1. Подходы к понятию и сущности методов государственного
управления. Классификация методов государственного управления
В
работе А.А. Дегтярева «Основы политической теории»[1]
дается классификация методов государственного управления. Во-первых, наиболее
радикальным приемом управления является открытое насилие и применение
карательно-силовых средств. Когда-то на начальных этапах политической истории
человечества этот метод был одним из доминирующих. Например, этот метод активно
использовался в восточных деспотиях, захватывающих новые территории и вплоть до
полного уничтожения притеснявших при помощи грубой силы их население. На
современном же этапе инструменты насилия преобладали в основном в тоталитарных
государствах, как, к примеру, в фашистской Германии и СССР в 30-е годы или в
Кампучии в 70-е годы нынешнего века. Во-вторых, возможно такое применение
принудительной мобилизации и административной регламентации населения, когда
органы государства обходятся и без регулярного насилия и открытого террора. При
этом в качестве опоры используется вполне реальная угроза использования
административных санкций со стороны государства (например, в ряде арабских и
африканских авторитарных режимов, а при определенных кризисных ситуациях и в
условиях переходных обществ становящейся демократии).
В-третьих,
одним из главных методов современного государственного управления выступает
правое регулирование на базе законодательных норм и судебно-арбитражной
системы. Конечно же, данные методы используются прежде всего в правовых государствах,
где норма закона становится основным регулятором жизни граждан. В-четвертых,
эффективным методом управления в условиях стабильного общества является
систематическое социально-политическое маневрирование, включающее в себя
инструменты компромиссов между правящей и оппозиционными группировками, уступки
и повороты в социальной и экономической политике, связанные с перегруппировкой
сил и перераспределением ресурсов. Например, в случае, если консервативная
модель политики правительства не дает ожидаемых результатов, то последнее может
усилить социальные программы и перебросить на их осуществление определенные
ресурсы.
И,
наконец, пятым основным средством управления можно назвать идейно-политическое
манипулирование, действующее в «мягких» формах на механизмы сознания и
установки поведения граждан, то есть, прежде всего, на «голову» людей, в
отличие от грубой силы, действующей на их «тело». На ранних этапах
государственного развития подобную роль инструмента идейно-политического и
морального воздействия на массы выполняла религиозная проповедь. Сегодня же на
первый план выдвигаются средства идейно-политического и
социально-психологического манипулирования со стороны «масс-медиа».
Средства телекоммуникаций и массовой информации (СМИ) в конце XX века стали приоритетными
и эффективными инструментами манипулирования народными массами, играя в
особенности заметную роль в структуре демократических режимов Запада (одним из
методов манипулирования общественным сознанием в России являются, например,
рейтинги политических лидеров и общественно-политических организаций).
Конечно,
не следует забывать о том, что в структуре средств и методов практически
каждого государства имеется весь арсенал упомянутых выше инструментов в той или
иной пропорции и комбинации, которые используются в зависимости от конкретной
ситуации (кризис, война и так далее), типа режима и фазы его становления,
воспроизводства или трансформации. В любом случае методы государственного
управления подвергаются пересмотру, модернизируются, изменяются. Усложнение
социально-экономических и политических отношений в период проведения в стране
кардинальных реформ повышает необходимость использования всей совокупности
ресурсов, обеспечивающих модернизацию политико-управленческой деятельности.
Что
же можно считать критериями эффективной модернизации политико-управленческой
деятельности? Во-первых, углубление и расширение обратной связи с электоратом
органов власти и аппарата управления, и прежде всего предоставление гражданам
реальной возможности принимать участие в обсуждении через средства массовой
информации законопроектов, разрабатываемых верховной властью, а также вносить
свои замечания и предложения по этому поводу в специальные отделы
государственного аппарата и местного самоуправления; во-вторых, создание не
только равных возможностей, но и равных условий всем желающим для получения
образования, приобретения профессии, обеспечивающих социальный престиж и
благосостояние на уровне среднего класса; в-третьих, пропуск всего
управленческого аппарата через тренинг с наглядным показом работы по-новому и
формированием у каждого внутренней психологической установки на длительное и
бескомпромиссное преодоление стереотипов прежнего труда; в-четвертых,
формирование принципа ответственности власти, который включает:
а)
комплекс политико-юридических норм, требований, установок, определяющих
ответственность субъектов власти за качество политики, за принимаемые решения,
действия и поведение;
б)
государственные и общественно-гражданские институты, обеспечивающие контроль и способность
добиться от власти выполнения установленных для нее требований;
в) систему развития духовно-нравственных
мотивов, стимулов, побудителей к добросовестному выполнению долга у субъектов
власти;
г)
способность общества предупреждать и устранять безответственность, произвол и
беззаконие из действий и поведения власти;
д) сама ответственная деятельность субъектов власти,
обеспечивающая наибольшие результаты на благо общества и граждан.
