Становление демократического правового государства невозможно без развития института местного самоуправления, поскольку оно является важнейшим механизмом формирования гражданского общества и его неотъемлемой составной частью. Включение членов местного сообщества в  процесс принятия общественно значимых решений необходимо для реального осуществления народовластия. Кроме того, органы местного самоуправления играют ключевую роль в решении множества задач, связанных с удовлетворением основных жизненных потребностей населения. Решая эти задачи, местное самоуправление призвано обеспечить социально-политическую стабильность в каждом регионе и, следовательно, в стране в целом. Именно поэтому реформа в сфере местного самоуправления является составной частью общих преобразований в стране.

Началом современного этапа становления института местного самоуправления следует считать 1993 г., когда в принятой Конституции Российской Федерации, признавшей местное самоуправление одной из основ конституционного строя, было зафиксировано, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (ст. 3, п. 2).

В процессе становления органов местного самоуправления стали формироваться федеральное и региональное законодательства о местном самоуправлении, их финансовая и экономическая база. В период с 1994 по 1999 гг. были разработаны, приняты и вступили в действие федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и др.

Однако несмотря на, казалось бы, исчерпывающую законодательную базу в сфере регулирования местного самоуправления, проблем остается по-прежнему множество. Прежде всего это связано с несогласованностью между собой всех норм, касающихся организации и деятельности местного самоуправления и относящихся к различным отраслям права; кроме того, отсутствует систематизация всех вопросов, которые должны быть законодательно урегулированы; часто субъекты Федерации не принимают необходимые законы или принимают их с существенным нарушением федерального законодательства. Многие специалисты также отмечают, что в законотворческой деятельности в области местного самоуправления и на федеральном уровне нет системного подхода, отсутствует взаимодействие в работе законодательной и исполнительной ветвей власти, не выделены приоритеты и стратегические цели в области государственного строительства, гармонизации отношений органов государственной власти всех уровней и органов местного самоуправления.

Устранение противоречий в законодательстве по вопросам местного самоуправления на разных уровнях, приведение его в соответствие с федеральными законами, установление механизмов ответственности за неисполнение федеральных законов и урегулирование отношений между законодательными и исполнительными органами власти позволит создать условия для более эффективной работы и реализации органами местного самоуправления интересов населения. На необходимость наведения порядка в муниципальном законодательстве с привлечением практиков и экспертов местного самоуправления обратил внимание Президент РФ. Он указал, что «оно—ближе всего к повседневной жизни граждан и при этом — очень низкого качества, перегружено и часто нелогично».

Формирование моделей местного самоуправления на начальном этапе происходило в процессе конкуренции региональных и местных политических элит. Результатом этого стало установление территориальных образований либо на основе компромисса между этими элитами, либо в интересах какой-то одной из них. При этом территории муниципальных образований зачастую определялись без учета максимально эффективного исполнения функций, реализуемых местными властями. В результате оказалось, что во многих субъектах территориальная организация местного самоуправления несоответствует его задачам и функциям — приближения местной власти к населению, эффективной реализации органами местного самоуправления интересов населения, т. е. принципа субсидиарности.

Самым дискуссионным вопросом до настоящего времени остается вопрос самостоятельности местного самоуправления. Принцип организационного обособления местного самоуправления в системе управления обществом и государством (ст. 12,131 Конституции РФ) подразумевает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Органы и должностные лица государства не имеют права назначать и отстранять должностных лиц местного самоуправления, вмешиваться в решения органов местного самоуправления (если они не противоречат законодательству) и т. д. Но, как справедливо отмечают некоторые ученые, реализация на практике тезиса отделения местного самоуправления от системы органов государственной власти затруднила восстановление и поддержание единства исполнительной вертикали российского государства и породила множество проблем во взаимоотношениях органов местного самоуправления и органов субъектов Федерации.

Поэтому, несмотря на то, что институт местного самоуправления является самостоятельным во всех странах, говорить о его полном отделении от государства, от системы органов государственной власти, тем более на начальном этапе кардинальных реформ, было нерационально. Дело в том, что местное самоуправление даже в развитых демократических обществах выполняет соответствующие функции в единой исполнительной вертикали государства, в том числе и федеративного, за ним закреплен определенный объем полномочий, за которые оно несет ответственность не только перед своим населением, но и перед государством. Отсюда вполне оправданно стремление Президента и Правительства Российской Федерации восстановить единую исполнительную вертикаль, вписав туда и органы местного самоуправления, снять противоречия и конфликты во взаимоотношениях властей разных уровней.

Одним из важных условий самостоятельности местного самоуправления является решение проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти. Это касается самым непосредственным образом местного самоуправления. Именно здесь наиболее конфликтное поле.

