Основные проблемы местного самоуправления в России и пути их решения

Содержание

Введение____________________________________________________________________ 3

1 Основные проблемы местного самоуправления в России и пути их решения______ 6

1.1 Становление местного самоуправления в России_______________________________ 6

1.2 Правовое регулирование местного самоуправления___________________________ 11

1.3 Самостоятельность местного самоуправления и его финансово-экономические основы 13

2 Проблема совершенствования местного самоуправления в г. Челябинске_______ 20

2.1 Современное состояние местного самоуправления в Челябинской области_______ 20

2.2 Совершенствование местного самоуправления г. Челябинска___________________ 29

Заключение_________________________________________________________________ 35

Список литературы_________________________________________________________ 38

Введение

Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года, в начале поэтапной конституционной реформы, определила ключевые параметры новой политической системы страны, закрепила место и роль всех уровней публичной власти, включая и местное самоуправление. В последующие годы на основе конституционных положений были приняты федеральные законы и законодательные акты субъектов РФ, регламентирующие функционирование системы местного самоуправления. На этой правовой базе в 1994-1996 годах прошли выборы в представительные органы и глав муниципальных образований.

Процесс формирования и становления системы местного самоуправления выявил ряд проблем и противоречий, требующих принятия оперативных мер. Поэтому вопросы совершенствования системы местного самоуправления находились в центре внимания главы государства и органов государственной власти всех уровней. В частности, в 2001-2002 годах в ежегодных посланиях Президента России В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации, на заседаниях Государственного Совета РФ проблемы местного самоуправления занимали одно из ключевых мест.

В настоящее время федеральные органы государственной власти и субъекты Российской Федерации пришли к единому мнению о необходимости оптимизации существующей системы местного самоуправления.

Одним из крупнейших муниципальных образований является областной центр - г. Челябинск. Челябинск относится к крупнейшим городам России, его население составляет более миллиона человек. Проблемы, стоящие перед современными мегаполисами, во много схожи. Их решение зависит от оценки возможностей, потенциала городского общества, от видения приоритетов и перспектив социально-экономического развития города, от эффективности местного самоуправления. Поэтому данное исследование может быть использовано при анализе путей повышения эффективности местного самоуправления и в других городах.

Объект исследования: местное самоуправление.

Предмет исследования: пути и механизмы повышения эффективности местного самоуправления на примере города Челябинска.

Цель исследования: выявить основные направления совершенствования местного самоуправления на примере города Челябинска.

С этой целью решались такие задачи, как:

1.Анализ особенностей становления местного самоуправления в России.

          2.Рассмотрение основных проблем местного самоуправления и путей их решения: правового регулирования, финансово-экономического состояния и самостоятельности местного самоуправления.

          3.Анализ особенностей местного самоуправления Челябинска и Челябинской области, путей повышения его эффективности.

          При написании работы применялись методы анализа данных на основе материалов научных публикаций и методы анализа и синтеза информации.

Научный анализ процесса становления местного самоуправления стал оперативно проводиться уже в первые годы после формирования этого уровня публичной власти. Авторами публикаций, как правило, выступали консультанты различных федеральных органов власти. Они затрагивали такие проблемы, как взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления, их структура, роль и полномочия должностных лиц местного самоуправления, характеристика основных этапов формирования системы местного самоуправления в стране, ее ключевые проблемы и другие. Недостаток этих публикаций заключается в том, что они носят обзорный характер.

Теоретический аспект существующей системы местного самоуправления довольно обстоятельно раскрыт специалистами конституционного и муниципального права. Однако это, как правило, учебные пособия, дающие подробную характеристику действующей правовой базы местного самоуправления в современной России и в малой степени затрагивающие сам механизм осуществления муниципальной власти.

Применительно к региональному аспекту проблемы следует отметить, что местное самоуправление в Челябинске и Челябинской области рассматривалось в ряде специальных публикаций, а также было предметом дискуссий на научно-практических конференциях.

Источниками при написании работы стали законодательство, регулирующее вопросы местного самоуправления Российской Федерации и ее субъектов, уставы муниципальных образований, материалы семинаров и совещаний с участием депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, статистические сборники, публикации периодической печати и др.

1 Основные проблемы местного самоуправления в России и пути их решения

1.1 Становление местного самоуправления в России

Местное самоуправление в России имеет глубокие исторические корни. В период царствования Александра II в январе 1864 г. были разработаны Положение о губернских и уездных земских учреждениях и в июне 1870 г. Городовое положение, по которым деятельность земских и городских органов самоуправления считалась негосударственной, а общественной, их выборные руководители не входили в систему государственного управления. Такой подход соответствовал официальной общественно-хозяйственной теории местного самоуправления.

Однако в конце XIX в. в основу данных документов была положена уже другая теория местного самоуправления. В правление императора Александра III (Миротворца) в 1890 г. было принято Положение о Земских учреждениях, а в 1892 г. и Городовое Положение, по которым выборные лица. занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, были признаны состоящими на государственной службе. Эти "Положения" были ориентированы на то, что местное самоуправление рассматривалось как система децентрализованного государственного управления.

