕНА: Методы измерения и оценки региональной асимметрии Под ред. Суслова В.И. – Новосибирск, ИЭиОПП СО РАН, 2002. – Гл. 2. – С. 27-56.

32.                       Крохина Ю.А. Правотворчество субъектов Российской Федерации в бюджетной сфере // Журнал российского права. – 2001. – № 5. – С.70-76.

33.                       Ламкин В.Ф. Оргтехника (для вашего офиса). – Ростов-на-Дону: “Феникс”, М.: “Зевс”, 1997.

34.                       Макаров Г.Н. Бюджетная система РФ. – М., 1999.

35.                       Мысляева И.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. – М.: ИНФРА-М, 2003. – 268 с.

36.                       Поляк Г.Б. Финансы. Денежное обращение. Кредит. – М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2001.

37.                       Резников С.С. Государственные финансы. – М.: Финансы и статистика, 1995.

38.                       Самсонов Н.Ф. Финансы. Денежное обращение. Кредит. – М.: ИНФРА-М. 2001.

39.                       Солянникова С.П. Проблемы совершенствования бюджетного процесса в Российской Федерации // Аналитический вестник. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. 2001. Вып.12. С.27-31.

40.                       Финансы: Учебник для вузов /Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской, Б.М. Сабанти. – М.: Перспектива, Юрайт, 2000. – 520 с.

41.                       Фисенко А.И., Кулешова Е.А. Казначейское исполнение государственного бюджета Российской Федерации. – Владивосток, 1999.

42.                       Чичелев М.Е. О роли счетных палат в бюджетном процессе // Финансы. – 1999. – №8. – с.13-15.

ПРИЛОЖЕНИЕ 1

Порядок взаимодействия между участниками бюджетного процесса при казначейском методе исполнения бюджета

I. Общие условия

Казначейский метод исполнения бюджета предусматривает:

·        аккумуляцию финансовых ресурсов в единой кассе, т.е. на банковских счетах казначейства;

·        раздельный учет казначейством налоговых и неналоговых доходов, а также доходов целевых бюджетных фондов;

·        открытие в казначействе лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств с одновременным закрытием их бюджетных счетов в банках;

·        утверждение лимитов финансирования на месяц с учетом прогнозируемого поступления доходов (графиков финансирования) в разрезе разделов и статей бюджетной классификации и получателей бюджетных средств;

·        финансирование расходов получателей бюджетных средств осуществляется по распоряжению владельца лицевого счета казначейством непосредственно поставщику или подрядчику за поставленные товары, выполненные работы или услуги;

·        учет расходов казначейством по лицевому счету в разрезе статей бюджетной классификации;

·        контроль за соблюдением плановых бюджетных назначений и целевым расходованием бюджетных средств владельцем лицевого счета (главный распорядитель, распорядитель или получатель бюджетных средств) и казначейством[29].

В период создания и развития казначейства открытие лицевых счетов будет осуществляться поэтапно, начиная с главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств, с перечислением денежных средств с соответствующих лицевых счетов на бюджетные счета получателей в коммерческих банках.

П. Функции главного распорядителя бюджетных средств

1. Составляет сводную бюджетную роспись по подведомственной сети в разрезе бюджетной классификации и поквартальных назначений, утверждает сметы доходов и расходов получателей бюджетных средств, финансируемых с его лицевого счета.

2. Распределяет лимиты бюджетных обязательств по распорядителям и получателям бюджетных средств, финансируемых с его лицевого счета, на очередной месяц.

3. Определяет перечень распорядителей и получателей бюджетных средств, финансируемых с его лицевого счета.

4. Открывает лицевой счет в казначействе для финансирования собственных расходов, подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств.

5. Осуществляет контроль за соблюдением лимита бюджетных обязательств и целевым расходованием средств, проверяет достоверность объемов выполненных работ (услуг), предъявляемых к оплате.

6. Дает распоряжение казначейству о перечислении денежных средств с его лицевого счета распорядителям, получателям бюджетных средств и на финансирование собственных расходов в соответствии с утвержденной росписью и лимитами бюджетных обязательств.

7. Ведет учет совершенных операций исполнения бюджета по его лицевому счету.

8. Составляет отчетность об исполнении бюджета по подведомственной сети.

9. Несет ответственность за выполнение своих функций, соблюдение лимитов бюджетных обязательств и достоверность объемов выполненных работ (услуг) и товарных поставок, предъявленных к оплате.

III. Функции распорядителя бюджетных средств

1. Составляет и представляет главному распорядителю кредитов бюджетную роспись в разрезе бюджетной классификации и квартальных назначений по подведомственной сети.

2. Открывает лицевой счет в казначействе для финансирования собственных расходов и подведомственных получателей бюджетных средств.

3. Распределяет лимиты бюджетных назначений на очередной месяц по получателям бюджетных средств, финансируемым с его лицевого счета.

4. Определяет перечень получателей бюджетных средств, финансируемых с его лицевого счета, и утверждает их сметы доходов и расходов.

5. Составляет смету собственных расходов в разрезе статей бюджетной классификации.

