СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ................................................................................................................................. 2
1. Понятие
финансово-экономических основ местного самоуправления....................................................................................................................................................... 4
2. Местный бюджет: понятие,
структура, принципы формирования 13
2.1. Понятие бюджета
муниципального образования (местного бюджета)................................................................................................................................................. 13
2.2. Доходная часть местных
бюджетов....................................................... 15
2.3. Расходная часть местных
бюджетов..................................................... 22
2.4. Внебюджетные фонды....................................................................................... 29
ЗАКЛЮЧЕНИЕ......................................................................................................................... 31
Библиографический список.................................................................................... 33
ВВЕДЕНИЕ
Местное самоуправление является
важнейшим элементом демократического государственного устройства и призвано обеспечить сочетание
государственных интересов и интересов каждого отдельно взятого города, поселка,
деревни, каждой каким-либо способом обособленной населенной территории.[1] Органы
местного самоуправления призваны решать вопросы местного значения, создавать
условия для обеспечения повседневных потребностей населения - но это и есть
реализация одного из ключевых прав человека и гражданина, гарантируемых
демократическими государствами - права на достойную жизнь. Таким образом,
местное самоуправление не только оппонент, но и соратник государственной
власти, а развитое, местное самоуправление освобождает органы государственной
власти от "текучки", позволяет сконцентрироваться на решении
общегосударственных проблем, способствует оптимизации государственного
управления.
Органы местного самоуправления должны
иметь право на достаточную для осуществления своих функций и полномочий
экономическую и финансовую базу. Так, в соответствии с Конституцией РФ (ст. 132),
при наделении этих органов отдельными государственными полномочиями им должны
передаваться необходимые для их осуществления материальные и финансовые
средства. Главы 5 - 6 Федерального закона “Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ” уточняют данное положение Конституции РФ. Из
этого следует, что признание и гарантированность государством местного
самоуправления предполагает определенные обязательства со стороны государства
по созданию необходимых экономических, финансовых и правовых условий и
предпосылок для развития местного самоуправления.
Конституционное закрепление
финансовых основ местного самоуправления подчеркивает важность рассматриваемой
темы. Не случайно в Европейской хартии местное самоуправление самая большая по
объему статья посвящена характеристике источников финансирования органов
местное самоуправление. Эти положения хартии можно рассматривать в качестве
общих принципов, которые должны определять экономическую и финансово-налоговую
политику любого государства применительно к местным органам власти, получая
свое отражение в законодательстве.
В РФ процесс становления и развития
местного самоуправления протекает с большими трудностями. Не всегда этот
процесс идет поступательно в соответствии с вышеуказанными принципами и целями.
Есть множество причин и проблем, в том числе и проблем финансирования, замедляющих
и не способствующих развитию местного самоуправления в РФ. Некоторые, на мой взгляд,
наиболее острые из них освещены в данной работе. Особое место уделено определению
понятия финансовых основ местного самоуправления, процессу формирования и
утверждения местного бюджета как основе эффективного функционирования местного
самоуправления.
Работа состоит из
введения, 2 глав, заключения и библиографического списка.
1. Понятие
финансово-экономических основ местного самоуправления
Согласно п.1 ст. 2
Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" местным
самоуправлением признается "самостоятельная и под свою ответственность
деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного
самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его
исторических и иных местных традиций".
Как следует из
определения, "самоуправление - это управление, субъекты и объекты которого
совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же
лица".[2]
Соответственно, органы местного самоуправления представляют собой
децентрализованную часть государственного аппарата, сочетающую в себе
государственные и общественные начала.
Вместе с тем в
соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации, органы местного
самоуправления, осуществляющие публичную власть в границах территорий
муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов),
сельских округов (волостей, сельсоветов) - не входят в систему органов
государственной власти.
На основании ст. 6
Федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" к ведению муниципальных образований
следует отнести вопросы местного значения. Они также могут наделяться
отдельными государственными полномочиями.
Содержание понятия
"вопросы местного значения" раскрывается в ст. 1, а их полный
перечень дан в ст. 6 названного Федерального закона. В значительной мере обеспечение
социально-экономического развития муниципального образования связано с решением
вопросов местных финансов: формирования, утверждения и исполнения
муниципального бюджета; установления местных налогов и сборов.
Муниципальную
собственность, согласно законодательству РФ составляют средства местного
бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного
самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы,
находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и
организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации,
муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения
образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое
имущество.[3]
В соответствии со ст. 215
Гражданского кодекса РФ муниципальной собственностью является имущество,
принадлежащее на праве собственности городским, сельским, а также другим
муниципальным образованиям.
Органы муниципальных
образований могут выступать в имущественном обороте в качестве самостоятельных
юридических лиц — муниципальных учреждений, обладающих самостоятельным вещным
правом оперативного управления за закрепленным за ними имуществом. Частью этого
имущества – денежными средствами - они будут отвечать по своим обязательствам.