Общественный подъем 1904-1905 гг. поставил вопрос о преобразовании всего государственного строя на конституционных началах. Вопрос о реформе земского и городского самоуправления был выдвинут на первый план. Отдельными указами 1905-1913 гг. были урегулированы некоторые частности (указ об изменении организации крестьянского представительства в земских учреждениях 5 октября 1906 г., указ о введении земства в западных губерниях от 12 марта 1912г.), однако вопрос так и не вышел из стадии составления проектов и их обсуждения. Ни первая, ни вторая Государственная Дума не успела дойти до рассмотрения вопроса о земской и городской реформе вследствие их преждевременного роспуска, хотя во вторую Думу был внесен правительством проект положения о поселковом и волостном управлении, кадетами - о выборах земских гласных, а министерством внутренних дел готовился к внесению в Думу также проект общей земской реформы. Все проекты сходились в одном - необходимости учреждения первичной земской единицы (у правительства - поселок, волость, у кадетов -«участковое земство») в целях включения в самоуправление основного числа граждан Российской империи.[1]

После роспуска второй Государственной Думы правительство переработало свои проекты о поселковом и волостном управлении и в конце 1908 г. внесло их в третью Государственную Думу. На обсуждение проекта волостного управления ушло в комиссиях и в Думе целых три года; что же касается проекта поселкового управления, то он так и остался в комиссии, не поступив на обсуждение Думы. Принятый Думой законопроект о волостном земском управлении, как и законопроект о введении Городового Положения в Царстве Польском, перешел затем в Государственный Совет и до 1914 года рассмотрен не был. Последняя в дореволюционное время попытка повысить роль самоуправления в государстве, реформировать систему земского и городского самоуправления, расширив права их учреждений, была предпринята Временным Правительством. Так, 3 марта 1917г. Временное Правительство приняло Декларацию, где во главу предстоящих преобразований ставилась реформа местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права. Было созвано Особое совещание по реформе местного самоуправления, которое за 6 месяцев выработало основной пакет документов, большинство из которых получили утверждение Временного Правительства. Реформа охватила следующие группы вопросов:

1)Преобразование на демократических началах городских выборов, с введением Городового Положения (в ряде городов впервые), пересмотр действовавшего Городового Положения, с устранением опеки и подавления самостоятельности городских самоуправлений; улучшение городских финансов и кредита для городов; учреждение мелких городских единиц в крупных городах и составление правил о планах городов. Наконец, более крупные города были выделены из земств, и городам представлены самые широкие права вступления в союзы с городами и земствами.

2)Создалось поселковое самоуправление.

3) Преобразовывались на широких демократические началах губернские и уездные земства, вводилась мелкая земская единица (волостное земство); было изменено Земское Положение, с устранением административной опеки и подавления самостоятельности земства; улучшены земские финансы и кредит для земств, земствам предоставлено самое широкое право образовывать союзы и товарищества с другими земствами и городами. Наконец, земство вводилось почти повсюду в стране - с отличиями, вызванными местными особенностями.

4) Было издано положение о преобразовании полиции в земскую и городскую (выборную) милицию. Вводились административные суды, призванные охранять законность, готовилось преобразование губернского и уездного управления.[2]

Работа по созданию муниципального законодательства была проведена в кратчайшие сроки, но решение задачи создания такого законодательства вряд ли было бы осуществлено в столь короткие сроки, если бы не опыт и многочисленные проекты, накопленные земцами в ходе попыток реформировать устройство российской местной жизни в последние десятилетия существования Российской империи.

После Октября 1917 года земское самоуправление просуществовало недолго. Несмотря на то, что одни из первых декретов Временного Рабочего и Крестьянского Правительства говорили о расширении прав местного самоуправления: «О расширении прав городских самоуправлений в продовольственном деле» (опубликован 28 октября 1917г.), «О правах городских самоуправлений в деле регулирования жилищного вопроса» (опубликован 30 октября 1917 г.), «О волостных земельных комитетах» (постановление Наркомата земледелия от ноября 1917 г.), стало ясно, что новая власть не уживется с прежней системой. В ноябре 1917 г. состоялся земский съезд, который пытался наметить пути преодоления кризиса, но уже 19 декабря 1917 г. за подписью председателя Совета Народных Комиссаров В.И. Ульянова-Ленина был опубликован декрет «Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению», образовываемого для «объединения деятельности всех городских и земских учреждений». Вновь созданному ведомству из Комиссариата внутренних дел были переданы: главное управление по делам местного хозяйства, касса городского и земского кредита, так и не ставшая Банком, и другие относящиеся к местному самоуправлению учреждения.

24 декабря 1917г. последовало обращение народного комиссариата по внутренним делам ко всем советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов «Об организации местного самоуправления», где Советы призывались смелее и решительнее брать решение местных вопросов в свои руки. А Декретом СНК от 27 декабря 1917г. состав Земского Союза был распущен, сам Союз ликвидирован и образован комитет по роспуску земств вообще. С этого времени земские учреждения, по сути дела, прекратили свое существование на всей территории, контролируемой большевиками.

Наиболее серьезная попытка повышения эффективности управления путем его относительной децентрализации была предпринята в советский период, вскоре после уничтожения земств. В 1919 году началась работа по поиску форм децентрализации управления, которая завершилась Постановлением СНК, утвердившим «Положение о городских Советах» (1925 г.) и «Положение о местных финансах» (1926г.), сформировавших достаточно независимую хозяйственно-организационную власть на местах.

В апреле 1927 г. XV партконференция ВКП(б) объявила курс на централизацию власти и управления. Принимается новый закон о финансах местных Советов, который вводит остаточный принцип финансирования (после затрат на индустриализацию) местных хозяйств. Муниципальная наука пропадает, муниципальные ученые исчезают.

Идея самоуправления как элемента общенародного управления государством формально была положена в основу социалистического государственного устройства. Конкретно она выражалась в создании на основе широкого представительства Советов народных депутатов и их исполнительных органов на всех уровнях государственной власти. Также в пору разработки первой Конституции стали создаваться органы местной власти (комбеды, ревкомы), несущие в том числе и идеологические функции и заменившие конституционные органы во многих уездах и губерниях. Таким образом, проблемы формирования местного самоуправления не являются новыми для России.[3]

1.2 Правовое регулирование местного самоуправления

Началом современного этапа становления института местного самоуправления следует считать 1993 г., когда в принятой Конституции Российской Федерации, признавшей местное самоуправление одной из основ конституционного строя, было зафиксировано, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (ст. 3, п. 2).