6. Дает распоряжения казначейству на финансирование с его лицевого счета собственных расходов и расходов получателей бюджетных средств в соответствии с утвержденной росписью и лимитами бюджетных обязательств.

7. Осуществляет контроль за соблюдением лимита бюджетных обязательств и целевым расходованием средств по собственным расходам и подведомственным получателям бюджетных средств.

8. Проверяет достоверность объемов выполненных работ (услуг), предъявляемых к оплате.

9. Несет ответственность за выполнение своих функций, соблюдение лимитов бюджетных обязательств и достоверность объемов выполненных работ (услуг) и товарных поставок, предъявленных к оплате.

10. Ведет бюджетный учет по совершенным операциям и составляет отчетность по подведомственной сети.

IV. Функции получателей бюджетных средств

1. Составляет смету расходов бюджетных средств в разрезе бюджетной классификации и квартальных назначений.

2. Определяет лимиты бюджетных обязательств на очередной месяц по статьям сметы.3. Открывает лицевой счет в казначействе для финансирования собственных расходов.

4. Дает распоряжения казначейству на финансирование расходов с лицевого счета в соответствии с утвержденной сметой и лимитами бюджетных обязательств.

5. Осуществляет контроль за соблюдением лимитов бюджетных обязательств, и целевым расходованием бюджетных средств.

6. Ведет учет совершенных операций по его лицевому счету и составляет отчетность об исполнении сметы распорядителю бюджетных средств.

7. Несет ответственность за выполнение своих функций, соблюдение лимитов бюджетных обязательств и достоверность объемов выполненных работ (услуг) и товарных поставок, предъявленных к оплате.

V. Функции казначейства

1. Открывает бюджетные счета в банках для мобилизации доходов бюджета, учета доходов целевых бюджетных фондов и финансирования расходов.

2. Осуществляет краткосрочный прогноз поступления доходов бюджета и целевых бюджетных фондов.

3. Совместно с главными распорядителями бюджетных средств определяет лимиты бюджетных обязательств на очередной месяц.

4. Открывает и ведет лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств.

5. Ведет учет лимитов бюджетных обязательств на лицевых счетах главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств.

6. Осуществляет управление денежными средствами на счетах казначейства в банках и контроль за остатками средств на бюджетных счетах получателей бюджетных средств.

7. Осуществляет финансирование расходов с лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, перечисляет денежные средства со счетов казначейства в банках.

8. Ежедневно предоставляет выписки движения средств и использования лимитов бюджетных обязательств владельцам лицевых счетов.

9. Предоставляет информацию (копии выписок и платежных документов) главным распорядителям целевых бюджетных фондов и органам государственной власти, осуществляющим учет неналоговых доходов в разрезе плательщиков.

10. Осуществляет контроль за соблюдением лимитов бюджетных обязательств и целевым назначением бюджетных средств.

11. Взаимодействует с банками, ведущими бюджетные счета казначейства, ведет контроль за своевременным зачислением ими доходов и выполнением поручений на финансирование расходов.

12. Проводит анализ финансового состояния банков, обслуживающих бюджетные счета казначейства и получателей бюджетных средств.

13. Ведет учет доходов и расходов бюджета в разрезе бюджетной классификации, составляет ежедневный баланс казначейства.

14. Оформляет и выдает бюджетные кредиты, контролирует своевременность и полноту уплаты заемщиками процентов и возврат суммы основного долга.

15. Несет ответственность за полное и своевременное выполнение своих функций и соблюдение лимитов бюджетных обязательств, а также выполнение распоряжений владельцев лицевых счетов на финансирование расходов.

16. Имеет право приостанавливать распоряжения на финансирование расходов в случае превышения лимита бюджетных обязательств или выявления фактов нецелевого использования средств владельцем лицевого счета, а также иным мотивированным основаниям.

VI. Функции главных распорядителей целевых бюджетных фондов

1. Составляет смету доходов и расходов целевого бюджетного фонда на год с поквартальным распределением.

2. Совместно с казначейством осуществляет краткосрочный прогноз доходов целевого фонда и определяет лимиты финансирования в разрезе статей сметы.

3. Дает распоряжения казначейству о финансировании расходов с лицевого счета целевого фонда.

4. Осуществляет контроль за финансированием расходов в пределах средств фонда, целевым расходованием средств и достоверностью объемов выполненных работ (услуг), предъявленных к оплате.

5. Ведет учет расходов и доходов целевого фонда, составляет отчетность и баланс фонда.

6. В установленном порядке оформляет и выдает бюджетные кредиты, контролирует своевременность и полноту уплаты заемщиками процентов и основной суммы кредита.

7. В пределах предоставленных полномочий и лимитов долговых обязательств вносит предложения о привлечении заемных средств (кредитов, займов), осуществляет учет принятых долговых обязательств и контроль за своевременной уплатой процентов и возвратом основного долга.

8. Несет ответственность за выполнение своих функций, соблюдение лимитов бюджетных обязательств и достоверность объемов выполненных работ (услуг) и товарных поставок, предъявленных к оплате.

ПРИЛОЖЕНИЕ 2

Финансирование расходов бюджета субъекта Российской Федерации