2. Экономические (косвенные) методы управления
Превалирующая
среди экономистов и политиков на начальном этапе реформирования точка зрения,
опирающаяся на неолиберальные взгляды относительно
минимизации роли государства сыграла, на мой взгляд, отрицательную роль. Это
проявилось прежде всего в формировании тенденциозных взглядов по поводу идеи
реформирования, путей и методов осуществления реформ. Рынок и государство
рассматривались как антиподы. В действительности же это не так. В сущности
взгляды неолибералов сходны со взглядами
консервативных западных экономистов, утверждавших, что кроме экономических
издержек, связанных с расширением государственного сектора, есть и другие,
касающиеся ограничения индивидуальной свободы. Однако, даже при высоком уровне
демократии государственному сектору присущи подчинение и принуждение и именно
от эффективности государственного управления зависит насколько целесообразно
государство использует предоставленные ей возможности. Наряду с традиционными экономическими
функциями государства, которые позволяют освободиться обществу от невежества,
безработицы, бедности, болезней, преступности, дискриминации и других бед, в
переходный экономический период, в период становления новых экономических
отношений, когда кардинально меняются формы и методы управления, у государства
возникают новые функции и задачи.
Основные функции государства заключаются в проведении институциональных
преобразований, в отработке законодательства, отвечающего рыночной системе,
обеспечении условий для его обязательного исполнения, содействии в формировании
рыночных институтов, разработке и проведении социально-экономической политики.
Для нормального функционирования рынка это более важные и значимые вопросы, чем
проведение собственно структурных преобразований, таких например, как
приватизация, реструктуризация отраслей, предприятий. При таком рассмотрении
переходных процессов, происходящих в обществе особое значение приобретает
активная государственная политика, которая должна быть нацелена на создание
институциональных возможностей для продвижения реформ и развития экономики.
Естественно, что суть переходного
процесса предполагает прежде всего переход от командных принципов управления
экономикой к принципам управления в свободной экономике. Свободной прежде всего
от бюрократического администрирования. Свобода экономической деятельности
должна дать новые стимулы для производительного труда и весь опыт человечества
показывает, что чем меньше бюрократических препятствий на пути создания и
продвижения товара и услуг, тем более эффективнее и выше производительность
труда. Частные сектор считается более эффективным, чем государственный не из-за
того, что в государственный сектор попадают более ленивые и некомпетентные
работники, а в силу того, что у менеджеров частных предприятий есть сильный
личный стимул – получение дохода с прибыли. В государственном секторе меньше
стимулов сокращать издержки. И в этом различии заложен рыночный принцип
эффективности управления, критерием которой являются прибыли и убытки. В этой
связи актуальна задача искоренения повсеместно используемых властями методов
управления экономикой, основанных на создании искусственных преград на пути
предпринимательства, увеличивающих издержки производства. Такие приемы
бюрократического администрирования несовместимы с природой рыночной системы.
Идеи
экономического либерализма являются первенствующими и незыблемыми при выборе
модели экономического развития в развитых и новых индустриальных странах, но
пути осуществления либерализации могут различаться. Степень участия государства
в экономике принципиально определяется не только политическими режимами,
крайними полюсами которых являются авторитаризм и демократия, но и развитостью
рыночных институтов. Развитые страны со сложившейся рыночной инфраструктурой и
имеющих крепкое рыночное законодательство более привержены к минимизации
государственного регулирования, и только в той части экономического организма
где существуют барьеры на пути либерализации отношений.
В целом же существует прямая
зависимость между экономической политикой государства и уровнем развития
рыночных отношений, что достаточно убедительно доказано в экономической науке.
Об этом свидетельствует опыт послевоенного развития большинства промышленно
развитых стран и особенно опыт новых индустриальных стран Юго-Восточной Азии.