В процессе становления органов местного самоуправления стали формироваться федеральное и региональное законодательства о местном самоуправлении, их финансовая и экономическая база. В период с 1994 по 1999 гг. были разработаны, приняты и вступили в действие федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и др.

Однако несмотря на, казалось бы, исчерпывающую законодательную базу в сфере регулирования местного самоуправления, проблем остается по-прежнему множество. Прежде всего это связано с несогласованностью между собой всех норм, касающихся организации и деятельности местного самоуправления и относящихся к различным отраслям права; кроме того, отсутствует систематизация всех вопросов, которые должны быть законодательно урегулированы; часто субъекты Федерации не принимают необходимые законы или принимают их с существенным нарушением федерального законодательства. Многие специалисты также отмечают, что в законотворческой деятельности в области местного самоуправления и на федеральном уровне нет системного подхода, отсутствует взаимодействие в работе законодательной и исполнительной ветвей власти, не выделены приоритеты и стратегические цели в области государственного строительства, гармонизации отношений органов государственной власти всех уровней и органов местного самоуправления.

Устранение противоречий в законодательстве по вопросам местного самоуправления на разных уровнях, приведение его в соответствие с федеральными законами, установление механизмов ответственности за неисполнение федеральных законов и урегулирование отношений между законодательными и исполнительными органами власти позволит создать условия для более эффективной работы и реализации органами местного самоуправления интересов населения.

В сложившейся ситуации жизненно необходимо принятие таких федеральных законов, как «О государственных минимальных социальных стандартах», «О муниципальном заказе", «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями». И это только малая часть тех документов, в которых нуждаются и органы местного самоуправления, и местное население, и непосредственно муниципальные образования.[4]

Ряд субъектов Российской Федерации уже самостоятельно приняли аналогичные законы. Однако в такой ситуации существует ряд спорных моментов. Во-первых, муниципальное право является комплексной отраслью права, что вытекает из комплексности законов, регулирующих местное самоуправление. А данный факт означает, что предметом названных законов является не только муниципальное, но и гражданское право. Таким образом, налицо применение синтеза методов частного и публичного права. В соответствии же с пунктом «о» статьи 71 Конституции РФ гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации. Следовательно, субъекты РФ не вправе в полной мере регулировать отношения, связанные, например, с муниципальным заказом или минимальными государственными стандартами. Тем больше представляется необходимость принятия перечисленных законов.

1.3 Самостоятельность местного самоуправления и его финансово-экономические основы

Формирование моделей местного самоуправления на начальном этапе происходило в процессе конкуренции региональных и местных политических элит. Результатом этого стало установление территориальных образований либо на основе компромисса между этими элитами, либо в интересах какой-то одной из них. При этом территории муниципальных образований зачастую определялись без учета максимально эффективного исполнения функций, реализуемых местными властями. В результате оказалось, что во многих субъектах территориальная организация местного самоуправления несоответствует его задачам и функциям — приближения местной власти к населению, эффективной реализации органами местного самоуправления интересов населения, т. е. принципа субсидиарности.

Самым дискуссионным вопросом до настоящего времени остается вопрос самостоятельности местного самоуправления. Принцип организационного обособления местного самоуправления в системе управления обществом и государством (ст. 12,131 Конституции РФ) подразумевает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Органы и должностные лица государства не имеют права назначать и отстранять должностных лиц местного самоуправления, вмешиваться в решения органов местного самоуправления (если они не противоречат законодательству) и т. д. Но, как справедливо отмечают некоторые ученые, реализация на практике тезиса отделения местного самоуправления от системы органов государственной власти затруднила восстановление и поддержание единства исполнительной вертикали российского государства и породила множество проблем во взаимоотношениях органов местного самоуправления и органов субъектов Федерации.

Поэтому, несмотря на то, что институт местного самоуправления является самостоятельным во всех странах, говорить о его полном отделении от государства, от системы органов государственной власти, тем более на начальном этапе кардинальных реформ, было нерационально. Дело в том, что местное самоуправление даже в развитых демократических обществах выполняет соответствующие функции в единой исполнительной вертикали государства, в том числе и федеративного, за ним закреплен определенный объем полномочий, за которые оно несет ответственность не только перед своим населением, но и перед государством.[5]

Одним из важных условий самостоятельности местного самоуправления является решение проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти. Это касается самым непосредственным образом местного самоуправления. Именно здесь наиболее конфликтное поле.

В основу действующего законодательства положена концепция многоуровневого формирования компетенции местного самоуправления. Гарантии наличия собственной компетенции состоят в определении основного перечня предметов ведения местного самоуправления Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которым установлено примерно 30 вопросов местного значения, относящихся к предметам ведения муниципальных образований. Кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями РФ федеральными законами. В свою очередь субъекты Российской Федерации вправе в пределах своей компетенции дополнять перечень вопросов местного значения, а также своими законами возлагать на органы местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий субъектов РФ.

Органы местного самоуправления наделены правом принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не относящиеся к компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, а также других органов местного самоуправления.