В основу действующего законодательства положена концепция многоуровневого формирования компетенции местного самоуправления. Гарантии наличия собственной компетенции состоят в определении основного перечня предметов ведения местного самоуправления Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которым установлено примерно 30 вопросов местного значения, относящихся к предметам ведения муниципальных образований. Кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями РФ федеральными законами. В свою очередь субъекты Российской Федерации вправе в пределах своей компетенции дополнять перечень вопросов местного значения, а также своими законами возлагать на органы местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий субъектов РФ.

Органы местного самоуправления наделены правом принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не относящиеся к компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, а также других органов местного самоуправления.

Такой подход к формированию компетенции местного самоуправления позволяет установить минимально необходимый перечень функций и полномочий, свойственный его природе и гарантированный Федерацией, уточнить его применительно к особенностям субъекта и самого муниципального образования, а также передать на уровень местного самоуправления отдельные полномочия, свойственные государственным органам, но наиболее эффективно исполняемые на местном уровне, сохраняя государственный контроль за исполнением этих полномочий. В то же время неточность и размытость некоторых формулировок в Законе о местном самоуправлении позволяет толковать полномочия достаточно произвольно. Нежелание любого уровня власти отказываться от части своих прав и обременять себя дополнительными обязанностями приводит к тому, что ситуация часто становится конфликтной. Тем более, что объем полномочий прямо влияет на распределение между уровнями власти финансовых ресурсов. С другой стороны, основой конфликта становится переданный на нижний уровень больший объем полномочий, не подкрепленный финансовыми ресурсами. Местные органы власти зачастую не в силах исполнить эту компетенцию и не могут передать ее наверх. Соразмерность полномочий местного самоуправления с имеющимися в их распоряжении материально-финансовыми ресурсами — один из самых незащищенных принципов. Экономическая и финансовая база большинства муниципальных образований недостаточна как для осуществления функций местного самоуправления, так и для гарантий его самостоятельности. Поэтому четкое разграничение полномочий и ответственности между федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сферах, отнесенных к ведению субъектов Федерации и муниципальных образований, уточнение предметов ведения муниципальных образований, установление порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и контроля за их осуществлением позволит не только ликвидировать конфликтное поле во взаимоотношениях властей разных уровней, но и по-новому строить взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления в целях более эффективного решения различных местных задач.

Самые острые проблемы становления и развития местного самоуправления связаны с формированием его финансово-экономической основы. И хотя формирование финансово-экономической базы осуществляется с момента принятия законов о местном самоуправлении в РФ, об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов правительственных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления и других актов (местный бюджет имеется более чем в 10000 муниципальных образований), решить все проблемы не удалось до сегодняшнего дня.

В состав муниципальной собственности помимо средств местного бюджета и внебюджетных фондов входят предприятия жилищно-коммунального комплекса, учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта, жилой фонд и нежилые помещения. Органы местного самоуправления вправе заниматься практически всеми видами финансово-хозяйственной деятельности за редкими ограничениями, обусловленными снижением рисков нанесения ущерба или утраты части муниципальной собственности, а также возможностями монополизации некоторых секторов местного рынка.

В то же время, несмотря на декларированную законодательством бюджетную самостоятельность органов местного самоуправления, уровень собственных и закрепленных на постоянной или долговременной основе доходов в основном не составляет 30% местных бюджетов. Это происходит на фоне тяжелого финансового состояния и дефицитности бюджетов всех уровней, минимальном количестве муниципалитетов—бюджетных «доноров».

При этом общая система межбюджетных отношений до конца не отлажена (относительный порядок наведен лишь в бюджетных взаимоотношениях Центра и субъектов), нет единой методики для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Вследствие этого органы местного самоуправления не имеют достаточных средств для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения, возможности прогнозирования социально-экономических процессов, а также для исполнения отдельных государственных полномочий, а отсутствие порядка прямого зачисления средств на указанные цели в местные бюджеты приводит либо к отказу органов местного самоуправления от реализации этих полномочий или попытке их реализации за счет собственных средств, что еще больше ухудшает положение муниципальных образований.

Существует еще одна крупная проблема — нерациональное формирование объектов муниципальной собственности примерно 1/3 муниципальных образований не имеют основных объектов муниципальной собственности (жилищного фонда, объектов коммунального хозяйства, образования, здравоохранения и т. д.). Особенно это касается бывших территориальных единиц районного подчинения — сельсоветов, поселков, городов районного подчинения.

Для того, чтобы местное самоуправление реализовало свои полномочия в полном объеме и стало действительно самостоятельным, необходима прочная финансово-экономическая база. Ее создание требует разработки и внедрения в практику межбюджетных отношений методик, позволяющих на единой основе осуществлять выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, в том числе обеспеченности финансовыми ресурсами исполнения собственных полномочий органов местного самоуправления, реализации минимальных государственных стандартов, осуществления отдельных государственных полномочий и решений органов государственной власти, влекущих за собой дополнительные расходы местных бюджетов; четкое определение категорий объектов, относящихся к федеральной, региональной и муниципальной собственности, оптимизацию управления этими объектами.

Становление системы местного самоуправления — процесс достаточно сложный для России. После длительного периода регламентации и указаний сверху приходится учиться самостоятельно принимать решения и нести ответственность за них. Но научиться этому можно только на практике. Целью же государственной политики в области развития местного самоуправления является обеспечение его подлинной самостоятельности и эффективности как необходимых условий «становления экономически и социально развитого демократического государства»

Независимость местных бюджетов

Формирование муниципальной собственности (материальной основы местного самоуправления) идет с большим трудом. Делу мешает наличие федеральных нормативных актов, утвердивших государственную программу приватизации с определением сроков и условии приватизации муниципальной собственности, которые сводят практически на нет конституционное право органов самоуправления на владение, пользование и распоряжение этой собственностью. Федеральными и региональными властями достаточно часто принимаются решения, предусматривающие расходы из местных бюджетов, без предоставления соответствующих компенсаций.

Самая главная проблема заключается в определении того круга обязанностей органов местного самоуправления, которые должны финансироваться из собственных доходных источников. Действительно, как в принципе можно обеспечить независимость местных бюджетов, если нормативы налоговых отчислений устанавливаются сверху вниз органами государственной власти субъектов Федерации? Главы исполнительной власти, используя данный механизм, зачастую превращают избранных населением мэров городов, глав районов и муниципальных образований в беспрекословных исполнителей своей воли под угрозой лишения города, района, поселка финансовой поддержки.

Определенный удар по финансовому обеспечению местного самоуправления нанесло введение налогового и бюджетного кодексов. С их принятием местные бюджеты получили столь урезанный список налогов, что это практически лишило местное самоуправление надежных собственных доходов.

Таким образом, уровень законодательной базы по вопросам местного самоуправления остается низким. Отдельного рассмотрения требуют вопросы, связанные с тем, что существует ряд конституционных положений, реализация которых фактически оказалась в "подвешенном" состоянии, в частности: о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; о компенсации органам местного самоуправления дополнительных расходов, о  возникающих в результате решений органов государственной власти; о самостоятельном установлении органами местного самоуправления местных налогов и сборов; об осуществлении охраны местного общественного порядка и т. д.

Одной из перспективных форм народовластия (непосредственной демократии) является предусмотренное Федеральным законом 1995 г. в ст. 27 территориальное общественное самоуправление (ТОС). Развитие сильного и эффективно действующего территориального общественного самоуправления позволит в определенной мере компенсировать недостатки того местного самоуправления, которые свойственны многим субъектам Федерации.

Сложившаяся к настоящему времени структура местного самоуправления не отражает ни существа местной власти, ни перспектив ее развития в механизмы гражданского общества. С Федеральным законом о местном самоуправлении (1995 г.) произошло то, что стало традицией в позднесоветском государстве, - вольно или невольно он был самым натуральным образом выхолощен и искажен непосредственными исполнителями. А федеральному Центру, как в свое время и партократической советской власти, не было никакого дела до реализации этого Закона. В результате законы есть. И они по содержанию, в общем-то, неплохие. А местного самоуправления в подлинном смысле этого слова - все также нет, как нет и соответствующего гражданского общества. Местное самоуправление все еще в процессе неспешного становления.

Вместе с тем, местное самоуправление - это основа и фундамент гражданского общества. Именно оно "поставляет" гражданскому обществу организованные группы населения я потому должно охватить все населенные пункты России - от небольшого села и до многомиллионного города. Прежние представления о местном самоуправлении, как лишь о сельской форме организации общества, давно канули в лету. Уже говорилось, что и в дооктябрьский период, начиная со второй половины XIX в., на общегосударственном уровне самоуправляющимися были не только села, но и города. Но основа основ такого самоуправления, и в целом гражданского общества, - достаточно сильное и мощное государство. Пока наше государство будет в полукризисном состоянии и в должной мере не окрепнет, надежд на успешное и хорошо работающее местное самоуправление будет- оставаться немного. Но обе эти стороны, как диалектические противоположности, могут добавлять в развитии только при опоре друга на друга. Укрепляющееся государство будет благотворно влиять на местное самоуправление и гражданское общество, а успехи гражданского общества и местного самоуправления самым непосредственным образом будут отражаться на силе и мощи государства.

Варианты реформирования местной власти

Если посмотреть на реальную обстановку вокруг этих укрупненных (двухуровневых) муниципальных образований, то окажется, что они окружены именно районными органами федеральных и региональных министерств и ведомств. Вполне очевидно, что районное звено в системе государственного управления (где оно было в свое время ликвидировано), следует все-таки восстановить, и чем быстрее это произойдет, тем, видимо, будет лучше. Без районного уровня государственного управления создать действительно работающее местное самоуправление по-прежнему будет делом маловероятным.

