3. Качество окружающей среды как потребительское благо

Качество природной среды имеет ту же ценность, как и недра, вода, земля, лес. Люди хотят жить в лучших условиях, дышать чистым воздухом, гулять по лесу и т.д. не только потому, что при этом сокращается ущерб их здоровью, но и потому, что они получают эстетическое наслаждение от общения с природой.

Под качеством природной среды понимают такое состояние ее экологических систем, при котором постоянно обеспечиваются обменные процессы энергии и веществ между природой и человеком на уровне, обеспечивающем воспроизводство жизни на Земле. Качество среды до активного вмешательства человека обеспечивалось самой природой путем саморегуляции, самоочищения от загрязнений нетехногенного происхождения. В основе такого самоочищения и саморегуляции лежит принцип безотходности процессов, происходящих в природных циклах. Это означает, что конечный продукт одного служит сырьем для следующего природного цикла. Воздействие человека на природную среду и негативные последствия его деятельности создали в цивилизованном обществе проблему регулирования качества среды, в которой живет и проявляет себя человек.

Процесс разработки и реализации программ рационального природопользования должен опираться на систему показателей состояния окружающей среды и эколого-экономических нормативов.

3.1. Оценка качества природной среды

Показатели состояния окружающей среды – это характеристики качества окружающей среды как объекта расширенного воспроизводства, призванные отразить степень, меру реализации функций среды обитания, пространственного базиса развития производства и поставщика природных ресурсов.

При разработке показателей состояния окружающей среды объектом исследования становятся объективные свойства этой среды удовлетворять многочисленные потребности человека. Выяснение содержания и назначения основных показателей состояния окружающей среды начнем с первой группы (табл. 3.1), характеризующей степень реализации функции естественной природной среды обитания и жизнедеятельности человека.

В качестве основной общей характеристики состояния окружающей среды в регионе следует использовать показатели, характеризующие уровень детской заболеваемости по определенным видам заболеваний. В самом деле, неблагоприятное состояние окружающей среды, прежде всего, сказывается на заболеваемости детского организма как наименее устойчивого к вредным воздействиям.

Показатели второй функциональной группы (см. табл. 3.1) призваны отразить степень рациональности (оптимальности) организации использования территории региона с учетом социально-экономических потребностей и физико-географических особенностей и возможностей природных территориальных комплексов (ландшафтов).

В качестве общего показателя состояния окружающей среды, отражающего степень рациональности использования территории региона, может быть использован:

R(Y) = ,

где s_k – площадь k-го природного территориального комплекса (k=1, 2, …, N); y^’_kj –площадь k-го природного территориального комплекса, используемая в оптимальном плане для реализации j-го способа эксплуатации; y_kj – соответствующий показатель, характеризующий фактическое использование природного территориального комплекса.

Таблица 3.1

Схема показателей состояния окружающей среды в регионе

Показатели состояния окружающей среды третьей функциональной группы (см. табл. 3.1) характеризуют использование, охрану и воспроизводство природных ресурсов, в качестве которых выступают компоненты природных территориальных комплексов, используемые в качестве средств производства или предметов потребления. Основная функция природных ресурсов связана с преобразованием их в удовлетворенные общественные потребности в разнообразных продуктах и услугах. В современных условиях наиболее прогрессивной формой такой организации процессов преобразования природных ресурсов в конечные продукты и услуги является формирование региональных межотраслевых природно-индустриальных комплексов.

При обосновании показателей IV группы, отражающих функции окружающей среды как «хранилища генофонда», исходят из основополагающего принципа – все виды животных и растений имеют экологическую, научную и социально-экономическую ценность. Без них невозможно поддержание экологического равновесия в регионе и сохранение видового разнообразия животных и растений. Выполнение этих функций обеспечивается посредством создания в регионе единой системы особо охраняемых природных территорий. Отношение фактической площади особо охраняемых природных территорий (общей или площади отдельных видов) к нормативной характеризует степень обеспеченности в них региона.

3.2. Экологическое нормирование

Нормирование качества окру­жающей природной среды - означает установление нормативов (показателей) предельно допустимых воздействий человека на окружающую природную среду. Соблюдение экологических нормативов, т. е. нормати­вов, которые определяют качество природной среды  при антропогенном воздействии  на нее, обеспечи­вает:

- экологическую безопасность населения;

- сохранение  генетического фонда человека, растений и жи­вотных;

- рациональное использование и воспроизводство природ­ных ресурсов в условиях устойчивого развития.

Нормативы качества оцениваются по трем показателям: медицинским, технологическим и научно-техническим.

Медицинские показатели устанавливают пороговый уровень угрозы здоровью человека, его генетической программе; технологические показатели оценивают уровень установленных пределов техногенного воздействия на человека  и среду обитания; научно-технические показатели оценивают возможность научных и технических средств контролировать соблюдение пределов воздействия по всем его характеристикам. Чем меньше пороговая величина экологических нормати­вов, тем выше качество окружающей природной среды.  Одна­ко более высокое качество требует соответственно больших за­трат, эффективных технологий и высокочувствительных средств контроля. Поэтому нормативы качества окружающей природ­ной среды по мере подъема уровня развития общества имеют тенденцию к ужесточению.

Основные экологические нормативы следующие:

- предельно допустимая концентрация вредных веществ (ПДК);

- предельно допустимый уровень воздействий (ПДУ);

- предельно допустимый выброс вредных веществ (ПДВ);

- предельно допустимый сброс вредных веществ (ПДС);

- предельно допустимая нагрузка на окружающую природ­ную среду  (ПДН).

Все нормативы качества окружающей природной среды делятся на три вида (группы): санитарно-гигиенические, производственно-хозяйственные и комплексные.

3.2.1. Санитарно-гигиенические нормативы

Санитарно-гигиенические нормативы – это нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ (химических, биологических); физических воздействий; санитарных защитных зон; предельно допустимых уровней радиационного воздействия. Цель таких нормативов – определить показатели качества окружающей среды применительно к здоровью человека. Санитарно-гигиеническое нормирование является составной частью основ обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Оно направлено на разработку научно-обоснованных показателей безопасности и безвредности для здоровья человека факторов среды его обитания и условий его жизнедеятельности.

К данной группе нормативов можно отнести предельно допустимую концентрацию (ПДК) вредных веществ, а также микроорганизмов и других биологических веществ; предельно допустимый уровень (ПДУ) воздействий радиации, шума, вибрации, магнитных полей; нормативы предельно допустимых остаточных количеств вредных веществ в продуктах питания (нитратов в овощах, солей в питьевой воде).

Предельно допустимая концентрация (ПДК) — пред­ставляет собой количество загрязнителя в почве, воздушной или водной среде, которое при постоянном или временном воздействии на человека не влияет на его здоровье и не вы­зывает неблагоприятных последствий у его потомства. В по­следнее время при определении ПДК учитывается не только степень влияния загрязнения на здоровье человека, но и воз­действие этих загрязнений на диких животных, растения, гри­бы, микроорганизмы, а также на природные сообщества в целом.

