Введение

Исключительная по важности роль природноресурсовых отношений закреплена ст. 9 Конституции России[1], устанавливающей что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа  жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующие территории. По сравнению с иными природными ресурсами земля выполняет наиболее широкие и значимые функции в системе общественных отношений нарушение земельного правопорядка, неисполнение или ненадлежащее исполнение правовых требований отрицательно сказываются на использовании и охране земель Важнейшим элементом обеспечения рационального использования и охраны земель, защиты прав и законных интересов собственников земли, землепользователей, арендаторов является применение правовых средств воздействие направленных на устранение нарушения земельного законодательства и прекращение его дальнейшего развития, восстановление нарушенного права и привлечение виновных в нарушении к ответственности. Основная цель заключается в оценки правового обеспечения рационального использования и охраны земель. В качестве объекта исследования в данной работе выступают земельные правонарушения. Предметом исследования является административная ответственность за земельные правонарушения.

Цель работы – рассмотреть сущность административного правонарушения за земельные правонарушения. Задачи работы – дать понятие административной ответственности, рассмотреть органы, осуществляющие контроль за использованием и охраны земель, рассмотреть способы принятие решения по результатам проведенного контроля.

1. Понятие административной ответственности

Понятие административной ответственности связывается обычно с двумя другими категориями «юридическая ответственность» и «административное принуждение».  Другими словами, административная ответственность является видом юридической ответственности и видом административного принуждения. Административная ответственность обладает всеми общими признаками, которые свойственны юридической ответственности однако первая характеризуется также и специфическими:

1.                    основанием административной ответственности является административное правонарушение;

2.                    административная ответственность может устанавливаться не только законодательными актами РФ и субъектов  РФ, что закреплено в п. К ст. 72 Конституции РФ но и другими нормативными актами. Так закон РФ «О местном самоуправлении в РФ» в п.16 ст.55 и в ст.66 установил право районного и городского совета народных депутатов, принимать решения устанавливающие административную ответственность. Такого права среди других  органов местного самоуправления не имеют лишь сельские и поселковые советы народных депутатов. Однако последние могут налагать административные взыскания, т.е. они применяют меры административной ответственности.

Следует отметить, что до настоящего времени отсутствует четкое разграничение компетенции между РФ, ее субъектами, и органами местного самоуправления в сфере правотворчества, связанного с установлением и реализацией мер административной ответственности. Тем более это касается административной ответственности коллективных субъектов требующих правового регулирования, как правило, на федеральном уровне.

1         административная ответственность распространяется не только на физических, но и на юридических лиц;

2         к административной ответственности виновных привлекают различные органы государства (должностные лица): административные комиссии органы внутренних дел судьи и т.д.;

3         административная ответственность выражается в применении к виновным административных взысканий и административно – восстановительных мер, которые являются мерами административной ответственности;

4         административное законодательство устанавливает особый порядок привлечения к административной ответственности т.е. Существуют особые процессуальные привила применения административной ответственности, характеризующиеся оперативностью, быстротой, упрощенностью;

5         при применении административной ответственности между правоприменяющими органами (должностными лицами)  и правонарушителем отсутствуют служебные отношения (такие отношения характерны для дисциплинарной ответственности);

6         административная ответственность  не характеризуется строгостью и тяжестью санкций (как, например, уголовная ответственность) не создает тяжелых правовых последствий не влечет судимость.

Таким образом, под административной ответственностью как одного из видов юридической ответственности следует понимать применение в установленном процессуальном порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами к правонарушителям мер административного воздействия сформулированных в карательных (штрафных) и  восстановительных санкциях административно – правовых норм.

Содержащие государственное и общественное осуждение  порицание как личности виновного в совершении административного проступка, так и совершенного им деяния, и выражающееся в отрицательных последствиях личностного имущественного, организационного характера, которые нарушитель обязан претерпевать.

