§ 2. Принцип разделения властей как основа конституционного строя Российской Федерации

Принятие на всенародном референдуме в 1993 году Конституции Российской Федерации[37] позволило закрепить принцип разделения властей в качестве основы конституционного строя России, однако положения о полномочиях различных органов не дают оснований утверждать, что принцип "сдержек и противовесов" полностью реализуется в статьях нового "Основного закона". Новая Конституция закрепила новую систему государственных органов и, конечно же, по новому распределила функции государства между различными ветвями власти. Система "сдержек и противовесов", представленная в Конституции 1993 года, очень отличается от тех принципов взаимодействия государственных органов, которые существовали до принятия этого документа, однако она является результатом тех изменений, которые произошли в России за время реформ.

 В статье 10 Конституции Российской Федерации установлено: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. " Реализуется же данный принцип в последующих статьях Конституции, закрепляющих полномочия различных государственных органов. Особое внимание следует уделить законодательной и исполнительной власти, поскольку именно эти органы занимают важнейшее место в законодательном процессе, а закон(нормативный акт) в нашем государстве - основной источник права. Следовательно, структура отношений между представительными и исполнительными органами играет решающую роль в государственном регулировании жизни общества.

 Высшим представительным и законодательным органом власти является Федеральное Собрание Российской Федерации, состоящее из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. К основным полномочиям Совета Федерации (в сфере отношений с другими государственными органами) относятся: назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда; назначение на должность и отрешение от должности Генерального Прокурора; отрешение Президента от должности. К ведению же Государственной Думы относятся: дача согласия Президенту на назначение Председателя Правительства, решение вопроса о доверии Правительству, выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должности. В законодательном процессе палаты Федерального Собрания занимают очень важное место, однако мы не можем сказать, что они играют в законодательном процессе решающую роль. Законы принимаются Государственной Думой, одобряются Советом Федерации, направляются на подпись к Президенту; однако, законодательный процесс, установленный в Конституции, имеет массу недостатков: если вето Совета Федерации Государственная Дума может реально преодолеть, то вето Президента преодолеть очень сложно, так как закон подписан президентом и не опубликован. Законы, с которыми Президент принципиально не согласен, могут быть им не подписаны неограниченное количество времени (не действовать), поскольку за неисполнение обязанности подписать закон в течении семи дней (после преодоления президентского вето) не предусмотрено никаких санкции со стороны других государственных органов. На самом деле, за подобные действия Президента единственно возможными являются реакция средств массовой информации, уменьшение шансов на победу на следующих выборах Президента и т. д. , но это все не всегда способно заставить Президента соблюдать Конституцию. Безусловно, эту проблему необходимо решать, что и пытаются сделать различные государственные органы, например ни кого не удивит следующая заметка в прессе: "Совет Федерации направит в Конституционный Суд запрос о толковании части конституции РФ. В частности, судьям КС придется объяснить, может ли Президент вернуть без рассмотрения в Парламент те законы, по которым вето главы государства обе палаты успешно преодолели и которые Президент обязан в семидневный срок подписать и направить для опубликования. ("Независимая газета", 10 декабря 1995 г.). Одним из действенных рычагов системы "сдержек и противовесов" должна являться процедура импичмента (отрешения от должности), но в действующей Конституции и этот институт имеет массу изъянов. "По Конституции РФ 1993 года отрешение Президента от должности становится практически невозможным. Нужно получить заключение Верховного Суда, Конституционного Суда, специальной комиссии Государственной Думы, а также по две трети голосов в каждой палате Федерального Собрания(ст. 93). Причем две трети голосов в Совете Федерации собрать практически невозможно, ибо половина из них подчинены Президенту как работники органов исполнительной власти субъектов Федерации. "[38]. Обращает на себя внимание вольное право Президента на роспуск Федерального Собрания при обстоятельствах весьма сомнительных и даже - гипотетически спровоцированных посредством выдвижения заранее неподходящей кандидатуры Председателя Правительства, либо "просьбы" Правительства проголосовать за доверие к нему. (ст. 111, 117).

 Конституционные принципы парламентаризма и народного представительства оказываются под угрозой. Неудивительно, что в главе "Федеральное Собрание" пропало замечание, что парламент является единственным представительным и законодательным органом Российской Федерации. Не означает ли это, что его полномочия смогут при желании отправлять и другие органы? У Федерального Собрания нет самостоятельности, серьезных контрольных рычагов в финансовой области. Исчезли реальные полномочия по распоряжению государственной казной. Финансовые законопроекты и решения о выделении средств из бюджета могут быть внесены либо Правительством, либо при наличии его заключения(ст. 104). Искусственное разграничение полномочий двух палат Федерального Собрания приводит к утрате целостности единого органа представительной власти. Некоторые важнейшие вопросы решает немногочисленный Совет Федерации(102 ст.), половина депутатских мест в котором отведена " сослуживцам " Президента по исполнительной линии: например, вопрос об утверждении указа о чрезвычайном положении или назначении по предложению Президента Генерального Прокурора. Об опасной декоративности Парламента свидетельствует и то, что Совет Федерации свои решения по конституционным законопроектам должен принимать большинством в три четверти.

 Итак, уже из вышеперечисленных положений Конституции РФ видно особое положение Президента в системе разделения властей РФ. Каков же его статус (реальный и номинальный)? В Конституции 1993 года глава о Президенте подчеркнуто помещена перед главой о Федеральном Собрании. В статье 80 Конституции записано: "Президент Российской Федерации является главой государства". В принципе, особое положение Президента в системе государственных органов обусловлено множеством объективных факторов. Президент призван быть "ответственным перед народом за суверенитет государства, главой которого он является, за надежность и устойчивость государственной системы, за разумное сотрудничество государственных властей, чтобы их интересы не разошлись слишком далеко и не подчинили друг друга"[39]. Президент должен управлять самой властью, заставлять ее совокупно использовать самую широкую палитру средств на основе строгого разделения функций. Он организатор работы власти, должен влиять на органы власти, но не командовать ими. Сильный Президент не должен быть лишь "представителем нации", "олицетворением единства государства" - т. е. символической фигурой, под разработанные решения. Ему должны принадлежать кадровая, законодательная инициатива, контрольные полномочия. Слабая исполнительная власть - причина серьезных потрясений и негативных последствий для всего государства. В условиях, когда анархия остается в России постоянной угрозой, фигура сильного главы государства на фоне возможных слабых коалиций и неустойчивых правительств может явиться гарантом государственной стабильности, но при необходимых сдержках и противовесах. Конституционный статус Президента очерчен прямолинейно: он не только выводится за рамки трех властей, но и ставится над ними. "Отсутствие реального контроля за его действиями проходит рефреном по всему тексту"[40]. Он не назван главой исполнительной власти, но объем полномочий свидетельствует о его фактическом верховенстве в этой сфере. Закреплены чрезвычайные единоличные полномочия, как решение об отставке Правительства, руководство внешней политикой, утверждение военной доктрины, назначение всех судей федеральных судов (кроме высших, которые назначены по представлению Президента), назначение референдума, предложение кандидатур не только исполнительной власти, но и Председателя Центрального банка, Генерального прокурора и других.

 Отношения судебной власти с законодательной и, особенно, исполнительной властью также не является образцом системы "сдержек и противовесов". Следуя принципу разделения властей, Конституция содержит следующие положения: "Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом (118 ст.). Судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону (120 ст.)". На самом деле, суды не обладают всеми необходимыми сдерживающими полномочиями по отношению к другим органам власти. Порядок назначения судей большинства судов на должность лично Президентом ставит под сомнение независимость суда, а тем более представительный характер судебной власти (что отмечал еще Монтескье). Хотя, надо заметить, что сейчас введен институт присяжных заседателей суда, однако действенность этого института последнее время нередко ставится под сомнение в научной литературе.

 Особое значение в системе сдержек и противовесов имеет судебный конституционный контроль. В правовом государстве судебная власть должна быть важным гарантом прав и свобод, конституционного строя. Центральное место здесь занимает, конечно же, Конституционный Суд, который призван осуществлять конституционный контроль (судебные органы можно назвать самыми беспристрастными). За период реформ в нашей стране действовало два закона о суде (1991 и 1994 года) и, соответственно, два Конституционных Суда, отношение к которым неоднозначно. Все осознают полезность этого органа: "Конституционный суд призван быть высшим органом судебной власти по защите конституционного строя России. Он мог бы разрешать вопросы по спорным действиям органов государственной власти, имеющим конституционное значение. Являясь окончательным арбитром в споре между ветвями власти, он осуществляет воздействие на политику, не уходя от нее, но исходя из правосознания людей"[41]. Автор этого высказывания отмечает также, что первый Конституционный Суд не только принимал решения по неконституционным действиям Президента, но и обеспечивал выполнение важнейших законов и иных нормативных актов. Многие отмечают и печальное отсутствие в Конституции 1993 года норм о том, что решения Конституционного Суда вступают в силу немедленно после вынесения решения, об особой роли Конституционного Суда в приведении к присяге Президента и о многом другом. С другой стороны, некоторые говорят о том, что новый Конституционный Суд (действующий на основе Конституции 1993 года и федерального конституционного закона "О Конституционном Суде РФ") стал менее политизированным органом (за счет сужения компетенции), более демократичным (за счет ослабления фигуры Председателя КС). Несмотря на некоторые недостатки закона "О Конституционном Суде", мы не можем умалять роль этого органа в системе сдержек и противовесов: Конституция 1993года наделяет Конституционный Суд такими полномочиями, как разрешение споров о компетенции между различными государственными органами, разрешение споров о соответствии конституции важнейших нормативных актов государственных органов, вынесение заключения о соблюдении условий выдвижения обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

 Особое положение среди государственных органов занимает Прокуратура, которую очень трудно отнести к той или иной ветви власти, хотя авторы Конституции Российской Федерации помещают статью о Прокуратуре в главу "Судебная власть". Этот орган, не входя в систему разделения властей, как мне кажется, тем не менее служит достижению целей, которые ставит перед собой данная концепция - обеспечение свобод. Прокуратура, будучи независимой от органов государственной власти, способствует укреплению законности и правопорядка в стране, осуществляя прокурорский надзор за исполнением законов государственными органами.

 Как уже отмечалось выше, большое значение для реального разделения властей имеет существование "четвертой власти". Конституция 1993 года закрепила ряд положений, обеспечивающих независимость средств массовой информации и их возможность влиять на государственную власть. "Гарантируется свобода средств массовой информации. Цензура запрещена. "(29 ст.).

 Глава "Переходные положения " даровала ряд сюрпризов с точки зрения принципа разделения властей. Разрешение министрам участвовать в работе Парламента(п. 9) - конъюнктурно введена черта парламентарной республики. Последняя же строчка конституционного документа дает членам Совета Федерации право осуществлять полномочия на непостоянной основе, за что нещадно критиковался якобы "недопарламент" - Съезд народных депутатов России. "[42].

Глава 2. Содержание принципа разделения властей в системе государственного устройства РФ

§ 1. Принцип разделения властей в системе федеральных органов государственной власти РФ

Федеративное устройство современной России принципиально отличается от советского федерализма, характеризовавшегося формально  декларированием федеративных связей центра и регионов[43], фактически - сохранением жестких унитарных методов руководства государством. Так, Е.М. Примаков, выступая на Всероссийском совещании по вопросам развития федеративных отношений, отметил: «И РСФСР, и Союз ССР только назывались федеративными, а по сути… являлись унитарными, жестко централизованными государствами»[44].  В то же время, если рассматривать советский федерализм де-юре, то трудно не заметить дифференциацию подходов федерального центра к разным частям государства. И.П. Ильинский, Б.С. Крылов и Н.А. Михалева отмечают, что в советский период российское государство выступало как федеративное по отношению к   автономным республикам и другим автономным образованиям, а во взаимоотношениях с краями, областями и приравненным к ним городами выступало как унитарное государство[45].  Другие же части страны, прежде всего  края и области (например, Свердловская область), представляли собой обыкновенные административно-территориальные единицы, традиционно являющиеся атрибутом унитарной формы государственного устройства.  

Начавшаяся в 1989 году конституционно-правовая реформа в РСФСР не могла не затронуть модернизацию федеративных отношений. Уже в принятой первым Съездом народных депутатов РСФСР Декларации о государственном суверенитете  подчеркивалась необходимость повышения статуса краев и областей[46].  Дальнейшее развитие российского законодательства шло по этому же пути.

Важным шагом в сторону выравнивания статуса российских регионов стало заключение 30 марта 1992 года Федеративного договора. Противоречивость положений Федеративного договора послужила отправной точкой развернувшейся в современной российской конституционно-правовой науке дискуссии о природе федерации в России: считать ли ее  договорной,   конституционной или  конституционно-договорной. Разделяя концепцию конституционной природы  федерации в России, приведем основные точки зрения, сложившиеся  по этому поводу.

 Д.Л. Златопольский, произведя глубокий анализ сути вышеуказанного спора, отмечает: «В реальной действительности «договорной федерации» никогда не было и не могло быть: основным правовым документом  федерации является ее конституция, а не договор. Об этом свидетельствует вся мировая история строительства федеративных государств, весь ее опыт»[47]. Подобный подход разделяют Б.С. Эбзеев и Л.М. Карапетян. По их мнению, принятие Федеративного договора «…не означает превращения нашей федерации из конституционной в конституционно-договорную или в договорную. Правовую основу федеративного государства и его эффективного функционирования и сегодня составляет федеральная Конституция…»[48]. Б.Н. Топорнин указывает: «Россия была и остается в принципе конституционной федерацией»[49]. На конституционно-правовую природу федерации в нашем государстве указывает и О.Е. Кутафин, который, признавая роль договоров в регулировании федеративных отношений, подчеркивает: «Российская Федерация была и осталась конституционно-правовой федерацией». И далее: «… их (договоров – С.Ч.) цель состоит не в том, чтобы установить конституционно-правовой статус этих государств, уже определенный Конституцией Российской Федерации, а в том, чтобы более точно определить механизм реализации государственных полномочий как Федерацией, так и ее субъектами»[50]. В.А. Ржевский и А.В. Киселева также придерживаются характеристики России как конституционной федерации: «Договор в ней (России – С.Ч.) может использоваться лишь как дополнительное основание распределения (перераспределения) предметов ведения и полномочий, но отнюдь не как главное основание ее государственного устройства…»[51].  О.Г. Румянцев, доказывая конституционную природу федерации в России, подчеркивает: «Уязвимость «учредительного характера» Федеративного договора обусловлена и тем, что не был выяснен вопрос, кто подписывает договор: субъекты РФ, с одной стороны, и Федерация в целом,  с другой, хотя федеральные органы законодательной и исполнительной власти – как раз представляют весь многонациональный народ России, в т. ч. народы всех ее субъектов»[52]. По мнению С.М. Шахрая, практика заключения договоров Федерации с субъектами не изменила ее конституционную  природу: «Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий не раздают места у власти из федерального центра, а конкретизируют взаимоотношения различных уровней государственной власти»[53]. Сторонником идеи конституционно-договорной федерации является М.С. Саликов. Считая невозможным характеризовать Россию в качестве договорной федерации, М.С. Саликов отмечает: «... РФ в силу сочетания конституционных и договорных начал в ее устройстве следует отнести к конституционно-договорному типу. Причем термин «конституционная»  показывает ее конституционный генезис (именно поэтому он помещается на первом месте в данной категории), а термин «договорная» отражает применение договорных средств в государственной организации в процессе ее развития, а именно  - в части распределения предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации»[54]. Концепции конституционно-договорной природы РФ придерживается И.А. Умнова. Отмечая в качестве идеальной ту федерацию, в которой договор сочетается с конституцией, И.А. Умнова утверждает, что договор заключается для того, чтобы его положения органично вошли затем в основной закон государства. «После его подписания следует принятие конституции, в которую инкорпорируются частично или полностью нормы договора…»[55]. Экстраполируя свои теоретические выводы на российский федерализм, придерживаясь конституционно-договорной точки зрения на его природу, Умнова И.А. приводит два аргумента в доказательство подобной концепции: «…во-первых, нельзя игнорировать тот факт, что закрепленные в Федеративном договоре положения…  были инкорпорированы в Конституцию РФ 1993 года. Во-вторых, в части, не противоречащей Конституции РФ, Федеративный договор продолжает действовать и, следовательно, является вторым после федеральной Конституции основным источником регулирования федеративных отношений»[56]. Сторонниками идеи конституционно-договорной природы федерации в нашем государстве являются также В.Е. Чиркин, В.Н. Синюков и другие исследователи[57]. 

В науке конституционного права обращено внимание на  непоследовательность ряда положений Федеративного договора.  Как  указывает Л. В. Четверикова, все участники договора получили собственное поле для законотворчества, произошло включение всех субъектов РФ в федеральный законодательный процесс, установление иерархии правовых актов, издания их в соответствии с полномочиями, закрепленными за каждым из участников договора. Однако  в части, касающейся  полномочий субъектов в области законотворчества,   по одним и тем же вопросам (предметам) разные субъекты РФ могут издавать неодинаковые по юридической силе акты (республики – законы, другие субъекты – иные нормативные правовые акты)[58]. Неоднозначность закрепления статуса краев и областей отмечает Е. Е. Никитина. По ее мнению, с одной стороны – были достигнуты важные изменения в сторону повышения статуса  краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, с соответствующим увеличением объема прав. Но с другой стороны – объем их полномочий не отвечал задачам, стоящим перед краями, областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными округами по социально-экономическому развитию своих территорий[59].

Несмотря на  непоследовательность и противоречивость положений Федеративного договора, мы должны констатировать, что в связи с его вступлением в действие федеративные отношения  были распространены на всю территорию России: как на   бывшие автономные республики и автономные образования, так и на бывшие административные территориальные единицы – края, области[60], города федерального значения.  Российский федерализм, тем самым, стал не только способом решения национального вопроса, но и способом демократизации управления государством[61], приобрел, наряду с национальным,  и территориальный компонент. Так,  как отмечает Д.Л. Златопольский, «…наряду с прежним, национальным принципом строительства Российской Федерации появился еще один, совершенно новый принцип ее построения – административно-территориальный»[62].

Действующая Конституция Российской Федерации, провозглашая в ч. 1 ст. 1 федеративную форму государственного устройства, определяет в ст. 5 принципы российского федерализма[63].   Следует подчеркнуть, что, исходя из смысла ч. 2 ст. 16  Основного Закона, никакие его положения не должны противоречить нормам первой главы Конституции.  Отсюда вытекает требование соответствия закрепленным в Конституции принципам федерализма всех конституционно-правовых норм, регулирующих отношения по поводу государственного устройства и осуществления  государственной власти.  

Часть 1 статьи 5 определяет разновидности  субъектов РФ - республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. В современной российской науке конституционного права, учитывая наличие трех договоров, составивших в совокупности Федеративный договор,  субъекты Федерации зачастую подразделяют на три группы: государства, государственно-территориальные образования и национально-государственные образования[64]. В соответствии с этой градацией Свердловская область представляет собой государственно-территориальное образование – субъект Российской Федерации.

Среди других закрепленных в ст. 5 Конституции принципов федеративного  устройства, в том числе – государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий, равноправия и самоопределения народов – особо следует отметить принцип равноправия субъектов РФ.  При этом в ч. 1 ст. 5  подчеркивается то, что РФ состоит из равноправных субъектов, а ч. 4 ст. 5  определяет равноправие субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. В работе отмечается нечеткость рассматриваемого положения ст. 5 Основного Закона. Мы с научным руководителем согласны с позицией М.В. Баглая:  «Не совсем ясно… что означает равноправие субъектов «между собой» во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4), если до этого в ч. 1  уже было закреплено равноправие субъектов Федерации?»[65].   Как отмечает И.А. Умнова, характеризуя рассматриваемый принцип российского федерализма: «Суть новой конституционной формулы федеративного устройства выразилась в попытке минимизации различий в статусе субъектов Федерации, исходя из общего принципа равноправия с сохранением при этом их прежней государственно-правовой природы»[66]. И.А. Умнова в другой части своего исследования отмечает: «… российская конституционная формула построена на логической ошибке. Как бы ни ломали сегодня юристы голову над объяснением равноправия разных по статусу субъектов Федерации, предлагая парадигму «равноправие не есть равенство», и юридически, и фактически Россия состоит из неравноправных по статусу субъектов Федерации»[67].

Разделяя точку зрения о непоследовательности проведения в современном законодательстве и практике его реализации принципа равноправия субъектов Российской Федерации, отметим, что в литературе встречается и иная точка зрения. В частности, Б.С. Крылов, интерпретируя положения ст. 5 Конституции, заявляет: «В данной статье (и других статьях) Конституции закрепляется и последовательно проводится принцип равноправия субъектов Российской Федерации – республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Все они являются носителями государственной власти и по всем основным характеристикам не отличаются друг от друга»[68].

По нашему мнению, непоследовательность закрепления и реализации конституционного принципа равноправия субъектов РФ делает возможным идентификацию России в качестве асимметричной федерации. Проблема асимметричности федерации в России поднимается многими исследователями. Основные точки зрения по этому поводу таковы. По мнению В.Е. Чиркина, «абсолютно симметричных федераций с точки зрения их конституционного регулирования в настоящее время в мире нет, их тем более не может быть при анализе с позиций  социально-экономических или духовного склада жизни». Он считает, что в России асимметрия выражается не столько в различном экономическом и политическом потенциале различных субъектов, а прежде всего в том, что конституции и уставы субъектов зачастую не соответствуют российской Конституции, принцип верховенства федерального законодательства не соблюдается, а в отдельных субъектах сложились иные политические режимы, чем это устанавливает Конституция РФ[69]. В другой работе В.Е. Чиркин отмечает: «В соответствии со ст. 5 ч. 1 Конституции 1993 г. все субъекты равноправны, но на деле «некоторые равны больше»[70]. Как указывалось выше,  И.А. Умнова асимметричность федерации видит в различном статусе субъектов, образованных по национальному и территориальному принципу, а  перспективу приближения России к симметричной федерации  связывает с постепенным переходом от национально-территориального принципа федеративного устройства к территориальному[71]. В отличие от позиции И.А. Умновой, Б.С. Эбзеев и Л.М. Карапетян асимметрию российского федерализма находят не в конституционном статусе субъектов, «…а в круге полномочий и предметов ведения, которые определены федеральной Конституцией и заключенными на основе федеральной Конституции Федеративным и иными договорами (ст. 11 Конституции РФ)»[72]. В несколько утрированной форме О.Г. Румянцев, характеризуя неравноправие субъектов, а следовательно, и асимметричность федерации, проводит собственную типологию субъектов РФ: «Первый тип субъектов РФ – те республики, которые считали возможным идти на односторонние нарушения российской Конституции, создание национальной гвардии и переподчинение себе правоохранительных органов, одноканальные бюджетные отношения  с федеральной властью, национализацию объектов федеральной собственности. Во второй категории оказались остальные республики, «старые» автономии, получавшие со статусом республики особые полномочия. В третьей – национально-территориальные «новые» автономии, получившие статус субъектов РФ в 1991-1992 годах, до того включавшиеся в состав краев и областей. Четвертый тип – города федерального значения… Пятый тип – края и области, наиболее законопослушные и, увы, бесправные»[73]. В.Н. Лысенко дает отрицательный ответ на вопрос: «Возможна ли в России симметричная федерация?» Причину этого он видит в сохранении национального и территориального критериев федерации. «За последние годы мы значительно уменьшили неравноправие субъектов Федерации как следствие сталинской национальной политики. Но полностью уравнять в правах республики как национально-территориальные образования и края и области как территориальные образования не удастся и не нужно. Речь должна идти только о специфических правах, связанных с особенностями национального состава и национальных отношений в республиках (право на второй государственный язык и национальную культуру), но отнюдь не с социально-экономическими и политическими правами, тем более льготами и привилегиями»[74]. Исследуя проблему асимметричности федерации в России, М.В. Золотарева указывает основания, приводящие в нарушению конституционного принципа равноправия субъектов РФ. В то же время автор констатирует: «Отношение к асимметрии в научных кругах в основном отрицательное»[75].  На наш взгляд, подобное утверждение не совсем четкое, поскольку отрицательное отношение к асимметрии может означать: либо неприятие данной идеи как таковой, исходя из принципа равноправия субъектов РФ, либо негативное восприятие существующей асимметрии, призывая к установлению подлинного равноправия субъектов Федерации.    Ряд авторов  асимметрию федерализма выводят из различного экономического положения регионов, что, на наш взгляд, не корректно, поскольку ее суть – в конституционно-правовом регулировании федеративных отношений. По аналогии с этим можно ставить под сомнение принцип ст. 19 Конституции, исходя из материального, интеллектуального и т. д. положения человека. Так, по мнению М. Мендрас, «…правовые особенности статуса республик не являются главным источником неравенства субъектов Федерации. На первый план выходят экономические проблемы. Местные ресурсы, экономические и социальные условия регионов в огромной степени определяют положение того или иного субъекта в российской федеративной мозаике»[76]. А. Лавров справедливо указывает на «бюджетную асимметрию» как наиболее сложную и «политизированную» проблему, которую предстоит решить при формировании бюджетного федерализма[77].

На наш взгляд,  рассматриваемая непоследовательность  принципа равноправия субъектов РФ объясняется  наличием как признаков, свидетельствующих о его реальности, так и черт, которые обусловливают асимметричность федерации.  Равноправие субъектов РФ проявляется в распространении положений ст. 72 Конституции на всех субъектов, в равном представительстве органов государственной власти субъектов РФ в Совете Федерации, в равных возможностях участия в федеральном законодательном процессе, процессе принятия конституционных поправок и т. д.  С другой стороны, в Основном Законе РФ имеются положения, которые не вполне адекватны принципу равноправия субъектов Федерации, в их числе: провозглашение республик в составе РФ государствами, имеющими свои конституции; право устанавливать республиканское гражданство, республиканский государственный язык; само перечисление субъектов Федерации в ст. 65 Основного Закона, данное не в алфавитном порядке, согласно официальным наименованиям регионов, а исходя из их типа (республики, края и т.д.). На наш взгляд,   специфика правового положения автономных округов (тех, которые входят в состав других субъектов РФ) также свидетельствует о непоследовательности принципа равноправия. Несмотря на то, что высший судебный орган конституционного контроля, интерпретируя норму ч. 4 ст. 66 Конституции РФ, подчеркивает равноправие автономного округа и субъекта, в состав которого он входит, подобное толкование проблемы их взаимоотношений не снимает: как могут быть равны целое и его часть?[78] В этой связи, автор разделяет точку зрения В.А. Лебедева о необходимости непосредственного вхождения  автономных округов в  состав РФ как способе решения данной проблемы[79]. Не способствует выравниванию статуса субъектов РФ  их  конституционное право на заключение индивидуального договора о разграничении предметов ведения и полномочий, а также практика реализации данного права. Уточним, что хотя по Федеральному закону «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» и принятому ранее  Указу Президента РФ  подобный договор не может устанавливать или изменять  конституционно-правовой статус субъекта РФ и в нем не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения и полномочий РФ и субъектов РФ, установленных статьями 71 и 72 Конституции РФ,  ряд договоров выходит за рамки приведенных требований, например, договор с Татарстаном. Т.Э. Шуберт справедливо считает, что наличие в правовой системе России договоров, противоречащих Конституции РФ, является угрозой конституционной безопасности государства[80]. Здесь же следует отметить и положение  ст. 66 Конституции, в соответствии с которым статус субъекта изменяется в порядке, определенном федеральным конституционным законом. Исходя из принципа равноправия субъектов, нелогично на уровне второго вслед за Конституцией России вида правовых актов определять процедуру изменения статуса субъекта. Для чего вообще изменять статус субъекта, если все субъекты равноправны? Как доказательство непоследовательности проведения принципа равноправия субъектов РФ, учитывая проблематику нашего исследования, приведем положение ст. 77 Конституции России, устанавливающее право субъекта Федерации самостоятельно определять свою систему органов законодательной и исполнительной власти в соответствии с основами конституционного строя и нормами специального федерального закона. По мнению И.А. Умновой, это – одна из новелл конституционной модели, призванная обеспечить равноправие субъектов РФ[81]. Однако в период «поэтапной конституционной реформы» Президентом РФ была издана серия Указов, в которых достаточно жестко определялась система органов государственной власти субъектов РФ, за исключением республик. Последним лишь рекомендовалось строить свою систему органов государственной власти в соответствии с нормативными правовыми актами главы государства. В настоящее время, в связи с действием Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», обозначилось нивелирование  федерального правового регулирования организации региональной государственной власти, хотя  процесс приведения в соответствие с данным Законом  законодательства субъектов РФ еще не завершен. 

Статус субъектов РФ определен в Конституции РФ и учредительных актах субъектов РФ – конституциях и уставах. В то же время в некоторых исследованиях по Конституционному праву России к числу источников, закрепляющих статус субъектов РФ, относят и Федеративный договор.

 На наш взгляд, позиция по вопросу о природе федерации в России обусловливает выбор источников определения статуса субъектов РФ. Так, идентификация России в качестве конституционно-договорной федерации ведет к признанию таких источников статуса субъектов как договоры, определению же России как конституционной федерации следует признание Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов Федерации  единственными источниками их статуса. Недопустимость договорного регулирования конституционно-правового статуса субъектов РФ установлена, как уже было отмечено, Федеральным законом и Указом Президента РФ. Таким образом, правовой статус Свердловской области определяется Конституцией РФ и Уставом (основным Законом) Свердловской  области. Факт нахождения Свердловской области в составе РФ закреплен в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ и ч. 1 ст. 1 Устава Свердловской области, указывающей, что Свердловская область является субъектом РФ, входящим в состав РФ.

В науке конституционного права принято выделять ряд элементов конституционно-правового  статуса субъектов РФ, поэтому конституционно-правовой статус  Свердловской области может быть охарактеризован путем исследования его элементов.

Свердловская область в соответствии с ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации находится в составе Российской Федерации в качестве субъекта Российской Федерации. Вхождение области в состав Российской Федерации на правах ее субъекта фиксируется и в Уставе (Основном Законе) Свердловской области (ст. 1, ст. 6). Определение Свердловской области в качестве субъекта Российской Федерации на конституционном уровне является наиболее основополагающими закреплением ее государственной природы.

Как государственное образование — субъект Федерации или несуверенное внутрироссийское государство — Свердловская область обладает рядом признаков, распадающихся на две группы. Первая из них выражает собственную государственную природу области, а вторая — положение области на федеральном уровне.

Собственная государственная природа области проявляется прежде всего в ее праве на учредительную деятельность, заключающуюся в конституировании своего политико-территориального устройства, принципиальных устоев государственной, общественно-политической, экономической, культурной жизни в области, основополагающих прав граждан Российской Федерации, иных лиц, проживающих в области. Учредительно-государственная деятельность области, строящаяся в рамках общероссийской Конституции, реализуется в законодательном процессе и отливается в формулировках Устава области и иных законов области. Ч. 2 ст. 66 Конституции Российской Федерации прямо указывает, что статус области определяется Конституцией Российской Федерации и Уставом области.

Уже в наименовании Устава области — его полное наименование: Устав (Основной Закон) Свердловской области — отражена учредительная природа данного нормативного акта, лежащего в основании иерархии законодательства области, обладающего высшей юридической силой и содержащего нормы, которые должны развиваться в иных правовых актах, принимаемых в области, в процессе правоприменения и правореализации, и при этом не могут искажаться. Ч. 2 Ст. 76 Устава области определяет, что законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в области, не должны противоречить Уставу, а ч. 3 ст. 126 Устава области уточняет, что все правовые акты области, действующие на ее территории до вступления в силу Устава области, применяются в части, не противоречащей Уставу. Учреждена и особая система охраны Устава области — Уставный суд Свердловской области, рассматривающий вопросы соответствия законов области, нормативных правовых актов органов государственной власти области, органов местного самоуправления области Уставу области, а также дающий толкование Устава области. Роль Уставного суда по отношению к Уставу области должна быть во многом идентичной роли Конституционного Суда Российской Федерации по отношению к общероссийской Конституции.

Правомерно ли Устав области определяется в нем самом как акт высшей юридической силы, имеющий действие на территории области (ч. 2 ст. 76)? Может быть, такой статус принадлежит исключительно общероссийской Конституции? Сразу отметим, что оценка Устава области как акта высшей юридической силы правомерна и не подрывает юридической силы Конституции Российской Федерации, поскольку высшая юридическая сила Устава области обращена не к Конституции Российской Федерации, а к правовым актам области.

Устав (Основной Закон) Свердловской области служит правовым каркасом не только ее государственности и места области в Российской Федерации, но и того регионального микросоциума, который сложился в границах области. Именно в этом смысле следует понимать характеристику Устава, данную в его преамбуле, — Устав здесь определен как государственно-правовая основа социально-экономической, политической и культурной жизни области.

Еще один признак области как государственного образования — наличие у нее собственной государственной территории, являющейся одновременно составной частью территории Российской Федерации. В пределах своей государственной самостоятельности область осуществляет территориальное верховенство на всей ее территории. Область самостоятельно определяет свое административно-территориальное устройство, о чем подробно будет рассказано в следующей главе. Границы области могут быть изменены лишь по взаимному соглашению между областью и соответствующими субъектами Российской Федерации. Граница области с Казахстаном совпадает с государственной границей Российской Федерации, и ее правовое положение и правовой режим должны определяться федеральным законом. Вопрос об изменении границ области должен выноситься на референдум в тех административно-территориальных единицах, границы которых изменяются, с последующим рассмотрением и утверждением Законодательным собранием области. Изменение границ области подлежит утверждению Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (ст. 7 Устава области). Отстаивание своих государственно-территориальных интересов — важнейшее право Свердловской области как субъекта Федерации.   Как реализацию этого права надо рассматривать стремление области к четкому определению своих внешних границ.

Еще один признак, свидетельствующий о государственной природе области — наличие у нее государственной символики. В Свердловской области активно идет процесс выработки и утверждения собственной государственной символики: гимна, флага, герба. О государственных символах области говорит глава 20 ее Устава. Иногда ошибочно считают, что символика выступает формальным атрибутом государства, не имеющим основополагающего значения для государственной жизни, по крайней мере, по сравнению с государственным аппаратом, партийной системой и т. д. Стоит помнить, что важным, пусть и нематериальным атрибутом государства (государственного образования), является государственная идеология, нацеленная на обеспечение государственной преемственности не от выборов до выборов, а в течение жизни многих поколений людей, призванная обеспечивать духовно-нравственное соединение населения с государственной организацией. На обеспечение такой долговременной, стратегической государственно-идеологической преемственности и направлена выработка и функционирование государственной символики. В определенном смысле ту функцию, что выполняют традиционные государственные символы, выполняют или способны выполнять Устав области, политико-административный центр области, иные ценности, объединяющие разрозненное население в государственное целое, в народ.

Экономическую основу области составляют собственность области, ее природные ресурсы, федеральная и иная собственность, служащая экономическому и социальному развитию области. В собственности области находится имущество органов государственной власти области, средства областного бюджета, областных внебюджетных и валютных фондов, а также закрепленные в установленном порядке государственные доли в собственности предприятий и организаций области. В собственности области в соответствии с законодательством Российской Федерации могут находиться земельные участки, природные объекты (водоемы, леса, недра), объекты инженерной инфраструктуры, предприятия и объединения, учреждения народного образования, здравоохранения, социального обеспечения, науки и культуры, другие учреждения, созданные или приобретенные за счет средств области, в том числе на долевых началах, или переданные области и ее органам государственной власти от других субъектов Федерации, органов местного самоуправления, ценные бумаги, финансовые активы, другие объекты и вещные права (ст.ст. 28, 29 Устава области). Порядок владения, пользования и распоряжения имуществом, составляющим собственность области, устанавливается законодательством области, а распоряжение названным имуществом осуществляется исполнительными органами области в соответствии с законодательством области (ст. 30 Устава области).

Собственные государственные признаки области дополняются формами ее участия в общефедеральной государственной жизни.

§ 2. Конституционно-правовое регулирование взаимодействия федеральных властей с органами государственной власти в субъектах РФ

Российская Федерация не может эффективно существовать как государство, если не будут разграничена полномочия между центром и субъектами РФ. Данные полномочия были разграничены Федеральным договором от 31 марта 1992 г., который подписали все субъекты РФ, кроме Татарстана и Чечни, после чего он был включен в Конституцию РСФСР 1978 г.

После принятия Конституции РФ 1993 г. Федеративный договор сохранил свое действие, но перестал быть частью Конституции.

Органы власти республик в составе Российской Федерации участвуют в осуществлении федеральных полномочий в пределах и формах, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

В настоящее время разграничение полномочий между центром и субъектами осуществляется на основании:

1. Конституции РФ;

2. Федерального договора,

3. Договоров между РФ и отдельными субъектами.

Основной принцип разграничения - выделение 3-х сфер ведения:

1. Исключительного ведения РФ,

2. Совместного ведения РФ и субъектов РФ;

3. Все иные вопросы отнесены к сфере ведения субъектов РФ.В соответствии со статьей 71 Конституции РФ В ведении Российской Федерации находятся;

а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;

в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств,

г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти,

д) федеральная государственная собственность и управление ею,

е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации,

ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;

к) внешняя политика и междунарооные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы воины и мира;

л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия; боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

о) судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, амнистия и помилование, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство, пpaвoвoe регулирование интеллектуальной собственности,

п) федеральное коллизионное право;

р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени, геодезия и картография, наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет,

с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации,

т) федеральная государственная служба.

Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов рассматривается в ряде статей Конституции.

Статья 11, помещенная в гл. "Основы конституционного строя", останавливает, что разграничение оказанных предметов ведения и полномочий осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Статья 71 останавливает предметы ведения собственно Российской Федерации. Статья 72 определяет предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Отсюда следует, что органы государственной власти Российской Федерации правомочны действовать в обеих сферах - т. е. в сфере ведения, реализуемой как Российской Федерацией, так и ее субъектами. Статья 73 определяет полномочия субьектов Российской Федерации.

Итак, ст. 71 Конституции должна рассматриваться в неразрывной связи со следующим за ней ст. 72 и 73, поскольку во всех этих статьях определяются предметы ведения Российской Федерации и входящих в ее состав субъектов: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

К ведению Российской Федерации отнесено лишь то, что необходимо и вместе с тем досрочно для установления и защиты суверенитета и верховенства Российской Федерации, распространяемого на всю ее территорию, и для защиты прав и свобод каждого человека, в какой бы части страны он ни проживал и где бы нм находился.

К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено то, что исходя из объективных условий существования нашего Российского государства не может решаться только Федерацией бег участия государственных органов ее субъектов. Так, очевидно, например, что, хотя признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, в том числе прав национальных меньшинств и малочисленных народов, являются обязанностью прежде всего Российской Федерации, уделившей в своей Конституции этой проблеме 48 из 137 статей, в полной мере они не могут быть обеспечены бег участия субъектов Федерации, в вторых, в частности, проживают национальные меньшинства и малочисленные народы. Ведь только на месте можно, например, четко определить границы территорий, на которых определенные этносы занимаются традиционной хозяйственной деятельностью, и взять под охрану их исторические памятники.

Переходя к тексту ст. 71 Конституции, определяющей предметы ведения Российской Федерации, надо отметить, что содержащийся в ней перечень является исчерпывающим. Он охватывает семь основных групп предметов ведения.

К первой группе относятся защита Конституции и ее конституционных основ (п. "а", "б", "г", "н") и федеральных законов, а также контроль за их соблюдением. Это важнейшие положения. Именно право на установление федеральной Конституции и принятие федеральных законов конституирует Российское государство как государство суверенное. Сюда же относятся вопросы федеративного устройства и территории Российской Федерации, в том числе определения статуса, т. е. правового положения, защиты государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа - все то, что обусловлено территориальным верховенством нашего государства.

Ни, одного государство не может обходиться без государственных органов и, в частности, определения порядка их формирования. Пункты "г" и 'V ст. 71 Конституции относят к ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов всех трех ветвей власти (законодательной, исполнительной и судебной), порядка их организации, деятельности и формирования, а также федеральную государственную службу.

Вторая группа предметов ведения Российской Федерации обусловлена признанием человека высшей ценностью нашего общества. Человек создал общество, науку, искусство именно для своего блага. И государство, также сованное человеком, обязано обеспечивать человеку и гражданину условия для его существования и развития как члена общества и как личности.

Пункт "в" ст. 71 Конституции исходя именно из этого отнес к ведению Российской Федерации регулирование и защиту прав и свобод человека, прежде всего, конечно, тех, которые указаны в самой Конституции и общепризнанны в международных документах, обычно называемых Биллем о правах. Этим же пунктом ст. 71 к введению Федерации отнесены вопросы гражданства Российской Федерации и защита прав национальных меньшинств. Отметим, что приведенными выше положениями обязанности Российской Федерации по защите прав человека и гражданина не исчерпываются. В ряде статей Конституции зафиксированы и другие права граждан. Так, в ст. 81 установлено право граждан России избирать Президента Российской Федерации, а в ст. 97 -право гражданина быть избранным депутатом Государственной Думы, права коренных малочисленных народов, которые являются национальными меньшинствами, гарантированы в ст. 69 Конституции и т. д.

В третью группу предметов ведения Российской Федерации входит установление правовых основ единого общефедерального рынка, в частности финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия и многое другое, закрепленное п. "ж" ст. 71, а также п. "з" этой же статьи. В последнем указаны федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы и федеральные фонды регионального развития.

Четвертую группу предметов ведения Российской Федерации составляют вопросы собственности и управления. В соответствии с п. "д" и "и" ст. 71 сюда относятся прежде всего федеральная государственная собственность и управление ею, а также федеральные энергетические системы, ядерная энергетика и расщепляющиеся материалы, федеральные транспорт, пути сообщения и т. д.

Управление любым государством - дело сложное, требующее не только анализа текущего момента, но и составления прогнозов. Как правило, во всех государствах существуют органы, занятые таким анализом и прогнозами. Это особенно важно для Российского государства, переживающего серьезные трудности, естественные для периода перехода к рыночной экономике. Кроме того, наше государство характеризуется разнообразием природных условий, этнического состава населения. Именно поэтому к ведению Федерации п. "е" указанной статьи Конституции отнес установление основ федеральной политики и федеральной программы в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития России. Отнесение этих предметов ведения к федеральному уровню ко многому обязывает федеральные государственные органы. Именно они в силу этого предписания федеральной Конституции несут основную ответственность за выбор пути развития нашего общества и государства. Это пятая группа предметов ведения Федерации.

Шестая по счету, но одна из самых существенных, группа предметов ведения Российской Федерации охватывает полномочия, связанные с оборонной и внешней политикой нашего федеративного государства. Это оборона и безопасность, включая оборонное производство, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов и т. п., а также производство наркотических средств и порядок их использования. К этой же группе предметов ведения следует отнести внешнюю политику и международные отношения Российской Федерации, ее международные договоры, вопросы войны и мира и внешнеэкономические отношения (п. "к", "л" и "м" ст. 71).

Последнюю, седьмую группу предметов ведения Российской Федерации составляют отрасли законодательства, которые обеспечивают равенство всех граждан независимо от места их прозвания и национального происхождения. Это уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, гражданское, гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности (п. "о").

Помимо этих основных вопросов, отнесенных к ведению Российской Федерации, следует отметить, что только Российская Федерация останавливает стандарты и эталоны, систему исчисления времени, официальный статистический и бухгалтерский учет и т. д.

При всем том, что, как уже отмечалось, перечни, содержащиеся в ст. 71 и 72 Конституции, являются исчерпывающими, нельзя не предвидеть, что по поводу их толкования могут возникнуть споры, которые необходимо будет оперативно разрешать с тем, чтобы обеспечить стабильность конституционных отношений в Российской Федерации. Для разрешения споров, связанных с предметами ведения, законностью издаваемых государственными органами актов, правомерностью заключаемых субъектами Федерации договоров и соглашений, необходимы согласительные и иные процедуры, а также особые органы, наделяемые соответствующими полномочиями, либо наделение ими уже существующих судебных учреждений. Такова, как представляется, функция коллизионного права, реализация которого отнесена к ведению Российской Федерации (п. "п" ст. 71).

В соответствии со статьей 72 Конституции РФ:

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:

а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

г) разграничение государственной собственности;

д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Положения настоящей статьи в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.

Эта статья определяет предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Что значит совместное ведение? Это совместная деятельность и ответственность Российской Федерации и ее субъектов за состояние дел в ряде сфер государственной деятельности, которая в полной мере не может осуществляться отдельно ни Федерацией, ни ее субъектами. Предметы ведения, установленные в ст. 72 Конституции, целесообразно рассматривать по группам, объединяющим близкие по содержанию понятия.

К первой группе предметов совместного ведения следует отнести все то, что направлено на обеспечение единства Российской Федерации и управление ею в интересах всего ее многонационального народа. Это предметы ведения, установленные п. "а", "и", "н" ч. 1, где определяется, что к совместному ведению Федерации и ее субъектов относится прежде всего обеспечение соответствия конституций, уставов и законов, а также иных правовых актов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Естественно, что без такого соответствия основополагающих правовых актов субъектов Федерации правовым актам Федерации нельзя достигнуть равноправия граждан, а следовательно, и единства народов, населяющих нашу страну.

Статьей 72 Конституции предусмотрено совместное установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Эта правовая норма не препятствует возможности установить в каждом субъекте Федерации и даже на каждой территории, на которой осуществляется местное самоуправление, такой системы органов, которая наиболее привычна населению. Но вместе с тем она обязывает учесть и факторы, существенные для всего населения России. К ним относятся, например, необходимость поддержания связей с вышестоящими государственными органами, с органами государственной власти соседние территорий, учет потребностей общефедеральных средств связи и путей сообщения и т. п. С той же целью п. "и" ч. 1 ст. 72 к совместному ведению отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации. Без соблюдения этого условия практически каждый субъект Федерации, будь то крупная область, республика или малонаселенный автономный округ, может оказаться в положении, когда он будет нуждаться в помощи Федерации, а она не сможет ее оказать из-за отсутствия у нее необходимых средств. Такие ситуации вполне могут возникнуть.

Отдельным местностям и даже регионам помощь ее соседей или Федерации в целом нередко бывает необходима при катастрофах, стихийных бедствиях и эпидемиях. Именно поэтому к совместному ведению субъектов Федерации и самой Российской Федерации отнесены осуществление мер по борьбе с указанными выше явлениями и ликвидация их последствий.

Вторая группа совместных полномочий охватывает защиту прав и свобод человека и гражданина, защиту прав национальных меньшинств, исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей и др. (п. "б", "з", "м" ст. 72). В реальной жизни права граждан могут быть нарушены в самых различных местах, и защита их возможна в полной мере только тогда, когда в ней участвуют государственные органы всех уровней, как федеральные, так и субъектов Федерации. Кроме того, нельзя не учитывать, что субъекты Федерации ближе к специфическим нуждам малочисленных народов и национальных меньшинств и подчас именно они могут лучше выбрать средства, которые неотложны и необходимы для поддержания и развития меньшинств и малочисленных народов. Такие меры, разумеется, могут предприниматься лишь в строгом соответствии с регулированием прав и свобод человека и гражданина актами Российской Федерации на основе общепризнанных норм международного права.

Защита прев человека и гражданина - процесс многогранный. Поэтому к совместному ведению Конституция отнесла также обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, кадры судебных и правоохранительные органов, адвокатуру и нотариат.

Обеспечение прав человека не может рассматриваться изолированно от защиты общества и государства, общественных и государственных институтов. Ведь государство, его органы, общественные институты, политические партии, благотворительные, культурные и иные общества созданы человеком и легитимны только тогда, когда их деятельность соответствует закону. Чтобы обеспечить их легитимность, к совместному ведению Федерации и ее субъектов отнесены обеспечение законности и общественной безопасности (п. "б" ч. 1),

Третью группу совместного ведения составляют вопросы разграничения государственной собственности, владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, особо охраняемых природных территорий.

О федеральной собственности также говорилось в ст. 71 Конституции, где перечислялось то, что отнесено к ведению Российской Федерации. Здесь же речь идет о разграничении государственной собственности на федеральную и субъектов Российской Федерации. Необходимость такого деления обусловлена тем, что до подписания в марте 1992 г. Федеративного договора субъекты Федерации - края, области, республики и т. д. - не имели своей собственности, что серьезно подрывало их возможность самостоятельно решать даже те вопросы, которые формально были отнесены к их компетенции.

Конечно, процедура деления собственности весьма сложна, поскольку надо учитывать, во-первых, вклад в ее создание Федерации в целом и каждого ее субъекта в отдельности и, во-вторых, значение конкретного объекта собственности для экономики субъекта Федерации и Федерации в целом.

Споры об отнесении того или иного объекта к собственности Федерации или ее конкретного субъекта - края, области, республики и т.п. - возникали неоднократно. Решение таких споров составляет задачу федерального коллизионного права.

Возникает вопрос: нужно ли тратить усилия на деление государственной собственности на федеральную и субъектов Российской Федерации? Можно с уверенностью утверждать, что нужно. Hyжно для того, чтобы улучшить управление собственностью, поскольку в результате такого деления собственник стал ближе к своей собственности и получил возможность лучше ее использовать в интересах как степей Федерации, так и ее субъектов.

Польза близости собственника к объекту собственности особенно очевидна, когда речь идет о земле, недрах, водных и других природных ресурсах. Они находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Практически это означает, что Российская Федерация в лице ее высших государственных органов определяет прежде всего общие принципы, формы и методы распоряжения землей, недрами и т. п., но делает это при участии субъектов Федерации. Ведь нельзя не учитывать природных особенностей, свойственных регионам. Одно - калмыцкие степи, а совсем другое -черноземные районы Воронеж.

Четвертая группа предметов совместного ведения охватывает главным образом отношения в социально-экономической сфере, которые, очевидно, не могут решаться только на федеральном уровне. Таковы, например, общие вопросы воспитания, образования, науки, спорта, защиты семьи. Их реализация требует хорошего знания и учета местных условий, обычаев и традиций. Другие же вопросы, в частности здравоохранения, должны лишь координироваться Российской Федерацией и ее субъектами.

Пятую группу вопросов, решаемых совместно, составляет административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, а также законодательство о недрах и об охране окружающей среды (п. "к" ч. 1).

Завершается п. 1 ст. 72 оказанием на то, что к совместному ведению помимо указанного выше относятся координация международных и внешнеэкономических связей субъекте» Федерации и выполнение международных договоров России. Такая запись объясняется тем, что Россия -единое государство, проводящее единую политическую и экономическую линию как при заключении, так и при реализации международных обязательств.

Часть 2 ст. 72 конкретизирует содержание гл. 1 Конституции "Основы конституционного строя", в которой указано, что, во-первых. Российская Федерация состоит из равноправных субъектов и, во-вторых, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны (см. п. 1 и 4 ст. 5).

Эти правовые нормы - новое в российском конституционном праве. Ведь до принятия Конституции полностью действовал Федеративный договор, составные части которого, в частности договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенные Российской Федерацией с республиками, краями, областями, городами федерального значения, имели весьма существенные различия. Так, например, к совместному ведению Федерации и республик относилось установление общих принципов бюджетной системы, а края, области, города Москва и Санкт-Петербург в установлении этих принципов не участвовали. Не имели они также права участвовать и в разграничении государственной собственности на своих территориях на федеральную и собственность соответствующего субъекта, хотя такое право республик было зафиксировано.

Дискриминация в отношении краев и областей была столь очевидна, что Договор Федерации с ними уже с момента его подписания был дополнен протоколом, несколько уравнивавшим в правах края и области с республиками.

Но до принятия новой Конституции неравенство прав субъектов Федерации сохранялось. Края, области, города федерального значения, как и автономная область и автономные округа, например, до принятия новой Конституции так и не получили права совместно с Федерацией участвовать в определении режима пограничных зон. Законодательный орган Российской Федерации был обязан рассматривать предложения республик по направленным им законопроектам по предметам совместного ведения, но в то же время не был обязан рассматривать предложения краев, областей, а также автономий.

Федеративный договор не гарантировал субъектам Российской Федерации равные права. А это означает, что он не возлагал на них и равную ответственность за их действия. Более того, не обеспечивая субъектам Федерации равные права и не устанавливая для них равную же ответственность перед их гражданами, Федеративный договор узаконивал неравенство граждан России; полнота их прав и ответственность за принимаемые ими решения ставились в прямую зависимость от их промывания в республике, области и т. д.

Таким образом, исходя из сказанного включение в Конституцию нормы о том, что положение о совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов в равной мере распространяется на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа, имеет принципиальное значение (п. 2 ст. 72).

Наконец в нашей стране субъекты Российской Федерации поставлены в равные правовые условия. А это нужно для того, чтобы переключить их органы власти с борьбы за права и привилегии на целенаправленную деятельность по развитию экономики и, соответственно, повышению уровня жизни проживающих на их территориях граждан.

В соответствии со статьей 73 Конституции РФ:

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Эта статья важна для определения предметов ведения, принадлежащих исключительно субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам.

Как уже отмечалось, ст. 71 и 72 Конституции содержат перечни вопросов, относящихся к ведению только Российской Федерации и к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Оба эти перечня являются исчерпывающими, а поэтому все то, что в этих перечнях не указано, не относится ни к ведению Федерации, ни к ведению Федерации совместно с ее субъектами.

Для того чтобы уяснить, что не относится к ведению субъектов Федерации, следует обратиться к содержанию ст. 73 Конституции. В ней четко указывается, что вне предметов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Кроме того, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут быть отнесены полномочия, определяемые заключенными между ними договорами.

Поэтому все то, что не указано в перечнях, содержащихся в ст. 71 и 72 Конституции, а также, не отнесено договорами между Федерацией и ее субъектами к ведению Федерации, отнесено Конституцией к ведению субъектов Федерации. Это четко определено в ст. 73.

Эта констатация имеет принципиальное значение. Она означает, что в сферу ведения субъекта Федерации входит, во-первых, то, что им реализуется совместно с Федерацией, и, во-вторых, все то, что не отнесено к ведению Федерации.[82]

Иногда возникает вопрос, почему в Конституции не приведен перечень предметов ведения исключительно субъекта Федерации, подобно тому, как это сделано в отношении предметов исключительного ведения Федерации.

Ответ в достаточной мере прост. Объем и виды деятельности субъектов Федерации настолько велики и разнообразны, что перечислить все, чем они обязаны заниматься и га что они ответственны, практически невозможно. Более того, приведение такого списка не только не нужно но и вредно, поскольку субъекты Федерации оказались бы в ряде случаев вынужденными ограничивать круг вопросов, которыми им нужно заниматься. Таким образом, перечни, содержащиеся в ст. 71 и 72 Конституции, и определение полновластия субъектов Российской Федерации, приведенное в ст. 73, позволяют с необходимой для практической деятельности всех государственных органов - федеральных и субъектов Федерации - точностью определять пределы их полномочий, что, конечно, не исключает возможности возникновения споров по вопросам определения предметов ведения Федерации и ее субъектов. В принципе эти споры должны разрешаться при, помощи согласительных процедур, наличие которых предусмотрено ст. 85 Конституции. В случае же недостижения согласованного решения Президент Российской Федерации может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Надо добавить, что в соответствии с п. 3 ст. 125 Конституции споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов вправе решать и Конституционный Суд России.

Заключение

Подводя итог работе можно сделать следующие выводы: для того, чтобы понять глубинную суть правового государства, недостаточно ограничиться набором хотя и важных, но все же внешних характеристик (связанность государства правом, разделение властей, наличие конституции), определенной системой принципов, институтов и норм. Суть правового государства не в законопослушании, равно как и не в обилии законодательных актов, - и то и другое есть признаки не правового, а полицейского государства. Суть государства правового - именно в характере законов, их соответствии правовой природе вещей, направленности на обеспечение суверенитета личности.

Правовое государство - это демократическое государство, где обеспечивается господство права, верховенство закона, равенство всех перед законом и независимым судом, где признаются и гарантируются права и свободы человека и где в основу организации государственной власти положен принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной властей.

Российская правовая система находится ныне в ситуации глубоких структурных реформ. При этом основным направлением ее развития является построение правового государства на базе развитого гражданского общества, где центральным звеном, высшей ценностью выступали бы права человека, реально обеспеченные, гарантированные и защищенные.

При всех своих недостатках, российская Конституция содержит положения, реализация которых - залог построения государства для народа. Поэтому путь к созданию демократического правового государства лежит не через попытки кардинальной реформы конституционного строя, а через наполнение реальным содержанием статей Основного Закона. К правовому государству ведут такие меры по реализации положений Конституции, как:

·        реальное обеспечение принципа разделения властей. Деятельность государственных структур должна ограничиваться их компетенцией, обязательность закона для государственной власти должна обеспечиваться системой гарантий, которые исключают административный произвол. Важнейшее условие ограничение властного произвола - стабильность демократических институтов.

·        дополнение разделения властей по вертикали разделением по горизонтали, а именно, построение эффективной Федерации, где федеративные отношения строго регулируются законом. Это создаёт своего рода "двойную безопасность" для прав человека и гражданина. В условиях неустойчивых федеративных отношений "двойная безопасность" может легко превратиться в "двойную опасность" для свободы личности, когда и со стороны центра, и со стороны субъектов Федерации происходит покушение на права гражданина.

·        обеспечение верховенства закона предполагает последовательное разделение бизнеса и власти, бескомпромиссную борьбу с преступностью и коррупцией.

·        обеспечение взаимной ответственности государства и личности - личность и власть должны выступать в качестве равноправных партнёров, необходимо понимать, что государство является инструментом в руках свободных граждан, заключивших общественный договор на основе взаимной ответственности и солидарности. Применение государственного принуждения должно носить правовой характер, не нарушать меру свободы личности, соответствовать тяжести совершенного правонарушения.

Правовое государство не вводится единовременным актом (даже если этот акт является демократической Конституцией) и не может стать исключительно результатом принятия "правильных" законов. Для этого необходимы политическая воля руководства страны и осознание большинством граждан ответственности за судьбу своего Отечества.

Полномочия всех ветвей власти в нашей стране определены недостаточно четко. Это означает нарушение важнейшего принципа демократии - представительства граждан в управлении государством.

Российская и мировая практика показывает, что бесчисленные реорганизации приводят лишь к дальнейшему раздуванию государственного аппарата. Специфической для России проблемой являются слабые обратные связи государственного аппарата с обществом. К сожалению, "феодальный" способ организации общества, когда власть является крупнейшим и единственным способом получения богатства, до сих пор не преодолен в нашей стране. Без решения этой проблемы невозможно никакое движение вперед.

Стратегической целью реформы государственного аппарата является жесткое и окончательное разделение бизнеса и власти.

В 1990-е гг. предпринимались лишь половинчатые шаги по внедрению отдельных элементов независимой судебной системы, и даже Концепция судебной реформы, принятая в 1991 г., до сих пор до конца не реализована. А ведь без независимой, сильной и эффективной судебной системы невозможно решать социальные и экономические проблемы, невозможно построить правовое государство, и демократия никогда не будет устойчивой.

Можно предложить следующие пути формирования правового государства в России:

1.     В качестве одного из направлений решения этой задачи можно выделить дальнейшее реформирование всей системы государственной власти. В основе этих преобразований — принцип разделения властей.

2.     Условие функционирования Российской Федерации как демократического правового государства состоит в проведении судебной реформы — утверждении судебной власти в государственном механизме как самостоятельной влиятельной силы, независимой в своей деятельности от властей законодательной и исполнительной .

3.     В правовом государстве человек, его права и свободы — высшая ценность.

4.     В качестве одной из важнейших задач, связанных с формированием правового государства, следует рассматривать развитие и совершенствование законодательства, формирование новой по существу правовой системы.

Необходимым фактором, определяющим успех многих преобразований в государственной и политической жизни нашего общества, является уровень политической и правовой культуры в обществе.

Список использованной литературы и источников

1.     Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. М; 1993. 62 с.

2.     Федеральный закон от 28 июня 1997 г. N 94-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации  "О подоходном налоге с физических лиц"

3.     Гражданский Кодекс Российской Федерации. -Свердловск. ТОО"Медиумкомм". 1995.

4.     Семейный кодекс РФ от 29 декабря 1995 г. N 223-ФЗ. М. Юрид.лит. 1997г.

5.     Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изменениями от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г., 7 мая, 24 июля, 11 декабря 2002 г., 4 июля 2003 г.) // Российская газета. 8 июля. 2003.

6.      Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Российская газета. 15 июля. 2003.

7.     Положение о Государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 г. № 363) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 17.

8.     Указ Президента Российской Федерации от 21 января 1993 г. № 104 « О нормативных актах центральных органов государственного управления Рос­сийской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Россий­ской Федерации.- 1993. № 4.

9.     Абдурахимов Ю.В. Экономика местного сообщества: актуальные проблемы управления (на материалах Свердловской области) – Екатеринбург, Изд-во “Екатеринбург”, 2002.

10.            Аверьянов В. Б. Содержание деятельности аппарата государственного правления и его организационные формы // Советское государство и право. - 1988. - N6

11.            Азаркин Н. М. Монтескье. -М. :Юрид лит. , 1990. 315 с.

12.            Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов. – М., 1998,  С. 114.

13.            Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. -М.: ИНФРА - НОРМА, 1999. - 776 с.

14.            Бережнов Г. А. Политика и права человека. -Омск. , 1993. 126 с.

15.            Бухвальд Е. От псевдосимметрии к асимметричной федерации: экономические аспекты российской модели федерализма. // Асимметричность Федерации. /Под ред. А.А. Захарова. – М., 1997, С. 123-139.

16.            Внешнеторговый оборот Свердловской области /Деловой Урал.- 2001.-№2

17.            Государственное право Российской Федерации. Учебник /Под ред. О.Е. Кутафина. – М., 1996, С.113.

18.            Декларация о государственном суверенитете РСФСР. //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1990. - №2. – Ст. 22.

19.            Демократия: государство и общество // Юрист. -1995. 251 с.

20.            Добрынин Н.М. Проблемы правового регулирования отношений края (области) с входящими в их состав автономными округами. //Государство и право. – 1998. - № 7

21.            Договорные формы и принципы федеративных отношений в России. //Журнал российского права. – 1997. - № 2. – С. 30-31.

22.            Ермаков В.Г. Федеральный центр и сложносоставные субъекты. //Журнал российского права. – 1997. - № 2

23.            Жильцова Е. И. ЕгороваЖ. Н. , СухолетИ. Н. Политическое и духовное развитие современного общества. -М. 1993. 285 с.

24.            Златопольский Д.Л. Процесс развития федеративных отношений  в России. //Вестник Московского университета. Серия 11. Право. – 1998. - № 6. –

25.            Златопольский Д.Л. Российская Федерация: особенности современного развития. //Вестник Московского университета. Серия 11. Право. -  1997. - № 5. – С. 26

26.            Золотарева М.В. Асимметрия в федеративном устройстве России. //Вестник Московского университета. Серия 11. Право. – 1999. - № 1. -  С. 78.

27.            Иванов В.В. «Сложнопостроенные» субъекты РФ: конституционная реальность и проблемы регулирования. //Журнал российского права. – 1998. - № 12

28.            Иванов Л. И. Вступительная статья. // Судебная и правоохранительная системы: сб. - М. : БЕК, 1994.

29.            Иванов, А.Н. Костюков, В.Н. Скобелкин. Основы Российского Государства и права. Омск: 1995г. 145 с.

30.            Ильинский И.П., Крылов Б.С., Михалева Н.А. Новое федеративное устройство России. //Государство и право. – 1992. - № 11. – С. 31. 

31.            Коваленко А. И. Теория государства и права. - М. , 1994. 314 с.

32.            Комментарии к  гражданскому кодексу РФ. Часть1. Садиков. О.Н. - М.: Юринформцентр 1995г. 359 с.

33.            Комментарий к Конституции Российской Федерации. Изд. 2-е, доп. и  перераб. – М., 1996, С. 24. 

34.            Краснов Ю. К. , Кривогуз И. М. Основы науки о политике: ч. , 2. , М. , 1993. 135 с.

35.            Кудрявцев М.С. Об экономической ситуации в области и перспективах ее азвития//Свердловский рабочий - 2002.-№8

36.            Лавров А. Асимметрия бюджетного устройства России: проблемы и решения. // Асимметричность Федерации. /Под ред. А.А. Захарова. – М., 1997, С. 99.

37.            Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. – М., 2000, С. 19.

38.            Левакин И.В. О современной российской юридической регионологии (к постановке проблемы, ее научном статусе и возможностях преподавания). //Государство и право. – 1997. - №10;

39.            Лысенко В.Н. Развитие федерации и Конституция России. (Конституционные изменения как назревшая потребность развития федеративных отношений). //Государство и право. – 1997. - № 8. - С. 15.

40.            Мендрас М. Асимметрия или многообразие. // Асимметричность Федерации. /Под ред. А.А. Захарова. – М., 1997, С. 8.

41.            Никитина Е. Е. Устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа как источник конституционного права. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юр. наук. – М., 1998, С. 12.

42.            Общая теория права: Учеб. - М. , 1993. 317 с.

43.            Осанкин В.С. Экономика Свердловской области в условиях становления рыночных отношений (экономика региона).- Свердловск, 2002

44.            Основин В. С. Перестройка представительной системы: тенденции, парадоксы, проблемы // Правоведение. - 1991. - N2.

45.            Примаков Е.М. Семь критериев здоровой Федерации. //Российская газета. – 1999. – 27 января.

46.            Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. Научно-методическое пособие. - М., 1998,  С.38.

47.            Ржевский В.А., Киселева А.В. Субъекты Российской Федерации: типология и конституционные основы организации. //Государство и право. – 1994. - № 10. -  С. 41.

48.            Румянцев О. Г. Основы конституционного строя России. - М. : Юрист, 1995. 316 с.

49.            Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России (понятие, содержание, вопросы становления). – М., 1994, С. 137.

50.            Саликов М.С. Договорно-правовое регулирование федеративных отношений в России. //Российский юридический журнал. – 1998. - №4. – С. 17-18.

51.            Самойлов С. Устав региона: разделительный барьер или мост к согласию // РФ 1995 г. № 9.

52.            Синюков В.Н. О форме федерации в России. //Государство и право. – 1993. - №5.

53.            Советское право. под ред. Ермакова В. В. -М. 1983. 265 с.

54.            Теория государства и права. под ред. Марченко М. Н. -М. МГУ. 1987. 333 с.

55.            Теория государства и права: Курс лекций. /под редакцией Н.И. Мазутова.- М.: Юрист 1997г. 411 с.

56.            Теория права и государства. Под ред. Г.Н. Манова. Учебник для вузов. - М.: Издательство БЕК, 1996г. 317 с.

57.            Тихомиров Ю. А. Власть в обществе: единство и разделение. // Советское государство и право. - 1990. -N2.

58.            Толстошеев А.В. Региональное право России: проблемы становления и развития. //Государство и право. – 1998. - № 11.

59.            Топорнин Б.Н. Правовая реформа и развитие высшего юридического образования в России. //Государство и право. – 1996. - № 7. - С. 30.

60.            Торшенко А.А. Конституционное право РФ. Учебное пособие - Екатеринбург, 1997 год.

61.            Ульянов В.И. Правовые аспекты отношений края, области с входящими в их состав автономными округами. //Российский юридический журнал. – 1997. - № 4.

62.            Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. – М., 1998, С. 22.

63.            Умнова И.А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации. //Государство и право. – 1994. - № 8-9. – С. 43.  

64.            Хропанюк В.Н. Теория государства и права - М.: 1996г. 261 с.

65.            Четверикова Л. В. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации: опыт и проблемы (по материалам республики Коми). Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юр. наук. – СПб., 1998., С. 14-15.

66.            Чиркин В. Е. Разделение властей: социальные и юридические аспекты. //Советское государство и право. - 1990. - N8

67.            Чиркин В. Е. Элементы сравнительного государствоведения. - М. , 1994г.

68.            Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. – М., 1998

69.            Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ. //Государство и право. - 1994. - № 8-9. – С. 151. 

70.            Шуберт Т.Э.  Конституционная безопасность России //Журнал российского права. – 1998. - № 4/5. - С. 58.

71.            Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов. //Государство и право. – 1995. - № 3. – С. 8.

72.            Явич Л. С. Господство права // Правоведение. - 1990. -N5

73.            Явич Л.С.  Право развитого социалистического общества. - М.:1978г. 199 с.

74.            Явич Л.С. Сущность права. - Л.: 1985г. 213 с.

[1] Клименко С.В., Чичерин А.Л. Основы государства и права. – М. Зерцало, 1998. С. 35

[2] Азаркин Н. М. "Монтескье. " // Юридическая литература. М., 1988. С. 56.

[3] Явич . Л. С. Господство права. // Правоведение. 1990. № 5.С. 33.

[4] Азаркин Н. М. "Монтескье. " // Юридическая литература. М., 1988. С. 47.

[5] Румянцев. О. Г. Основы конституционного строя России // Юрист. М., 1994. С. 112.

[6] Азаркин Н. М. "Монтескье. " // Юридическая литература. М., 1988. С. 57.

[7] Румянцев. О. Г. Основы конституционного строя России // Юрист. М., 1994. С. 113.

[8] Чиркин В. Е. Разделение властей: социальные и юридические аспекты // Советское государство и право. 1990. № 8. С. 56.

[9] Чиркин В. Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994. С. 68.

[10] Конституция США //США. Конституция и законодательные акты. - М. : Издательская группа "Прогресс", "Универс", 1993. С. 201.

[11] Демократия: государство и общество // Юрист. -1995. С. 159.

[12] Чиркин В. Е. Разделение властей: социальные и юридические аспекты // Советское государство и право. 1990. № 8. С. 57.

[13] Чиркин В. Е. Разделение властей: социальные и юридические аспекты // Советское государство и право. 1990. № 8. С. 58.

[14] Чиркин В. Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994. С. 73.

[15] Тихомиров Ю. А. Власть в обществе: единство и разделение. // Советское государство и право. 1990. № 2. С. 52.

[16] Чиркин В. Е. Разделение властей: социальные и юридические аспекты // Советское государство и право. 1990. № 8. С. 60.

[17] Явич Л. С. Господство права. // Правоведение. 1990. № 5. С. 63.

[18] Аверьянов В. Б. Содержание деятельности аппарата государственного правления и его организационные формы // Советское государство и право. 1988. № 6. С. 75.

[19] Основин В. С. Перестройка представительной системы: тенденции, парадоксы, проблемы // Правоведение. 1991. № 2. С. 49.

[20] Там же.

[21] Иванов Л. И. Вступительная статья к сборнику "Судебная и правоохранительная системы М., 1994. С. 58.

[22] Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. – М.: Юр.лит., 1995. С. 10.

[23] Локк Дж. Избранные философские произведения. М., 1960. т. II. с. 72.

[24] Локк Дж. Избранные философские произведения. М., 1960. Т. II. С. 79.

[25] Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. с. 290.

[26] Там же, с. 292.

[27] Там же, с. 292

[28] Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. с. 292.

[29] Руссо Ж.-Ж. . Трактаты. М., 1969. с. 160.

[30] Хрестоматия по всеобщей истории государства и права /Под ред. З.М.Черниловского. – М., 1994. с. 369, 378.

[31] Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. – М.: Юр.лит., 1995,  с. 21

[32] Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. – М.: Юр.лит., 1995,  с. 24.

[33] Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалисти­ческих республик от  7 октября 1977 г. //Кукушкин Ю.С., Чистяков О.И.  Очерк истории Советской Конституции. – М.: Политиздат, 1987 г. С. 38.

[34] Декларация «О государственном суверенитете Российской Со­ветской Федеративной Социалистической Республики» от 12.06.1990 г., N 22-I, НГР: Р9000102 //Справочная система ПК «Эталон».

[35] Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. – М.: Юр.лит., 1995, с. 162

[36] Конституция Российской Федерации - М, 1993 г.

[37] Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. М; 1993. 62 с.

[38]Учебник:  Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России.- М.:Юрист,1995.-С.81

[39]Учебник:  Жильцова Е. И. Егорова Ж. Н. , Сухолет И. Н. Политическое и духовное развитие современного общества. -М. 1993. С. 41.

[40]Учебник:  Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России.- М.: Юрист,1995.-С.83

[41]Учебник:  Хропанюк В.Н. Теория государства и права - М.: 1996г. С.152.

[42]Учебник:  Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России.- М.: Юрист,1995.-С.85

[43] Левакин И.В. О современной российской юридической регионологии (к постановке проблемы, ее научном статусе и возможностях преподавания). //Государство и право. – 1997. - №10; Толстошеев А.В. Региональное право России: проблемы становления и развития. //Государство и право. – 1998. - № 11.

[44] Примаков Е.М. Семь критериев здоровой Федерации. //Российская газета. – 1999. – 27 января.

[45] Ильинский И.П., Крылов Б.С., Михалева Н.А. Новое федеративное устройство России. //Государство и право. – 1992. - № 11. – С. 31. 

[46] См: Декларация о государственном суверенитете РСФСР. //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1990. - №2. – Ст. 22.

[47]  Златопольский Д.Л. Российская Федерация: особенности современного развития. //Вестник Московского университета. Серия 11. Право. -  1997. - № 5. – С. 26; Златопольский Д.Л. Процесс развития федеративных отношений  в России. //Вестник Московского университета. Серия 11. Право. – 1998. - № 6. – С. 14.

[48] Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов. //Государство и право. – 1995. - № 3. – С. 8.

[49] Топорнин Б.Н. Правовая реформа и развитие высшего юридического образования в России. //Государство и право. – 1996. - № 7. - С. 30.

[50]  Государственное право Российской Федерации. Учебник /Под ред. О.Е. Кутафина. – М., 1996, С.113.

[51]  Ржевский В.А., Киселева А.В. Субъекты Российской Федерации: типология и конституционные основы организации. //Государство и право. – 1994. - № 10. -  С. 41.

[52]  Румянцев О.Г. Основы конституционного строя  России (понятие, содержание, вопросы становления). – М., 1994, С. 137.

[53]  Договорные формы и принципы федеративных отношений в России. //Журнал российского права. – 1997. - № 2. – С. 30-31.

[54]  Саликов М.С. Договорно-правовое регулирование федеративных отношений в России. //Российский юридический журнал. – 1998. - №4. – С. 17-18.

[55]  Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. – М., 1998, С. 22.

[56]  Там же, С. 78.

[57] См.:  Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. – М., 1998;  Синюков В.Н. О форме федерации в России. //Государство и право. – 1993. - №5. и др.

[58] Четверикова Л. В. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации: опыт и проблемы (по     материалам республики Коми). Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юр. наук. – СПб., 1998., С. 14-15.

[59] Никитина Е. Е. Устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа как источник конституционного права. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юр. наук. – М., 1998, С. 12.

[60] См.: Умнова И.А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации. //Государство и право. – 1994. - № 8-9. – С. 43.  

[61] См.: Государственное право Российской Федерации. Учебник /Под ред. О.Е. Кутафина. – М., 1996, С. 115.

[62] Златопольский Д.Л. Процесс развития федеративных отношений  в России. //Вестник Московского университета. Серия 11. Право. – 1998. - № 6. – С. 12.

[63]  См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. – М., 1998,  С. 3.

[64] См., например: Государственное право Российской Федерации. Учебник /Под ред. О.Е. Кутафина. – М., 1996, С.113; Ильинский И.П., Крылов Б.С., Михалева Н.А. Новое федеративное устройство России. //Государство и право. – 1992. - № 11. – С. 32.

[65]  Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов. – М., 1998,  С. 114.

[66] Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. – М., 1998, С. 143. 

[67] Умнова И.А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции // Государство и право.  – 1999. - № 11. – С. 7.

[68] Комментарий к Конституции Российской Федерации. Изд. 2-е, доп. и  перераб. – М., 1996, С. 24. 

[69] Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. – М., 1998, С. 298.

[70] Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ. //Государство и право. - 1994. - № 8-9. – С. 151. 

[71] Умнова И.А. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. – М., 1998,  С. 90.

[72] Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов. //Государство и право. – 1995.  - № 3. – С. 11.

[73]  Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России (понятие, содержание, вопросы становления). – М., 1994, С. 184.

[74] Лысенко В.Н. Развитие федерации и Конституция России. (Конституционные изменения как назревшая потребность развития федеративных отношений). //Государство и право. – 1997. - № 8. - С. 15.

[75] Золотарева М.В. Асимметрия в федеративном устройстве России. //Вестник Московского университета. Серия 11. Право. – 1999. - № 1. -  С. 78.

[76]  Мендрас М. Асимметрия или многообразие. // Асимметричность Федерации. /Под ред. А.А. Захарова. – М., 1997, С. 8. Об этом же смотри: Бухвальд Е. От псевдосимметрии к асимметричной федерации: экономические аспекты российской модели федерализма. // Асимметричность Федерации. /Под ред. А.А. Захарова. – М., 1997, С. 123-139.

[77] Лавров А. Асимметрия бюджетного устройства России: проблемы и решения. // Асимметричность Федерации. /Под ред. А.А. Захарова. – М., 1997, С. 99.

[78] О взаимоотношениях автономного округа с краем (областью), в состав которых он входит, смотри также: Добрынин Н.М. Конституционно-правовые основы отношений края или области с входящими в их состав автономными округами. – Тюмень, 1998, 240 С.; Добрынин Н.М. Проблемы правового регулирования отношений края (области) с входящими в их состав автономными округами. //Государство и право. – 1998. - № 7; Добрынин Н.М. Проблемы правового регулирования отношений края (области) с входящими в их состав автономными округами. //Российский юридический журнал. – 1998. - № 2; Ермаков В.Г. Федеральный центр и сложносоставные субъекты. //Журнал российского права. – 1997. - № 2; Иванов В.В. «Сложнопостроенные» субъекты РФ: конституционная реальность и проблемы регулирования. //Журнал российского права. – 1998. - № 12;  Ульянов В.И. Правовые аспекты отношений края, области с входящими в их состав автономными округами. //Российский юридический журнал. – 1997. - № 4.

[79] Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. – М., 2000, С. 19.

[80] Шуберт Т.Э.  Конституционная безопасность России //Журнал российского права. – 1998. - № 4/5. - С. 58.

[81] Умнова И.А. Указ. соч., С. 146.

[82] Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"