Основные проблемы местного самоуправления в России и пути их решения

Правовое регулирование местного самоуправления

Становление демократического правового государства невозможно без развития института местного самоуправления, поскольку оно является важнейшим механизмом формирования гражданского общества и его неотъемлемой составной частью. Включение членов местного сообщества в  процесс принятия общественно значимых решений необходимо для реального осуществления народовластия. Кроме того, органы местного самоуправления играют ключевую роль в решении множества задач, связанных с удовлетворением основных жизненных потребностей населения. Решая эти задачи, местное самоуправление призвано обеспечить социально-политическую стабильность в каждом регионе и, следовательно, в стране в целом. Именно поэтому реформа в сфере местного самоуправления является составной частью общих преобразований в стране.

Началом современного этапа становления института местного самоуправления следует считать 1993 г., когда в принятой Конституции Российской Федерации, признавшей местное самоуправление одной из основ конституционного строя, было зафиксировано, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (ст. 3, п. 2).

В процессе становления органов местного самоуправления стали формироваться федеральное и региональное законодательства о местном самоуправлении, их финансовая и экономическая база. В период с 1994 по 1999 гг. были разработаны, приняты и вступили в действие федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и др.

Однако несмотря на, казалось бы, исчерпывающую законодательную базу в сфере регулирования местного самоуправления, проблем остается по-прежнему множество. Прежде всего это связано с несогласованностью между собой всех норм, касающихся организации и деятельности местного самоуправления и относящихся к различным отраслям права; кроме того, отсутствует систематизация всех вопросов, которые должны быть законодательно урегулированы; часто субъекты Федерации не принимают необходимые законы или принимают их с существенным нарушением федерального законодательства. Многие специалисты также отмечают, что в законотворческой деятельности в области местного самоуправления и на федеральном уровне нет системного подхода, отсутствует взаимодействие в работе законодательной и исполнительной ветвей власти, не выделены приоритеты и стратегические цели в области государственного строительства, гармонизации отношений органов государственной власти всех уровней и органов местного самоуправления.

Устранение противоречий в законодательстве по вопросам местного самоуправления на разных уровнях, приведение его в соответствие с федеральными законами, установление механизмов ответственности за неисполнение федеральных законов и урегулирование отношений между законодательными и исполнительными органами власти позволит создать условия для более эффективной работы и реализации органами местного самоуправления интересов населения.

В сложившейся ситуации жизненно необходимо принятие таких федеральных законов, как «О государственных минимальных социальных стандартах», «О муниципальном заказе", «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями». И это только малая часть тех документов, в которых нуждаются и органы местного самоуправления, и местное население, и непосредственно муниципальные образования.

Ряд субъектов Российской Федерации уже самостоятельно приняли аналогичные законы. Однако в такой ситуации существует ряд спорных моментов. Во-первых, муниципальное право является комплексной отраслью права, что вытекает из комплексности законов, регулирующих местное самоуправление. А данный факт означает, что предметом названных законов является не только муниципальное, но и гражданское право. Таким образом, налицо применение синтеза методов частного и публичного права. В соответствии же с пунктом «о» статьи 71 Конституции РФ гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации. Следовательно, субъекты РФ не вправе в полной мере регулировать отношения, связанные, например, с муниципальным заказом или минимальными государственными стандартами. Тем больше представляется необходимость принятия перечисленных законов.

Самостоятельность местного самоуправления

Формирование моделей местного самоуправления на начальном этапе происходило в процессе конкуренции региональных и местных политических элит. Результатом этого стало установление территориальных образований либо на основе компромисса между этими элитами, либо в интересах какой-то одной из них. При этом территории муниципальных образований зачастую определялись без учета максимально эффективного исполнения функций, реализуемых местными властями. В результате оказалось, что во многих субъектах территориальная организация местного самоуправления несоответствует его задачам и функциям — приближения местной власти к населению, эффективной реализации органами местного самоуправления интересов населения, т. е. принципа субсидиарности.