Такой подход к формированию компетенции местного самоуправления позволяет установить минимально необходимый перечень функций и полномочий, свойственный его природе и гарантированный Федерацией, уточнить его применительно к особенностям субъекта и самого муниципального образования, а также передать на уровень местного самоуправления отдельные полномочия, свойственные государственным органам, но наиболее эффективно исполняемые на местном уровне, сохраняя государственный контроль за исполнением этих полномочий. В то же время неточность и размытость некоторых формулировок в Законе о местном самоуправлении позволяет толковать полномочия достаточно произвольно. Нежелание любого уровня власти отказываться от части своих прав и обременять себя дополнительными обязанностями приводит к тому, что ситуация часто становится конфликтной. Тем более, что объем полномочий прямо влияет на распределение между уровнями власти финансовых ресурсов. С другой стороны, основой конфликта становится переданный на нижний уровень больший объем полномочий, не подкрепленный финансовыми ресурсами. Местные органы власти зачастую не в силах исполнить эту компетенцию и не могут передать ее наверх. Соразмерность полномочий местного самоуправления с имеющимися в их распоряжении материально-финансовыми ресурсами — один из самых незащищенных принципов. Экономическая и финансовая база большинства муниципальных образований недостаточна как для осуществления функций местного самоуправления, так и для гарантий его самостоятельности. Поэтому четкое разграничение полномочий и ответственности между федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сферах, отнесенных к ведению субъектов Федерации и муниципальных образований, уточнение предметов ведения муниципальных образований, установление порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и контроля за их осуществлением позволит не только ликвидировать конфликтное поле во взаимоотношениях властей разных уровней, но и по-новому строить взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления в целях более эффективного решения различных местных задач.

Самые острые проблемы становления и развития местного самоуправления связаны с формированием его финансово-экономической основы. И хотя формирование финансово-экономической базы осуществляется с момента принятия законов о местном самоуправлении в РФ, об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов правительственных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления и других актов (местный бюджет имеется более чем в 10000 муниципальных образований), решить все проблемы не удалось до сегодняшнего дня.

В состав муниципальной собственности помимо средств местного бюджета и внебюджетных фондов входят предприятия жилищно-коммунального комплекса, учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта, жилой фонд и нежилые помещения. Органы местного самоуправления вправе заниматься практически всеми видами финансово-хозяйственной деятельности за редкими ограничениями, обусловленными снижением рисков нанесения ущерба или утраты части муниципальной собственности, а также возможностями монополизации некоторых секторов местного рынка.

В то же время, несмотря на декларированную законодательством бюджетную самостоятельность органов местного самоуправления, уровень собственных и закрепленных на постоянной или долговременной основе доходов в основном не составляет 30% местных бюджетов. Это происходит на фоне тяжелого финансового состояния и дефицитности бюджетов всех уровней, минимальном количестве муниципалитетов—бюджетных «доноров».

При этом общая система межбюджетных отношений до конца не отлажена (относительный порядок наведен лишь в бюджетных взаимоотношениях Центра и субъектов), нет единой методики для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Вследствие этого органы местного самоуправления не имеют достаточных средств для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения, возможности прогнозирования социально-экономических процессов, а также для исполнения отдельных государственных полномочий, а отсутствие порядка прямого зачисления средств на указанные цели в местные бюджеты приводит либо к отказу органов местного самоуправления от реализации этих полномочий или попытке их реализации за счет собственных средств, что еще больше ухудшает положение муниципальных образований.

Существует еще одна крупная проблема — нерациональное формирование объектов муниципальной собственности примерно 1/3 муниципальных образований не имеют основных объектов муниципальной собственности (жилищного фонда, объектов коммунального хозяйства, образования, здравоохранения и т. д.). Особенно это касается бывших территориальных единиц районного подчинения — сельсоветов, поселков, городов районного подчинения.

Формирование муниципальной собственности (материальной основы местного самоуправления) идет с большим трудом. Делу мешает наличие федеральных нормативных актов, утвердивших государственную программу приватизации с определением сроков и условии приватизации муниципальной собственности, которые сводят практически на нет конституционное право органов самоуправления на владение, пользование и распоряжение этой собственностью. Федеральными и региональными властями достаточно часто принимаются решения, предусматривающие расходы из местных бюджетов, без предоставления соответствующих компенсаций.

Самая главная проблема заключается в определении того круга обязанностей органов местного самоуправления, которые должны финансироваться из собственных доходных источников. Действительно, как в принципе можно обеспечить независимость местных бюджетов, если нормативы налоговых отчислений устанавливаются сверху вниз органами государственной власти субъектов Федерации? Главы исполнительной власти, используя данный механизм, зачастую превращают избранных населением мэров городов, глав районов и муниципальных образований в беспрекословных исполнителей своей воли под угрозой лишения города, района, поселка финансовой поддержки.

Определенный удар по финансовому обеспечению местного самоуправления нанесло введение налогового и бюджетного кодексов. С их принятием местные бюджеты получили столь урезанный список налогов, что это практически лишило местное самоуправление надежных собственных доходов.

Таким образом, уровень законодательной базы по вопросам местного самоуправления остается низким. Отдельного рассмотрения требуют вопросы, связанные с тем, что существует ряд конституционных положений, реализация которых фактически оказалась в "подвешенном" состоянии, в частности: о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; о компенсации органам местного самоуправления дополнительных расходов, о возникающих в результате решений органов государственной власти; о самостоятельном установлении органами местного самоуправления местных налогов и сборов; об осуществлении охраны местного общественного порядка и т. д.[6]

2 Проблема совершенствования местного самоуправления в г. Челябинске

2.1 Современное состояние местного самоуправления в Челябинской области

Обращение к опыту Челябинской области в вопросах организации местного самоуправления вполне закономерно. Регион имеет богатую историю органов местного самоуправления. Она насчитывает более двухсот лет. В 1781 году Челябинск официально приобрел статус города и стал центром одноименного уезда, а в 1787 году в городе прошли первые выборы в органы городского самоуправления. Последующее развитие местного самоуправления в городах, волостях и уездах Южного Урала было неразрывно связано с изменением форм российской государственности.