Для нормирования содержания вредного вещества в ат­мосферном воздухе установлены два норматива — разовый и среднесуточный ПДК. Максимально разовая предельно до­пустимая концентрация (ПДК м.р.) — это такая концентра­ция вредного вещества в воздухе, которая не должна вызы­вать при вдыхании его в течение 30 мин рефлекторных реак­ций в организме человека (ощущение запаха, изменение све­товой чувствительности глаз и др.). Среднесуточная предель­но допустимая концентрация (ПДК с.с.) — это такая кон­центрация вредного вещества в воздухе, которая не должна оказывать на человека прямого или косвенного вредного воз­действия при неопределенно долгом (годы) воздействии.

При содержании в воздухе нескольких загрязняющих ве­ществ, обладающих суммацией действия (синергизмом), на­пример, диоксидов серы и азота; озона, диоксида азота и фор­мальдегида, сумма их концентраций не должна превышать при расчете единицы:

С₁/ПДК₁ + С₂/ПДК₂ + ....+ С_n/ПДК_n, < 1,

где С₁, С₂.. .С_п — фактические концентрации вредных веществ в воздухе или воде; ПДК₁, ПДК₂, ПДК_п — максимально ра­зовые предельно допустимые концентрации вредных ве­ществ, которые установлены для их изолированного присут­ствия, мг/м³.

Для водной среды предельно допустимая концентрация (ПДК) загрязняющих веществ означает такую концентрацию этих веществ в воде, выше которой она становится непригодной для одного или нескольких видов во­допользования. ПДК загрязняющих веществ устанавливаются отдельно для питьевых вод (хозяйст­венно-бытового назначения) и рыбохозяйственных водоемов. Требования к качеству вод в водоемах, используемых для рыбохозяйственных целей, специфичны и в большинстве слу­чаев более жестки, чем таковые для водных объектов хозяйст­венно-бытового назначения. Так, рыбохозяйственные ПДК для ряда моющих веществ в три раза ниже санитарных норм, неф­тепродуктов — в шесть раз, а тяжелых металлов (цинка) — да­же в сто раз. Объяснить это ужесточение требований к качеству воды в рыбохозяйственных водо­емах нетрудно, если вспомнить, что при переходе вредных ве­ществ по пищевой (трофической) цепи происходит их биологи­ческое накопление до опасных для жизни количеств.

Под предельно допустимой концентрацией вредного веще­ства в почве (ПДК, мг/кг) понимают такую максимальную кон­центрацию, которая не может вызвать прямого или косвенного влияния на среду, нарушить самоочищающую способность почвы и оказать отрицательное воздействие на здоровье человека.

При научном обосновании допустимости содержания загрязняющих веществ из представления о наличии порогов действия загрязнения используют лимитирующий показатель. Например, если запах ощущается при концентрациях, не оказывающих вредного влияния на организм человека и внешнюю среду, то нормирование осуществляется с учетом порога обоняния. Если вещество оказывает на окружающую среду вредное действие в меньших концентрациях, то при гигиеническом нормировании учитывают порог действия этого вещества на внешнюю среду.

Особое место среди нормативов качества окружающей природной среды занимает предельно допустимый уровень радиоактивного воздействия. Предельно допустимый уровень (ПДУ) радиоактивного воз­действия на окружающую среду — это уровень, который не пред­ставляет опасности для здоровья человека, состояния живот­ных, растений, их генетического фонда. Под предельно допустимой нормой радиационного воз­действия считают дозовый предел для лиц  группы А (все, кто постоянно или временно работает непосредственно с источником радиационного воз­действия), получаемый индивидуально за календарный год, при котором равномерное облучение за 50 лет последующей жизни не может вызвать в организме неблагоприятных изменений, обнаруживаемых современными методами и средствами. ПДУ определяется на основании норм радиационной безопасности (НРБ-99), ос­новных санитарных правил обеспечения радиационной безопасности (ОСПОРБ-99) и санитарных норм про­ектирования (СН 254-71). Так, эффективная доза для группы А не должна превышать за период трудовой деятельности (50 лет) - 1000 мЗв, а для населения за период жизни  (70 лет) - 70 мЗв.

Установлены также предельно допустимые уровни (ПДУ) воздействия шума, вибрации, магнитных полей и иных вред­ных физических воздействий. Под оптимальным шумовым фоном понимают энергию шума 20 дБ, в сравнении: городской шум  имеет уровень 40…50 дБ, предельно допустимый шум для самолетов над землей – 50 дБ.

Санитарно-гигиеническое нормирование имеет самостоятельное значение в том смысле, что оно охватывает не только экологическую, но и производственную, жилищно-бытовую сферу жизни человека. Главная его задача состоит в том, чтобы установить санитарные нормы и правила, обязательные для выполнения на  всей территории  РФ  всеми государственными и общественными структурами, независимо от форм собственности и подчиненности, должностными лицами и гражданами.

3.2.2. Экологические нормативы

Производственно-хозяйственные нормативы (экологические) качества устанавливают требования к источнику вредного воздействия, ограничивая его деятельность определенной пороговой величиной. В эту группу входят нормативы выбросов (сбросов) вредных веществ, а также технологические, строительные и градостроительные правила, содержащие экологические требования.  С помощью этой группы нормативов качества осуществляется контроль за промышленными и другими выбросами и сбросами в окружающую среду вредных веществ, микроорганизмов, биологических веществ с учетом производственных мощностей объекта, данных о наличии мутагенного эффекта и вредных воздействий по каждому источнику загрязнения, на основе действующих ПДК вредных веществ в окружающей природной среде.

Предельно допустимый выброс (ПДВ), или сброс (ПДС) — это максимальное количество загрязняющих веществ, которое в единицу времени может быть выброшено данным конкрет­ным предприятием в атмосферу (ПДВ) или сброшено в водоем (ПДС), не вызывая при этом превышения в них предельно до­пустимых концентраций загрязняющих веществ и неблагопри­ятных экологических последствий.

Согласно ГОСТ 17.2.3.02-78 «Охрана природы. Атмосфера. Правила установления допустимых выбросов вредных веществ промышленными предприятиями» ПДВ устанавливаются для каждого источника загрязнения при условии, что выбросы вредных веществ от данного источника и от группы источников населенного пункта даже с учетом перспектив развития промышленности, сельского хозяйства, транспорта не создадут приземную концентрацию, превышающую ПДК для населения, растительного и животного мира. Если в воздухе городов или других населенных пунктов, где расположены предприятия, концентрации вредных веществ превышают ПДК, а значения ПДВ по объективным причинам не могут быть достигнуты, устанав­ливаются временно согласованные выбросы (ВСВ) на уровне вы­бросов предприятий с наиболее совершенной или аналогичной технологией, вводится поэтапное снижение выброса вредных веществ до зна­чений, обеспечивающих ПДК.

Величину предельно допустимых сбросов (ПДС) загрязня­ющих веществ в водные объекты определяют по формуле

ПДС = q_ст  ^. С_cm,

где q_ст -  расход сточных вод, м³/ч;  С_cm - концентрация веществ в сточной воде, г/м³.