Анализ показывает, что эта зависимость носит прямо пропорциональный характер,
что выражается в усилении государственного влияния на развитие и формирование
рыночных механизмов и регуляторов по мере развития рыночных отношений. Именно
государство должно создавать условия по развитию институциональных основ
рыночной экономики – свободного предпринимательства и добросовестной
конкуренции. Как убедительно показывает успешная практика новых индустриальных
стран, государство должно быть инициатором, регулирующим формирование рыночной
среды, обеспечивать динамизм и устойчивость экономического роста. Естественно,
что при сохранении основных принципов государственного регулирования, формы и
методы воздействия государства на экономические процессы значительно
изменились, модифицировались. Опыт промышленно развитых и новых индустриальных
стран свидетельствует о длительной эволюции политики государственного
вмешательства от жесткого контроля к либеральному монетаризму, к созданию
механизмов саморегуляции.
Было бы неправильно говорить, что
преградой на пути институциональных преобразований являются только коммунисты и
неумение правительства регулировать переходными экономическими процессами. Опыт
реформирования показывает, что не менее значительным тормозом являются
олигархи, банки и другие монополисты, которые прежде всего из-за своих
экономических интересов (получения сверхприбыли) не хотят устанавливать равные
правила игры для всех экономических субъектов. Такая ситуация опять же явилась
следствием отставания институциональных преобразований в обществе в результате
чего произошло прежде всего неравномерное распределение собственности.
Еще одной причиной неэффективного
государственного регулирования является отсутствие транспарентности
в работе государственных органов. Наряду с созданием рыночного
законодательства, повышением эффективности исполнения законов за счет включения
в законы четких норм их выполнения, транспарентность
работы государственных органов позволит избежать многих негативных моментов,
связанных с коррупцией и экономическими преступлениями.
Проведение институциональных
преобразований предполагает наличие механизмов государственного регулирования
экономикой. Весь мировой опыт (не только опыт новых индустриальных стран)
показывает эффективность применения инструментов государственного управления в
рыночной экономике, как индикативное планирование, активная бюджетная политика,
инструменты контроля за экономической безопасностью[2].
3. Метод поощрений в государственном управлении
Поощрение
- это такой способ воздействия, который через интерес, сознание направляет волю
людей на совершение полезных, с точки зрения поощряющего, дел. Поощрительное
воздействие возбуждает интерес к совершению определенных дел, получению
материального, морального или иного одобрения.
В
настоящее время существует большое число юридических норм, регулирующих вопросы
поощрения. Создан российский правовой институт поощрения. Он является
межотраслевым, в него входят нормы конституционного, административного, трудового
и других отраслей права.
Действующими
правовыми актами закрепляются:
• виды правовых поощрений;
• основания их применения;
• полномочия субъектов власти поощрять;
• порядок поощрения (поощрительное
производство). Больше всего в рассматриваемом правовом институте норм
административного права. Ими закрепляется наибольшее число разных мер
поощрения, наиболее разнообразные основания поощрения и самый широкий круг
субъектов, которые могут быть поощрены.
«Поощрение,
- справедливо отмечает проф. А. П. Коренев, - это
публичное признание заслуг, награждение, оказание общественного почета лицу в
связи с достигнутыми успехами в выполнении правовых обязанностей или
общественного долга»[3].
Принцип
разнообразия обусловлен огромным множеством хороших дел. Соответственно, и
реагировать на них администрация должна по-разному, используя большой арсенал
поощрительных мер. Кроме того, есть немало людей, организаций, которые
многократно совершают то, что заслуживает наград. Многократное поощрение одного
субъекта права не должно быть однообразным. Стимулирующая роль неоднократных
благодарностей, премий и т. д. в силу особенностей человеческой психики
постепенно снижается. Правовое закрепление принцип разнообразия получил,
например, в Положении «О государственных наградах, утвержденных указом
Президента Российской Федерации»[4].
В ст. 10 Положения говорится: «Повторное награждение одноименными наградами не
производится, кроме награждения государственными наградами, имеющими степени, и
награждения за проявленные мужество, смелость и отвагу».
Поощрение
лучше воздействует на того, кто его заслужил, и окружающих, если оно
производится оперативно, своевременно. Худший вариант несвоевременного
поощрения выражен в таком газетном штампе: «Награда нашла героя через...».
Список литературы:
1.
Бахрах Д.Н.
Административное право. М.: Норма, 2000.
2.
Дегтярева А.А. Основы политической теории. М.: Знание,
1998.
3.
Коренев А. П.
Административное право России. М.: Наука, 1966.
[1] Дегтярева А.А.
Основы политической теории. М.: Знание, 1998. С. 90-91.
[2] Бахрах Д.Н. Административное право. М.: Норма, 2000. С.
102-107.
[3] Коренев А. П. Административное право России. М.: Наука,
1966. С. 182.
[4] СЗ РФ. 1999. №
2. Ст. 269.