На сегодняшний день на территории области можно наблюдать все направления реформы местного самоуправления. Это формирование нормативно-правовой базы, разработка финансовой и промышленной политики структур местного самоуправления, вплоть до закрепления за территориями муниципальных образований статуса опорных территорий Федеральной целевой Программы государственной поддержки муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления.

Краеугольный камень государственной идеологии муниципального строительства в Челябинской области - формирование системы местного самоуправления как основы основ демократии в федеративном правовом государстве. Такая демократическая основа, естественно, нуждается в хороших законах и в "живом правотворчествс народа".

По числу муниципальных образований на первом месте среди 89 субъектов федерации находятся Башкортостан (973 муниципальных образования) и Татарстан (913 муниципальных образований). Свердловская область организует местное самоуправление в 73 территориях области, где 32 - города, 10 - поселки и 31 район. Для сравнения - в Челябинской области 304 • муниципальных образования, из которых на города области приходится 30, поселки - 30, районы - 19, сельсоветы - 225. На сегодняшний день из существующих 304 муниципальных образований 296 имеют зарегистрированные уставы. В 8 муниципальных образованиях уставы не зарегистрированы (это 6 муниципальных образований в Саткинском районе, Метлинский сельсовет г. Озерска и Веселовский сельсовет г.Златоуста).

Формирование системы местного самоуправления в Челябинской области проходило в два этапа. В 1994 - 1995 годах были определены ее основные параметры, а проведение выборов в органы местного самоуправления блокировалось губернатором.

За переходный период была сформирована законодательная база для функционирования местного самоуправления в регионе. На ее основе в 1995 - 1996 годах прошли выборы в органы муниципальной власти на полный 4-летний срок. В этот период были избраны как представительные органы, так и главы местного самоуправления. Таким образом, в регионе было восстановлено право населения самостоятельно формировать и контролировать все органы власти в муниципальных образованиях. Органы местного самоуправления, сформированные во время второй избирательной кампании, были полностью легитимными. В целом система местного самоуправления в регионе, как и в стране, создавалась не «снизу», по инициативе населения, а «сверху», под контролем и при участии региональных и федеральных органов государственной власти.[7]

Правовая база для деятельности системы местного самоуправления в регионе была создана в 1994 - 1997 годах. Она включает положения конституции Российской Федерации, устава области, федеральные законы и законодательство Челябинской области о местном самоуправлении, уставы муниципальных образований и регламенты их выборных органов. Жесткая привязка законов Челябинской области к нормам федерального законодательства привела к тому, что закон о местном самоуправлении фактически полностью продублировал положения Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Положительным итогом этого стало то, что в основном в регионе система местного самоуправления была унифицирована. Одновременно такой подход резко снизил возможности области самостоятельно определять систему организации местной власти. Это создало основу для нарушений норм федерального законодательства органами государственной власти области. Кроме того, это способствовало переносу в законодательство области всех недостатков, имеющих место в федеральных законах, и прежде всего таких, как отсутствие дифференциации муниципальных образований на различные типы с определением компетенции их представительных и исполнительных органов власти, чрезмерная автономизация системы местного самоуправления от органов государственной власти, непроработанность вопросов взаимодействия муниципальных образований различных уровней, например районных и поселковых, отсутствие разграничения вопросов местного значения нате, которые относятся к ведению органов государственной власти, и те, что входят в компетенцию местного самоуправления, и др.

Для уставов муниципальных образований региона были характерны нарушения норм законодательств РФ, республик и областей в части формальных требований к претендентам на ключевые посты в органах местного самоуправления, а также завышения объема компетенции глав и представительных органов муниципальных образований.

После того, как муниципальные образования приняли свои уставы, в регионе окончательно определились приоритеты в выборе моделей местного самоуправления: в выборе варианта территориальной организации местного самоуправления в регионе была использована двухуровневая система местных образований: район - поселковые и сельские советы.

При определении системы организации власти в муниципальных образованиях предпочтение получили модели, предусматривающие ключевое положение глав местного самоуправления или местных администраций. Более чем 2/3 глав местных образований региона одновременно выступают в качестве высшего должностного лица местного самоуправления, руководителя администрации и представительного органа (входят в него по должности, председательствуют на заседаниях и организуют его работу). Таким образом, можно говорить, что роль представительных органов в подавляющем числе муниципальных образований региона незначительна. Их деятельность поставлена под контроль глав муниципальных образований, хотя, исходя из практики зарубежных стран и требований Европейской хартии местного самоуправления, все должно быть наоборот.

В этой связи объяснимо и оправданно появление в регионе тенденции к организационному размежеванию представительных и исполнительных органов власти в муниципальных образованиях районного и городского уровней, где существует довольно представительный депутатский корпус.

Совмещение главами муниципальных образований своих должностей с постами председателей представительных органов власти целесообразно на уровне поселков и сельсоветов, где власть максимально приближена к населению и может им контролироваться непосредственно, например через формы прямой демократии - сходы, собрания и т.д. Это нельзя обеспечить в городах и районах субъектного значения, поэтому здесь оправданно существование организационного размежевания исполнительных и представительных органов власти.

В вопросах территориальной организации местного самоуправления в регионе налицо тенденция отказа от поселенческой модели с характерным для нее множеством муниципальных образований и перехода к осуществлению местного самоуправления на уровне городов и районов.