В настоящее время в России на нормативах ПДВ работают лишь 15…20 % загрязняющих производств, на ВСВ — 40…50 %, а остальные загрязняют среду на основе лимитных вы­бросов и сбросов, которые определяют по фактическому вы­бросу на определенном отрезке времени.

3.2.3. Комплексные нормативы качества

Основным комплексным нормативом качества окружающей природной среды является предельно допустимая норма нагруз­ки (ПДН) на окружающую среду и нормативы санитарных и защитных зон. При строительстве промышленных и сельскохозяйственных предприятий, развитии населенных пунктов, формировании территориально-производственных комплексов, прежде всего, руководствуются предельными нормами нагрузки на окружающую природную среду с учетом потенциальных ее возможностей, рационального использования природных ресурсов, обеспечения благоприятных условий жизни населения, недопущения необратимых изменений в окружающей природе.

Предельно допустимые нормы нагрузки на природную сре­ду (ПДН) — это максимально возможные антропогенные воз­действия на природные ресурсы или комплексы, не приводя­щие к нарушению устойчивости экологических систем. Потенциальная способность природной среды перенести ту или иную антропогенную нагрузку без нарушения основных функций экосистем определяется термином «емкость природ­ной среды», или «экологическая емкость территории».

Для оценки общей устойчивости экосистем к антропоген­ным воздействиям используют следующие показатели: 1) за­пасы живого и мертвого органического вещества; 2) эффектив­ность образования органического вещества или продукции рас­тительного покрова и 3) видовое и структурное разнообразие.

Различают отраслевые и региональные нормы ПДН. Отраслевые нормы ПДН относятся к отдельным видам природных ресурсов, например: оптимальное количество охотников, приходящихся на число диких животных или единицу охотничьих угодий; предельное количество домашнего скота, приходящееся на единицу пастбищных угодий; предельные нормы посетителей, пребывающих единовременно на экскурсии в заповеднике. Региональные нормы ПДН разрабатываются с учетом хозяйственной деятельности или рекреационной нагрузки на природные комплексы. Например, известны нормы допустимых воздействий на экосистему озера Байкал, которые устанавливают экологические ограничения на использование водных ресурсов, лесных богатств, на развитие хозяйственной деятельности. Эти ограничения увязываются с интересами сохранения в целостности экосистемы озера. Таким образом, регулирование качества природной среды должно начинаться с определения нагрузок, допустимых с экологической точки зрения, а регио­нальное природопользование должно соответствовать экологи­ческой «выносливости» территории.

Нормативы санитарных и защитных зон устанавливаются с целью охраны водоемов, источников водоснабжения, курортных и лечебно-оздоровительных зон, населенных пунктов и других территорий от загрязнения и других вредных  воздействий. Размеры санитарно-защитных зон (СЗЗ) предприятий в соответствии с санитарной классификацией производств устанавливаются от 50 м (для предприятий V класса) до 1000 м (для предприятий I класса). В санитарно-защитной зоне допускается размещение предприятий, их отдельных зданий и сооружений с производствами меньшего класса вредности, чем предприятий, для которых установлена СЗЗ, например, пожарное депо, бани, прачечные, гаражи, склады, а также стоянки для общественного и индивидуального транспорта, коммуникации, линии электропередач, нефте- и газопроводы, артезианские скважины для технического водоснабжения, подземные резервуары, питомники растений для озеленения предприятий и СЗЗ.

4. МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ КАЧЕСТВОМ ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ

Существуют три основные группы методов управления: адми­нистративное регулирование, система экономических стимулов и формирование рыночных отношений в сфере природопользова­ния.

Административное регулирование предполагает введение со­ответствующих нормативных стандартов и ограничений, а также прямой контроль и лицензирование процессов природопользова­ния, указывающих производителю рамки, которые он должен со­блюдать. Экономические механизмы предполагают внедрение системы платежей за загрязнение, экологических налогов, субси­дий, а также использование других экономических стимулов, что­бы заинтересовать производителя в рациональном природополь­зовании. Создание рынка в этой сфере через распределение прав на загрязнение, компенсационных платежей и т. д. объединяет третью группу методов.

Все три подхода могут применяться на различных стадиях производственного процесса в контек­сте его возможного воздействия на окружающую среду. Это воз­действие зависит от состава первичных ресурсов, специфики про­изводственного процесса, применяемых природоохранных техно­логий, формирующих выбросы в окружающую среду.

Рассмотрим подробнее элементы всех трех основных приро­доохранных стратегий.

4.1. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ

ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ

В административном регулировании главное место занимают нормативы или стандарты.

Стандарт (от англ. standard — норма) — нормативно-тех­нический документ, устанавливающий комплекс норм, правил, требований, обязательных для исполнения. Генеральным стан­дартом для природоохранной деятельности является ГОСТ 17.0.0.01-76 «Система стандартов в области охраны природы и улучшения использования природных ресурсов. Основные положения», введенный в действие в 1977 г. Система стандартов в области охраны природы (ССОП) име­ет следующие подсистемы (группы): 0 - основные положения; 1 - гидросфера; 2 - атмосфера; 3 - почвы; 4 - земли; 5 - флора; 6 - фауна; 7 - недра.

По направлениям действия государственные стандарты сис­темы охраны природы подразделяются на следующие виды: 1 - термины, классификации, определения; 2 - нормы и ме­тоды измерений загрязняющих выбросов и сбросов, интенсив­ность использования природных ресурсов; 3 - правила охра­ны природы и рационального использования природных ресурсов; 4 - методы определения параметров состояния природ­ных объектов и интенсивности хозяйственного воздействия; 5 и 6 - требования к средствам контроля и защиты окружающей среды; 7 - прочие стандарты.

Стандарты качества окружающей природной среды регла­ментируют допустимое состояние воздушного и водного бассей­нов, почв и других ее составляющих, при этом для каждого из загрязнителей предусмотрена ПДК его содержания (см. главу 3).

Стандарты воздействия на окружающую среду определенного производственного процесса устанавливают уровень выбросов (сбросов) из данного точечного источника (трубы) после приме­нения очистного оборудования. Данные стандарты могут базиро­ваться на показателях потока (количество выбросов в единицу времени) или запаса (количество выбросов за определенный пе­риод). Стандарты воздействия на окружающую среду определя­ются на основе ПДК. Обычно расчеты таких стандартов, называемых предельно допус­тимыми выбросами (ПДВ), проводят с учетом рассеивания вы­бросов и наложения их на фоновое загрязнение. Также учитыва­ется суммарное воздействие нескольких источников загрязнения.

Часто приходится сталкиваться с ситуацией, когда предпри­ятие ни при каких условиях не может быстро сократить свои выбросы до уровня ПДВ, однако, закрыть предприятие только по экологи­ческим причинам нереально. В качестве компромисса для них были установлены норма­тивы временно согласованных выбросов (ВСВ). Установления нормативов ВСВ предполагало разработку долгосрочной програм­мы снижения выбросов на предприятиях, при этом эти нормативы уста­навливаются убывающими во времени в процессе реализации про­граммы с таким расчетом, чтобы в результате прийти к уровню ПДВ.

Технологические стандарты устанавливают определенные тре­бования для процесса производства или очистной технологии. Например, в США используются стандарты так называемой наилучшей из доступных технологий. Этот стандарт означает, что для предприятий, к которым он применен, должно соблюдаться следующее требование: природоохранная технология должна со­ответствовать некой эталонной технологии.

Стандарты качества продукции. Наиболее показательный пример — стандарт содержания вредных примесей в продуктах питания, питьевой воде и т. п.

Выше приведены основные типы стандартов, далее же речь пойдет о не­посредственных мерах административного воздействия на винов­ников загрязнения.

Прямые запреты. Эта мера применяется, если определенные производства или первичные ресурсы оказывают настолько неже­лательное воздействие на окружающую среду (пестициды, высокотоксичные материалы), что эффективным становится только их полное запрещение. Например, было запрещено применение ДДТ. С 1 января 1996 г. вводится запрет на производство и по­требление хлорфторуглеродов, разрушающих озоновый слой.

Если же огра­ничиваются общие масштабы воздействия (потребление какого-либо вещества или его производство, вылов рыбы, заготовка леса и т. п.), то вводятся лимиты или квоты. Они могут иметь одну из нескольких форм: предельное число выпасаемых на 1 га живот­ных, ограничение нагрузки на почву, лимит выпуска конечной продукции за определенный временной промежуток. Иногда введение таких лимитов предшествует введению пол­ного запрета. Примером опять может служить производство озоноразрушающих веществ. Мировое сообщество приняло решение поэтапно отказаться от их применения, поэтому в каждом из го­сударств, присоединившихся к соответствующему соглашению, выпуск этих веществ год от года должен сокращаться, а выпуск некоторых из них прекратиться вообще.

Сертификаты на использование земель и воды даются для ранжирования потенциально конфликтующих пользователей в целях обеспечения максимальной эффективности природополь­зования. Они служат вместе с системой стандартов для защиты от незапланированных выбросов. Сертификаты или лицензии, как правило, выдаются природопользователям, как только для них определены лимиты воздействия. Обладание таким сертификатом дает право на использование, временное или постоянное, кон­кретного участка земли, леса, забор определенного объема воды, выбросы некоторого количества вредных веществ и т. п.

Разрешения и лицензии необходимы для фирм, желающих акти­визироваться в сфере, подлежащей лицензированию, или легаль­но осуществлять выбросы. Чаще всего они привязаны к техноло­гии реализации проекта или стандартам качества окружающей среды. Выдача или возобновление разрешения тоже можно увя­зать с экологической стратегией фирмы. Лицензии и разрешения выдаются на определенный период и возобновляются через уста­новленные промежутки времени (см. раздел 4.1.1). Если производство предполага­ется расширить, то нужно получить новое разрешение.

Подобный инструмент увязывается с установленными стан­дартами воздействия или лимитами производства (использова­ния) экологически опасных веществ. Таким образом, разреше­ния и лицензии сочетаются с другими рычагами: сертификатами на использование земель, требованиями осуществить ОВОС как условие предоставления разрешения. Также они могут быть до­полнены платой за загрязнение, налогами, платежами пользова­телей при комбинированной экономической стратегии.

Эти лимиты положены в основу разрешений на комплексное природопользование и договора на комплексное природопользо­вание, заключаемого между предприятиями-загрязнителями и природоохранными органами. В том же договоре устанавливают­ся размеры и порядок внесения предприятием платы за выбросы (сбросы) вредных веществ и размещение отходов.

4.1.1. Экологическая лицензия

Документом, закрепляющим получение права на размещение новых предприятий на территории с напряженной экологической обстановкой, является лицензия. В сфере природопользования лицензии бывают на право выбросов в окружающую среду и на право разработки (потребления) природных ресурсов.

Лицензирование природопользования — проявле­ние административно-правовым путем регулирования экологи­ческих отношений методами запрета, разрешения и уполномо­чивания.

Лицензия (разрешение) на комплексное природопользова­ние — документ, удостоверяющий право его владельца на ис­пользование в фиксированный период времени природного ре­сурса (земель, вод, недр и др.), а также на размещение отхо­дов, выбросы и сбросы.

В лицензию на комплексное природопользование включа­ют:

-  перечень используемых природных ресурсов, лимиты и нор­мативы их расхода и изъятия;

-  нормативные платы на охрану и воспроизводство природ­ных ресурсов;

-  перечень, нормативы и лимиты выбросов (сбросов) загряз­няющих веществ и размещение отходов;

-     нормативы платы за выбросы (сбросы) загрязняющих ве­ществ и размещение отходов;

-  экологические требования и ограничения, при которых до­пускается хозяйственная или иная деятельность.

Лицензия на комплексное природопользование выдается на каждый вид деятельности сроком на один год, но в ряде случаев право пользования ею может  быть досрочно прекраще­но, если возникает угроза экологической безопасности населе­ния. Количество лицензий по отдельным ви­дам в силу экологических требований, местоположения и других факторов может ограничиваться. Лицензии могут быть выданы по заявкам соискателей, в том числе и на конкурсной основе. Несоблюдение установленного порядка пользования лицензией, передача ее другим лицам, нарушение санитарных, экологиче­ских, торговых правил влекут за собой лишение лицензии по постановлению органа, который ее выдал. Отказ в выдаче ли­цензии, лишение права на лицензию могут быть обжалованы в суде, арбитражном суде. Контроль за соблюдением лицензион­ных условий ведет территориально-отраслевой орган админи­страции субъектов Федерации, городов федерального значения. Существуют следующие виды лицензий:

Природоресурсовая  лицензия — это разрешение на ведение определенного вида деятельности, связанной с использованием какого-либо природного ресурса. В лицензии сконцентрировано две функции: контроль за законностью, рацио­нальностью деятельности по использованию и соблюдение эко­логических и санитарных норм и нормированного потребления соответствующего природного ресурса.

По своей сущности лицензия на природопользование имеет три признака: во-первых, она является актом соб­ственника природного ресурса, либо его владельца (фондодержателя); во-вторых, является формой проявления контроля го­сударства за рациональным использованием природного ресур­са; в-третьих, является средством регулирования рационально­го природопользования.

Лицензия выдается уполномоченным государственным органом экологического управления. Такими органами являются Минприроды России, его территориально-отраслевые департаменты в республиках, краях, областях, городах и районах. Ком­петенция этих органов на лицензирование определяется видом природного ресурса.

Лицензирование на использование атмосферного воздуха. Как экологический ресурс воздух используется при складировании газообразных отходов или выбросов вред­ных веществ и их примесей. Суть этой системы лицензирования состоит в следующем:

—   инвентаризация выбросов вредных веществ производственным объектом;

—   определение на основе действующего ПДК предельно до­пустимых норм выбросов вредных веществ для объекта;

—    установление суточного, годового лимита выбросов вредных веществ в атмосферу для конкретного объекта;

—   выдача разрешения на выброс, в котором указываются ли­мит и норма выбросов вредных веществ, срок действия.

Лицензия на использование вод. Водный кодекс Российской Федерации различает общее и специальное водопользование, а так­же обособленное водопользование. Лицензии выдаются на специальное и обособ­ленное водопользование администрацией и органами Роскомвод России. Они удостоверяют право водополь­зователя на пользование водным объектом в определенных гра­ницах, в соответствии с указанной целью, на установленный срок при соблюдении требований и условий, предусмотренных в лицензии.

Организация системы лицензирования возла­гается: по поверхностным водам — на Роскомвод; по подзем­ным водам — на Роскомнедра. Выдача лицензий осуществляет­ся исполнительным органом власти соответствующей территории совместно со специально уполномоченным органом по водным ресурсам (Роскомвод, Роскомнедра). По водным объектам федерального значения лицензия выдается органами Федерации, по объектам республиканского, краевого, областного значения — соответственно исполнительными и специальными органами республики, края, области. По объектам местного значения  лицензии выдаются исполнительными и специальными органа­ми района.

Выданные лицензии могут быть пересмотрены или аннули­рованы органами управления, если произойдет изменение эколо­гической обстановки, угрозы нанесения вреда природной среде и здоровью населения. Право пользования лицензией может быть досрочно прекра­щено или ограничено по субъективным или объективным при­чинам. Субъективные причины — нарушение условий ли­цензии, невыполнение мер по охране водного объекта и т. д. Объективными причинами могут быть: изменения условий водопользования, угроза населению в связи со стихийным бедствием и т. д.

Лицензия на использование земель выдается адми­нистрацией района, города в виде земельно-отводного акта на основе решения о представлении земель определенному субъекту или продаже земельного участка на основе договора купли-про­дажи по результатам конкурса, аукциона и т. д. Земельный акт об отводе выдается для использования земель строго по целево­му назначению — ведения крестьянского хозяйства, сельскохо­зяйственного производства, садоводства, городского хозяйства, разведки полезных ископаемых и т. д.

Лицензии на использование лесов. Основы лесного законодательства Российской Федерации предусматривают два вида лесопользования: основное и побочное. Основное — заготовка древесины  и живицы; побочное — сбор ягод, грибов, орехов, сенокошение, охота, рыболовство и т. д. Такое деление важно для характеристики лицензионного порядка в лесном хозяйстве. Органы лесного хозяйства и правительство Российской Федерации:

- определяют потребности в древесине как внутри страны, так и на экспорт;

- устанавливают расчетную лесосеку по отдельным регионам и лесхозам, т. е. определяют лимит вырубки на год на соответствующем участке леса с учетом ежегодного прироста древесины;

- определяют общий объем древостоя, подлежащего вырубке в различных регионах;

- на основе данных лесосечного фонда и утвержденных на­рядов лесхоз выписывает лесорубочные билеты.

Лесорубочный билет — это разновидность лицензии, применяемой в лесном хозяйстве. В нем указывается объем дре­весины, подлежащий вырубке, вид разрешенной рубки, породы деревьев, место, сроки начала и завершения работ.

Лесной билет — другая разновидность лицензии в лесном хозяйстве. Он выдается на заготовку живицы (смолы), а так­же на побочные лесные пользования (заготовка лекарственного сырья, сенокошение, пастьба животных, промысловая заготовка грибов, ягод, плодов).

При  лицензиро­вании  лесопользования необходимо соблюдение основных пра­вил ведения лесного хозяйства и норм охраны лесов. К их числу относят принцип неистощительного использования лесов, раци­онального использования земель государственного лесного фон­да, постоянное повышение климаторегулирующих, водоохранных функций леса, охраны и воспроизводства лесных ресурсов. Одна из гарантий реализации данных требований — со­блюдение деления лесов на группы по их хозяйственному и экологическому значению. Выделение соответствующих лесов в первую группу означает запрет на заготовку леса путем вырубки. Другой гарантией служит расчетная лесосека, позво­ляющая использовать принцип неистощительности лесов. Важ­ное значение имеет требование о не­обходимости соблюдения расчетной лесосеки на уровне одного лесхоза, т. е. о недопустимости замены и компенсации недоруба леса в одном регионе за счет переруба в другом.

Лицензия на использование недр выдается (в со­ответствии с Законом РФ о недрах) администрацией республики, области, края совместно с терри­ториально-отраслевым органом Комитета по геологии и исполь­зованию недр Российской Федерации (Роскомнедра) на:

- геологическую разведку недр,

- добычу полезных ископаемых,

- строительство и эксплуа­тацию подземных сооружений,

- захоронение вредных веществ, сброс сточных вод,

- для образования особо охраняемых терри­торий.

Лицензии на месторождение - ценная бумага, дающая право на добычу и продажу полезных ископаемых. Стоимостная оценка такой лицензии состоит из пяти составляющих:

а) платежи за право использования недр (поиск, разведка месторождений и добыча полезных ископаемых). Они взимаются в виде разовых или регулярных платежей в течение срока реализации права; правомерны только при отсутствии земельного рынка и его цен, учитывающих разнообразные составляющие, в том числе различия ассимиляционной емкости (условия рассеивания, разбавления и пр.) конкретных производственных площадок. Размеры платежей устанавливаются государственным органом. Распределение платежей между различными видами бюджетов осуществляется следующим образом, %:

Таблица 4.1

Распределение платежей за право пользования недрами между различными видами бюджетов

б) отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, подвергшейся разрушению из-за добычи полезных ископаемых;

в) сбор на выдачу лицензии (расходы на экспертизу заявок, организационные расходы);

г) платежи за пользование акваторией и участками морского дна для разведки, добычи полезных ископаемых и использование дна и недр в иных целях. Размеры платежей зависят от площади и конфигурации акваторий, мощности водной толщи, цели использования недр;

д) акцизный сбор производится по отдельным видам минерального сырья, добываемого из месторождений с лучшими характеристиками при получении пользователем сверхнормативной прибыли.

Лицензия на использование животного мира. Закон Российской Федерации об охране и использовании животного мира опре­деляет следующие виды деятельности: рыболовство, охоту на птиц и животных, использование продуктов жизнедеятельно­сти и полезных свойств животных, пользование животным ми­ром в научных, культурно-просветительских, воспитательных, эстетических целях. Все они охватываются лицензированием. Лицензии на их пользование выдают органы охраны и использования животного мира, в частности, по диким животным — органы Охотнадзора, по лову рыбы — органы Рыбнадзора.

Лицензии также выдаются и в случае продажи животных или про­ектов их жизнедеятельности за пределы государства (Минприродой), а на вывоз лекарственного сырья — еще и Минздравом России.

Лицензия имеет существенное значение не только как сред­ство защиты окружающей природной среды, но и как один из способов регулирования природопользования.

Экологическая лицензия на выбросы - ценная бумага, дающая право на выбросы конкретного загрязняющего вещества на конкретный промежуток времени. Общее количество экологических лицензий предприятия должно соответствовать фактическому уровню совокупных выбросов. Лимиты и нормативы выбросов для объекта устанавливаются органами Минприроды. На одно загрязняющее вещество цена экологической лицензии изменяется в зависимости от сезона, времени суток и ситуации в регионе (нормальная, экстремальная).

В основе решения, принимаемого предприятием-покупателем экологических лицензий, лежат два условия: экологическая допустимость, экономическая возможность.

Экологическая допустимость сделки описывается уравнением

 < S_j ,

где а_ij и а_0j - вклад i-го и базового предприятия в загрязнение j-й контролируемой точки (базовое предприятие - это предприятие, покупающее экологическую лицензию); x_i⁽⁰⁾ и x₀⁽⁰⁾ - количество выбросов, обеспечиваемых лицензией на i-м и базовом предприятии; x_i и x₀ - количество выбросов, не обеспеченных лицензией на i-м и базовом предприятиях; S_j - допустимый показатель ПДК для отдельного вещества либо группы веществ.

Однако предприятие заинтересовано в заключение сделки, если она экономически выгодна:

S d_i (x_i) >D (x₀) ,

где di (x_i) - функция затрат предприятия i на снижение выбросов в массе х_i. Величина D (x₀) - цена лицензии - не учитывает затраты на ведение переговоров и на обоснование сделки. Значения d_i (x_i) могут устанавливаться экспертами или опросами предполагаемых партнеров по сделке.

Принципы неистощимости природных ресурсов и охраны природной среды могут быть соблюдены лишь при комплекс­ном природопользовании, т. е. в тех случаях, когда использо­вание одного ресурса не оказывает вредного воздействия на дру­гие ресурсы. Поэтому, получив лицензию и пройдя соответст­вующую экспертизу на предполагаемую деятельность, природопользователь должен заключить договор о комплексном при­родопользовании.

4.1.2. Экологическая экспертиза

Механизм управления природопользованием и ох­раной окружающей природной среды включает в себя и такую важную форму предупредительного экологического контроля как экспертизу.

Под государственной экологической экспертизой понима­ют предварительную проверку представленных материалов спе­циальной экспертной комиссией, задачей которой является оценка соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности требованиям экологической безопасности общества.

Следующие принципы государственной экологи­ческой экспертизы: обязательность ее проведения, научная обос­нованность и законность выводов, независимость и вневедомственность, широкая гласность, привлечение общественности, а главное, презумпция потенциальной экологической опасности любой на­мечаемой хозяйственной и иной деятельности.

Объектами государственной экологической экспертизы яв­ляются:

- предплановые материалы, проекты генеральных планов застройки (развития) городов и территорий, в том числе территорий свободных экономических зон и территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности;

- технико-экономические обоснования и проекты на строительство, реконструкцию, развитие, техническое перевооружение, ликвидацию предприятий, объектов, зданий и сооружений независимо от их сметной стоимости и принадлежности;

- проекты комплексных схем охраны и использования земельных, водных, лесных и других природных ресурсов;

- материалы комплексного экологического обследования участков территорий для последующего придания им правового статуса особо охраняемого природного объекта, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации, иной особо охраняемой природной зоны, а также программы по реабилитации данных территорий;

- материалы, обосновывающие экологические требования к новой технике, технологиям, материалам и веществам, оказывающим воздействие на состояние окружающей природной среды, в том числе закупаемым за рубежом;

- материалы по созданию совместных с иностранными фирмами предприятий, деятельность которых связана с использованием природных ресурсов;

- материалы экологических обоснований лицензий и сертификатов;

- проекты нормативно-технической и инструктивно-методической документации в части охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов.

Экспертиза материалов, представленных на государственную экологическую экспертизу, завершается составлением заключения экспертной комиссии, в котором должна быть дана оценка и сделаны выводы о реализации объекта экологической экспертизы. Положительное заключение экспертной комиссии является одним из обязательных документов для открытия финансирования и кредитования реализации объекта экологической экспертизы. В случае вынесения экспертной комиссией отрицательного заключения материалы по объекту экспертизы могут быть доработаны в соответствии с изложенными в заключении замечаниями и предложениями экспертной комиссии и представлены на повторное рассмотрение.

Экологическая экспертиза проектов представляет собой определение вероятных экологических последствий строительства предприятия в сравнении с желательным и допустимым состояниями среды жизни людей. Предполагается, что предприятие не должно сверхнормативно воздействовать на среду жизни людей и препятствовать функционированию близлежащих предприятий, нарушая через окружающую их среду ход технологических процессов. Кроме того, при проведении экологической экспертизы необходимо учитывать период воздействия предприятия на окружающую среду и совокупность экологических нормативов, при чем экологическая экспертиза должна быть перспективной и учитывать расходы на демонтаж объекта по истечении срока его эксплуатации.

По итогам экологической экспертизы составляется декларация воздействия на окружающую среду. В ней должны быть указаны все вредные последствия осуществления данного объекта; экономическая и экологическая оценка альтернатив; взаимосвязь между локальным использованием природной среды и увеличением ее продуктивности в перспективе; необратимый ущерб.

Финансирование работ по проведению государственной экологической экспертизы проводится за счет средств:

-  республиканского бюджета Российской Федерации по объекта, строящимся за счет бюджетных средств;

- заказчиков объектов, которые строятся предприятиями, учреждениями, организациями за счет собственных средств, иностранных инвестиций, кредитов, средств юридических лиц и граждан.

Кроме государственной существуют и другие виды экспер­тиз — общественная, научная и др., которые проводятся обычно на добровольной основе и носят рекомендательный или ин­формационный характер. Так, общественная экологическая экспертиза организуется по инициативе общественных объединений и проводится негосударственными  структурами, ее заключение может иметь только форму рекомендаций. Научная экологическая экспертиза проводится по инициативе научных учреждений или высших учебных заведений. Она может быть проведена по инициативе отдельных ученых или научных коллективов, а ее заключение носит информационный характер.        

4.1.3. Договор о комплексном природопользовании

Договор на комплексное природопользование является новым видом договорных связей в области природопользования.

Комплекс­ное природопользование является одним из принципов охраны окружающей среды, а заключение догово­ра комплексного природопользования продиктовано необходимостью реализации принципиальных основ природопользования. При этом под комплексным природопользованием понимается использование одного или нескольких природных ресурсов одновременно с учетом охраны окружающей природной среды и соблюдением требований рационального использования и воспроизводства природных ресурсов.

Договорные обязательства при оформлении комплексного природопользования обусловлены тем, что практически всегда использование одних природных ресурсов неизбежно затрагивает интересы охраны и рационального использования других ресурсов.

Например, лицензии на разработку недр с целью добычи полезных ископаемых не регулируют вопросов охраны земель, вод, лесов. А эти вопросы должны быть затронуты при развертывании добычи полезных ископаемых, иначе хозяйственная деятельность такого рода неизбежно приведет к разрушению природной среды. Поэтому заключение и исполнение по комплексному природопользованию позволит устранить этот пробел. Такому заключению должно предшествовать решение всех вопросов, связанных с пользованием конкретными ресурсами и конечными последствиями такого рода эксплуатации.

Договор возлагает на природопользователя обязанности по рациональному использованию природных ресурсов и соблюдению требований охраны окружающей природной среды, а также норм экологической безопасности.

4.1.4. Органы управления, контроля и надзора по охране природы

Государственные   специально  уполномоченные  органы  по охране окружающей природной среды по объему и характеру своей компетенции подразделяются на четыре   вида: комплексные, отраслевые, функциональные и территориальные.             

Комплексные органы выполняют все задачи или какой-либо блок природоохранных задач. Отраслевые - сосредоточивают внимание на охране и использовании отдельных при­родных объектов. Функциональные - выполняют одну или несколько родственных функций в отношении всех природных объектов.

К комплексным органам управления относятся:

1. Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора РФ (Госкомсанэпидемнадзор Рос­сии);

2. Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвы­чайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бед­ствий (МЧС России);

3. Федеральная служба России по гидрометеорологии и мо­ниторингу окружающей среды (Росгидромет);

4.           Министерство природных ресурсов РФ.

Отраслевые специально уполномоченные органы включают:

1. Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству (Роскомзем);

2. Федеральную службу лесного хозяйства России (Рослесхоз);

3. Комитет Российской Федерации по рыболовству (Роскомрыболовство);   

4. Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ (Минсельхозпрод России).

К функциональным и территориальным специально упол­номоченным органам относятся:

1. Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор России);

2. Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор);

3. Государственный таможенный комитет РФ (ГТК России);

4. Министерство внутренних дел России (МВД России).

Функции, которые выполняют специальные органы управле­ния охраны окружающей природной среды, следующие:

1. На Министерство природных ресурсов РФ возложены задачи в части рационального ис­пользования и охраны видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны. Министерство природных ресурсов РФ выполняет два блока функциональных обязанностей: по управлению природными ресурсами и их регулированию.

Министерство природных ресурсов ведет учет, регистрацию и паспортизацию природных ресурсов. Оно выступает заказчиком при сооружении производственных объектов, организует экс­плуатацию и строительство природоохранных сооружений. На Министерство возложены функции государственного контроля за охраной и использованием природных ресурсов, которые Министерство выполняет через си­стему территориальных управлений.

2 Госкомсанэпидемнадзор России, являясь головным орга­ном санитарного надзора России, выполняет следующие функции:

—      координирует деятельность министерств и ведомств, предприятий и организаций в области санитарной охраны при­родной среды;

—      разрабатывает и утверждает санитарные нормативы вредных веществ в окружающей среде, санитарные нормы и правила, обязательные для всех хозяйствующих субъектов и граждан;

—      осуществляет через санитарно-эпидемиологическую служ­бу надзор за соблюдением санитарных нормативов и санитарных правил по охране атмосферного воздуха, водных источников и почвы от загрязнения веществами, вредными для здоровья че­ловека;

—      проводит информационную работу путем создания бан­ка данных о состоянии общественного здоровья и среды оби­тания людей, прогнозирование изменения среды обитания под влиянием антропогенного воздействия, оповещения населения о санитарно-эпидемиологической обстановке и мерах, принимае­мых по оздоровлению окружающей среды.

Свою работу Госкомсанэпидемнадзор России выполняет через систему территориальных органов (санэпидемстанций и ин­спекций), расположенных в краях, областях, городах и районах.

3. Федеральная служба России по гидрометеорологии и мо­ниторингу окружающей среды (Росгидромет) является головной организацией в реализации единой государственной службы мониторинга окружа­ющей среды, осуществляет проведение наблюдений, оценка, прогноз состояния окружающей среды (атмосферы, почвы, поверхностных вод, суши, морской среды, сельскохозяйственных угодий и культур, околоземного космического пространства).

Основная функция Росгидромета — информировать населе­ние и государственные службы о состоянии и изменениях в окру­жающей среде.

Особенностью в деятельности Росгидромета является то, что этот орган не наделен полномочиями предупредительного или карательного характера и не имеет средств реагирования на выявленные правонарушения. Этой деятельностью занимается получатель информации, т. е. соответствующие министерства, ведомства, инспекции, организации, предприятия.

Система службы Росгидромет получает регулярную инфор­мацию от 682 стационарных постов в 248 городах и поселках. На территории России находятся шесть станций фонового мониторинга, расположенные в биосферных заповедниках РФ.

4. Министерство по чрезвычайным ситуациям (МЧС) Рос­сии занимается вопросами обеспечения безопасности людей в условиях экстремальной ситуации, стихийных бедствий, произ­водственных аварий и катастроф.

Экологическая функция МЧС России состоит в принятии чрезвычайных мер по ликвидации экологических катастроф.

5. Роскомзем осуществляет учет земель, ведение государ­ственного земельного кадастра, регулирование предоставления и изъятия земель, государственный контроль за охраной и ис­пользованием земель, руководство землеустроительной службой. Свои функции Роскомзем осуществляет через территориальные органы в краях, областях, районах.

6. Рослесхоз осуществляет охрану, использование, воспроиз­водство и защиту лесов, организацию лесного хозяйства, от­вод лесосек, выдачу лесорубочных билетов и ордеров, борьбу с лесными пожарами и нарушителями лесного законодатель­ства, проведение мероприятий по воспроизводству лесных масси­вов.

7. Роскомрыболовства осуществляет разработку мер по ре­гулированию использования, охране и воспроизводству рыбных запасов; регулирование рыболовства и правил охраны рыбных запасов, учет рыбных запасов, установление норм допустимо­го улова рыбы и других водных животных. Роскомрыболовства определяет нормативы чистоты вод рыбохозяйственных водое­мов, выдает разрешение на промысловый, спортивно-любитель­ский, научно-исследовательский лов рыбы.

8. Минсельхозпрод России выпол­няет три экологические функции, осуществляя:

— управление и охрану животных (учет, регулирование, кон­троль охоты);

— защиту от проникновения на территорию РФ болезней животных и растений;

— контроль за использованием средств химизации и защиты растений.

К числу функциональных и территориальных специально уполномоченных органов по охране окружающей природной сре­ды относятся:

Госатомнадзор России осуществляет контроль и надзор за производством, транспортировкой, хранением, приме­нением в народном хозяйстве атомной энергии, ядерных мате­риалов, радиоактивных веществ и изделий на их основе с целью безопасности населения и охраны окружающей среды.

Госгортехнадзор организует и осуществляет государственный горный надзор для обеспечения всеми пользо­вателями недр соблюдения правил использования недр, безопас­ности ведения работ, предупреждения и устранения их вредного воздействия на население, окружающую среду, народное хозяй­ство.

Государственный таможенный контроль (ГТК) России в числе других задач, обусловленных его статусом, выполняет природоохранные функции путем принятия мер по борьбе с не­законным вывозом природного наследия, животных и растений, занесенных в Красную книгу, а также незаконным ввозом и вы­возом товаров, представляющих экологическую опасность для человека и природной среды.

Министерство внутренних дел (МВД) России также отно­сится к государственным органам экологического управления и контроля. МВД России обеспечивает охрану атмосферного воздуха от вредного воздействия транспортных средств, охраняет природ­ные объекты, ведет борьбу за соблюдение санитарных правил и оказывает содействие в государственной охране природной сре­ды.

Помимо специально уполномоченных органов государства на выполнение функций по охране окружающей природной среды и ее отдельных объектов, среди отраслевых и функциональных органов исполнительной власти есть такие, которые в процессе выполнения своих специфических задач одновременно решают вопросы охраны природной среды. К ним можно отнести:

Министерство экономики РФ, которое, решая задачи по формированию стратегии социально-экономического развития России, по размещению производительных сил, по разработке основных направлений инвестиционной политики, должно учи­тывать экологические интересы общественного развития, обеспечивать развитие экологи­чески чистого производства, внедрение безотходной и малоот­ходной технологии.

Госстандарт России совместно с министерствами и ведомствами природоохранного профиля раз­рабатывает и утверждает государственные стандарты по охра­не природы окружающей среды, рациональному использованию природных ресурсов. Он следит за правильностью учета эко­логических требований, предъявляемых к продукции, проводит правовую экспертизу стандартов, в том числе с точки зрения их соответствия природоохранному законодательству.

Роскартография России является федеральной службой, которая занимается геодезией и картографией. Совместно с Министерством природных ресурсов она выпол­няет экологическое картографирование, мониторинг окружающей среды, взаимодействует по вопросам ведения природоресурсных кадастров. Совместно с Роскомземом Роскартография России занимается составлением земельного кадастра, а с Комитетом по геологии и использованию недр — природным кадастром по недрам.

Среди мероприятий по стабилизации и дальнейшему улучше­нию экологической обстановки в России особое место отводится формированию системы экологического мониторинга, основной задачей которого является информационное обеспечение и под­держка процедур принятия решений в области природоохранной деятельности и экологической безопасности.

В РФ функционирует несколько ведом­ственных систем мониторинга:

— служба наблюдения за загрязнением окружающей среды Росгидромета;

—   служба мониторинга лесного фонда Рослесхоза;

—   служба мониторинга водных ресурсов Министерства при­родных ресурсов;

— служба агрохимических наблюдений и мониторинга за­грязнения сельскохозяйственных земель Роскомзема;

— служба санитарно-гигиенического контроля среды обита­ния человека и его здоровья;

—   Госкомсанэпидемнадзор России и др.

4.2. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ РЫЧАГИ РАЦИОНАЛИЗАЦИИ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ

Для перехода к рациональному природопользованию в реализуемой в настоящее время системе управления экономикой страны необходимо при­вести в действие механизмы обеспечения заинтересованности природопользователей в сохранении и улучшении качества окружающей среды, рацио­нальном использовании и воспроизводстве ее ресурсного потенциала.

Новый экономический механизм природопользования должен обеспечить:

• приоритетное решение экологических проблем при обосновании развития и размещения производительных сил;

• прогрессивное развитие и внедрение в практику ресурсосберегающих технологий, комплексных безотходных производств, перераспределение материально-технических и трудовых ресурсов в приоритетные сферы природопользования, развитие адекватных научных знаний, культуры и образования;

• расширенное воспроизводство природно-ресурсного потенциала регио­нов страны в целом;

• формирование финансовых средств для обеспечения воспроизводства природно-ресурсного потенциала.

Основными задачами экономического механизма являются:

* планирование и финансирование природоохранных мероприятий;

* установление лимитов использования природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ;

* установление нормативов платы и размеров платежей за использование природных ресурсов, выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды вредного воздействия;

* предоставление налоговых, кредитных и иных льгот при внедрении малоотходных и ресурсосберегающих технологий и нетрадиционных видов энергии, осуществлении других эффективных мер по охране окружающей природной среды;

* возмещение ущерба, причиненного окружающей природной среде и здоровью человека.

Переход к новому экономическому механизму требует:

• установления приоритета территориального управления в вопросах охра­ны окружающей среды и рационального использования природных ре­сурсов; повышения роли местных органов и администраций в планирова­нии природоохранной деятельности;

• введения платежей за природные ресурсы и за загрязнение окружающей среды, стимулирующих повышение полноты и качества использования природных ресурсов с учетом экологических требований;

• установления повышенных платежей за сверхнормативное потребление (потери) природных ресурсов, сверхнормативное загрязнение окружаю­щей среды, другие нарушения установленного порядка природопользования;                                                            

• образования региональных фондов охраны природы или специальных счетов в составе местных бюджетов, средства которых используются в основном для финансирования природоохранной деятельности;

• ориентации планирования природоохранной деятельности на конечные результаты, определяющие антропогенное воздействие на состояние ок­ружающей среды;

• перейти от покомпонентного планирования воспроизводства и использования природно-ресурсного потенциала к его комплексному планиро­ванию;

• учитывать при формировании оптовых и закупочных цен на продукцию природоэксплуатирующих отраслей общественно необходимые за­траты на выполнение природоохранных мероприятий, а также экологиче­ские последствия от дальнейшего использования (потребления) продук­ции;

• совершенствования методов разработки инвестиционной политики в об­ласти охраны природы, включая порядок определения экономической эффективности природоохранных мероприятий при составлении региональных экологических программ, территориальных комплексных схем охраны природы, территориальных схем развития производительных сил, госу­дарственных планов экономического и социального развития.

Основным в системе экономического стимулирования является следующее:

- наличие разрешений на выбросы, выдаваемых региональны­ми природоохранными комитетами;

- наличие договора и лицензии на комплексное природополь­зование, в которых устанавливаются допустимые объемы выбро­сов, планы природоохранных мероприятий, нормативы и поря­док расчета и внесения платежей за загрязнение окружающей среды;

- введение платежей за загрязнение;

- создание системы экологических фондов;

- создание системы налоговых льгот.

Основными элементами хозяйственного механизма рационального при­родопользования стали предельные лимиты и нормативы природо­пользования, платежи за природ­ные ресурсы и за загрязнение в экологические фонды. Среди экономических рычагов и стимулов основное место занимают платежи и налоги за загрязнение. Они представляют собой косвенные рычаги воздействия и выражаются в установле­нии платы на выбросы или сбросы. Уровень платежа соответству­ет социально-экономическому ущербу от загрязнения или како­му-либо другому показателю, например экономической оценке ассимиляционного потенциала природной среды. Налоги на за­грязнение и платежи хороши потому, что эта система предостав­ляет максимальную свободу загрязнителю в выборе стратегии сочетания степени очистки и платы за остаточный выброс, позво­ляющую минимизировать издержки на превращение внешнего фактора загрязнения во внутреннюю статью издержек для них (интернализация экстернальных издержек, о чем мы говорили выше). Если природоохранные издержки низки, то фирма значи­тельно сократит выбросы (вместо того, чтобы платить налог). В теории она сократит их до оптимального уровня, когда прирост­ные затраты на добавочную очистку становятся равными ставке платежа.  Налогами могут быть обложены также первичные ресурсы, конечная продукция или технологии. Хотя чисто внешне по воз­действию на предприятие налоги и платежи эквивалентны, не­обходимо все же провести грань между этими двумя инструмен­тами. Когда мы произносим слово “налог”, то подразумеваем, что, во-первых, он направляется в бюджет, а, во-вторых, нет особых причин, кроме пополнения казны, чтобы его вводить. