Направление совершенствования налоговой системы

Содержание

Введение.. 3

Глава 1. Основные принципы организации налоговой системы... 5

1.1. Уровни налоговой системы Российской Федерации.. 5

1.2. Анализ действующей налоговой системы... 13

Глава 2. Проблемы и перспективы развития налоговой системы РФ... 16

2.1. Реформирование и эффективность налоговой системы... 16

2.2. Направления развития налоговой системы... 26

2.2. Прогнозирование развития налоговой системы... 28

Глава 3. Бюджетный федерализм... 37

3.1. Зарубежный опыт межрегионального бюджетного выравнивания.. 38

3.2. Опыт создания отечественной системы бюджетных отношений регионов и федерального центра  42

2.3. Бюджетный федерализм Свердловской области.. 45

Заключение.. 54

Литература.. 59

Приложение 1. 61

Приложение 2. 62

Введение

Налоговая система была сформирована в условиях разрыва экономических связей между республиками, входившими ранее в единый народнохозяйственный комплекс. Нарастающий экономический кризис обострил проблему мобилизации доходов в государственный бюджет, и потому налоговая политика того периода приобрела преимущественно фискальный характер, который выразился в чрезмерном изъятии доходов у налогоплательщиков и в недостаточно эффективных способах его осуществления. Ориентация на ужесточение налогового режима без учета реальной платежеспособности налогоплательщиков приводит, как правило, к результатам, обратным ожидаемым. Как следствие, в России становление теневого сектора экономики приобрело угрожающий характер, наметились массовое уклонение от налогов, сокращение налоговой базы. Это побудило государство пойти на постепенное снижение тяжести налогового пресса.

Трудно переоценить значимость такой работы, поскольку обеспечение наиболее полного соответствия налоговой системы принятым в обществе социально-экономическим приоритетам благоприятно отразится на общей ситуации в экономике.

Цель работы: определить современное состояние налоговой системы России и выявить ее особенности.

Данная цель решается с помощью раскрытия следующих основных задач:

1. охарактеризовать основные принципы организации налоговой системы Российской Федерации;

2. провести анализ действующей налоговой системы России;

3. определить проблемы и перспективы развития налоговой системы России;

4. описать прогнозирование развития налоговой системы;

5. выявить реформы налоговой системы и определить ее эффективность;

6. обозначить направления в налоговой реформе.

Данная тема исследовалась разными учеными экономистами, среди них такие как Аронов А.В., Баскин А.И., Саакян Р.А., Бобоев М.Р., Наумчев Р.В., Бородей О.Е., Иванова Т., Мастеренко В., Яшин А., Миляков Н.В., Черник Д.Г., Починок А.П., Морозов Р.П. и др.

Глава 1. Основные принципы организации налоговой системы

1.1. Уровни налоговой системы Российской Федерации

В главе 1 Конституции Российской Федерации содержатся принципы, определяющие федеративное устройство государства. Специфику российского федерализма определяет ст.5 Конституции Российской Федерации. В ее первой части указаны равноправные субъекты Российской Федерации - республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Конституционные принципы федерализма перечислены в третьей части этой статьи - государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. На этих конституционных принципах строится российская налоговая система.

Можно выделить следующие особенности налоговых систем федеративных государств[1]. (рис.1.1.)

В условиях рыночной экономики все виды налогов на всех уровнях государственного управления в федеративных и унитарных государствах формируют превалирующую часть доходов бюджетов. Система разделения налогов по уровням власти обеспечивает осуществление государством регулирующей функции, позволяя ему воздействовать на социальные и экономические процессы на федеральном, региональном и местном уровнях.

Разделение налогов по уровням власти целесообразно проводить с учетом следующих принципов:

ü    налоговые доходы каждого уровня власти должны быть достаточны для финансирования закрепленных сфер или предметов ведения;

 

Рис. 1.1. Особенности налоговых систем федеративных государств

ü    чем менее мобильна налоговая база (стоимостная, физическая или иная характеристики объекта налогообложения), тем на более низком уровне государственной власти производится ее налогообложение. Например, высокой мобильностью обладают труд и капитал, а низкой - природные ресурсы и недвижимость. Поэтому целесообразно закрепить на федеральном уровне налогообложение доходов физических и юридических лиц, а на иных уровнях - налогообложение имущества;

ü    большинство регулирующих налогов закрепляется на федеральном уровне;

ü    косвенные налоги (взимаемые в виде надбавки к цене товара) - акцизы, налог на добавленную стоимость, таможенные пошлины - взимаются на федеральном уровне;

ü    число совместных сфер ведения по налоговым вопросам Федерации и ее субъектов должно быть минимизировано.

Федеральные налоги представляют собой обязательные платежи физических и юридических лиц, которые устанавливаются высшим органом законодательной власти федеративного государства. Поступления от федеральных налогов зачисляются в федеральный бюджет либо распределяются между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. Состав федеральных налогов, их налоговая ставка, налоговая база, режим уплаты определяются высшим законодательным органом Федерации.

Рассмотрим систему федеральных налогов Российской Федерации. Они создают основу доходной части федерального бюджета (поскольку формируются из наиболее доходных источников), за счет них поддерживается финансовая стабильность региональных и местных бюджетов. Перечень федеральных налогов и сборов устанавливается Налоговым кодексом Российской Федерации (НК РФ) (ст.13), эти налоги и сборы обязательны к уплате на всей территории Российской Федерации (ст.12). Объекты налогообложения, перечень плательщиков, виды налоговых льгот и ставок, порядок взимания налогов и их зачисления в бюджет и внебюджетные фонды устанавливаются законодательным органом Российской Федерации[2].

Согласно ст.12 НК РФ в Российской Федерации установлены три вида налогов и сборов:

ü    федеральные налоги и сборы;

ü    налоги и сборы субъектов Российской Федерации (региональные налоги и сборы);

ü    местные налоги и сборы.

Федеральными являются:

ü    налог на добавленную стоимость;

ü    акцизы на отдельные виды товаров (услуг) и отдельные виды минерального сырья;

ü    налог на прибыль (доход) организаций;

ü    налог на доходы от капитала;

ü    подоходный налог с физических лиц (согласно главе 23 части второй НК РФ - налог на доходы физических лиц);

ü    взносы в государственные социальные внебюджетные фонды;

ü    государственная пошлина;

ü    таможенная пошлина и таможенные сборы;

ü    налог на пользование недрами;

ü    налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы;

ü    налог на дополнительный доход от добычи углеводородов;

ü    сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами;

ü    лесной налог;

ü    водный налог;

ü    экологический налог;

ü    федеральные лицензионные сборы.

Большинство федеральных налогов являются регулирующими, и в отношении таких налогов субъекты Российской Федерации имеют определенные права. Тем не менее компетенция субъекта Российской Федерации в отношении этих налогов ограничена рамками доли ставки (величины исчислений на единицу измерения налоговой базы, ст.53 НК РФ), которая полагается ему в соответствии с законодательством. Например, по налогу на прибыль организаций определена ставка до 30%, распределяемая между федеральным и региональными бюджетами: 11% - в федеральный бюджет и не более 19% - в бюджеты субъектов Российской Федерации (см. ст.15 Закона "О налоге на прибыль предприятий и организаций"). В пределах закрепленной за ними налоговой ставки субъекты Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные льготы и создавать свой режим налогообложения.

Между федеральным и региональными бюджетами распределяются:

ü    налог на добавленную стоимость;

ü    налог на прибыль организаций;

ü    акцизы на отдельные виды товаров (услуг) и отдельные виды минерального сырья;

ü    подоходный налог с физических лиц (согласно главе 23 части второй НК РФ - налог на доходы физических лиц);

ü    платежи за пользование природными ресурсами;

ü    налоги, зачисляемые в дорожные фонды.

Налоги субъектов Российской Федерации (региональные налоги) - это обязательные платежи, право устанавливать которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации или иными законодательными актами принадлежит субъектам Российской Федерации. Налоги субъектов Российской Федерации определяются исходя из тех функций по расходным полномочиям, которые законодательно отнесены к компетенции властей субъектов Российской Федерации. Поступления от налогов субъектов Российской Федерации либо зачисляются в бюджет субъекта Российской Федерации, либо распределяются между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами.

Региональные налоги и сборы обеспечивают региональные бюджеты собственными источниками финансирования своих расходов (тем не менее доля регулирующих налогов в доходах региональных бюджетов значительно превышает долю собственных налоговых доходов). Общий порядок установления и сбора региональных налогов предусмотрен частью 3 ст.12 НК РФ. В соответствии с ней перечень региональных налогов и сборов устанавливается НК РФ (ст.14) и законами субъектов Российской Федерации. Введение в действие региональных налогов производится законами субъектов Российской Федерации. Эти налоги обязательны к уплате на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

При установлении региональных налогов законодательные (представительные) органы субъекта Российской Федерации наделены правом определять указанные в НК РФ элементы налогообложения: налоговые ставки (в пределах, установленных НК РФ), порядок и сроки уплаты налога, формы отчетности по данному региональному налогу и предусматривать налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком. Если субъект Российской Федерации по какой-либо причине не реализует вышеуказанные права, то применяются предельные ставки и льготы, установленные федеральным законодательством.

Региональными являются следующие налоги и сборы:

ü    налог на имущество организаций (регулирующий налог, частично зачисляемый в местные бюджеты);

ü    налог на недвижимость (при его введении в действие на территории соответствующего субъекта Российской Федерации прекращается действие налога на имущество организаций, налога на имущество физических лиц и земельного налога);

ü    дорожный налог;

ü    транспортный налог;

ü    налог с продаж;

ü    налог на игорный бизнес;

ü    региональные лицензионные сборы.

Местные налоги - это обязательные платежи физических и юридических лиц, поступающие в местные бюджеты. Характерными чертами местных налогов являются их регрессивность и множественность. Они оказывают регулирующее воздействие на развитие социальной инфраструктуры.