В достаточно крупных европейских странах (Франция, Германия и др.) районное звено обязательно присутствует. Причем, во Франции, например, в отличие от России, департаменты (районы) играют более существенную роль, чем регионы (области). В США, как и у нас, определяющую роль играют штаты (области), но районное звено в лице графств везде имеется.

Несомненно, для успешной организации системы местного самоуправления российские территориальные поселения (места) следует как-то систематизировать (классифицировать). И плохо то, что мы до сих пор этого пока не сделали. Вариантов здесь может быть много. Если же исходить из российской традиции, то местное самоуправление следует поделить хотя бы на две подсистемы - сельское (земское) и городское. Создать для каждой подсистемы свои управленческие организации: Российское сельское (земское) муниципальное управление и Российское городское муниципальное управление. Объединятся ли эти два органа управления в единую структуру — дело будущего. Сейчас же следует оказать государственную помощь этим двум управленческим структурам и всей системе муниципального управления. Взять их первоначально на дотацию, учредить газеты, выделить время на радио и телевидении и т. д. Без такой поддержки государства организовать местную власть на общественных началах не представляется возможным. Судя по всему, под эти две подсистемы муниципального управления следует учредить соответствующий налог, который бы шел непосредственно в данные управленческие структуры.

Что касается реформирования местного самоуправления, предложенного президентскими структурами, то оно имеет ряд интересных идей, но много в нем и недоработок.

В новой концепции местного самоуправления представляются достаточно интересными идеи об общественном характере деятельности представительной власти (депутатов) и найме профессионального управляющего на должность главы местного самоуправления. В разных регионах эти вопросы до сих пор решаются по-разному. Но очевидно следующее. Депутаты на местном уровне должны действительно избираться на общественных (но не смешанных) началах. А главу местного самоуправления следует не избирать, а именно нанимать по конкурсу. Этот вариант будет надежным противовесом против узурпации власти подавляющим большинством глав местного самоуправления.

Если говорить о недостатках, то прежде всего вызывает определенные возражения "типология" муниципальных образований. Предполагается ввести три типа муниципальных образований: 1) муниципалитет как базовый уровень местного самоуправления; 2) муниципальный округ как объединение муниципалитетов для исполнения межмуниципальных и государственных полномочий; 3) крупный город, совмещающий функции и муниципалитета, и муниципального округа. Следовательно, статус муниципалитета будут иметь либо городское поселение (городской муниципалитет), либо территория одного или нескольких сельских населенных пунктов, включая прилегающие земли (сельский муниципалитет типа "волость"). Численность населения муниципалитета должна составлять примерно 1000 человек, но возможны и исключения. Муниципальный округ будет иметь территорию нескольких муниципалитетов (не менее трех).

Во-первых, данное территориальное деление местной власти никак не сообразуется с существующей административно-территориальной структурой нашего государства. В частности, оно явно не совмещается с районным и региональным (субъектов Федерации) уровнями государственного управления. Местная власть - это негосударственная власть, но она не должна игнорировать государственные структуры. Местное самоуправление призвано замыкать управленческую цепочку, состоящую пока из трехуровневой системы власти (федеральной, региональной, местной). А самоуправляющиеся города и двухэтажные муниципальные образования, заменившие в 48 субъектах Федерации районы, будут создавать идеологический, организационный, материальный и др. хаос и неразбериху. Страну с двумя уровнями государственного управления в такой ситуации не поднять, не вывести из все продолжающегося кризиса.

Во-вторых, численность населения муниципалитета до 1000 человек более или менее реальна лишь для сельской местности. Относительно городского поселения численность населения муниципалитета, видимо, должна учитывать другие критерии, в частности, такую численность, которая размещается в городском квартале (а она может быть разной). Именно население городского квартала, а не целого города, может быть взято за структурную единицу городского самоуправления. Следовательно, базовой структурой местной власти как в селе, так и в городе будет муниципалитет. Но в этой ситуации идеи о "муниципальном округе" и "крупном городе" станут ненужными. Они будут только усложнять и затруднять механизмы местного самоуправления. В зависимости от численности населения и его местоположения местное самоуправление может осуществляться в различных формах.

В-третьих, если на селе муниципалитет будет объединять до 1000 человек, а в городе - население квартала, то возникает вопрос о городском самоуправлении. Имеет ли смысл оставлять его в структуре местного самоуправления или- же следует передать в систему государственного управления? Опыт семи с лишним лет показал непродуктивность городского муниципального самоуправления. Оно пока не справляется с проблемами самоорганизации, самоустроения городской жизни.