Самым дискуссионным вопросом до настоящего времени остается вопрос самостоятельности местного самоуправления. Принцип организационного обособления местного самоуправления в системе управления обществом и государством (ст. 12,131 Конституции РФ) подразумевает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Органы и должностные лица государства не имеют права назначать и отстранять должностных лиц местного самоуправления, вмешиваться в решения органов местного самоуправления (если они не противоречат законодательству) и т. д. Но, как справедливо отмечают некоторые ученые, реализация на практике тезиса отделения местного самоуправления от системы органов государственной власти затруднила восстановление и поддержание единства исполнительной вертикали российского государства и породила множество проблем во взаимоотношениях органов местного самоуправления и органов субъектов Федерации.

Поэтому, несмотря на то, что институт местного самоуправления является самостоятельным во всех странах, говорить о его полном отделении от государства, от системы органов государственной власти, тем более на начальном этапе кардинальных реформ, было нерационально. Дело в том, что местное самоуправление даже в развитых демократических обществах выполняет соответствующие функции в единой исполнительной вертикали государства, в том числе и федеративного, за ним закреплен определенный объем полномочий, за которые оно несет ответственность не только перед своим населением, но и перед государством. Отсюда вполне оправданно стремление Президента и Правительства Российской Федерации восстановить единую исполнительную вертикаль, вписав туда и органы местного самоуправления, снять противоречия и конфликты во взаимоотношениях властей разных уровней.

Одним из важных условий самостоятельности местного самоуправления является решение проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти. Это касается самым непосредственным образом местного самоуправления. Именно здесь наиболее конфликтное поле.

В основу действующего законодательства положена концепция многоуровневого формирования компетенции местного самоуправления. Гарантии наличия собственной компетенции состоят в определении основного перечня предметов ведения местного самоуправления Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которым установлено примерно 30 вопросов местного значения, относящихся к предметам ведения муниципальных образований. Кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями РФ федеральными законами. В свою очередь субъекты Российской Федерации вправе в пределах своей компетенции дополнять перечень вопросов местного значения, а также своими законами возлагать на органы местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий субъектов РФ.

Органы местного самоуправления наделены правом принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не относящиеся к компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, а также других органов местного самоуправления.

Такой подход к формированию компетенции местного самоуправления позволяет установить минимально необходимый перечень функций и полномочий, свойственный его природе и гарантированный Федерацией, уточнить его применительно к особенностям субъекта и самого муниципального образования, а также передать на уровень местного самоуправления отдельные полномочия, свойственные государственным органам, но наиболее эффективно исполняемые на местном уровне, сохраняя государственный контроль за исполнением этих полномочий. В то же время неточность и размытость некоторых формулировок в Законе о местном самоуправлении позволяет толковать полномочия достаточно произвольно. Нежелание любого уровня власти отказываться от части своих прав и обременять себя дополнительными обязанностями приводит к тому, что ситуация часто становится конфликтной. Тем более, что объем полномочий прямо влияет на распределение между уровнями власти финансовых ресурсов. С другой стороны, основой конфликта становится переданный на нижний уровень больший объем полномочий, не подкрепленный финансовыми ресурсами. Местные органы власти зачастую не в силах исполнить эту компетенцию и не могут передать ее наверх. Соразмерность полномочий местного самоуправления с имеющимися в их распоряжении материально-финансовыми ресурсами — один из самых незащищенных принципов. Экономическая и финансовая база большинства муниципальных образований недостаточна как для осуществления функций местного самоуправления, так и для гарантий его самостоятельности. Поэтому четкое разграничение полномочий и ответственности между федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сферах, отнесенных к ведению субъектов Федерации и муниципальных образований, уточнение предметов ведения муниципальных образований, установление порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и контроля за их осуществлением позволит не только ликвидировать конфликтное поле во взаимоотношениях властей разных уровней, но и по-новому строить взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления в целях более эффективного решения различных местных задач.