Платежи по местным налогам и сборам поступают в местные бюджеты. Это городские, районные (с позиций налогообложения в понятие "район" не входит район внутри города), поселковые налоги и сборы. Общий порядок установления и сбора местных налогов предусмотрен частью 4 ст.12 НК РФ. В соответствии с ней перечень местных налогов и сборов устанавливается НК РФ (ст.15) и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления. Введение в действие местных налогов производится нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления. Эти налоги обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований.

При установлении местных налогов представительные органы местного самоуправления наделены правом определять указанные в НК РФ элементы налогообложения: налоговые ставки (в пределах, установленных НК РФ), порядок и сроки уплаты налога, формы отчетности по данному местному налогу и предусматривать налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком. Если представительный орган местного самоуправления по какой-либо причине не реализует вышеуказанные права, то применяются предельные ставки и льготы, установленные федеральным законодательством.

Местными являются следующие налоги и сборы:

ü    земельный налог;

ü    налог на имущество физических лиц;

ü    налог на рекламу;

ü    налог на наследование или дарение;

ü    местные лицензионные сборы.

В настоящее время в соответствии с частью 5 ст.12 НК РФ региональные и местные органы власти не вправе устанавливать региональные и местные налоги и (или) сборы, не предусмотренные НК РФ. Данное положение сопоставимо с полномочиями региональных и местных властей развитых европейских стран, где роль федеральных органов в налоговом правотворчестве является ведущей. В некоторых странах (Италия, Бельгия, Дания) у местных органов формально есть право устанавливать местные налоги, но правительство оставляет за собой право контролировать их ставки и сумму. Такой подход характерен и для федеративных государств, в которых доля местных налогов в доходах местных бюджетов обычно выше, чем в унитарных государствах.

Федеративное устройство России имеет еще одну существенную особенность. Субъекты Российской Федерации - города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург) - своими законами вправе устанавливать и вводить в действие не только региональные, но и местные налоги и сборы (ст.12 НК РФ). В налоговом праве других федеративных государств аналогов этому положению нет.

Бюджетное устройство России и других европейских стран одинаково предусматривает, что региональные и местные налоги служат только добавкой в доходной части соответствующих бюджетов, главной частью которой являются отчисления от федеральных налогов. Во многих развитых странах доля местных налогов и сборов в доходной части соответствующих бюджетов составляет 80%; в Российской Федерации этот показатель колеблется от 0,7 до 17% и зависит от специфики территории, ее населенности и уровня развития. Поскольку доходная база региональных и местных бюджетов в России недостаточна для покрытия бюджетных расходов, остро встала проблема зависимости региональных и местных бюджетов от централизованно выделяемых средств.

1.2. Анализ действующей налоговой системы

Налоговая система Российской Федерации представляет собой финансово-экономический механизм регулирования отношений в обществе с рыночной экономикой. Она охватывает все стороны хозяйственно-экономической деятельности общества и состоит из исчерпывающего перечня:

1) рент, выполняющих функцию распределения прибавочной стоимости в направлении возмещения обществу издержек, связанных с использованием экономическими агентами различных видов ресурсов для целей своей деятельности и являющихся основным источником наполнения доходной части бюджетов всех уровней управления для выполнения возлагаемых на них функций;

2) налогов, выполняющих функцию регулирования экономических отношений между участниками процесса производства и обращения, работодателями и наемными работниками, между доходами по труду и доходами на капитал и являющихся резервным источником наполнения бюджетов всех уровней; субъектов - плательщиков налогов и рент по роду деятельности, определяемой экономическим критерием;

3) алгоритмов формирования рент и налогов и их ставок;

4) объектов и источников рент и налогов, а также исходных данных для расчета подлежащих уплате сумм;

5) банковской системы, образующей сеть учреждений для реализации закона и оказания кредитно-финансовых услуг участникам процесса производства и обращения на базе налоговой системы;

6) средств и принципов контроля со стороны налоговых органов правильности уплаты рент и налогов.

Действующая в России налоговая система вызывает множество нареканий со стороны предпринимателей, экономистов, депутатов, государственных чиновников, журналистов и рядовых налогоплательщиков: излишне фискальный характер налоговой системы; отсутствие должного стимулирования отечественных производителей; чрезмерное налогообложение прибыли (дохода); низкое налогообложение имущества; высокое налогообложение физических лиц при небольшой по сравнению с западными странами оплате труда; низкое налогообложение физических лиц, поскольку в других странах оно выше; слишком жесткие финансовые санкции к уклоняющимся от уплаты налога; недостаточность принимаемых мер по пресечению недоимок в бюджет; частые изменения отдельных налогов и т.д.

Налоговая система должна быть справедливой. Так считают руководители российских предприятий.

Органами налоговой полиции в январе – мае 2000 г. проведено 13008 документальных проверок налогоплательщиков. По результатам выявлено 8718 нарушений законодательства, из которых 6944 нарушения – в крупных и особо крупных размерах. Сумма ущерба перевалила за 8852,4 млн. рублей. 8747,1 миллиона, или 98,8% - ущерб в крупных и особо крупных размерах. Из общего числа уголовных дел 9557 (75%) возбуждены по ст. 198, 199 Уголовного кодекса РФ. Это почти в 3 раза превышает прошлогодние показатели. Нарушителям пришлось возместить 3541,3 млн. рублей. Кроме того, установлено в размере 790 млн. рублей по материалам, в результате рассмотрения которых отказано в возбуждении уголовных дел, из них 245 миллионов также возмещено. Следует отметить, что уже действуют те гуманные нормы в отношении лиц, впервые совершивших налоговые преступления, которые совсем недавно были заложены в законодательство. Так, 3937 уголовных дел, или 47,6% от оконченных производством, прекращено вследствие деятельного раскаяния и полного возмещения нанесенного ущерба. А сумма эта немалая – 2568,8 млн. рублей (72,55% от общей суммы).[3]

Глава 2. Проблемы и перспективы развития налоговой системы РФ

2.1. Реформирование и эффективность налоговой системы

Многочисленные проблемы, с которыми сталкивается любое государство при смене социально-экономической системы и с которыми столкнулась Россия при переходе от административно-командной системы к рыночной экономике, условно можно разделить на три группы[4]:

1) проблемы либерализации и макроэкономической стабилизации;

2) институциональные проблемы, к которым относится формирование развитой системы отношений частной собственности, налоговой системы, законодательства и других институтов;

3) перспективы экономического роста, определяющие необходимость трансформации хозяйственной структуры.

Все три группы проблем так или иначе связаны с финансовым кризисом (август 1998 года), который произошел из-за резкого увеличения расходов бюджета, а также в связи с утратой традиционных источников наполнения бюджета.

В связи с этим особую роль приобрел процесс формирования налоговой системы как института, обеспечивающего поступления значительной доли доходов бюджета, и как одного из важнейших механизмов регулирования экономических процессов. Особенно важна регулирующая функция налогов при реформировании экономики, когда необходимо обеспечить ее структурную перестройку.

Основные направления повышения эффективности налоговой системы связаны с совершенствованием структуры налогов, а также с созданием налоговых органов всех уровней, оптимально обеспечивающих их сбор.

Налоговая система России, существовавшая до наступления периода реформ, была сформирована на протяжении длительного периода советской власти и подобно западным системам была стабильна и крайне редко подвергалась изменениям.

Реформы в России сопровождались сменой политического режима, что привело к глобальным изменениям института собственности и определило противоречия между интересами хозяйствующих субъектов и интересами государства. Понятие прибыли, не существовавшее до перестройки, потребовало проведения налоговых реформ для обеспечения государства необходимыми доходами. Революционный характер происходивших в стране изменений, отсутствие преемственности в реформах не позволяли последовательно и с учетом времени, необходимого на адаптацию, формировать налоговую систему, так как страна остро нуждалась в средствах для финансирования государственных расходов.

В целях проведения эффективной социально-экономической политики налоговая система России требует модернизации.

Основными задачами налоговой реформы на ближайшую перспективу (2000-2001 гг.) являются: существенное снижение налоговой нагрузки, выравнивание налогового бремени, упрощение налоговой системы и совершенствование налогового администрирования[5].

Снижение налогового бремени должно быть достигнуто, прежде всего, за счет уменьшения нагрузки на фонд оплаты труда, ликвидации налогов с оборота и изменений в правилах расчета базы налогообложения прибыли.

Упрощение налоговой системы предусматривается посредством установления закрытого списка налогов и сборов, единой ставки подоходного налога, введения единого социального налога и отмены значительного числа второстепенных налогов.

Улучшение налогового администрирования должно быть основано на сокращении возможностей для произвольных действий налоговых органов при одновременном повышении ответственности "недобросовестных" налогоплательщиков, создании и развитии единой системы налогоплательщиков, развитии информационных технологий.

Согласно Федеральному закону "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации о налогах" с первого января 2001 г. вводятся в действие следующие главы части второй Кодекса: гл.21 "Налог на добавленную стоимость", гл.22 "Акцизы", гл.23 "Налог на доходы физических лиц", гл.24 "Единый социальный налог (взнос)". Одновременно установлено, что федеральные налоги и иные нормативные правовые акты, действующие на территории РФ и не вошедшие в перечень утративших силу, действуют в части, не противоречащей части второй Кодекса, и подлежат приведению с ней в соответствие.

Единый социальный налог включен в перечень федеральных налогов и сборов (гл.24 НК РФ). Объектом налогообложения для работодателей являются выплаты, вознаграждения и иные доходы, начисляемые работодателями в пользу работников. Для индивидуальных предпринимателей, адвокатов, глав крестьянских и фермерских хозяйств объектом налогообложения являются доходы от предпринимательской деятельности за вычетом расходов, связанных с их извлечением, а для предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения, объектом обложения является доход, определенный исходя из стоимости патента.

Единый социальный налог зачисляется в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ и фонды обязательного медицинского страхования РФ.

В связи с этим предусмотрено четыре шкалы регрессивного налогообложения, а именно:

для всех налогоплательщиков (за исключением сельхозтоваропроизводителей) - 35,6%, в том числе:

Пенсионный фонд - 28%,

Фонд социального страхования - 4%,

фонды обязательного медицинского страхования: федеральный - 0,2%, территориальные - 3,4;

для сельхозтоваропроизводителей - 26,1%, в том числе:

Пенсионный фонд - 20,6%,

Фонд социального страхования - 2,9%,

фонды обязательного медицинского страхования: федеральный - 0,1%, территориальные- 2,5%;

для индивидуальных предпринимателей - 22,8%, в том числе:

Пенсионный фонд - 19,2%,

фонды обязательного медицинского страхования: федеральный - 0,2%, территориальные- 3,4%;

для адвокатов - 17,6%, в том числе:

Пенсионный фонд - 14%,

фонды обязательного медицинского страхования: федеральный - 0,2%, территориальные - 3,4%.

Определены и льготы по данному налогу для отдельных организаций. Так, освобождаются от уплаты налога организации любых организационно-правовых форм с сумм доходов, не превышающих 100000 руб. в течение налогового периода (календарного года), начисленных работникам, являющимся инвалидами I, II и III групп. Закреплены льготы и для общественных организаций инвалидов.

Ожидается, что введение единого социального налога (взноса) станет существенным стимулом для легализации реальных расходов организаций на оплату труда работников.

Также предусматривается ввести с 01.01.01 налог на доходы физических лиц с единой ставкой в размере 13% (гл.23 НК РФ).

Для доходов, которые имеют "нетрудовое" происхождение (выигрыши в лотерею, страховые выплаты по договорам добровольного страхования и т.д.), установлена повышенная налоговая ставка в размере 35%.

Ставка налога в размере 30% предусмотрена для доходов, получаемых физическими лицами - нерезидентами РФ от дивидендов и доходов.

Определена система четких и носящих всеобщий характер стандартных, социальных, имущественных и профессиональных налоговых вычетов.

Стандартные вычеты дифференцированы в зависимости от категории налогоплательщиков и получаемых ими доходов. Указанные вычеты предусматриваются для чернобыльцев, инвалидов Великой Отечественной войны, блокадников, одиноких родителей, опекунов и других мало защищенных категорий граждан.

В рамках социальных вычетов предлагается уменьшение облагаемого дохода на такие социально значимые расходы, как оплата лечения, медицинского обслуживания и стоимости лекарств, а также оплата обучения в средних и высших учебных заведениях как самого налогоплательщика, так и его детей.

Имущественные налоговые вычеты имеют ограничения. Налогоплательщик имеет право на имущественные налоговые вычеты в сумме, израсходованной им на новое строительство либо приобретение на территории Российской Федерации жилого дома или квартиры, в размере фактически произведенных расходов, но указанный вычет не может превышать 600000 руб. в год.

Вычет при продаже имущества также ограничен. Имущественный налоговый вычет может составлять сумму, полученную от продажи жилых домов, квартир, дач, садовых домиков и земельных участков, находящихся в собственности продавца не менее 5 лет, не более 1000000 руб., а от продажи иного имущества, находившегося в собственности налогоплательщика менее трех лет, - не более 125000 руб.

При реализации принадлежащих налогоплательщику ценных бумаг вместо использования права на имущественный налоговый вычет налогоплательщик праве уменьшить сумму общего дохода от их реализации на совокупную сумму фактически произведенных им и документально подтвержденных расходов на приобретение указанных ценных бумаг. Если ценные бумаги были приобретены на безвозмездной основе или с частичной оплатой, то при налогообложении доходов от их реализации в качестве документально подтвержденных расходов на приобретение (получение) этих ценных бумаг могут быть учтены суммы, с которых был исчислен и уплачен налог при приобретении (получении) ценных бумаг.

На профессиональные налоговые вычеты имеют право физические лица, зарегистрированные в установленном законодательством порядке и осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, частные нотариусы и другие лица, занимающиеся частной практикой.

В законе приводится перечень доходов, не подлежащих налогообложению (освобождаемых от налогообложения). К ним относятся государственные пособия, выплачиваемые в соответствии с действующим законодательством (прежде всего пособия по безработице, беременности, родам), государственные пенсии, вознаграждения донорам за сданную донорскую кровь, алименты, получаемые налогоплательщиками.

Принятие "плоской" шкалы ставки налога на доходы физических лиц позволило отказаться от необходимости составления и представления в налоговые органы декларации о доходах основной массе физических лиц, являющихся наемными работниками.

В рамках проводимых налоговых преобразований ставка акциза на бензин автомобильный с октановым числом до "80" включительно повышен с 445 руб. за тонну до 1350 руб. Кроме того, дизельное топливо (550 руб. за тонну) и масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей (1500 руб. за тонну) впервые включены в число подакцизных товаров (гл.22 НК РФ).

Проиндексированы ставки акцизов на алкоголесодержащую продукцию на 5% и табачные изделия (от 20% до 2,5 раз). Акциз на алкогольную продукцию будет уплачиваться заводом-изготовителем в размере 50% в федеральный бюджет и 50% - в бюджеты субъектов Российской Федерации после реализации с акцизного склада.

Предусматривается расширение перечня подакцизной продукции за счет изменения содержания спирта этилового и спиртосодержащей продукции (снижается с 12 до 9%), а также за счет спиртосодержащих лекарственных, лечебно-профилактических, диагностических средств, средств, изготавливаемых аптечными учреждениями по индивидуальным рецептам, если данная продукция разливается для дальнейшей реализации в емкости, превышающие определенный объем.

Например, лекарственные, лечебно-профилактические, диагностические средства будут облагаться акцизами, если разливаются в емкости, превышающие по объему 100 мл.

Отменен налог на реализацию горюче-смазочных материалов. При этом налог на пользователей автомобильных дорог остается в качестве источника формирования дорожных фондов в размере 1%.

Главой 21 части второй НК РФ предусмотрено, что плательщиками налога на добавленную стоимость помимо организаций будут являться и индивидуальные предприниматели. Приводится определение места реализации товаров, изменена редакция норм о месте реализации работ (услуг). В качестве отдельного объекта налогообложения выделяется выполнение строительно-монтажных работ для собственного потребления.

С введением второй части НК РФ отменяются следующие федеральные налоги: налог на доходы банков, налог на доходы от страховой деятельности, налог с биржевой деятельности (биржевой налог), которые практически не были установлены, а вопросы налогообложения доходов организаций в указанных сферах деятельности регулировались Законом РФ от 27.12.91 N 2116-1 "О налоге на прибыль предприятий и организаций". Из перечня федеральных налогов исключается сбор за пограничное оформление и гербовый сбор.

На втором этапе (2002-2003 гг.) Правительством РФ предлагается отменить налог с продаж, налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Налог на имущество предприятий, физических лиц, а также земельный налог предлагается заменить налогом на недвижимость.

Анализ нормативной базы, действовавшей в период с 1991 по 2000 годы, показывает, что на протяжении всего этого времени количество принимаемых по вопросам налогообложения документов было столь велико, что оказывало непосредственное влияние на уровень сбора налогов.

Максимальное количество документов было принято в 1995, 1996 и 1998 годах, в остальные годы рассматриваемого периода количество принятых в год документов превышает 300. В настоящее время законодательно-нормативная база по вопросам налогообложения содержит более 2000 действующих документов. Общее же их количество составляет почти 3000, из которых около 500 утратили силу.

Сравнение доли прямых и косвенных налогов в сумме налоговых поступлений (табл. 2.1.) с мировыми тенденциями показывает, что в отличие от ведущих стран мира налоговые поступления определяются преимущественно косвенными налогами, и эта тенденция устойчиво сохранялась в период с 1995 до 2000 года.

Таблица 2.1.

Доля прямых и косвенных налогов в сумме всех налоговых поступлений РФ

Год	Прямые налоги, %	Косвенные налоги, %
1995	27,9	60,1
1996	21,4	73,7
1997	20,4	72,0
1998	15,7	80,5
1999	15,3	67,7
2000	12,9	69,2

Доля косвенных налогов в отношении к ВВП устойчиво преобладает над прямыми налогами, причем наблюдается тенденция снижения доли прямых налогов, что не соответствует мировым налоговым тенденциям. Доля подоходного налога с физических лиц мала, но прослеживается тенденция к увеличению этой доли, что связано с введением налоговой декларации и улучшением учета доходов физических лиц, связанным с присвоением ИНН налогоплательщикам-физическим лицам.

Структура налогов - это лишь одна из характеристик налоговой системы. Другой важной составляющей является система их сбора. Недостаточное внимание к этому компоненту за весь период реформ привело к тому, что не был создан налоговый институт, адекватный стоящим перед страной налоговым проблемам. Количество нормативно-законодательных актов, посвященных вопросам организации функционирования налоговых органов, в несколько раз меньше, чем актов, определяющих налоговую структуру. Основные проблемы функционирования налоговых органов в масштабах страны в основном связаны с невозможностью оперативно перестраивать организационную структуру в соответствии с быстро меняющимся налоговым законодательством и организовывать эффективную систему подготовки и переподготовки кадров.

Невозможность гибко перестраивать организационную структуру налоговых органов при возникновении реальных налоговых проблем, обусловленных появлением новых хозяйственных субъектов, приводит к реальным потерям бюджета. Иллюстрацией этой ситуации служит хорошо известная проблема фирм-однодневок, существующих от баланса до баланса и не платящих никаких налогов. Для борьбы с подобными структурами необходимо принятие специальных решений и выделение сотрудников, ориентированных на работу с этим способом уклонения от налогов. Подобные же организационные мероприятия не предусмотрены, а технологии работы с добросовестными и недобросовестными налогоплательщиками различны и требуют создания для работы с ними различных организационных структур.

Однако не только перечисленные выше причины определяют проблемы функционирования налогового института. Снижение налоговых ставок (НДС в 1993 году, налога на прибыль в 1994 году) и введение налоговых льгот не приводило к увеличению объема инвестиций, росту экономической активности и снижению уклонения от налогов. В России не наблюдалось эффекта Лаффера, заключающегося в росте налоговых поступлений при снижении налоговых ставок. Это свидетельствует о наличии в переходной экономике более сложных взаимосвязей между налоговой политикой и экономической активностью.

Введение единой ставки подоходного налога имеет целью увеличить базу налогообложения, используя опыт, накопленный в ходе реформирования американской налоговой системы в 1986 году. Ярко выраженный социальный аспект проводимой в России налоговой реформы, которая помимо снижения налоговых ставок предусматривает различные льготы по налогообложению для средств, направляемых на медицинские расходы и образование, предполагает уменьшение уклонения от налогообложения физических лиц.

Налоговые органы накопили за годы реформ большой положительный опыт использования институциональных принципов при выстраивании взаимоотношений с налогоплательщиками. В период экономической и политической стабилизации, в который вступила страна, совершенствование институциональной составляющей налоговой системы создает хорошие предпосылки для повышения эффективности налоговой системы в целом.

2.2. Направления развития налоговой системы

В качестве приоритетных направлений реформирования налоговой системы можно предложить поэтапное решение следующих наиболее волнующих бизнес вопросов:

§     отмена «оборотных» налогов, уплачиваемых с выручки;

§     снижение суммарного налогообложения фонда оплаты труда;

§     пересмотр правил формирования базы налога на прибыль и других налогов;

§     изменение принципов налогообложения пользования природными ресурсами, прежде всего в нефтяном секторе.

Введенные в 1991 г. со сравнительно щадящими ставками (например, налог на пользователей автодорог был 0,3%), сегодня они берутся по ставкам не менее 4% (2,5% - в дорожные фонды и 1,5% - на нужды ЖКХ). Такие налоги способны выдержать только высокорентабельные предприятия.

В налоге на прибыль необходимо снять ограничения, которые в настоящее время не позволяют в полном объеме вычитать при определении налоговой базы все обоснованные и необходимые для ведения бизнеса расходов. Это относится, например, к затратам на рекламу, выплаты процентов, страхование, обучение персонала. Следует пересмотреть правила в отношении амортизации, затрат на НИОКР и на разработку природных ресурсов, отказаться от дифференцирования ставок в различных видах деятельности.

Значительных реформ требует и налогообложение природопользования. В частности, в нефтедобыче давно обсуждается налог на дополнительные доходы от добычи углеводородов (НДД), который должен заменить акцизы и, возможно, часть «оборотных» налогов, характерны для этой деятельности.

Наряду с мерами, направленными на снижение налоговой нагрузки, необходима поэтапная отмена многочисленных льгот, ежегодный объем которых только по федеральному бюджету превосходит 200 млрд. рублей.[6]

Принятие второй части Налогового кодекса. Итак, вторая часть Налогового кодекса вступила в силу 1 января 2001 года.

Пожалуй, самым принципиальным нововведением является единая ставка подоходного налога, установленная в размере 13 процентов.

Следующее по значимости – введение социального налога, объединившего в себе взносы трех государственных внебюджетных фондов (пенсионного, социального страхования и обязательного медицинского страхования).

Все говорят о снижении отчислений с фонда оплаты труда, но снижение на 2,9 процента – это такой «прогресс» при средней заработной плате в России в 2000 руб., что просто нет слов для благодарности. Для тех, у кого возникают вопросы по поводу включения взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве в отчисления государственных внебюджетных фондов. НК РФ однозначно ответил: в состав единого социального налога они не включаются. А ведь платятся они с ФОТ.

В настоящее время мы не можем отбросить мировой опыт, а российские налоги базируются именно на нем. Адекватность налогов России и налогов других развитых стран создает необходимые предпосылки для интеграции нашей экономики в мировую, для избежания двойного налогообложения при взаимных инвестициях капитала, для создания совместных предприятий и осуществления совместных проектов. Учет специфических особенностей и традиций России совершенно необходим, но он отнюдь не подразумевает особого пути экономического развития страны.

2.2. Прогнозирование развития налоговой системы

Последние десятилетия характеризуются резким ростом количества факторов, оказывающих существенное влияние на развитие общества. При этом изменения стали более кардинальными и происходят в исторически сжатые сроки, причем эволюционное движение часто сменяется качественными преобразованиями, порой прямо противоположными традиционным представлениям и ожиданиям. Но именно в этот период человечество стало получать в свое распоряжение колоссальные объемы самой разной информации, отражающей все (по крайней мере многие) "белые пятна" жизни общества, современнейшие средства сбора, обработки и оценки информации на основе мощной технико-технологической базы, новейших методических подходов, программных продуктов и, тем самым, возможность использования информации в реальном режиме времени[7].

Предвидение будущих изменений становится неотъемлемой составляющей деятельности на всех уровнях и направлениях общественной жизни, а большое разнообразие возможных результатов компенсируется ситуационным подходом, то есть вариационным набором возможных последствий и адекватных для каждого из них действий, нейтрализующих негативные стороны и создающих возможность использования позитивных решений.

В этой ситуации все большую роль играет прогнозирование социально-экономических и политических явлений. Прогнозирование становится неотъемлемым элементом изучения и использования всей системы общественных отношений начиная с функционирования хозяйствующих субъектов и заканчивая обществом в его глобальном масштабе. Сегодня нет ни одной составляющей хозяйственной жизни, которая бы остро не нуждалась в глубоких многовариантных прогнозах своего развития. Однако уровень прогнозирования в различных областях далеко не однозначен по своим масштабам, качественным параметрам и временным горизонтам.

Одним из важнейших полигонов для разработки и использования прогнозов является, по нашему мнению, налоговая система, где скрещиваются результаты и перспективы развития всех уровней социально-экономической жизни. Осознание этого факта частично уже нашло отражение в непосредственном привлечении налоговых органов к работе по разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной плановый период и на ближайшую перспективу в части прогнозирования поступлений налогов и сборов в консолидированный и федеральный бюджеты, а также оценке ожидаемых потерь федерального бюджета в связи с предоставленными налоговыми льготами.

Классический набор функций управления в теории менеджмента предполагает прогнозирование, постановку целей с формированием стратегий их достижения, планирование, принятие решений, контроль, анализ и оценку результатов (при вводе оценки как новой информации в процесс корректировки прогнозов замыкается контур обратной связи и начинается очередной цикл). В абстрактной модели прогнозирование предшествует планированию, однако в реальности все функции переплетены и осуществляются одновременно циклами. Поэтому правомерно рассматривать налоговое прогнозирование и налоговое планирование как единый адаптивный процесс, в рамках которого происходит регулярная (с заданной периодичностью) корректировка решений, оформленных в качестве показателей, пересмотр мер по их достижению на основе непрерывного контроля и мониторинга происходящих изменений.

Налоговое прогнозирование представляет собой оценку налогового потенциала и поступлений налогов и сборов в бюджетную систему (консолидированный, федеральный и территориальные бюджеты) и осуществляется на базе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и ее субъектов, представляющего собой систему показателей и основных параметров по направлениям социально-экономического развития.

Налоговое прогнозирование включает определение налоговых баз по каждому налогу и сбору, мониторинг динамики их поступления за ряд периодов, расчет уровней собираемости налогов и сборов, объемов выпадающих доходов, состояние задолженности по налоговым платежам, оценку результатов изменения налогового законодательства и т.д.

Особое значение имеет анализ основных факторов, определяющих динамику налогового потенциала и поступлений налогов в бюджетную систему. По мере становления налогового законодательства и адаптации к нему налогоплательщиков происходит снижение влияния субъективных факторов, а важнейшую роль, определяющую размеры налоговых доходов государства, начинают играть экономические факторы, воздействующие на изменение налоговой базы отдельных налогов и сборов и налогового потенциала в целом.

Необходимо учитывать, что макроэкономические параметры и факторы влияют в большей степени на уровень налогового потенциала, в то время как поступления налогов в определенной мере зависят также от налоговой дисциплины и, нередко, от политических факторов.

Однако прогнозирование поступлений налогов и сборов в прогнозировании развития налоговой системы занимает весьма скромное место. Между тем планирование, регулирование и мобилизация налогов и сборов являются одними из немногих, но чрезвычайно действенных хозяйственных функций государства в условиях экономики рыночного типа.

На данном этапе авторы не пытаются всесторонне и подробно рассмотреть систему налогового прогнозирования. Цель статьи - очертить общие контуры и основные укрупненные блоки прогнозирования развития налоговой системы в целом для обсуждения и принятия принципиальных решений.

По нашему мнению, прогнозирование развития налоговой системы в России должно включать следующие основные блоки, каждый из которых может иметь несколько сценариев, причем эти сценарии должны быть сквозными, то есть каждый сценарий задающего блока будет служить исходным для соответствующих сценариев всех последующих блоков. Это не исключает того, что в некоторых блоках один и тот же сценарий будет соответствовать нескольким сценариям предшествующих и последующих блоков. Вместе с тем последовательность перечисления блоков вовсе не означает, что именно в таком порядке они подлежат разработке. Неизменными представляются лишь места первого и последнего блоков. Кроме того, следует иметь в виду, что при разработке одного из срединных блоков может возникнуть потребность корректировки уже разработанных в других блоках прогнозов (в том числе и сценарного характера) в силу значимости выявившихся факторов и условий. Важно только, чтобы при этом обеспечивался действительно системный подход и согласованность всех частей прогноза[8].

1. - общие принципы построения и функционирования хозяйственного механизма: отношения собственности, роль и место государства в управлении экономикой, негосударственных корпоративных структур, малого и среднего предпринимательства, домашних хозяйств. Применительно к современному развитию экономики особое значение приобретают сценарные условия, определяющие основные целевые параметры, приоритеты и направления экономической политики, ограничения и факторы социально-экономического развития.

Этот блок является определяющим для всех остальных. Необходимость его прогнозирования вытекает из наличия в обществе разных позиций относительно будущего развития национальной экономики.

Естественно, налоговые органы не могут и не должны брать на себя функцию разработки таких сценариев. Их задача - анализ и оценка наработок других структур, выбор наиболее вероятных вариантов с учетом стратегии, достаточно четко сформулированной властными органами, и определение сценариев, которые должны быть разработаны в последующих блоках прогноза.

2. - прогноз изменения общей структуры налогов и сборов, изменений их ставок и порядка взимания, определения более эффективного порядка использования налогов и сборов. В связи с этим отметим, что в перспективе пологая налоговая шкала с доходов физических лиц утратит свой смысл и значение (максимальные ставки налога на доходы физических лиц в некоторых странах приведены в табл.2.2.), что, несомненно, повлечет за собой пересмотр ставок по другим налогам (например отмену налога с продаж).

Таблица 2.2.

Максимальная ставка налога на доходы физических лиц

Страны	Размер ставок в %
Россия	13
Австралия	47
Австрия	50
Германия	53
Израиль	50
Испания	48
Кипр	40
США	39,6
Франция	54
Япония	5

Представляется целесообразным в будущем увеличить ставку налога на имущество юридических лиц, но с его точным целевым назначением на поддержку воспроизводства основных и производственных фондов. Заслуживает, с нашей точки зрения, внимания вопрос о государственной регламентации обязательного сосредоточения амортизационных отчислений на специальных счетах и их использования исключительно для модернизации и расширения производственного аппарата.

3. - прогноз налогового потенциала, уровня собираемости налогов по основным группам налогоплательщиков, оценка эффективности мер по соблюдению налоговой дисциплины, прогноз возможных мер по стимулированию и принуждению налогоплательщиков, перспективная оценка платежеспособности различных групп корпоративных структур и физических лиц, прогноз увеличения (сокращения) количества налогоплательщиков и, наконец, прогноз суммы налоговых поступлений в прогнозируемом периоде.

Необходимо серьезно заняться дальнейшим развитием налогового планирования с целью повышения его научно-методической обоснованности.

В основу налогового планирования должен быть заложен принцип минимизации потерь и выпадающих доходов бюджетной системы. Анализ показателей налоговой базы, использования налогового потенциала, уровня собираемости налогов и сборов, мониторинг налоговых платежей крупнейших и основных налогоплательщиков, прогнозирование показателей их экономической деятельности, налоговой нагрузки, мониторинг основных финансовых потоков и их соответствия товарно-материальным потокам, постоянная инвентаризация налоговых льгот, отсрочек и рассрочек по налоговым платежам и т.д. должны стать неотъемлемой частью налогового планирования, а ранее господствующий в налоговом планировании метод "от достигнутого" исключен из практики.

4. - развитие инфраструктуры налоговых органов страны. Налоговые органы - это достаточно большая и безусловно развивающаяся область деятельности широкой сети специализированных государственных учреждений, нуждающихся в квалифицированных специалистах в средствах передачи и обработки значительных объемов специфической информации, помещениях для нормальной работы персонала и приема многочисленной клиентуры. Причем это относится не только к налоговым органам как таковым, но и ко многим организациям, занятым мобилизацией различных видов сборов. Если все эти службы не будут обладать необходимым экономическим потенциалом, то любые самые разумные инновации в области налоговых сборов могут оказаться нереализованными или выполненными с недостаточной эффективностью. Нужна адекватная инфраструктура, развитие которой надо прогнозировать столь же тщательно и ответственно, как и все другие составляющие деятельности по привлечению в бюджеты и внебюджетные фонды налоговых сборов. Особенного внимания заслуживают вопросы последовательного насыщения налоговых органов квалифицированным персоналом. Знания и навыки налоговых работников не должны уступать подготовке бухгалтеров и аудиторов. Между тем в стране отсутствует развернутая система подготовки и переподготовки налогового персонала, равноценная обучению и аттестации профессиональных бухгалтеров и аудиторов (хотя и они далеки от совершенства).

Большое значение имеет четкое разграничение перечисленных выше блоков по горизонтам прогнозирования: краткосрочные прогнозы - на 1-1,5 года, среднесрочные - до 5 лет и долгосрочные до 10 лет. Некоторые блоки, например прогноз инфраструктуры, могут охватывать все три горизонта, тогда как другие целесообразно ориентировать преимущественно на один из горизонтов. Это, в частности, относится к первому и девятому блокам. Эффективность налоговой системы во многом зависит от стабильности общих принципов ее функционирования, состава налогов и ставок налогообложения. Этому условию должны отвечать и прогнозы указанных блоков, то есть они должны быть ориентированы на долгосрочную перспективу, стимулируя тем самым предсказуемые на длительный период интересы, мотивацию и поведение налогоплательщиков.

Отличие перечисленных выше блоков должно осуществляться силами, главным образом, МНС России и соответствующих внебюджетных фондов. При этом необходимо, чтобы такие разработки велись в региональном разрезе с учетом специфики субъектов Российской Федерации, которые имеют весьма существенные различия по многим определяющим параметрам. Наряду с прогнозированием на федеральном уровне, прогнозные расчеты должны осуществляться и в каждом субъекте Российской Федерации. Однако их целесообразно производить по несколько сокращенной программе с предварительным получением из федерального центра некоторых принятых им исходных параметров (в частности данных первых восьми блоков общего прогноза).

Особое внимание необходимо уделить разработке и опытной отработке методик прогнозирования и планирования налоговых поступлений. Повышению уровня налогового планирования должно способствовать и внедрение в практику налоговых паспортов субъектов Российской Федерации. Наличие такой информационной базы создает основу для расчета совокупного дохода регионов, их экономического, финансового и налогового потенциалов и соответствующих показателей по Российской Федерации в целом. Эта информационная база отражает возможности экономического роста регионов и соответствующего роста налоговых поступлений, что имеет важное значение для своевременного и обоснованного составления бюджетов, а также для определения путей перераспределения средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания бюджетной обеспеченности.

Должен стабильно функционировать механизм информационного взаимодействия федерального центра с региональными налоговыми органами. Структура информационных баз данных в регионах и в центре должна быть универсальной, совместимой с существующей налоговой отчетностью.

Очевидно, что создание целостной системы прогнозирования в области налогообложения является сложным и долговременным процессом.

Глава 3. Бюджетный федерализм

В числе серьезных препятствий на пути экономических реформ нередко называется состояние межбюджетных отношений в Российской Федерации. Действующая их система не способствует возникновению должных стимулов у региональных и местных властей к обеспечению ответственного управления бюджетами и проведению экономической политики, направленной на стимулирование деловой активности, развития конкуренции и поддержку вновь возникающих частных предприятий.

Своеобразие бюджетных отношений в России связано с федеративным устройством государства. В связи с разграничением компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами вытекает необходимость финансирования расходов органов власти различных уровней, следовательно, существования федерального бюджета и бюджетов каждого из ее субъектов. А наличие административно-территориальных образований в рамках субъектов РФ предполагает и наличие местных бюджетов. Поскольку все эти бюджеты находятся в рамках единой бюджетной системы, что предполагает их взаимодействие, а их полномочия различаются, то между ними возникают межбюджетные отношения.

Чрезмерная централизация бюджетно-налоговых полномочий, зависимость нижестоящих бюджетов от вышестоящих, несоответствие расходов и доходов как следствие ограничения налоговых полномочий региональных и местных органов власти и отсутствие четкого разделения расходных и доходных обязательств – причины низкой финансовой самостоятельности территорий.

В связи с этим далее будет рассмотрен зарубежный опыт межрегионального бюджетного выравнивания.

3.1. Зарубежный опыт межрегионального бюджетного выравнивания

Роль региональной налогово-бюджетной политики состоит в непосредственном воплощении «территориальной справедливости» применительно к условиям конкретной страны. Эта политика определяет систему взаимоотношений центра и регионов и является важнейшим фактором государственного единства. Для решения проблемы межрегиональной дифференциации в разных зарубежных странах существует собственные системы методов государственной бюджетной политики выравнивания уровня Социально-экономического развития регионов. Система государственного выравнивания региональных диспропорций, как правило, закреплена конституционно.

Для каждой страны возможен выбор в широком диапазоне между двумя полярными моделями организации бюджетной системы: конкурентной и кооперативной. Конкурентная модель в большей степени способствуем эффективности и повышению темпов экономического роста. Кооперативная модель направлена на бюджетное выравнивание региональных диспропорций, то есть на территориальную справедливость.

Конкурентная модель обладает следующими основными особенностями:

1.     высокой степенью децентрализации управления (из трех главных функций государственных органов власти и управления – макроэкономической стабилизации, перераспределения национального дохода и производства товаров и услуг – первые две преимущественно отнесены к сфере деятельности центрального, а третья – делится между тремя уровнями власти, но считается главной в деятельности региональных правительств);

2.     высокой степенью финансовой независимости и самостоятельности региональных властей (совместное федерально-региональное использование налоговых баз, закрепление за каждым уровнем власти своих налогов);

3.     слабым участием центрального правительства в политике выравнивания горизонтальных диспропорций.

Важнейшим условием функционирования данной модели является высокая мобильность населения.

Ярким примером конкурентной модели организации бюджетно-налоговой системы является американская система «бюджетного федерализма», характеризующаяся большой степенью независимости регионов от центра и минимизацией его перераспределительных функций. Такая система сформировалась в результате традиционного стремления штатов с финансовой самостоятельности. Напротив, идея целенаправленного бюджетною выравнивания «сверху» никогда не была здесь популярной и не регламентирована Конституцией США. Американские законодатели убеждены, что «централизованное бюджетное выравнивание может подорвать стимулы к поиску новых бюджетных доходив и к экономии государственных средств, ослабить ответственность властей штатов перед их избирателями. Поэтому в системе «бюджетного федерализма» США практически отсутствует столь привычное для России прямое перераспределение средств отдельным штатам из федерального бюджета.

Кооперативная модель получила более широкое распространение в мире и обладает следующими особенностями:

Ø значительное участие региональных властей в функциях перераспределения национального дохода и макроэкономической стабилизации;

Ø долевое участие разных уровней власти в главных национальных налогах;

Ø активная политика горизонтального бюджетного выравнивания;

Ø утверждение принципа территориальная справедливости.

Наибольшее развитие кооперативная модель получала в ФРГ.

Важнейшим положением Конституции ФРГ служит признание, равноценными потребностей Федерации, земель и общин в финансовых средствах, что на практике означает примерно равную долю налоговых поступлений в доходной части бюджетов всех уровней. Для удовлетворения этого требования осуществляется сложное многоступенчатое перераспределение налоговых поступлений между бюджетами.

Специфика бюджетной системы Германии состоит в наличии сложного механизма вертикального и горизонтального выравнивания, закрепленного в Конституции.

Главным инструментом вертикального выравнивания является распределение поступлений от НДС между федеральным и совокупным бюджетом земель.

Для горизонтального выравнивания используются прежде всего, общие налоги, направляемые в бюджеты земель. Так, НДС распределяется следующим образом: 75% (от 44%-й доли земель в доходе) распределяется с учетом численности населения, то есть в расчете на душу населения а 25% – в зависимости от экономического потенциала земли, эта часть идет а фонд субсидирования бедных. Кроме того, 25% дохода от части НДС поступающего в Федеральный бюджет, используется в виде дополнительных субсидий землям с низким уровнем налоговых доходов.

Достоинствами «кооперативной модели бюджетного федерализма являются экономичность централизованного сбора налогов и широкие возможности по аккумулированию средств в целях горизонтального выравнивания положения территориальных бюджетов. Кроме того, такая модель предполагает единство правил при распределении налоговых поступлений, тем самым исключая подозрения в несправедливости по отношению к какому-либо региону.

Недостатки модели связаны с опасностью излишней централизации налоговых функций и увеличением объема перераспределения налоговых поступлении через федеральный бюджет что может встретить сопротивление регионов, недовольных финансовой зависимостью от федерального центра. Данная модель не стимулирует в должной мере и экономическую активность властей слаборазвитых регионов порождая в них иждивенческие настроения Напротив в регионах-донорах усиливается недовольство в связи с постоянным от током значительной части заработанных ими бюджетных поступлении на цели «горизонтального» перераспределения.

Американский oпыт основанный на сочетании вертикальной сбалансированности с целевыми трансфертами как механизмом горизонтального выравнивания, представляет собой пример эффективно функционирующей бюджетно-налоговой системы. Но для формирования такой системы в США были объективные историко-политические и экономические предпосылки Штаты изначально формировались и развивались как крупные политические самостоятельные и экономически самодостаточные члены федерации.

Перераспределительный механизм немецкой бюджетно-налоговой системы представляет собой интерес для России как система, в которой ограничение «налогового суверенитета» земель компенсируется гарантированными государством доходами, которые могут в значительной мере перераспределяться между землями Формирование такой системы неизбежно при наличии значительного количества экономически слабых регионов. Однако главным ее недостатком является то что она не стимулирует экономическое развитие отсталых регионов и, в конечном счете, консервирует межрегиональное неравенство и недовольство населения и властей.

3.2. Опыт создания отечественной системы бюджетных отношений регионов и федерального центра

Федерализм государственного устройства России изменил существовавшую ранее в унитарном государстве систему взаимоотношений между центральными, территориальными и местными органами власти, радикально повлиял на финансово-бюджетную систему страны, коренным образом изменил принципы ее построения и основы формирования доходов и расходов по звеньям системы.

Для решения проблемы выравнивания межрегиональных диспропорций был сформирован Фонд финансовой поддержки субъектов (ФФПС). Источником его формирования 22% отчислений от НДС в части доли, поступающей в федеральный бюджет. Расчет трансфертов из фонда для каждого региона впервые стал проводиться по унифицированной формуле, учитывающей следующие параметры:

налоговые потенциалу территорий (определялись по фактическим доходам в базовом году);

финансовые потребности территорий (определялись по текущим расходам в базовом году и корректировались на условия крупного экономического района и численность населения каждого субъекта федерации). Механизм осуществления финансовой помощи отдельным регионам основывается на учете фактически сложившейся в базовом году разницы между среднедушевым бюджетным доходом всех регионов России и душевыми доходами региональных бюджетов.

Регионы, которым оказывалась финансовая помощь, были подразделены на две категории:

• «регионы, нуждающиеся в поддержке»;

• «регионы, особо, нуждающиеся в поддержке».

Статус «регион, нуждающегося в поддержке», присваивался тем регионам, у которых их душевой бюджетный доход оказывался ниже средне-душевого дохода по бюджетам всех субъектов РФ.

К «регионам, особо нуждающимся в поддержке» относятся те. у которых после предоставления трансферта для повышения их душевого дохода до среднероссийского полученная сумма доходов, пересчитанная на нормативы в условиях текущего года, оказывается меньше расходов их бюджетов в базовом году.

Предложенная система перераспределения бюджетных средств через ФФПС вызывала серьезные нарекания со стороны субъектов федерации и была усовершенствована в 1997 году Законом о бюджете. В расчеты объемов средств, перераспределяемых через ФФПС, были введены «индексы дискомфортности», разработанные Минэкономики РФ. Эти индексы учитывают такие показатели, как суровость климата, продолжительность светового дня и отопительного сезона, плотность населения, степень сельскохозяйственной освоенности и заболоченности территории, транспортную доступность и т.д.

В соответствии с этими индексами все субъекты федерации были разделены на 3 группы.

В первую группу вошли: Магаданская область, Чукотский АО. Якутия, Камчатская область, Таймырский, Эвенкийский, Корякский, Ненецкий АО.

Во вторую группу вошли: Мурманская, Архангельская, Томская, Сахалинская. Тюменская, Иркутская. Читинская, Амурская области, республики Коми. Тыва, Алтай, Карелия, Бурятия, Коми-Пермяцкий, Усть-Ордынский Бурятский, Агинский Бурятский АО и Еврейская автономная область.

Остальные регионы вошли в третью группу.

В настоящее время существуют четыре основных направления, по которым осуществляется финансовое взаимодействие между уровнями власти:

·        трансферты Фонда финансовой поддержки субъектов:

·        территориально ориентированные расходы (ТОР):

·        взаимозачеты.

Правительство пока не может решить проблему межрегионального выравнивания с помощью все усложняющейся системы трансфертов. Число дотационных регионов продолжает увеличиваться: если в 1990 году их было 50, то в 1994 году - уже 66; в 1995 году - 78, в 1996 году - 75, в 1997 - 79 (на сегодняшний день их - 81). В 1997 году выделено 5 «нуждающихся в поддержке» субъектов РФ, 19 «нуждающихся в дополнительной поддержке» и 55, относящихся сразу к двум категориям. Напротив, число регионов-доноров стремительно сокращается.

До сих пор налогово-бюджетные взаимоотношения субъектов федерации и центра остаются чрезмерно централизованными.

Сегодня на первый план выступают задачи усиления заинтересованности честных органов власти в наращивании собственных доходов, сокращении зависимости от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов обеспечении сбалансированности бюджетов, росте эффективности управления, местными финансами. Решить их можно путем:

- формирования унифицированных механизмов межбюджетных отношении не допускающие субъективизма и индивидуальных соглашении

- четкого законодательного закрепления бюджетных полномочий и ответственности властей разных уровней в области формирования доходов

– отказа от принятия решения возлагающих на нижестоящие бюджеты дополнительные обязательства без представления источников их финансирования,

- расширения налоговых полномочий органов честного самоуправления в рамках единого налогового пространства

- применения стабильных базовых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в бюджеты субъектов Федерации и муниципальных образовании,

- обеспечения поступления налоговых платежей дочерних компаний, филиалов и подразделении предприятии и организаций в соответствующие территориальные бюджеты

- создания объективной стабильной системы финансовой поддержки территориальных бюджетов на основе сопоставления их нормативных бюджетных потребностей и, налогового потенциалa,

- внедрения принципа обоснованности предоставления финансовой помощи разделения текущей и инвестиционной финансовое поддержки,

- усиления контроля за полнотой и целевым характером поступления доходов территориальных бюджетов,

- обеспечения правовых гарантий безусловного выполнения финансовых обязательств участниками межбюджетных отношений.

Без разработки и реализации новой более совершенной модели бюджетного федерализма невозможно успешно завершить процессы социально-экономической стабилизации в стране и решить вышеперечисленные задачи. Механизм бюджетного выравнивания в его нынешнем виде не может быть использован в качестве эффективного инструмента для реализации федеральной экономической и финансовой политики.

2.3. Бюджетный федерализм Свердловской области

В соответствии с основным законом Свердловской области о бюджете до 2003 г. был проведен анализ бюджетных статей, посвященных бюджетному федерализму.

Так, в ст. 6 и 7 написано, что в доходы областного бюджета зачисляются налоговые доходы в следующих размерах:

·        0,6 до 100 процентов от подлежащих зачислению в областной бюджет в соответствии с законодательством Российской Федерации и Свердловской области доходов от налога на прибыль организаций и от 23 до 85 процентов от подлежащих зачислению в областной бюджет в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов от налога на доходы физических лиц;

·        100 процентов подлежащих зачислению в областной бюджет в соответствии с законодательством Российской Федерации и Свердловской области доходов от налога на игорный бизнес;

·        90 процентов подлежащих зачислению в областной бюджет в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов от акцизов на этиловый спирт - сырец из пищевого сырья, спирт этиловый из пищевого сырья, спирт питьевой, спиртосодержащие растворы, водку и ликеро-водочные изделия, на коньяк, шампанское (вино игристое), вино натуральное, другие алкогольные напитки, пиво и 100 процентов подлежащих зачислению в областной бюджет в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов от акцизов на бензин автомобильный, дизельное топливо, масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей;

·        100 процентов подлежащих зачислению в областной бюджет в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов от сбора за выдачу лицензии и право на производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции отдельных видов и прочих лицензионных сборов;

·        40 процентов доходов от налога с продаж;

·        100 процентов подлежащих зачислению в областной бюджет в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов от налога, уплачиваемого налогоплательщиками, переведенными на применение упрощенной системы налогообложения;

·        50 процентов доходов от налога на имущество предприятий;

·        100 процентов подлежащих зачислению в областной бюджет в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов от налога на добычу полезных ископаемых;

·        1 процента подлежащих зачислению в областной бюджет в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов от платежей за пользование лесным фондом;

·        100 процентов доходов от платы за пользование водными объектами;

·        100 процентов доходов от платы за право пользования объектами животного мира;

·        100 процентов подлежащих зачислению в областной бюджет в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов от земельного налога за земли городов и поселков.

В доходы областного бюджета зачисляются неналоговые доходы в следующих размерах:

1) 100 процентов доходов от дивидендов по акциям, относящимся к государственной казне Свердловской области;

2) 100 процентов доходов от сдачи в аренду имущества, относящегося к государственной казне Свердловской области;

3) 100 процентов подлежащих зачислению в областной бюджет в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов от арендной платы за земли городов и поселков;

4) 100 процентов подлежащих зачислению в областной бюджет в соответствии с законодательством Российской Федерации и Свердловской области доходов от отчислений от прибыли областных государственных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей в бюджет;

5) 100 процентов подлежащих зачислению в областной бюджет в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов от регулярных и разовых платежей за пользование недрами;

6) 100 процентов подлежащих зачислению в областной бюджет доходов от продажи земли и нематериальных активов;

7) 100 процентов доходов от продажи оборудования, транспортных средств и других материальных ценностей, относящихся к государственной казне Свердловской области;

8) 100 процентов доходов в виде процентов, полученных от предоставления бюджетных ссуд и бюджетных кредитов за счет средств областного бюджета;

9) 100 процентов подлежащих зачислению в областной бюджет в соответствии с законодательством Российской Федерации и Свердловской области доходов от прочих поступлений от использования имущества, находящегося в государственной собственности Свердловской области, а также от поступлений от разрешенных видов деятельности организаций;

10) 100 процентов подлежащих зачислению в областной бюджет в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов от административных платежей и сборов;

11) 100 процентов подлежащих зачислению в областной бюджет в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов от штрафных санкций (за исключением штрафов, применяемых в качестве налоговых санкций), поступлений в возмещение ущерба и 50 процентов подлежащих зачислению в областной бюджет в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов от денежных взысканий (штрафов), применяемых в качестве налоговых санкций, предусмотренных статьями 116, 117, 118, 120 (пункты 1 и 2), 125, 126, 128, 129, 129.1, 132, 134, 135 (пункт 2) и 135.1 части первой Налогового кодекса Российской Федерации;

12) 100 процентов прочих неналоговых доходов, подлежащих зачислению в областной бюджет в соответствии с законодательством Российской Федерации и Свердловской области.

В доходы областного бюджета зачисляются доходы от финансовой помощи из федерального бюджета, предоставляемой областному бюджету в форме:

1) дотаций на возмещение расходов по содержанию объектов жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправления;

2) субвенций на реализацию Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей";

3) субвенций на финансирование дорожного хозяйства;

4) субсидий на финансирование дорожного хозяйства;

5) субсидий на реализацию Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации";

6) субсидий на возмещение расходов, связанных с предоставлением льгот гражданам, подвергшимся радиационному воздействию Чернобыльской АЭС, аварии на производственном объединении "Маяк" и ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне;

7) субсидий на компенсацию расходов по предоставлению льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан.

Согласно ст. 12. Формирование и расходование средств бюджетного фонда финансовой помощи местным бюджетам, происходит на следующих условиях:

·        Бюджетный фонд финансовой помощи местным бюджетам формируется за счет 55,18 процента доходов от налога на прибыль, поступающих в областной бюджет.

·        Средства бюджетного фонда финансовой помощи местным бюджетам направляются на предоставление финансовой помощи в формах:

1) дотаций местным бюджетам для покрытия текущих расходов, учтенных при расчете финансовой помощи, предоставляемой за счет средств бюджетного фонда финансовой помощи местным бюджетам;

2) субвенций местным бюджетам на осуществление расходов на выплату денежной компенсации приобретения книгоиздательской продукции и периодических изданий педагогическим работникам муниципальных образовательных учреждений.

Согласно ст. 13. Бюджетные ссуды из областного бюджета могут предоставляться местным бюджетам на покрытие временных кассовых разрывов, не позволяющих в установленные сроки осуществить следующие расходы:

1) расходы на выплату заработной платы работникам муниципальных учреждений и начисленных на нее сумм единого социального налога (взноса);

2) расходы на оплату коммунальных услуг, предоставляемых муниципальным учреждениям;

3) иные расходы на обеспечение выполнения полномочий органов местного самоуправления.

Установлен лимит предоставления из областного бюджета бюджетных ссуд местным бюджетам на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местных бюджетов, - 500000 тысяч рублей.

Бюджетные ссуды из областного бюджета местным бюджетам на покрытие временных кассовых разрывов, не позволяющих в установленные сроки осуществить расходы на выплату заработной платы работникам муниципальных бюджетных учреждений и начисленных на нее сумм единого социального налога (взноса), оплату коммунальных услуг, предоставляемых муниципальным учреждениям, предоставляются безвозмездно. За предоставление из областного бюджета местным бюджетам бюджетных ссуд на покрытие временных кассовых разрывов, не позволяющих осуществить иные расходы, взимается плата в размере 1/4 ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации.

Бюджетные ссуды из областного бюджета местным бюджетам предоставляются в порядке, установленном Правительством Свердловской области.

Согласно, ст. 14. бюджетные кредиты из областного бюджета могут предоставляться местным бюджетам на следующие цели:

1) на финансирование расходов, связанных с обеспечением завоза продуктов питания в труднодоступные районы Свердловской области в период распутицы, - 16177 тысяч рублей;

2) на финансирование сезонных расходов фермерских хозяйств - 4080 тысяч рублей;

3) на финансирование проектов развития крестьянских (фермерских) хозяйств - 6000 тысяч рублей.

Установлен лимит предоставления из областного бюджета бюджетных кредитов местным бюджетам на срок в пределах 2003 года - 20257 тысяч рублей.

Установлен лимит предоставления из областного бюджета бюджетных кредитов местным бюджетам на срок, выходящий за пределы 2003 года, - 6000 тысяч рублей.

Бюджетные кредиты из областного бюджета местным бюджетам предоставляются на срок не свыше 3 лет.

За предоставление из областного бюджета бюджетных кредитов местным бюджетам взимается плата в размере 1/4 ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации.

Согласно ст. 15. Предоставление из областного бюджета субвенций юридическим лицам происходит за счет установления общего объема субвенций, предоставляемых из областного бюджета юридическим лицам для осуществления целевых расходов, - 220670 тысяч рублей, в том числе для осуществления расходов на выполнение областных государственных целевых программ - 1200 тысяч рублей.

Согласно, ст. 16. Предоставление из областного бюджета субсидий юридическим лицам происходит за счет установления общий объем субсидий, предоставляемых из областного бюджета юридическим лицам, - 838797 тысяч рублей, в том числе для осуществления расходов на выполнение областных государственных целевых программ - 2432 тысячи рублей.

Согласно ст. 17. бюджетные кредиты из областного бюджета юридическим лицам могут быть предоставлены на следующие цели:

1) на приобретение организациями агропромышленного комплекса по договорам лизинга сельскохозяйственной техники, племенного скота и оборудования, применяемого в животноводстве, - 39160 тысяч рублей;

2) на закупку продовольственного зерна - 236050 тысяч рублей;

3) на финансирование мероприятий по обеспечению экологической безопасности - 20000 тысяч рублей;

4) на реализацию инвестиционных проектов - 73000 тысяч рублей, в том числе:

инвестиционного проекта "Развитие легкой промышленности Свердловской области на 2001 - 2003 годы" - 10000 тысяч рублей;

инвестиционного проекта "Структурная перестройка производственной базы предприятий строительной индустрии Свердловской области на 2001 - 2005 годы" - 10000 тысяч рублей;

инвестиционного проекта "Развитие фармацевтической промышленности Свердловской области на 2002 - 2005 годы" - 6000 тысяч рублей;

инвестиционного проекта "Стабилизация и развитие лесопромышленного комплекса Свердловской области на 2002 - 2005 годы" - 47000 тысяч рублей.

Установлен лимит предоставления из областного бюджета бюджетных кредитов юридическим лицам на срок в пределах 2003 года - 246050 тысяч рублей.

Установлен лимит предоставления из областного бюджета бюджетных кредитов юридическим лицам на срок, выходящий за пределы 2003 года, - 122160 тысяч рублей.

Бюджетные кредиты из областного бюджета юридическим лицам предоставляются на срок не свыше 3 лет.

По кредитам, предоставляемым из областного бюджета юридическим лицам на приобретение организациями агропромышленного комплекса по договорам лизинга сельскохозяйственной техники, племенного скота и оборудования, применяемого в животноводстве, взимается плата в размере 1/4 ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации.

По кредитам, предоставляемым из областного бюджета юридическим лицам на закупку продовольственного зерна, взимается плата в размере 1/3 ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации.

По кредитам, предоставляемым из областного бюджета юридическим лицам на финансирование мероприятий по обеспечению экологической безопасности, взимается плата в размере 1/10 ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации.

По кредитам, предоставляемым из областного бюджета юридическим лицам на реализацию инвестиционных проектов, взимается плата в размере 1/2 ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации.

В ст. 19. Установлен общий объем трансфертов населению, предоставляемых из областного бюджета, – 3132369 тысяч рублей.

Заключение

В ходе теоретических и методологических исследований были сделаны следующие выводы.

Налоговая система является одним из главных элементов рыночной экономики. Она выступает главным инструментом воздействия государства на развитие хозяйства, определения приоритетов экономического и социального развития. В связи с этим необходимо, чтобы налоговая система России была адаптирована к новым общественным отношениям, соответствовала мировому опыту.

Нестабильность наших налогов, постоянный пересмотр ставок, количества налогов, льгот и т. д. несомненно, играет отрицательную роль, особенно в период перехода российской экономики к рыночным отношениям, а также препятствует инвестициям как отечественным, так и иностранным. Нестабильность налоговой системы на сегодняшний день - главная проблема реформы налогообложения.

Анализ реформаторских преобразований в области налогов в основном показывает, что выдвигаемые предложения касаются в лучшем случае отдельных элементов налоговой системы (прежде всего размеров ставок, предоставляемых льгот и привилегий; объектов обложения; усиления или замены одних налогов на другие). Однако в сегодняшнее время необходима принципиально иная налоговая система, соответствующей нынешней фазе переходного к рыночным отношениям периода.

На сегодняшний день существует огромный, причем теоретически обобщенный и осмысленный, опыт взимания и использования налогов в странах Запада. Но ориентация на их практику весьма затруднена, поскольку было бы совершенно неразумно не уделять первостепенное внимание специфике экономических, социальных и политических условий сегодняшней России, ищущей лучшие пути реформирования своего народного хозяйства.

Проблем в сфере налогообложения накопилось слишком много, чтобы их можно было решить в том порядке, в котором они решались, отдельными указами и поправками. Лишь незначительная их часть будет так или иначе решена в недалеком будущем. Но большая их часть вновь будет отложена до лучших времен, по-видимому, до принятия Налогового кодекса. А до этого времени наша налоговая система будет, практически, не способна выполнять те функции, которые на неё возложены, что, в свою очередь, будет препятствовать экономическому развитию страны.

Налоговая реформа, следуя общему ходу всей экономической реформы, является неотъемлемым ее звеном. К тому же финансовая ситуация в стране продолжает оставаться сложной. Стабилизация экономики пока проявляется лишь как тенденция в условиях продолжающегося спада производства и инфляции. Налоговая система призвана противостоять экономическому и финансовому кризису. Все это обусловило необходимость введения ряда изменений, дополнений, поправок в налоговое законодательство.

Проведена определенная работа по объединению платежей, исчисляемых от одной базы (в частности введение единого социального налога, единой ставки подоходного налога), а также по упрощению механизма исчисления и взимания налогов. Но даже с учетом проделанной работы существующий механизм налогообложения является достаточно сложной системой.

Поэтому продолжается работа по упрощению механизма налогообложения, в том числе и в отношении платежей, устанавливаемых региональными (субъектами Российской Федерации) и местными органами. При простом и ясном налоговом законодательстве будет проще работать не только плательщикам, но и налоговым инспекторам.

Совершенствование налоговой системы происходит в направлении последовательного снижения налогового бремени с переориентацией налоговой нагрузки на конечного потребителя. Это благотворно влияет на улучшение финансового состояния предприятий и, как следствие, на их налоговую дисциплину.

Налоговые органы провели в 2000 году большую работу по всеобщему декларированию доходов граждан и присвоению ИНН. При этом почти все инспекции действовали организованно и слаженно, доказав на практике, что правильно поставленная разъяснительная работа дает положительные результаты. Наиболее значимым результатом всеобщего декларирования следует признать формирование нового отношения налогоплательщиков к осознанному выполнению своего гражданского долга по уплате налогов.

Таким образом, основная задача бюджетного федерализма – в конкретных экономических и политических условиях выбрать наиболее эффективную модель бюджетных отношений. Для этого, прежде всего, необходимо четко распределить расходные функции между уровнями власти, закрепить соответствующие им источники финансирования, сформировать систему оказания финансовой помощи беднейшим регионам.

Критерием эффективности каждой конкретной модели, в конечном счете, могут выступать только качество и объем бюджетных услуг, предоставляемых населению. Разные страны решают задачу выбора модели бюджетных отношений по-своему. Проведенный анализ показал, что эффективность системы межбюджетных отношений определяется не степенью централизации/децентрализации бюджетной системы, не наличием или отсутствием регулирующих налогов, не долями доходов/расходов федерального правительства, не объемом и способами передачи финансовой помощи, а четко установленной и сбалансированной системой всех этих факторов, строго соответствующей особенностям данного федеративного государства.

Как правило, более высокая централизация бюджетной системы и больший объем перераспределяемых бюджетных средств характерны для стран с высокой степенью неравенства бюджетной обеспеченности между субъектами федерации. Например, в Германии после объединения Западной и Восточной частей, и, как следствие, роста неравенства между землями, около 73,0% налоговых доходов взимаются на уровне федерации, а объем переданной финансовой помощи из федерального бюджета составляет более 20% доходов земель. При этом и в Германии достигаются основные цели межбюджетного регулирования – происходит желаемое выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов федерации, то есть конечным потребителям предоставляется относительно равный доступ к бюджетным услугам.

Во всех рассмотренных странах, регулирующую функцию носят именно трансферты, распределяемые на основе формализованного механизма (основывающегося, прежде всего, на подушевом подходе). В то же время налоги, вводимые центром и распределяемые на долевой основе (аналог российских регулирующих налогов), закрепляются за всеми субъектами межбюджетных отношений по единым нормативам.

Эффективность системы межбюджетных отношений в рассмотренных федеративных государствах достигается в результате обеспечения адекватности доходных источников расходным потребностям всех уровней бюджетов. Сумма собственных доходов бюджета и переданных трансфертов позволяет полностью исполнить установленные расходные обязательства. Распределение финансовой помощи характеризуется прозрачностью и стабильностью механизма выравнивания. Процедура расчета финансовой помощи остается неизменной на протяжении, как минимум, трех-пяти лет. В результате каждый субъект федерации имеет возможность спрогнозировать свои доходы на будущие периоды. Объем трансферта зависит только от объективных факторов, влияющих на расходные потребности и доходный потенциал бюджетов, а процедура расчета финансовой помощи не лишает получателей помощи заинтересованности в росте собственных бюджетных доходов.

Следует отметить, что исходные пропорции распределения доходов между уровнями бюджета зависят главным образом от таких факторов, как вертикальное распределение расходных полномочий и степень неравенства подушевых бюджетных доходов субъектов федерации. Этими факторами и определяется потребность в концентрации средств в вышестоящем бюджете для осуществления механизма выравнивания.

Сравнение показывает, что используемый в России механизм бюджетного выравнивания имеет много общего с подходами, используемыми в других федеративных государствах, и использует ряд элементов, не только позволяющих учесть российские особенности, но и обеспечивающих большую по сравнению с другими странами прозрачность в распределении финансовой помощи.

Литература

1.       «Налоговая реформа оказалась замороженной». // Экономика и жизнь. – февраль 2000. - №5.

2.       Аронов А.В. Налоговая система: реформы и эффективность //Налоговый вестник, N 5, май 2001 г.

3.       Баскин А.И., Саакян Р.А. О программировании развития налоговой системы //Налоговый вестник – №6, июль, 2001 г.

4.       Бобоев М.Р., Наумчев Р.В. О проблемах и перспективах развития налоговой системы РФ //Налоговый вестник №9 – сентябрь 2001

5.       Бородей О.Е. Три уровня системы налогообложения в РФ //Аудиторские ведомости – №7 июль 2001

6.       Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. проф. Г.Б. Поляка. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 1999. – 550 с.

7.       Иванова Т. Налоговый кодекс. Партия вторая. Заключительная?.. // Экономика и жизнь. – август 2000. - №32.

8.       Лобанов Г. Налоговая система должна быть справедливой. // Экономика и жизнь. – февраль 2000. - №5.

9.       Мастеренко В., Яшин А. Идет операция… // Экономика и жизнь. – июль 2000. - №27.

10.  Миляков Н.В. Налоги и налогообложение: Курс лекций. –М.: ИНФРА – М, 1999. – 348 с.

11.  Налоги: Учебное пособие / Под ред. Д.Г. Черника. – 4-е изд., переработ. и дополн. – М.: Финансы и статистика, 2001. – 544 с.

12.  Наумова Н.Н. Реформа налоговой системы. Налоговый кодекс: часть вторая //Бухгалтерский учет №18 сентябрь 2000 г.

13.  Проклова Е., Буткевич В. НДС, акциз: золотая середина, компромисс или…// Экономика и жизнь. – июль 2000. - №29.

14.  Сомоев Р.Г. Общая теория налогов и налогообложения. – М.: Приор, 2000.

15.  Справочная правовая система “Гарант” (Законодательство России; Налогообложение и бухучет), ã 2002 НПП “Гарант-сервис “.

16.  Черник Д.Г., Починок А.П., Морозов Р.П. Основы налоговой системы: Учебное пособие для вузов / Под ред. Д.Г. Черника. – М.: Финансы, ЮНИТИ, 1998. – 422 с.

17.  Украинский Р.В. Налоговый кодекс – налоговая система России //Законодательство 1999 №1.

18.  Юткин Т.Ф. Налоги и налогообложение: Учебник. – М.: ИНФРА – М., 1999. – 429 с.

Приложение 1

Приложение 2

---

[1] Бородей О.Е. Три уровня системы налогообложения в РФ //Аудиторские ведомости – №7 июль 2001

[2] Бородей О.Е. Три уровня системы налогообложения в РФ //Аудиторские ведомости – №7 июль 2001

[3] В. Мастеренко, А. Яшин. Идет операция …// Экономика и жизнь. - июль 2000.-№27

[4] Аронов А.В. Налоговая система: реформы и эффективность //Налоговый вестник, N 5, май 2001 г.

[5] Наумова Н.Н. Реформа налоговой системы. Налоговый кодекс: часть вторая //Бухгалтерский учет №18 сентябрь 2000 г.

[6] «Налоговая реформа оказалась замороженной». // Экономика и жизнь. - февраль 2000. - №5

[7] Баскин А.И., Саакян Р.А. О прогнозировании развития налоговой системы //Налоговый вестник, № 6, июнь 2001 г.

[8] Баскин А.И., Саакян Р.А. О прогнозировании развития налоговой системы //Налоговый вестник, № 6, июнь 2001 г.