При осуществлении ими правомочий собственника — муниципального образования —
они получают возможность в той или иной мере распоряжаться имуществом этого
собственника, поступающим, выбывающим или составляющим его казну. Именно
имущество казны, в первую очередь, средства соответствующего бюджета,
составляют базу имущественной ответственности такого муниципального
собственника по своим долгам.
В связи с этим
муниципальное имущество делится на две части:
1)
имущество, находящееся в муниципальной собственности и
закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение,
пользование и распоряжение;
2)
местные финансы - средства местного бюджета и иное муниципальное
имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, которые
составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения
или другого муниципального образования[4].
Понятие "местные
финансы" идентично понятию "финансовые ресурсы местного
самоуправления". В значительной мере их основу составляют средства
муниципального бюджета. Финансовые средства (финансовые ресурсы) местного
самоуправления представлены в рамках финансовой системы государства в качестве
одного из ее центральных звеньев. Именно в финансовой сфере проявляется
неразрывная связь между государственной и муниципальной властью.
Финансово-экономические основы местного самоуправления представляют собой
совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения,
связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных
бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных
образований.
Общие начала финансовой
деятельности органов местного самоуправления регулируются на уровне Конституции
Российской Федерации, устанавливающей основные принципы организации и
деятельности общества и государства и оказывающей существенное влияние на
развитие российского законодательства. В целом правовое регулирование
финансовой деятельности органов местного самоуправления осуществляется на
уровне Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.
Органы местного
самоуправления осуществляют деятельность по планомерному и целенаправленному
образованию, распределению и использованию денежных фондов (финансовых
ресурсов) муниципальных образований, прежде всего в правовой форме; они могут
принимать нормативные правовые акты, регулирующие финансовую деятельность в
пределах соответствующих территорий.
Анализ положений
нормативных правовых актов органов местного самоуправления в финансовой сфере
позволяет распределить их на две группы:
общие, регулирующие
основы организационно-финансовой деятельности органов муниципальной власти
(уставы муниципальных образований, положения о структуре финансовых органов
местного самоуправления);
специальные, регулирующие
правоотношения в бюджетно-налоговой сфере (положения о местных бюджетах;
постановления, положения и решения, касающиеся вопросов местного
налогообложения и т.п.).
В своей нормотворческой
деятельности органы муниципальной власти обязаны руководствоваться Конституцией
Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента РФ,
постановлениями Правительства РФ, нормативными актами федеральных органов
исполнительной власти и законодательством соответствующего субъекта Федерации,
что в некоторой степени ограничивает их самостоятельность.
Финансово-экономические основы,
обеспечивая хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, служат
прежде всего удовлетворению потребностей населения муниципальных образований,
созданию условий его жизнедеятельности. Вместе с тем укрепление и развития
финансово-экономических основ местного самоуправления оказывает влияние на
экономическое и финансовое положение в стране в целом. Но при этом следует
учитывать, что финансовая и экономическая самостоятельность муниципальных
образований во многом обусловлена состоянием экономики нашего общества, его
финансов.
Европейская Хартия о местном
самоуправлении устанавливает:
а) органы местного самоуправления
имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание
достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно
распоряжаться при осуществлении своих функций;
б) финансовые средства органов
местного самоуправления должны быть соразмерны предоставляемым им конституцией
или законом полномочиям;
в) по меньшей мере часть финансовых
средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов
и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в
пределах, определенных законом;
г) финансовые системы, на которых
основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно
разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это возможно, за
изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов;
д) защита более слабых, в плане
финансов, органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового
выравнивания или эквивалента мер, предназначенных для корректировки результатов
неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов
и лежащих на них расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать
свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции[5].
Эти положения Европейской Хартии о
местном самоуправлении можно рассматривать в качестве общих принципов, которые
должны определять экономическую и финансово-налоговую политику демократического
государства применительно к местным органам власти, получая отражение в
законодательстве данной страны.
Органы местного
самоуправления в рамках национальной экономической политики имеют право на
обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут
свободно распоряжаться при осуществлении своих функций.
Финансовые средства
органов местного самоуправления должны быть соразмерены предоставленным им
конституцией законом полномочиями. По меньшей мере часть финансовых средств
органов местного самоуправления должна обеспечиваться за счет местных сборов и
налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в
пределах, определенных законом.
В качестве собственных
доходов местных бюджетов Федеральный закон о финансовых основах местного
самоуправления определяет "местные налоги и сборы, другие собственные
доходы местных бюджетов, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской
Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Эти налоги
и сборы перечисляются налогоплательщиками в местные бюджеты" (п.1 ст. 7).
Федеральным законом
предусмотрено, что "формирование и использование местных финансов основываются
на принципах самостоятельности, государственной поддержки и гласности"
(п.2 ст. 2). Принципы финансовой самостоятельности органов муниципальной власти
провозглашены в ст. 9 Европейской Хартии о местном самоуправлении[6].