Финансово-экономические основы местного самоуправления

Самые острые проблемы становления и развития местного самоуправления связаны с формированием его финансово-экономической основы. И хотя формирование финансово-экономической базы осуществляется с момента принятия законов о местном самоуправлении в РФ, об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов правительственных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления и других актов (местный бюджет имеется более чем в 10000 муниципальных образований), решить все проблемы не удалось до сегодняшнего дня.

В состав муниципальной собственности помимо средств местного бюджета и внебюджетных фондов входят предприятия жилищно-коммунального комплекса, учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта, жилой фонд и нежилые помещения. Органы местного самоуправления вправе заниматься практически всеми видами финансово-хозяйственной деятельности за редкими ограничениями, обусловленными снижением рисков нанесения ущерба или утраты части муниципальной собственности, а также возможностями монополизации некоторых секторов местного рынка.

В то же время, несмотря на декларированную законодательством бюджетную самостоятельность органов местного самоуправления, уровень собственных и закрепленных на постоянной или долговременной основе доходов в основном не составляет 30% местных бюджетов. Это происходит на фоне тяжелого финансового состояния и дефицитности бюджетов всех уровней, минимальном количестве муниципалитетов—бюджетных «доноров».

При этом общая система межбюджетных отношений до конца не отлажена (относительный порядок наведен лишь в бюджетных взаимоотношениях Центра и субъектов), нет единой методики для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Вследствие этого органы местного самоуправления не имеют достаточных средств для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения, возможности прогнозирования социально-экономических процессов, а также для исполнения отдельных государственных полномочий, а отсутствие порядка прямого зачисления средств на указанные цели в местные бюджеты приводит либо к отказу органов местного самоуправления от реализации этих полномочий или попытке их реализации за счет собственных средств, что еще больше ухудшает положение муниципальных образований.

Существует еще одна крупная проблема — нерациональное формирование объектов муниципальной собственности примерно 1/3 муниципальных образований не имеют основных объектов муниципальной собственности (жилищного фонда, объектов коммунального хозяйства, образования, здравоохранения и т. д.). Особенно это касается бывших территориальных единиц районного подчинения — сельсоветов, поселков, городов районного подчинения.

Формирование муниципальной собственности (материальной основы местного самоуправления) идет с большим трудом. Делу мешает наличие федеральных нормативных актов, утвердивших государственную программу приватизации с определением сроков и условии приватизации муниципальной собственности, которые сводят практически на нет конституционное право органов самоуправления на владение, пользование и распоряжение этой собственностью. Федеральными и региональными властями достаточно часто принимаются решения, предусматривающие расходы из местных бюджетов, без предоставления соответствующих компенсаций.

Самая главная проблема заключается в определении того круга обязанностей органов местного самоуправления, которые должны финансироваться из собственных доходных источников. Действительно, как в принципе можно обеспечить независимость местных бюджетов, если нормативы налоговых отчислений устанавливаются сверху вниз органами государственной власти субъектов Федерации? Главы исполнительной власти, используя данный механизм, зачастую превращают избранных населением мэров городов, глав районов и муниципальных образований в беспрекословных исполнителей своей воли под угрозой лишения города, района, поселка финансовой поддержки.

Определенный удар по финансовому обеспечению местного самоуправления нанесло введение налогового и бюджетного кодексов. С их принятием местные бюджеты получили столь урезанный список налогов, что это практически лишило местное самоуправление надежных собственных доходов.

Таким образом, уровень законодательной базы по вопросам местного самоуправления остается низким. Отдельного рассмотрения требуют вопросы, связанные с тем, что существует ряд конституционных положений, реализация которых фактически оказалась в "подвешенном" состоянии, в частности: о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; о компенсации органам местного самоуправления дополнительных расходов, о  возникающих в результате решений органов государственной власти; о самостоятельном установлении органами местного самоуправления местных налогов и сборов; об осуществлении охраны местного общественного порядка и т. д.