Видимо, местное самоуправление, будет ли оно на селе или в городе, должно составлять не третий, а лишь четвертый уровень публичной властной вертикали. Тогда и государственное управление должным образом нормализуется, войдет в жизнеспособные рамки. Оно будет состоять из трех уровней: федерального, регионального (субъектов Федерации) и районного-городского. Лишь в этом случае государство сможет оказать действенную помощь местному самоуправлению, которое будет замыкать властную цепочку.

Формирование системы местного самоуправления необходимо признать естественным, объективным, исторически оправданным процессом. Без однозначного и безусловного признания местного самоуправления в качестве обязательного политического института, его закрепления в нормах права нельзя сколько-нибудь серьезно говорить о формировании в России морально-правового демократического государства, о движении к гражданскому обществу. В целом структура государственной власти будет неустойчивой до тех пор, пока ее не подкрепит жизнестойкая система местного самоуправления.

Проблема местного самоуправления связана и с укреплением государственной целостности Российской Федерации. Сегодня никому не следует забывать, что экономический потенциал страны создается в субъектах Федерации, в их городах и селах. Поэтому крайне важно для Центра вовремя заметить позитивные изменения в местном самоуправлении, поддержать и ускорить их развитие, а этого нельзя сделать без соответствующих федеральных законов (поддержанных региональными законами), без установления четкой вертикали управления, позволяющей окончательно укрепить нашу российскую государственность.

В СООТВЕТСТВИИ со статьей 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти и обладает определенной самостоятельностью в пределах своих полномочий, формулировка «в пределах своих полномочий» позволяет сделать вывод о том, что местное самоуправление не обладает абсолютной независимостью. Об этом свидетельствует и правовая основа, на которой строится и функционирует самоуправление на местах. Основной базой является законодательство, причем как федеральное, так и субъектов Федерации. Следовательно, именно государство создает поле деятельности для местного самоуправления. В этой связи в развитие статьи 12 и главы 8 Конституции Российской Федерации приняты такие федеральные законы, как «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», а также множество законодательных актов в субъектах Российской Федерации.

Необходимо отметить, что одним из важнейших указов Президента РФ является Указ «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 года. Несмотря на то что Указ носит декларативный характер, его важность очевидна, поскольку он является своеобразным подведением итогов четырехлетней деятельности местного самоуправления в Российском государстве. На сегодняшний день, думается, назрела необходимость новой попытки подведения результатов «жизни» самоуправления на местах.

Хочется обратить внимание на следующие аспекты основных положений Указа (далее - Положения). Они устанавливают, что государственная политика в области развития местного самоуправления направлена на обеспечение преемственности деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и соответствующих должностных лиц в процессе реформирования местной власти на принципах самоуправления.

Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории. Поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия.

В то же время местное самоуправление признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом.

Для эффективного функционирования государства необходим баланс интересов государственных (Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) и интересов местных, то есть общих интересов жителей каждого отдельно взятого городского, сельского поселения, иного муниципального образования. Роль выразителя местных интересов и призвано играть местное самоуправление.

Положения резюмируют современное состояние местного самоуправления в России. Устанавливается, что значительная часть правового регулирования местного самоуправления должна осуществляться также на региональном и муниципальном уровне власти. В связи с этим в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях идет активный процесс формирования нормативной правовой базы местного самоуправления.

Кроме того, в Положениях фиксируется, что в процессе становления местного самоуправления выявился ряд общих проблем, среди которых необходимо выделить следующие:

1. Несогласованность и несистематизированность законодательства Российской федерации о местном самоуправлении.

2. Неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления.

3. Несоблюдение законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении.

4. Бездействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, отсутствие нормативного регулирования на соответствующем уровне вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления.

5. Отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

6. Недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований.

7. Несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления.

8. Отсутствие права органов местного самоуправления на защиту посредством конституционного судопроизводства прав местного самоуправления и конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления.

9. Нехватка квалифицированных муниципальных кадров.

Целью государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации является обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления и повышения эффективности его деятельности как необходимых условий становления экономически и социально развитого демократического государства.

Для достижения указанной цели эта политика должна быть направлена:

• на обеспечение реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления;

• на создание условий для реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления;

• на обеспечение государственных гарантий местного самоуправления.

Также Положения формулируют принципы государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, такие как:

• единство целей, направлений, задач и механизмов реализации государственной политики;

• комплексный подход к реализации государственной политики;

• взаимодействие и сотрудничество органов государственной власти;

• всесторонняя поддержка местного самоуправления со стороны государства;

• невмешательство органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления;

• контроль со стороны государства за реализацией государственными органами и их должностными лицами государственной политики.

Положения предусматривают и механизмы реализации государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Кроме того, основным документом, определяющим статус местного самоуправления в муниципальном образовании, является его устав, без которого местное сообщество не представляется полноценным. И опять же обязательность принятия устава муниципального образования зафиксирована в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации».

Однако, несмотря на кажущуюся масштабность, в действительности законодательная база местного самоуправления требует как количественного, так и качественного развития. Это утверждал в своем Послании к Федеральному собранию РФ Президент Российской Федерации. В частности, он подчеркнул, что на сегодняшний день в России проявляется «низкое качество законодательной базы местного самоуправления. Федеральный закон о местном самоуправлении и соответствующие акты субъектов Федерации в малой степени согласованы как с реальным состоянием местного самоуправления, так и друг с другом».

В сложившейся ситуации жизненно необходимо принятие таких федеральных законов, как «О государственных минимальных социальных стандартах», «О муниципальном заказе", «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями». И это только малая часть тех документов, в которых нуждаются и органы местного самоуправления, и местное население, и непосредственно муниципальные образования.

Ряд субъектов Российской Федерации уже самостоятельно приняли аналогичные законы. Однако в такой ситуации существует ряд спорных моментов. Во-первых, муниципальное право является комплексной отраслью права, что вытекает из комплексности законов, регулирующих местное самоуправление. А данный факт означает, что предметом названных законов является не только муниципальное, но и гражданское право. Таким образом, налицо применение синтеза методов частного и публичного права. В соответствии же с пунктом «о» статьи 71 Конституции РФ гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации. Следовательно, субъекты РФ не вправе в полной мере регулировать отношения, связанные, например, с муниципальным заказом или минимальными государственными стандартами. Тем больше представляется необходимость принятия перечисленных законов.

Вторая проблема заключается в несовершенстве уже существующего законодательства. Так, базовым законом, безусловно, является Федеральный закон «Об общих принципах...». Закон весьма важный. Он устанавливает организационные, территориальные, функциональные, экономические, финансовые основы местного самоуправления. Однако и данный закон требует кардинального пересмотра либо принятия нового закона. В этой связи было бы уместным выделить ряд негативных моментов действующего законодательства о местном самоуправлении.

Федеральный закон «Об общих принципах...» не содержит понятия «местное сообщество». Тем самым вычеркнута целая категория или институт, фактически присутствующие в реальной жизни. Поскольку отсутствует понятие, соответственно отсутствует и его определение, что порождает споры не только в научной среде, но и в законодательстве субъектов Федерации. Так, закон Свердловской области «О местном самоуправлении в Свердловской области» первоначально понимал под местным сообществом местное население. Позже, в силу ряда субъективных причин, это понятие вообще исчезло из областного закона. А, например, Закон Пермской области «О местном самоуправлении в Пермской области» от 23 ноября 1995 года  под местным сообществом понимает муниципальное образование и местное население в совокупности.

В целях ликвидации подобного разночтения, думается, необходимо введение указанной категории в федеральном законодательстве.

Кроме того, требуется необходимость уточнения понятия «муниципальное образование», а также его территориальных пределов. На сегодняшний день анализ Федерального закона «Об общих принципах...» показывает, что муниципальными образованиями могут быть как районы в городах, так и районы в качестве административно-территориальных единиц. В связи с этим думается, что общие принципы муниципально-территориального устройства следовало бы определить в федеральном законодательстве, оставив на усмотрение субъектов Федерации рассмотрение различного рода нюансов, связанных с традициями и особенностями конкретных территорий.

Весьма спорные положения содержат подпункт 9 пункта 1 статьи 8 и пункт 5 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах...». Один из них фиксирует, что в уставе муниципального образования в обязательном порядке должна содержаться норма об отзыве выборного лица местного самоуправления. Статья 18 того же закона устанавливает диспозитивность такого положения.

Также требуется строго определенная система органов местного самоуправления. И в этой связи видится возможным и необходимым введение такого понятия, как муниципальный орган. Такое нововведение найдет практическое применение. Так, статья 24 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской федерации» регламентирует, что избирательная комиссия муниципального образования должна найти свое место в системе органов местного самоуправления. Естественно, избирательная комиссия не может являться органом местного самоуправления, поскольку не решает вопросы местного значения. Кроме того, следует заметить, что основной функцией указанной избирательной комиссии является, по сути, обеспечение формирования органа местного самоуправления. Если предположить, что избирательная комиссия - орган местного самоуправления, то можно утверждать, что орган местного самоуправления участвует в формировании органа местного самоуправления. В этом случае будет нарушен принцип самостоятельности в деятельности избирательной комиссии,

Однако придавать ей форму только юридического лица означало бы полное погружение избирательной комиссии в гражданское законодательство и уход от публичного права. Такой подход в принципе невозможен, Однако, если ввести понятие «муниципальный орган» и дать его определение, то избирательную комиссию можно было бы смело отнести к муниципальному органу. Определение муниципального органа можно сформулировать следующим образом: муниципальным является невыборный орган, входящий в систему органов местного самоуправления и способствующий решению вопросов местного значения, обладающий самостоятельностью в пределах полномочий, предоставленных ему федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В этой ситуации встает вопрос о более точном определении понятия и перечня вопросов местного значения, а также о разграничении компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Было бы более правильным зафиксировать обязательность должности главы муниципального образования. Конечно же, представительный орган местного самоуправления решает жизненно важные проблемы. Однако в Российской федерации, а тем более в ее низовых территориях, власть всегда олицетворяется с одним лицом. Именно поэтому очень часто даже в достаточно крупных муниципальных образованиях выборы депутатов представительных органов местного самоуправления признаются несостоявшимися вследствие низкой явки избирателей. К сожалению, многие жители муниципальных образований не знают, кто именно из депутатов представляет их территорию в местном органе власти.

Немаловажен вопрос ответственности органов и должностных лиц. Причем этот институт также должен быть пересмотрен в новом законодательстве о местном самоуправлении. Необходимо разграничивать ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Это лишь малая часть примеров несовершенства законодательства о местном самоуправлении. Принятие в 1995 году Федерального закона «Об общих принципах...», а также впоследствии развивающих его законов явилось огромным вкладом в развитие самоуправления на местах. Однако практика показывает, что сфера местного самоуправления требует совершенствования. Без четкой, стройной, логичной, соответствующей жизненным реалиям законодательной базы совершенно невозможно функционирование тех или иных общественных отношений. И начинать процессы оптимизации необходимо именно с развития законодательства, регулирующего данную сферу.

Подобная  систематизация полномочий органов местного самоуправления, осуществленная в централизованном порядке на федеральном уровне по федеральной правовой базе, позволила бы сделать «прозрачным» весь спектр полномочий органов местного самоуправления в Российской Федерации, определить их объем, а также сделать единообразной систему ответственности этих органов за ненадлежащее выполнение закрепленных за ними полномочий.

В условиях непрекращающейся дискуссии о разграничении предметов ведения и полномочий государственных органов и органов местного самоуправления нельзя обойти вопрос о том, в рамках каких территориальных единиц должны функционировать муниципальные образования для того, чтобы эффективно исполнять возложенные на них обязанности по делам местного значения. В Законе Российской Федерации от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации» было довольно подробно регламентировано распределение полномочий между районными, городскими, районными в городах, сельскими и поселковыми Советами и администрациями. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по этому вопросу включены следующие положения: а) при наличии в границах территории муниципального образования других муниципальных образований предметы ведения муниципальных образований разграничиваются законом субъекта Российской Федерации (п.З ст.6); б) полномочия представительных и иных органов и должностных лиц местного самоуправления определяются Уставом муниципального образования (п.4 ст. 15., п.З ст. 16., п.2 ст. 17); в) статьи 49-76 Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации и настоящему Федеральному закону, до принятия субъектами Российской Федерации законов о разграничении предметов ведения муниципальных образований (n.lcT.50).

Полномочия органов местного самоуправления могут быть ограничены либо, наоборот, расширены за счет специального статуса муниципальных образований, устанавливаемого действующим законодательством. Так, ограничения в виде возложения дополнительных обязанностей по обеспечению определенных государственных функций возлагаются на органы местного самоуправления отдельных муниципальных образований в соответствии с Законами Российской Федерации «О государственной границе Российской Федерации», «О закрытом административно-территориальном образовании». В связи с необходимостью обеспечения интересов национальных меньшинств органам местного самоуправления муниципальных образований, созданных в пределах границ национальных районов, поселков и сельсоветов предоставлены дополнительные гарантии, установленные еще Законом СССР «О свободном национальном развитии граждан СССР, проживающих за пределами своих национально-государственных образований или не имеющих их на территории СССР».

Формально Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не запрещает создания муниципальных образований, о значит, и функционирования соответствующих органов местного самоуправления даже в границах мелких, насчитывающих до 200 жителей, населенных пунктов. Но наличие местной власти, у которой по закону должен быть свой бюджет и своя собственность и которая при этом реально имеет возможность обеспечить всего 2-3 функции местного самоуправления, вряд ли целесообразно. Поэтому небезосновательно отмечают отдельные авторы, что решение таких вопросов местного значения, как образование, охрана общественного порядка, энерго-, газо-, тепло- и водоснабжение и канализация и др., в принципе (организационно) не могут быть решены на уровне ниже районного (городского), и создание муниципальных образований на уровне сельсоветов, городских и сельских внутрирайонных поселений не обеспечит решения вопросов местного значения, определенных в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» . Кроме того, при наличии на одной территории нескольких муниципальных образований будут неизменно возникать конфликтные ситуации и неясности по вопросу реализации полномочий и использования средств. Так, например, если коммунальные службы находятся в ведении муниципального образования районного звена, а функция контроля за уборкой улиц принадлежит сельсовету, который находится на территории района, то наблюдается явная несостыковка. Во избежание подобного рода ситуаций в зарубежных странах, в частности в Италии, со стороны государства стимулируется создание коммун с населением не менее 10 тысяч жителей путем выделения административно-территориальным единицам дополнительных финансовых средств в течение 10 лет в случае слияния коммун с населением 5 тысяч жителей. Представляется, что подобного рода государственная политика уместно и у нас в России. При этом села и поселки, которым по своим параметрам очень сложно претендовать на статус отдельных муниципальных образований, могли бы довольствоваться статусом структур территориального общественного самоуправления, как это, например, имеет место по законам, принятым в Оренбургской, Челябинской областях и в других регионах России.

Учитывая то, что вся инфраструктура каждого отдельного муниципального образования ориентирована прежде всего на показатель численности его населения, необходимо статью 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о праве населения городского, сельского поселения на местное самоуправление независимо от его численности дополнить положением о том, что правом но создание своего собственного муниципального образования обладает население поселения или территории с численностью (к примеру) не менее 10 тысяч постоянно проживающих там жителей.

В целом же в научной литературе в вопросе о территориальной оптимизации муниципальных образований приводятся как социально-экономические критерии, так и критерии, касающиеся должного функционирования местного самоуправления кок власти. Исходя из критериев первого вида, принципами определения границ муниципальных образований должны быть: 1) достаточность потенциала территорий для формирования благоприятной жизненной среды и возможности ее освоения; 2) доступность для людей необходимых им сфер приложения труда, услуг; 3) наличие поселенческого центра; 4) согласование границ с периферийными поселениями. На основании же второго вида критериев необходимы: 1) максимально возможная локализация территории муниципального образования исходя из главной цели самоуправления — реализации интересов территориального коллектива. С увеличением территории осознание общих интересов причастности к их реализации, эффективность самоорганизации, являющейся неотъемлемой частью самоуправления, снижается; 2) подконтрольность органов и должностных лиц местного самоуправления, способность населения оперативно реагировать на действия местной власти сводится к максимальной ограниченности территории муниципального образования; 3) близость и доступность для удовлетворения потребностей населения местонахождения органов местного самоуправления, муниципальных учреждений и организаций также напрямую зависят от величины территории муниципального образования". Как видно из приведенных критериев оптимизации территориальной организации местного самоуправления, существуют две противоположные зависимости величины территории муниципального образования. Если первая зависимость диктует необходимость укрупнения муниципальных образований, то вторая — их локализации. Выход из этого положения видится в разумном сочетании этих двух видов факторов и в дифференциации территориальных уровней муниципальных образований.

Как видно из всех вышеприведенных рассуждений о территориальной основе местного самоуправления, неизбежно институциональное закрепление двухуровневой системы местного самоуправления, звенья которой будут отличаться по степени присутствия самоуправленческих, государственных и общественных начал. Но далее возникнет новая проблема, связанная с основами и сферами взаимодействия этих звеньев самоуправления. Представляется, что здесь пригодился бы опыт по проведенной в апреле 1974 года реорганизации местной власти в Великобритании. Основная цель реорганизации предусматривала создание двух звеньев местного самоуправления, каждое из которых имело собственные обязанности и не зависело друг от друга. Сложная сеть «делегированных» и «потребованных» полномочий была заменена простыми положениями, которые местные власти могут согласовывать между собой для выполнения их в пользу друг друга, как они сочтут подходящим. При этом агентские соглашения продолжают действовать только в тех сферах, где графство должно проявлять себя в качестве непосредственной власти (например, общий надзор за шоссе и транспортом в соответствии с необходимыми требованиями). При этом в качестве агента графства может выступать не сам районный Совет, а предприятие районного масштаба.

По действующему российскому законодательству все сферы взаимоотношений между двумя уровнями муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации. Однако с учетом высказанного предложения о проведении разграничения предметов ведения между первичными и вторичными уровнями муниципальных образований на федеральном уровне законы субъектов Российской Федерации могли бы урегулировать указанные вопросы собственности и бюджетных отношений, а также утверждать согласованные между соответствующими первичными и вторичными муниципальными образованиями по их инициативе правила взаимодействия между ними в определенных сферах совместной деятельности. Такие правил.' ззаимо-действия между первичными и вторичными муниципальными образованиями могли бы иметь сначала характер двусторонних отношений между конкретными вторичным и первичным муниципальными образованиями. Со временем же в случае эффективности действия этих правил и типичности урегулированных ими отношений соответствующий субъект Федерации мог бы расширить круг субъектов этого закона и распространить его действие на муниципальные образования всего региона