Европейская Хартия о местном самоуправлении включает в себя общепризнанные
принципы и нормы международного права, которые рассматриваются как обязательные
всеми. В связи с включением общепризнанных принципов и норм международного
права в правовую систему Российской Федерации (ч.4 ст. 15 Конституции РФ) нормы
Европейской Хартии о местном самоуправлении, инкорпорированные в национальное
законодательство, стали обладать такой же обязательной силой, как и нормы
внутреннего законодательства.
Положения ст. 9
Европейской Хартии детализированы в ст. 36-39 Федерального закона "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" и в ст. 6-8 Федерального закона "О финансовых основах
местного самоуправления в Российской Федерации". Указанные нормы
предоставляют органам местного самоуправления право формировать муниципальные
бюджеты за счет собственных источников доходов, прежде всего - за счет
поступлений от местных налогов и сборов.
Органы государственной власти
Российской Федерации и государственной власти субъектов Российской Федерации
обязаны содействовать развитию финансово-экономических основ местного
самоуправления. В этих целях они в соответствии с Федеральным законом «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28
августа 1995 г.:
- регулируют законами порядок
передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность;
- передают органам местного
самоуправления материальные и финансовые средства, необходимые им для
осуществления отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться
законом данные органы;
- разрабатывают и устанавливают
государственные минимальные социальные стандарты;
- регулируют отношения между
федеральным бюджетом и местными бюджетами, между бюджетом субъекта Российской
Федерации и местными бюджетами;
- обеспечивают сбалансированность
минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной
обеспеченности;
- обеспечивают гарантии финансовой
самостоятельности местного самоуправления;
- компенсируют местному самоуправлению
дополнительные расходы, возникающие в результате решений, принятых органами
государственной власти;
- участвуют в решении местных задач
через целевые федеральные и региональные программы.
Таким образом, муниципальные финансы — это система экономических отношений,
посредством которой распределяется и перераспределяется национальный доход,
фонд денежных средств, используемых для экономического и социального развития
территории муниципального образования.
В состав муниципальных финансов
входят:
1. Муниципальные
бюджеты;
2. Средства
субъектов хозяйствования, находящихся в муниципальной собственности;
3. Ценные
бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления;
4. Территориальные
внебюджетные фонды, на основе добровольных взносов физических и юридических лиц,
специальных сборов и т.д.
2. Местный бюджет: понятие,
структура, принципы формирования
2.1. Понятие бюджета
муниципального образования (местного бюджета)
Местные бюджеты (бюджеты
муниципальных образований) составляют третий уровень бюджетной системы
Российской Федерации.
Наличие бюджета укрепляет
экономическую самостоятельность органов местного самоуправления, способствует
активизации хозяйственной деятельности и развитию инфраструктуры
соответствующих территорий.
С точки зрения экономической теории
местный бюджет следует рассматривать как "совокупность экономических
отношений, способствующих территориальному перераспределению национального
дохода страны, обеспечивающих создание финансовой базы местных органов
власти".[7]
Как правовая категория местный бюджет
представляет собой форму образования и расходования денежных средств,
предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения
местного самоуправления.
Местные бюджеты характеризуются:
1. широкой сферой влияния, так как
бюджетные отношения пронизывают все стороны территориального
воспроизводственного процесса;
2. высокой степенью действенности,
обусловленной перераспределительной природой данной экономической категории;
3. гибкостью, поскольку система
бюджетных методов управления формируется не как заданная раз и навсегда, а как
динамичная, постоянно развивающаяся в зависимости от целей и задач
территориального развития.
Согласно ст. 6 БК РФ бюджетный
процесс - это регламентированная нормами права деятельность органов местного
самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению
проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, а также по контролю за их
исполнением.
Бюджетный процесс представляет собой
сложную систему связей и отношений, направленных на изъятие части доходов у
населения и предоставление средств из бюджета с целью решения комплекса
социально-экономических задач.
В советский период развития нашего
государства все действующие на территории Российской Федерации бюджеты, включая
и местные бюджеты, объединялись в рамках единого государственного бюджета. В
настоящее время местные бюджеты, являясь частью финансовой системы Российской
Федерации, существуют как самостоятельные денежные фонды, предназначенные для
решения вопросов местного значения, выполнения функций органов местного
самоуправления.
Вместе с тем для расчетов и анализа
при формировании и использовании бюджетных средств на различных территориальных
уровнях управления законодательством было введено понятие «консолидированный
бюджет» — свод бюджетов нижестоящих территориальных уровней и бюджета
соответствующего национально-государственного или административно-территориального
образования. Данные консолидированные бюджеты в отличие от самостоятельных
бюджетов утверждению не подлежат и правовыми актами не являются.
Каждое муниципальное образование в
соответствии с законом имеет собственный бюджет. Таким образом, к бюджетам
муниципальных образований относятся городские, районные, поселковые бюджеты, а
также районные бюджеты в районах городов и бюджеты сельских населенных пунктов.
Статья 132 Конституции Российской
Федерации закрепляет право органов местного самоуправления самостоятельно
формировать, утверждать и исполнять местный бюджет.
Самостоятельность местного бюджета
обеспечивается:
1. наличием собственных источников
доходов;
2. правом определять направления
использования и расходования бюджетных средств;
3. правом использовать по своему
усмотрению доходы местного бюджета, полученные дополнительно в ходе его
исполнения (данные средства не подлежат изъятию органами государственной
власти);
4. правом на компенсацию дополнительных
расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной
власти:
5. ответственностью органов местного
самоуправления за исполнение местного бюджета.
Местный бюджет имеет доходную и
расходную части.
2.2. Доходная часть местных
бюджетов
Согласно ст. 6
Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в
Российской Федерации" доходная часть состоит из собственных доходов и
поступлений от регулирующих доходов, она также может включать в себя финансовую
помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой
поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам.
В Бюджетном кодексе РФ
доходы муниципальных бюджетов подразделяются на собственные и регулирующие (ст.
60), налоговые и неналоговые (ст. 61, 62).
К собственным доходам бюджетов относятся:
·
налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами
законодательством РФ;
·
неналоговые доходы, предусмотренные в абз.2-5 п.4 ст. 41 БК РФ, а
также иные неналоговые доходы;
·
безвозмездные перечисления (ст. 45 БК РФ).
Регулирующие доходы бюджетов - это федеральные и региональные налоги
и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в
местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе
(не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов.
Налоговые доходы бюджетов муниципальных образований составляют:
·
собственные доходы от местных налогов и сборов, определенные
налоговым законодательством РФ;
·
отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и
сборов, передаваемые местным бюджетам Российской Федерацией и субъектом РФ в
порядке, установленном ст. 52, 58 и 63 БК РФ;
·
государственная пошлина, за исключением зачисляемой в соответствии
со ст. 50 БК РФ в доходы федерального бюджета, - по нормативу 100% по месту
нахождения кредитной организации, принявшей платеж.
К местным налогам и
сборам относятся налоги и сборы, установленные в соответствии с федеральными
законами.
В статье 21 Закона РФ от
27 декабря 1991 года N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской
Федерации" было предусмотрено 23 вида местных налогов и сборов (сейчас
исключен налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной
сферы).[8]
Согласно ст. 15 части
первой НК РФ перечень местных налогов и сборов ограничен пятью видами:
земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на
наследование или дарение, местные лицензионные сборы.
Доли федеральных и
региональных налогов (сборов) закрепляются за бюджетами муниципальных
образований на постоянной основе в порядке, предусмотренном п.5 ст. 7
Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в
Российской Федерации".
Указанные доходы включают
в себя:
·
часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50%
в среднем по субъекту РФ;
·
часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в
среднем по субъекту РФ;
·
часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного
производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней,
отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней
РФ) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту РФ;
·
часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в пределах
не менее 5% в среднем по субъекту РФ;
·
часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за
исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные
подакцизные товары) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту РФ;
·
не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций).
Неналоговые доходы местных бюджетов учитываются и формируются в
соответствии со ст. 41-46 БК РФ, в том числе за счет части прибыли
муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных
обязательных платежей, - в размерах, устанавливаемых правовыми актами органов
местного самоуправления.
К другим собственным доходам местных бюджетов
относятся:
·
доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;
·
не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества,
находящегося на территории муниципального образования, проводимой в
соответствии с государственной программой приватизации;
·
доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду
нежилых помещений и муниципальных земель;
·
платежи за пользование недрами и природными ресурсами,
установленные в соответствии с законодательством РФ;
·
доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;
·
штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с
федеральными законами и законами субъектов РФ;
·
государственная пошлина, установленная в соответствии с
законодательством РФ.
Федеральным законом
"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" предусмотрено право органов местного самоуправления на
получение платежей за пользование природными ресурсами и участие органов
местного самоуправления в кредитных отношениях (ст. 40, 42).
Муниципальные бюджеты
также пополняются за счет доходов от использования имущества, находящегося в
муниципальной собственности, и от платных услуг, оказываемых органами местного
самоуправления и бюджетными учреждениями, находящимися в ведении местного
самоуправления.
Финансовая помощь
муниципальному образованию от бюджета другого уровня бюджетной системы
Российской Федерации оказывается в форме дотаций и субвенций и подлежит учету в
доходах местного бюджета, который является получателем этих средств.
Дотации - это средства, предоставляемые местным бюджетам из
федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации на безвозмездной и
безвозвратной основе в целях покрытия текущих расходов. Дотации не имеют
целевого назначения и могут быть использованы по усмотрению органов местного
самоуправления.
Субвенции - это средства, выделяемые из федерального бюджета, бюджета
субъекта РФ на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление
определенных целевых расходов. Эти средства предоставляются для реализации
программ, обеспечивающих социально-экономическое развитие соответствующих
территорий, для ликвидации последствий стихийных бедствий и т.п.
Дотации, субвенции, а
также заемные средства играют роль вспомогательных источников доходов местных
бюджетов. В то же время на практике дотации служат средством покрытия дефицита
местного бюджета, а субвенции влияют и на объем, и на структуру расходов
местного бюджета.
Заемные средства могут
быть предназначены для покрытия расходов, превышающих минимальный бюджет, или
устранения финансовых трудностей в процессе исполнения утвержденного бюджета.
Исполнительные органы
местного самоуправления по решению представительных органов вправе выпускать муниципальные займы на инвестиционные цели
и получать ссуды - бюджетные
средства, предоставляемые из иных бюджетов на возвратной, безвозмездной или
возмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года.
Органы местного
самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Сумма
превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года
не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами
государственной власти субъектов Российской Федерации.
Доходы местных бюджетов
могут быть переданы бюджетам других уровней по ставкам (нормативам),
определяемым правовыми актами органов местного самоуправления (ст. 63 БК РФ). Вместе
с тем в доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно
предусматривается финансирование мероприятий по решению вопросов местного
значения и осуществление органами местного самоуправления отдельных федеральных
полномочий, полномочий субъектов Российской Федерации.
Население муниципального
образования может непосредственно принимать решения о разовых добровольных
сборах средств граждан в соответствии с уставом муниципального образования.
Средства самообложения используются
исключительно по целевому назначению. Органы местного самоуправления
информируют население муниципального образования об их использовании (ст. 39 ФЗ
"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" и п.3 ст. 8 ФЗ "О финансовых основах местного
самоуправления в Российской Федерации").
Финансовые средства,
необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных
государственных полномочий, ежегодно предусматриваются соответственно в
федеральном бюджете, в бюджетах субъектов РФ.
Увеличение расходов или
уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате
решений, принятых федеральными органами государственной власти или органами
государственной власти субъектов РФ, компенсируются органами, принявшими
решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием
соответствующего решения. Решения органов государственной власти, влекущие за
собой дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются
органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве
компенсации средств.
Таким образом, можно сказать, что
местные бюджеты не формировались и не будут формироваться исключительно за счет
собственных налоговых поступлений и других собственных источников доходов. Федеральные
средства, передаваемые органам местного самоуправления, порождают зависимость
от органов государственной власти субъекта РФ или кредитных учреждений,
ограничивая тем самым целевое использование средств на нужды населения и самого
муниципального образования. Органы местного самоуправления должны стремиться к
увеличению собственных источников доходов.
Если исходить из того, что финансовая
самостоятельность, а фактически и самостоятельность местного самоуправления
может быть обеспечена только в случае наличия достаточных средств для покрытия как
минимум обязательных расходов местного бюджета, то муниципалитеты вынуждены и
должны изыскивать дополнительные средства и возможности их получения для
укрепления своей финансовой базы, чтобы обеспечить тем самым себе
самостоятельность в действиях. Из этого следует, что самостоятельность местных
финансов, а значит и муниципального образования в целом зависит в значительной
степени от эффективности собственной организационно-финансовой деятельности
органов местного самоуправления, а также от степени профессионализма
специалистов муниципалитетов.
2.3. Расходная часть местных
бюджетов
В Бюджетном кодексе
выделены две группы расходов бюджетов муниципальных образований:
· расходы, совместно
финансируемые из бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов РФ и бюджетов
муниципальных образований (ст. 85);
· расходы, финансируемые
исключительно из местных бюджетов (ст. 87).
Следует отметить, что
расходы местных бюджетов также разделяются на расходы, включаемые в бюджет
текущих расходов и бюджет развития (капитальные расходы).
Бюджет развития
формируется за счет ассигнований на финансирование инвестиционной и
инновационной деятельности, а также затрат, связанных с воспроизводством,
расходов, при осуществлении которых увеличивается или создается имущество,
находящееся в собственности муниципальных образований, и иных расходов бюджета,
включенных в капитальные расходы в соответствии с экономической классификацией
расходов бюджетов РФ. Все другие расходы, не вошедшие в бюджет развития,
включаются в бюджет текущих расходов.
Различаются обязательные,
добровольные (факультативные) и запрещенные расходы местных бюджетов.
В соответствии с
законодательством обязательными для
местных сообществ являются только расходы, которые определены в таком качестве
законом, и расходы, необходимые для оплаты невостребованных долгов. Также
обязательны и задолженности, появляющиеся из договорных обязательств и судебных
решений.
Добровольными являются расходы, которые местное сообщество
может самостоятельно определять при условии, что они не входят в перечень
запрещенных, а все обязательные расходы предварительно были покрыты необходимым
объемом поступлений. К числу добровольных расходов относятся, например,
связанные с деятельностью в экономической сфере (прямая и косвенная помощь
частным лицам), дополнительная деятельность в гуманитарной и информационной
сферах, расходы по строительству.
Запрещаются расходы,
противоречащие бюджетным принципам. Если произведенный расход является
запрещенным, он аннулируется по решению суда на основании протеста прокурора
или жалобы граждан (контроль внутренней легальности бюджета).
Федеральные органы
государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ в
соответствии с законом обеспечивают муниципальным органам минимальные местные
бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально
необходимых расходов местных бюджетов.
Минимально необходимые расходы местных бюджетов
устанавливаются законами субъектов РФ на основе нормативов минимальной
бюджетной обеспеченности (ст. 37 ФЗ "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации").
Нарушение принципа
сбалансированности местного бюджета порождает его дефицит. Источниками
финансирования дефицита местного бюджета могут быть внутренние источники в двух основных формах:
· муниципальные займы,
осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени соответствующего
муниципального образования;
· кредиты, полученные от
кредитных организаций (ст. 96 БК РФ).
Совокупность долговых
обязательств муниципального образования может существовать в форме:
· кредитных соглашений и
договоров, заключенных муниципальным образованием;
· займов муниципального
образования (муниципальных займов), осуществляемых путем выпуска ценных бумаг
от имени муниципального образования;
· договоров о
предоставлении муниципальных гарантий, договоров поручительства муниципального
образования по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;
· долговых обязательств
юридических лиц, переоформленных в муниципальный долг на основе правовых актов
органов местного самоуправления.
Долговые обязательства
муниципального образования погашаются в сроки, которые определяются условиями
заимствований и не могут превышать 10 лет (ст. 110 БК РФ).
Правовые основы участия
муниципального образования в отношениях, возникающих в результате осуществления
эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг, устанавливаются
положением ст. 114 БК РФ и Федеральным законом от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ
"Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных
ценных бумаг".
Договорные отношения,
возникающие в связи с предоставлением муниципальных гарантий, регулируются
нормами ст. 115 и 117 Бюджетного Кодекса РФ.
Процесс формирования
местных финансов неразрывно связан с особенностями организации бюджетного
процесса на муниципальном уровне.
Представительные органы
местного самоуправления самостоятельно разрабатывают положение о бюджетном
процессе в данном муниципальном образовании в соответствии с общими принципами
бюджетного процесса, установленными законами Российской Федерации и законами ее
субъектов (п.1 ст. 11 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в
Российской Федерации").
Исполнительные органы
муниципальной власти составляют проект бюджета, вносят его с необходимыми
документами и материалами на утверждение представительных органов местного
самоуправления, осуществляют исполнение бюджета, в том числе сбор доходов
бюджета, управление муниципальным долгом, представляют отчет об исполнении
бюджета на утверждение представительных органов местного самоуправления,
осуществляют иные полномочия (ст. 154 БК РФ).
Исполнительные органы
местного самоуправления составляют проект бюджета, направляют в
представительные органы местного самоуправления его и одновременно такие
документы:
- прогноз
социально-экономического развития муниципального образования на очередной
финансовый год;
- основные направления
бюджетной и налоговой политики муниципального образования на следующий
финансовый год;
- прогноз сводного
финансового баланса по территории муниципального образования на очередной
финансовый год;
- программу приватизации
муниципальных предприятий на очередной финансовый год.
Составление проектов
местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов осуществляется в
соответствии с бюджетной классификацией. Решение о целях, формах и суммах
долгосрочных (на срок свыше одного года) заимствований принимает
представительный орган местного самоуправления в порядке, установленном уставом
муниципального образования.
Если местный бюджет не
утвержден до 1 января планируемого финансового года, расходование средств
муниципального образования до утверждения бюджета производится по
соответствующим статьям бюджета истекшего финансового года ежемесячно в размере
одной двенадцатой суммы фактически произведенных расходов с учетом индекса
потребительских цен.
Как правило, рассмотрение
предложений по расходам в представительном органе местного самоуправления
включает в себя как обязательный этап их изучение в депутатских комиссиях на
предмет актуальности, целесообразности, финансовой и материальной возможности
реализации.
При постатейном
рассмотрении и утверждении расходной части бюджета выделяются расходы текущего
и капитального характера. Каждая из статей расходной части утверждается
отдельно.
Так, организация
бюджетного процесса в городе Тамбове регламентируется Решением Городской Думы
"О бюджете и бюджетном процессе г. Тамбова", которым регламентируются
процедуры:
- составления проекта
городского бюджета;
- рассмотрения и
утверждения этого проекта;
- исполнения городского
бюджета;
- финансирования районов
города;
- принятия поправок к
городскому бюджету в процессе его исполнения;
- контроля за бюджетным
процессом;
- составления и
утверждения отчетов об исполнении городского бюджета.
Контроль за исполнением
местных бюджетов осуществляется представительными органами местного
самоуправления. Они вправе привлекать для этой цели аудиторов.
Органы местного
самоуправления публикуют сведения об исполнении местного бюджета за истекший
финансовый год. Муниципальные образования представляют в установленном порядке
сведения об исполнении местных бюджетов в Государственный комитет РФ по
статистике.
Местные бюджеты тесно
взаимосвязаны с бюджетами субъектов РФ и федеральным бюджетом. Основные
принципы межбюджетных отношений, средства и порядок бюджетного регулирования
закреплены в ст. 129 БК РФ. Исходя из указанных общих принципов следует
выделить некоторые особенности участия муниципальных образований в межбюджетных
отношениях, к числу которых относятся:
· взаимная ответственность;
· применение единой для
всех муниципальных образований методологии, учитывающей в то же время их
индивидуальные особенности;
· выравнивание доходов
муниципальных образований;
· максимально возможное
сокращение встречных финансовых потоков;
· компенсация местным
бюджетам в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих в
связи с решениями, принимаемыми органами государственной власти;
· повышение
заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных
доходов местных бюджетов;
· гласность межбюджетных
отношений.
Подытоживая, можно сделать вывод, что
данная структура расходов местных бюджетов свойственна для большинства муниципальных
образований и она будет продолжать оставаться такой до тех пор, пока не будет
воплощена и реализована до конца жилищно-коммунальная реформа и пока у муниципалитетов
не появятся средства для инвестиционной политики торгово-промышленной сфере на
местном уровне. И даже тогда основные расходы будут приходиться на
социально-культурные мероприятия, так как это предопределено самой сущностью
местного самоуправления.
Социальная направленность расходов
бюджетов муниципальных образований, как правило, обостряет противоречия между
сферой производства как базой доходов бюджетов и социальной сферой, которая
требует колоссальных затрат, которых нет у муниципальных бюджетов. Складывается
ситуация, когда основная часть денежных средств муниципальных образований идет
на поддержание социальной сферы. При этом используются изношенные убыточные
основные фонды – других просто нет. Идет процесс деградации экономической базы
местного самоуправления, так как она не обновляется, не развивается и
модернизируется из-за отсутствия необходимых средств. Поэтому, несмотря на
масштабное перераспределение бюджетных ресурсов, предназначенных для
муниципалитетов, между самими муниципальными образованьями, существует дефицит
средств в местных бюджетах, а также большая дифференциация доходов на душу
населения в разных муниципальных образованиях одного региона.
2.4. Внебюджетные фонды
Одним из элементов системы местных
финансов являются муниципальные целевые внебюджетные фонды, которые вправе
образовывать представительные органы местного самоуправления в порядке и на
условиях, установленных законодательством Российской Федерации.
В соответствии со ст. 41
Федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" представительные органы местного
самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды в порядке и на
условиях, установленных законодательством Российской Федерации. Однако важно отметить,
что согласно ст. 10 БК РФ создание внебюджетных фондов возможно только на
уровне Российской Федерации и ее субъектов. Третий уровень бюджетной системы
может включать в себя только местные бюджеты.
Вместе с тем в ряде
регионов законодательные акты субъектов Федерации предоставляли органам
местного самоуправления право создавать внебюджетные фонды на уровне
муниципального образования. Так, ст. 19 закона Ханты-Мансийского автономного
округа "О финансово-экономической основе местного самоуправления в Ханты-Мансийском
автономном округе" предусматривала, что положения о муниципальных
внебюджетных фондах утверждаются представительными органами местного
самоуправления самостоятельно в соответствии с законодательством Российской
Федерации и Ханты-Мансийского автономного округа.
Аналогичные нормы
содержались и в законах некоторых других субъектов Федерации. Особенности
создания и деятельности внебюджетных фондов могли регулироваться и на уровне
местного самоуправления.
Согласно "Положению
о городском внебюджетном фонде г. Воронежа" источниками образования фонда
являются:
- доходы от мероприятий,
организуемых и финансируемых городской администрацией;
- добровольные взносы и
пожертвования граждан, предприятий, учреждений, организаций;
- иные доходы, полученные
в установленном порядке (п.2.1 Положения).
Расходование средств
внебюджетного фонда осуществлялось по следующим основным направлениям:
единовременные выплаты малоимущим слоям населения, отдельным семьям, гражданам;
расходы, связанные с благоустройством и развитием инфраструктуры города в
части, не предусмотренной городским бюджетом; финансовая поддержка средств
массовой информации, органов правопорядка, науки, здравоохранения, образования
и культуры и т.п.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Учитывая вышеизложенное, можно
сделать вывод, что имеют место проблемы становления самостоятельности местного
самоуправления в Российской Федерации. Назрела необходимость в корне поменять
концепцию бюджетного регулирования, в основе которой должен стать принцип
разграничения бюджетных полномочий. Каждый уровень власти должен знать за что
он отвечает и на что он может и должен тратить средства. В основе решения
проблемы создания нормальных финансовых основ местного самоуправления должно
лежать не перераспределение бюджетных доходов между уровнями бюджетной системы,
а разграничение доходов в соответствии с теми объективными полномочиями,
которые каждый орган имеет.
Именно в этом направлении
необходима серьезная работа для создания отлаженного механизма обеспечения
органов местного самоуправления соответствующими финансовыми ресурсами. В
рамках реализация такого подхода необходимо определить данные полномочия,
механизм и порядок их передачи на уровень местного самоуправления, закрепить
необходимые источники финансирования, обеспечить их передачу для исполнения
переданных полномочий органами местного самоуправления.
Сегодня муниципалитетам
перераспределяют средства через федеральный и областной бюджеты. Необходимо же,
чтобы средства эти закладывались в местные бюджеты на стадии их формирования,
т.е. обойтись без их массового изъятия. Необходимо оптимизировать финансовые
потоки между уровнями власти для устранения перекрестного финансирования.
На местном уровне сами
руководители муниципалитетов должны составлять текущие социально-экономические
прогнозы с определением точек роста на базе существующих налогоплательщиков,
так и разрабатывать программу перспективного развития территории муниципального
образования. Такие программы позволят повысить инвестиционную привлекательность
конкретной территории, а также проводить эффективную политику развития
социально-экономического потенциала муниципального образования, регулируя налоговое
бремя для местных производителей. Кроме этого местным органам власти необходимо
самостоятельно развивать экономический потенциал территории, создавая
прибыльные муниципальные предприятия, а для реализации крупных проектов
объединять свои усилия с соседними муниципалитетами.
Таким образом, решать
проблемы становления и активного развития местного самоуправления в РФ
необходимо на разных уровнях и в разных направлениях. Но есть одно требования
для успешного развития МСУ - это комплексное решения стоящих проблем. Несмотря
на то, что все эти проблемы взаимосвязаны, решая только одну проблему
невозможно будет решить все остальные. Это должны понимать все стороны как
представители государственных органов, так и муниципальных в особенности.
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации.
Комментарий. - М.: Веста-М, 1997. - 420 с.
2. Европейская Хартия о местном
самоуправлении. \\ Собрание законодательства РФ. - 1998. - N 36. - Ст. 4466.
3. Федеральный закон РФ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с
изменениями на 7 июля 2003 года) \\ "Собрание законодательства Российской
Федерации", 28.08.95, N 35, ст. 3506.
4. Федеральный закон РФ "О
финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (с
изменениями на 30 декабря 2001 года) \\ "Собрание законодательства
Российской Федерации". N 39, 29.09.97.
5. Федеральный закон от 06.10.03 N
131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" \\ "Российская газета", N 202, 08.10.2003
.
6. Морозова Т.Г. "Муниципальный
менеджмент", М. 1997, "Юнити".
7. Коваленко А.И."Муниципальное
право", М.. 1997, "Новый юрист".
8. Баранчиков В.А. Муниципальное право:
учебник для вузов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000. – 390 с.
9. Выдрин И.В., Кокотов А.Н.
Муниципальное право России. Учебник для вузов. – М.: Издательская группа НОРМА
– ИНФРАžМ, 1999.
10. Круглый стол “Местное самоуправление:
финансовый тупик”, Российская Федерация сегодня №26 1999.
11. Замотаев А. Местное самоуправление
как элемент государственного устройства. // Российская юстиция, 1996, N 6.
12. Казначейская система исполнения
бюджета в Российской Федерации: Уч. пособие / И.А. Коноплева, С.П. Головач. -
М: Финансы и статистика, 2002. - 352 с.
13. Рубан В.А. Финансовые проблемы
местного самоуправления / Государственная власть и местное самоуправление в
России. - М., 1998.
14. Пансков В. “Муниципальные бюджеты в
системе межбюджетных отношений”, РЭЖ: № 11-12, 1998.
15. Сборник по финансовому
законодательству. Под ред. Т.В. Конюховой. – М., 1980.
[1]
Замотаев А. Местное самоуправление как
элемент государственного устройства. // Российская юстиция, 1996, N 6.
[2]
Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник для вузов. - М.,
2000. - С.32.
[3]
Федеральный закон РФ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ" от 28.08.95 № 154-ФЗ, п.1, ст. 29.
[4]
Гражданский кодекс РФ, п.3 ст. 125.
[5]
Ст. 9 Европейской Хартии о местном самоуправлении. \\ Собрание законодательства
РФ. - 1998. - N 36. - Ст. 4466.
[6]
Собрание законодательства РФ. - 1998. - N 36. - Ст. 4466.
[7]
Рубан В.А. Финансовые проблемы местного самоуправления / Государственная власть
и местное самоуправление в России. - М., 1998. - С.134.
[8]
Собрание законодательства РФ. - 2000. - N 2. - Ст. 3341; Российская газета.
2001. 27 марта.