Назначение административной ответственности необходимо рассматривать в статистическом и динамическом аспектах. Целью административной ответственности можно выделить такие ее цели:

1) охрана общественных интересов, прав и законных интересов граждан и общества от правонарушений;

2) уменьшение числа совершаемых административных правонарушений;

3) наказание  виновных в правонарушениях в целях их исправления и перевоспитания, предупреждения совершения ими новых правонарушений;

4) превенция и профилактика совершения административных правонарушений иными лицами.

Теснейшим образом  с целями административной ответственности ввязана проблема ее функций.

Все функции административной ответственности подразделяются на две большие группы – организационные и специальные. К организационным относятся функции:

v правовосстановительная;

v психологическая;

v предупредительная.

К специальным можно отнести:

1)штрафную карательную;

2)профилактическую.

Анализ законодательства об административной ответственности приводит к более общей проблеме административного принуждения. С точки зрения законности, концепции правового государства, вряд ли нормально, что применение мер административного принуждения, затрагивающие свободы, права интересы граждан, коллективов, юридических лиц, отношения этих субъектов с исполнительной властью не имеет фундаментальной правовой основы.

Даже в самой общей форме не определены система законодательства об административном принуждении органы уполномоченные устанавливать меры административного принуждения и их компетенция основания механизм гарантии законности их применения. Как мне кажется, такое положение создает порой благоприятные условия для искажения административной системы управления и произвола.

2. Органы, осуществляющие контроль за использованием и охраны земель

Специально уполномоченными государственными органами, осуществляющими   земельный контроль, являются:

1) Государственный комитет по земельным ресурсам и землеустройству и его органы на местах (бывший Роскомзем);

2) Государственный комитет РФ по охране окружающей среды и его  органы на местах (бывший Минприроды РФ);

3) Органы санитарно - эпидемиологического надзора Минздрава Российской Федерации; 

4) Министерство строительства РФ и его органы на местах (бывший Государственный комитет РФ по вопросам архитектуры и строительства).

Названные органы осуществляют свои функции во взаимодействии с органами представительной и исполнительной властей, как в центре, так и непосредственно на местах. Кроме того, они согласовывают свою работу между собой при этом головной организацией по общим вопросам земельного контроля являются Роскомзем.

Управление государственного контроля по использованию и охране земель имеет свою лестницу «подчинения», каждая ступень которой наделена определенными правами и обязанностями, а так же несет ответственность за свои действия.

Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству совместно с другими органами, осуществляющими госземконтроль, составляют ежегодный отчет о контроле за использованием и охраной земель. Главный государственный Инспектор и его заместители, государственные Инспектора и их заместители имеют право контролировать проведение аукционов, конкурсов, заключение сделок по купле-продаже, дарению, обмену, залогу, сдаче в аренду земельных участков. Заместитель главного государственного инспектора (начальник управления) по использованию и охране земель РФ имеет право: 

1) направлять в соответствующие органы материалы о разрушениях земельного законодательства для решения вопросов о привлечении виновных лиц к ответственности;

2) обращаться бесплатно в суд и арбитражный суд по делам о возмещении ущерба, причиненного в результате нарушения земельного законодательства, по вопросам отмены неправомерных решений, связанных с изъятием и предоставлением земельных участков, а также по  физических и должностных лиц;

3) приостанавливать промышленное  гражданское и другое строительство, разработку   месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатацию объектов, проведения агротехнических, лесомелиоративных, геолого-разведочных, поисковых, геодезических и иных работ, если они  осуществляются с нарушением земельного законодательства, установленного режима использования земель особо охраняемых  территорий и могут привести к уничтожению, загрязнению, заражению или порче плодородного слоя почвы, развитию  эрозии, засолению, заболачиванию и другим процессам, снижающим плодородие почв, включая сопредельную территорию, а также если эти работы ведутся по проектам, не прошедшим  экспертизу либо получившим отрицательное заключение;

4) вносить в местную администрацию предложения о полном или частичном изъятии (выкупе) земельных участков в случаях, предусмотренных земельным законодательством;

5) составлять протоколы о нарушениях земельного законодательства и передавать их на рассмотрение в соответствующие комиссии для привлечения виновных к административной ответственности или рассматривать дела о нарушениях земельного законодательства самостоятельно в пределах установленных законодательством размеров штрафов;

6) беспрепятственно посещать при предъявлении служебного удостоверения предприятия, организации и учреждения, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде, а земельные участки, занятые военными, оборонными и другими  специальными объектами, - учетом установленного режима их посещения;

7) давать предприятиям, организациям и учреждениям, а также гражданам обязательные для исполнения предписания по вопросам охраны земель, устранения нарушений земельного законодательства;

8) получать от министерств и ведомств утвержденную в установленном порядке статистическую отчетность о состоянии земельного фонда;

9) привлекать в установленном порядке специалистов для проведения обследований земельных угодий, экспертиз, проверок выполнения мероприятий по охране земель;

10) приостанавливать исполнение  неправомерных решений по вопросам  изъятия и предоставления земельных участков до рассмотрения протестов в соответствующих органах (вышестоящем органе исполнительной власти, суде, арбитражном суде);

11) вносить в соответствующие финансово-кредитные органы обязательные для исполнения предписания о прекращении финансирования (кредитования)  строительства и эксплуатации объектов и других работ в случае их приостановки, а также при отсутствии документов, удостоверяющих права на землю.

Инспектора  по использованию и охране земель пользуются правами заместителя главного государственного Инспектора и государственных инспекторов по использованию и государственных инспекторов по использованию и охране земель, указанными в подпунктах;

12) за исключением права рассматривать дела о нарушениях земельного законодательства самостоятельно.

Для предотвращения многих нарушений  земельного законодательства комитетами (инспекторами) по контролю за использованием  и охраной земель проводится мониторинг земель, т. е. наблюдение за состоянием земельных фондов для своевременного выявления изменений, их оценки, площади и выработки рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов. При каждом комитете по земельным ресурсам и землеустрой2ству, а также  при комитетах по контролю за использованием и охраной земель создаются комиссии. Персональный состав комиссии утверждается приказом  данного комитета (краевого, областного, районного) в составе председателя, секретаря и членов комиссии. В состав комиссии назначаются должностные лица комитета по земельным ресурсам и землеустройству. Число членов комиссии должно быть нечетным и не менее трех человек. Если численность какого-либо районного или городского комитета не позволяет создать самостоятельную комиссию, совместным приказом нескольких районных и городских комитетов или приказом вышестоящего, комитета создается межрайонная комиссия. Комиссией рассматриваются дела о нарушениях земельного законодательства в 15-дневных срок со дня получения. Протокола о нарушении земельного законодательства.

Приказом председателя комитета РФ (главным государственным Инспектором) по земельным ресурсам и землеустройству, в целях привлечения широкой общественности к осуществлению госземконтроля, могут вводиться должности внештатных  общественных инспекторов по использованию и охране  земель из числа специалистов сельскохозяйственных предприятий, органов местного самоуправления, предприятий и организаций Российского научно-исследовательского и проектро-изыскательского объединения по использованию земельных ресурсов на местах. Лица, выразившие желание стать внештатными общественными инспекторами, должны  хорошо знать земельное законодательство и иметь опыт работы в деле сохранения и улучшения природной среды. Внештатным общественным инспекторам по земельным ресурсам и землеустройству выдаются удостоверения установленного образца, в котором прописаны права внештатного общественного инспектора там сказано, что  внештатный общественный инспектор по использованию  и охране земель имеет право:

1.      беспрепятственно посещать и обследовать использование земельных участков независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности;

2.      составлять протоколы о нарушении земельного законодательства[2].

3. Проверка, как одни из способов контроля

Учитывая критическое состояние земель России, Роскомзем и его органы на местах за последнее время активизировали работу по осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель. Проверки соблюдения земельного законодательства стали проводиться более системно. Так, например в новосибирской области если в 1997 г  комитетами по земельным ресурсам и землеустройству районов и городов области было проведено 5579 проверок на площади 5921,9 тыс. га по в 1998 было проведено 6320 проверок на площади 51212,3 тыс. га.  В среднем на 1997 г приходится по 155 проверок на рай-(гор) комитет, а в 1998 г по 175 проверок. В результате проверок в 1997 г выявлено 1866 нарушения земельного законодательства, из них 72,9 %  нарушений совершено юридическими лицами (1361), 23,2 % гражданами (433) и 3,9% - должностными лицами (72)[3].

В 1998 г выявлено 2068 нарушений земельного законодательства. Из юридическими лицами (1430) 27,7  % - гражданами (563)и 3,7 %  - должностными лицами (75)[4].

Однако, анализ выявленных нарушений земельного законодательства показывает, что как по количеству, так и по площади земель, их соотношение из года в год изменяется незначительно. Оп прежнему, основной удельный вес занимают нарушения, связанные с нерациональным и бесхозяйственным использованием земель, самовольным из занятием и захламлением недостаточное освоение земельных угодий фермерами обусловлено тем, что многие из них из-за недостатка средств не могут купить семена, технику, проводить работы по коренному и поверхностному улучшению земель. Основные причины не использования земель, выделенных под огородные участки:

-         значительное завышение заявок без учета фактической потребности в земельных участках,

-         удаленность огородов от населенных пунктов и перегруженность общественного транспорта

-         постоянное повышение цен на транспортные услуги

-         переувлажнение земель, а также трудности освоения выделенных участков.

-         Незначительно происходят изменения и в соотношение устраненных нарушений. Так в новосибирской области в 1997 г было устраненных нарушений. Так в новосибирской  области 1997 г было устранено 1738 нарушений, что составляло 93 % от общего количества выявленных нарушений. К административной ответственности привлечено 530 нарушителей земельного законодательства, взыскано штрафов на сумму 464 миллиона руб. на 1 января 1998 г было устранено 24 выявленные нарушения за самовольное занятие земельных участков, 79- за не использование сельскохозяйственных земель, 1 – за захламление земель 1 – за нарушение сроков возврата временно занимаемых земель, 20 -  за уклонение от исполнения предписаний выданных госземинспекторами[5].

В 1998 г было устранено 1929 нарушений земельного законодательства, что составляет 93, 3 %  от общего количества выявленных нарушений. К административной ответственности привлечено 408 нарушений, взыскано штрафов на сумму 502 млн. 616 тыс. руб. на 1 января 1999 г не устранено 48 выявленных нарушений  за самовольное занятие земельных участков, 6 - за не использование   сельскохозяйственных земель, 1 – за захламление земель, 7- за нарушение сроков возврата временно занимаемых земель, 3 – за уклонение от исполнения предписаний, выданных госземинспекторами, 14 – за другие нарушения.  Все выявленные и не устраненные случаи нарушения земельного законодательства, а также не взысканные суммы штрафов находятся под контролем рай(гор) комитетов по земельным ресурсам и землеустройству до полного их устранения во взыскания штрафов[6].

4. Принятие решения по результатам проведенного контроля

Характер принимаемого решения и его содержание основываются на данных проведенных проверок, обследований и анализа полученных материалов.

Принимаемое решение может носить предварительный характер. Это бывает тогда когда необходимо проведение дополнительных работ (лабораторных анализов, экономических расчетов, оценки экологических последствий и т. д.)  при  длящемся нарушении и невозможности его немедленного длящемся нарушении и невозможности его немедленного устранения, при  не выявлении субъекта или оспаривании им факта (вины) нарушения. В дальнейшем при получении госинспектором всех материалов позволяющих вынести правильное, обоснованное решение, они передаются в комиссию к по контролю за использованием и охраной земель и другие органы.

Решение по рассматриваемому вопросу может приниматься  и на месте   путем дачи соответствующих распоряжений об устранении выявленного нарушения или применения административных санкций. Ниже приводится наименование документов, оформляемых при проведении контроля.

1)             «указание об устранении нарушений земельного законодательства»

В «указании ….» Дается предупреждение пользователю земельного участка, что если он не выполнит все требования, содержащиеся в «указании…» то материалы будут переданы в комиссию по контролю за использованием и охраной земель соответствующего (местного) комитета по земельным ресурсам и землеустройству для привлечения нарушителя к ответственности.

2)             «протокол о нарушении земельного законодательства»

В случае не устранения нарушений в установленный срок уполномоченное должностное лицо составляет «протокол…» и в пределах  своей компетенции имеет право передать его на рассмотрение в соответствующую комиссию или рассмотреть дело о нарушении земельного законодательства самостоятельно. «Протокол….» Как правило, составляется на месте обнаружения нарушения. Личность нарушителя устанавливается  по имеющимся у него документам или показаниям свидетелей.

3)             «обращение в органы МВД об оказании содействия»

При необходимости должностные лица могут обращаться в органы министерства внутренних дел РФ  за помощью по установлению личности нарушителя земельного законодательства, используя при  этом указанную форму, согласно которой должностное лицо дает краткую характеристику  нарушения с указанием места и времени его совершения или выявления, информацию о личности нарушителя (приметы, номер автомобиля и т. д.)

4)             « требование о приостановке работ, эксплуатации объекта»

такое предписание оформляется должностным лицом при обнаружении существенных правонарушений, для устранения которых необходима указанная мера.

В  требовании о приостановлении работ, ведущихся с нарушением земельного законодательства указывается срок, в течение которого надлежит устранить допущенные недостатки, и предупреждение, что если работы будут продолжаться без устранения нарушений, то по предписанию госинспектора будет прекращено финансирование работ.

5)             «предписание о прекращении финансирования (кредитования) строительства, эксплуатации объектов»

В  случае продолжения  работ ведущихся с нарушением земельного законодательства (без принятия мер по устранению нарушения) госинспектор направляет в финансово-кредитный орган «предписание» с указанием:

Предписание действует до устранения нарушителем тех нарушений, которые были зафиксированы в требовании госинспектора.

6)             «уведомление должностного лица о разрешении возобновления работ и их финансирования (кредитования)»

Такое «уведомление….» оформляется госинспектором после устранения нарушения.

7)             «уведомление должностного лица о возобновлении приостановленного финансирования (кредитования) работ,

8)             эксплуатации объектов»

9)             после устранения нарушения госинспектор направляет в банк соответствующие «уведомление»[7].

Дела о нарушениях земельного законодательства рассматриваются комиссиях по контролю за использованием и охраной земель. Персональный состав комиссии, создаваемой при каждом комитете по земельным ресурсам и землеустройству утверждается  приказом этого комитета (республиканского, краевого, областного, районного) в составе председателя, секретаря и членов комиссии.

Протокол подписывается председателем комиссии, секретарем, гражданином или представителем юридического лица, совершившим правонарушение. В случае отказа лица, совершившего правонарушение, от подписания протокола в нем делается об этом запись

При составлении протокола нарушителю разъясняются его права и обязанности, о чем делается соответствующая запись в протоколе.

8) «постановление о наложении административного взыскания»

комиссия вправе рассматривать дела при наличии 2/3 става комиссии, присутствовавших на заседании. Член комиссии, не согласный с принятым решением, излагает свое мнение, которое прилагается к постановлению. Постановление  подписывается председательствующим и секретарем.

По результатам рассмотрения дела выносится одно из следующий «постановлений» - вынесенное комиссией постановление регистрируется в специальной книге.

Для принудительного исполнения «постановления…» должн6остное лицо направляет ходатайство и материалы дела о нарушении земельного законодательства в народный суд или в финансово-кредитные  органы, в которых юридические лица  открыли счет либо в арбитражный суд.

Все проведенные проверки соблюдения земельного законодательства, а также принятые меры по устранению нарушений фиксируются в специальной книге проверок, а введенные комиссией постановления – в книге регистрации постановлений[8].