Систему местного самоуправления нельзя считать полноценной без территориального общественного самоуправления (ТОС). В Челябинской области эта система находится в стадии становления. По ряду причин реально органы территориального общественного самоуправления созданы и действуют главным образом в крупных городских муниципальных образованиях. В сельских районах и населенных пунктах территориальное общественное самоуправление существует формально. Его развитие сдерживается пассивностью граждан, неоднозначностью правового статуса ТОС, незаинтересованностью глав местного самоуправления в том, чтобы иметь на своей территории независимую от них самоорганизацию граждан.[8]

Реальное местное самоуправление возможно только при наличии у муниципальных образований необходимой финансово-экономической базы. Действующее федеральное законодательство наделяет муниципальные образования всех уровней одинаковыми предметами ведения и полномочиями без учета реального экономического потенциала, которым те располагают для их осуществления. Между тем муниципальные образования региона имели разные стартовые экономические возможности при переходе к рыночной экономике. Муниципальные образования районов, поселков и сел изначально оказались в несопоставимо худших условиях в сравнении с городами по налогооблагаемой базе, состоянию социальной инфраструктуры, уровню занятости населения, инвестиционному климату и т.д. Это напрямую отразилось на состоянии бюджетов муниципальных образований: для муниципальных бюджетов было характерно превышение расходов над доходами, при этом наибольший дефицит имели бюджеты районных, а минимальный - городских муниципальных образований.

Вхождение местного самоуправления в систему публичной власти предполагает тесное взаимодействие органов муниципальной и государственной власти. В Челябинской области взаимодействие органов государственной власти и муниципальных образований осуществляется в рамках бюджетного процесса, путем делегирования органам местного самоуправления ряда государственных полномочий, в ходе законодательной деятельности. Кроме того исполнительные органы государственной власти активно сотрудничают с союзами и ассоциациями муниципальных образований.

В период формирования системы местного самоуправления в регионе муниципальным образованиям была передана фактически вся полнота власти, без четкого разграничения в законодательстве полномочий органов государственной и муниципальной власти по вопросам местного значения. Это привело к тому, что на практике муниципальные образования были вынуждены исполнять обширный перечень государственных полномочий, и в ряде случаев без предоставления необходимых финансовых ресурсов. При этом государственная власть заканчивалась уровнем субъекта РФ. Следствием этого стало стремление субъектов РФ сформировать местные органы государственной власти в городах и районах или ограничить местное самоуправление созданием городских и районных муниципальных образований для обеспечения относительно оптимальных условий при решении проблемы взаимного делегирования полномочий. Однако сам процесс законодательного оформления передачи муниципальным образованиям отдельных государственных полномочий, в том числе и тех, которые они выполняют с момента своего создания, находится в начальной стадии. Не проработана правовая основа этого процесса. В частности, нет даже исчерпывающего их перечня в законах субъектов РФ и федеральном законодательстве. В настоящее время муниципальные образования региона перегружены государственными полномочиями, что делает их больше органами местного управления, а не самоуправления.

Структура органов местного самоуправления с точки зрения их функциональной специализации, способы формирования и объем компетенции закреплены в уставах муниципальных образований. В этой связи конкретные варианты модели организации власти местные сообщества в регионе определяли самостоятельно.[9]

Первая модель не предполагает наличия должности главы муниципального образования. Здесь существует организационная обособленность главы администрации и представительного органа Совета (думы, собрания), избираемого населением, проживающим на территории муниципального образования. Глава возглавляет администрацию на правах единоначалия. Администрация выступает исполнительно-распорядительным органом. Совет осуществляет функции нормотворчества, контроля и представительства. Органы власти взаимодействуют через систему сдержек и противовесов. Данная модель в Челябинской области не встречается.

Вторая модель характеризуется наличием помимо представительного органа и администрации поста главы муниципального образования. Он выбирается населением и выступает одновременно должностным лицом муниципального образования, его официальным представителем и главой администрации. Функции представительного органа остаются прежними. Глава муниципального образования подотчетен представительному органу только как руководитель местной администрации и не входит в его состав. (Рис. 1)

Рис. 1

Третья модель ликвидирует организационную обособленность представительных и исполнительных органов муниципального образования. Здесь глава муниципального образования выступает в качестве высшего должностного лица местного самоуправления, главы администрации и руководителя представительного органа; Он входит в состав представительного органа по должности, председательствует в нем и организует его работу. Замещает главу муниципального образования и решает весь комплекс текущих вопросов в работе представительного органа избираемое из числа депутатов должностное лицо (заместитель председателя, ответственный секретарь, секретарь).(Рис. 2)

Рис. 2

Глава муниципального образования подотчетен представительному органу как его председатель и руководитель местной администрации. Эта модель может иметь два варианта: 1) глава муниципального образования наделен правом решающего голоса в представительном органе и 2) он этого права лишен.

Четвертая модель повторяет третью с той лишь разницей, что глава муниципального образования входит в состав представительного органа с правом решающего голоса, но не является его председателем.

Пятая модель предусматривает взаимодействие главы муниципального образования с местной администрацией как официального представителя населения и представительного органа. Он избирается всем местным сообществом и соединяет в себе полномочия высшего должностного лица муниципального образования и руководителя представительного органа. Главой администрации является управляющий, замещающий эту должность по контракту. Этот вариант организации местного самоуправления не получил существенного распространения в регионе. Из крупных муниципальных образований, где была предпринята попытка внедрить эту модель, можно назвать г. Магнитогорск. (Рис. 3)

Рис. 3

Шестая модель предполагает наличие должности главы муниципального образования, который представляет все местное сообщество, не входит в представительный орган власти и не возглавляет местную администрацию.

Седьмая модель действует в сельсоветах и других муниципальных образованиях с численностью населения 500 и менее человек. Жители на своем собрании (сходе) избирают главу муниципального образования. Он возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования и возглавляет местную администрацию. На Урале, по официальной статистике, данная модель существовала в трех муниципальных образованиях Челябинской области.(Рис. 4)

Рис. 4

В целом, в Челябинской области в 70, 7% муниципальных образований используется третья модель.

2.2 Совершенствование местного самоуправления г. Челябинска

          В ноябре 2001 года в Челябинске проходила научно0практическая конференция «Становление и развитие местного самоуправления в Челябинской области: идеология, опыт, перспективы». По результатам работы конференции ее участники выработали следующие предложения по повышению эффективности местного самоуправления на различных уровнях государственной власти:

1. Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации:

• разработать и внести в Государственную думу Федерального Собрания Российской Федерации проекты федеральных законов, направленных на реализацию положений Конституции РФ и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части:

1) компенсации дополнительных расходов местных бюджетов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти;

2) установления минимальных государственных социальных стандартов и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

3) минимизации регулирования на федеральном уровне вопросов заработной платы работникам бюджетной сферы;

4) ликвидации "нефинансируемых федеральных мандатов";

5) отказа от практики централизации поступлений по местным налогам и сборам в вышестоящие бюджеты;

6) регулирования территориальных основ организации местного самоуправления;

7) реализации гарантий судебной защиты прав местного самоуправления, в том числе установления порядка надзора за законностью деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, признания не подлежащими применению не соответствующих законодательству нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, установление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законодательства и ненадлежащее исполнение своих полномочий.

2. Федеральному Собранию Российской Федерации:

• провести основательную ревизию федеральных законов и иных нормативных правовых актов, действующих в сфере местного самоуправления;

• разработать предложения по разделению налоговых поступлений по уровням бюджетной системы Российской Федерации по принципу "один налог— один бюджет";

• ускорить согласование и принятие следующих федеральных законов:

1) "Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации";

2) "Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации";

3) "О порядке передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность";

4) "О территориальном общественном самоуправлении в Российской Федерации".

3. Губернатору Челябинской области. Правительству Челябинской области:

• рассмотреть и решить вопрос закрепления на долговременном основе доходных источников местных бюджетов, которые бы обеспечили основные поступления в местные бюджеты, и возможность планирования, прогнозирования и управления социально-экономическим развитием муниципальных образований;

• внедрить методику присвоения муниципальным образованиям рейтингов кредитоспособности и качества управления местными бюджетами;

• решить вопрос разграничения расходов, подлежащих покрытию за счет областного и местных бюджетов. При необходимости подготовить и внести в Законодательное собрание Челябинской области предложения по совершенствованию межбюджетных отношений, выработке единых методик выравнивания доходной обеспеченности, процедур расчета и передачи средств в местные бюджеты, в том числе на осуществление отдельных государственных полномочий;

• разработать механизм мотивации, способствующий росту заинтересованности органов местного самоуправления в интенсивном экономическом развитии муниципальных образований с опорой на собственные (внутренние) резервы социально-экономического роста;

• разработать комплексную программу развития и совершенствования местного самоуправления на территории Челябинской области.

4. Законодательному собранию Челябинской области:

• провести ревизию законов и иных нормативных правовых актов Челябинской области в сфере местного самоуправления на предмет их соответствия законодательству Российской Федерации;

• разработать предложения по четкому разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Челябинской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Челябинской области;

• разработать и принять Закон Челябинской области "О нормативных правовых актах органов и должностных лиц местного самоуправления в Челябинской области";

• совершенствовать правовое регулирование вопросов организации муниципальной службы.

5. Органам и должностным лицам местного самоуправления в Челябинской области:

• принимать активное участие в законотворческой деятельности Законодательного собрания Челябинской области" используя и право законодательной инициативы, и поддерживая связь с депутатом, в избирательный округ которого входит территория соответствующего муниципального образования, особенно по проектам нормативных актов, касающихся вопросов осуществления местного самоуправления;

• завершить работу над программами социально-экономического развития муниципальных образований на среднесрочную перспективу;

• активизировать работу по повышению эффективности хозяйственного комплекса муниципальных образований за счет внутренних ресурсов;

• проводить активную промышленную политику, направленную на поддержку перспективных предприятий в рамках социального партнерства;

• развернуть работу по развитию кооперационных связей на межмуниципальной, межрегиональной и международной основе, включая организацию производств с ведущими российскими и зарубежными предприятиями с целью сохранения, создания и совершенствования рабочих мест;

• разработать и внедрить муниципальные программы поддержки малого бизнеса; провести реструктуризацию убыточных сельскохозяйственных предприятий;

• направить усилия на поиск новых источников инвестиций для развития территорий и реализации инициативных местных инвестиционных проектов;

• провести инвентаризацию доходных источников и определить приоритетные направления в наполнении доходной части местного бюджета;

• обратить особое внимание на сокращение неэффективных расходов местных бюджетов, на поиск результативных механизмов управления муниципальной собственностью;

• разработать программу подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров органов местного самоуправления в учебных, тренинговых и консалтинговых центрах;

• принять действенные меры по адаптации организационных структур местного самоуправления к быстро меняющимся внешним условиям, включая формирование отделов и подразделений по экономическому развитию территорий;

• направить усилия на изучение и перенесение современных управленческих методов, технологий, приемов из сферы предпринимательства (стратегическое планирование, маркетинг, мониторинг, управление персоналом и др.) в региональный и муниципальный менеджмент;

• направить усилия на организацию информационных систем для обеспечения полноценной информацией всех участников муниципальной экономики.[10]

Заключение

Становление демократического правового государства невозможно без развития института местного самоуправления, поскольку оно является важнейшим механизмом формирования гражданского общества и его неотъемлемой составной частью. Включение членов местного сообщества в процесс принятия общественно значимых решений необходимо для реального осуществления народовластия. Кроме того, органы местного самоуправления играют ключевую роль в решении множества задач, связанных с удовлетворением основных жизненных потребностей населения. Решая эти задачи, местное самоуправление призвано обеспечить социально-политическую стабильность в каждом регионе и, следовательно, в стране в целом. Именно поэтому реформа в сфере местного самоуправления является составной частью общих преобразований в стране.

Основными проблемами местного самоуправления в России являются несовершенство законодательства в сфере местного самоуправления, вопрос самостоятельности местного самоуправления и формирование финансово-экономической основы местного самоуправления.

С целью решения вышеуказанных проблем и повышения эффективности местного самоуправления на уровне города Челябинска необходимо:

§ устранение противоречий в законодательстве по вопросам местного самоуправления и приведение его в соответствие с федеральными законами, установление механизмов ответственности за неисполнение федеральных законов и урегулирование отношений между законодательными и исполнительными органами; а также принятие необходимых нормативно-правовых актов в рамках компетенции органов власти города Челябинска;

§ четкое разграничение полномочий и ответственности между федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сферах, отнесенных к ведению субъектов Федерации и муниципальных образований, уточнение предметов ведения муниципальных образований, установление порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и контроля за их осуществлением;

§ законодательное регулирование таких вопросов, как наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; компенсация органам местного самоуправления дополнительных расходов, возникающих в результате решений органов государственной власти; самостоятельное установление органами местного самоуправления местных налогов и сборов; осуществление охраны местного общественного порядка и др.

§ проводить активную промышленную политику, направленную на поддержку перспективных предприятий в рамках социального партнерства;

§ разработать и внедрить муниципальные программы поддержки малого бизнеса; провести реструктуризацию убыточных сельскохозяйственных предприятий;

§ направить усилия на поиск новых источников инвестиций для развития территорий и реализации инициативных местных инвестиционных проектов;

§ провести инвентаризацию доходных источников и определить приоритетные направления в наполнении доходной части местного бюджета;

§ обратить особое внимание на сокращение неэффективных расходов местных бюджетов, на поиск результативных механизмов управления муниципальной собственностью;

§ разработать программу подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров органов местного самоуправления в учебных, тренинговых и консалтинговых центрах;

§ принять действенные меры по адаптации организационных структур местного самоуправления к быстро меняющимся внешним условиям, включая формирование отделов и подразделений по экономическому развитию территорий;

§ направить усилия на изучение и перенесение современных управленческих методов, технологий, приемов из сферы предпринимательства (стратегическое планирование, маркетинг, мониторинг, управление персоналом и др.) в региональный и муниципальный менеджмент;

§ направить усилия на организацию информационных систем для обеспечения полноценной информацией всех участников муниципальной экономики

Список литературы

1.     Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.)

2.     Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

3.     Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. N 1370 "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации"

4.     Закон Челябинской области от 16 октября 1995 г. N 08-ОЗ "О местном самоуправлении в Челябинской области" (с изм. и доп. от 29 марта 2001 г., 26 сентября 2002 г.)

5.     Граждан В.Д. Местное самоуправление в России: быть ему или не быть // Власть, 2003, №1, С.9-17

6.     Еремеева Л. Проблемы бюджетного федерализма и роль местного самоуправления в их решении // Федерализм, 2002, №3, С.81-102

7.     Захаров И. Как приблизить право к реальности? // Муниципальная власть, 2003, №2, С.16-18

8.     Иванов В.Н. Местное самоуправление на Урале (1994-2001). Челябинск, 2002.–188с.

9.     Королева-Конопляная Г.И. Местное самоуправление на современном этапе: политико-правовой аспект // Социально-гуманитарные знания, 2002, №5, С.146-156

10.            Модин Н. Местное самоуправление в Российской Федерации: опыт, проблемы, сравнительный анализ зарубежного законодательства // Государственная власть и местное самоуправление, 2001, №3, С.19-24

11.            Становление и развитие местного самоуправления в Челябинской области. Челябинск, 2002.–287с.

12.            Уваров А.А. Вопросы территориальной оптимизации местного самоуправления в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право, 2003, №1, С.36-38

13.            Хачатурян Б.Г. Дискуссионные вопросы российского местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право, 2003, №2, С.31-34

14.            Четверикова Л. Правая рука не ведает [проблема определения компетенции местного самоуправления] // Муниципальная власть, 2001, №3, С.8-10

15.            Швецов А.Н. Потребности муниципальных образований в финансовых средствах и бюджетно-налоговые возможности их удовлеиворения // Российский экономический журнал, 2001, №7, С.17-39

16.            Шлихтер А. Местное самоуправление в системе федерализма: проблемы России и опыт США // мировая экономика и международные отношения, 2002, №6, С.45-54

[1] Шлихтер А. Местное самоуправление в системе федерализма: проблемы России и опыт США // мировая экономика и международные отношения, 2002, №6, С.45

[2] Шлихтер А. Местное самоуправление в системе федерализма: проблемы России и опыт США // мировая экономика и международные отношения, 2002, №6, С.47-48

[3] Шлихтер А. Местное самоуправление в системе федерализма: проблемы России и опыт США // мировая экономика и международные отношения, 2002, №6, С.50-54

[4] Королева-Конопляная Г.И. Местное самоуправление на современном этапе: политико-правовой аспект // Социально-гуманитарные знания, 2002, №5, С.146-156

[5] Швецов А.Н. Потребности муниципальных образований в финансовых средствах и бюджетно-налоговые возможности их удовлеиворения // Российский экономический журнал, 2001, №7, С.17-39

[6] Хачатурян Б.Г. Дискуссионные вопросы российского местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право, 2003, №2, С.31-34

[7] Становление и развитие местного самоуправления в Челябинской области. Челябинск, 2002. С.128-137

[8] Становление и развитие местного самоуправления в Челябинской области. Челябинск, 2002.–С.245-250

[9] Иванов В.Н. Местное самоуправление на Урале (1994-2001). Челябинск, 2002.–С.175-180

[10] Становление и развитие местного самоуправления в Челябинской области. Челябинск, 2002.–С.284-287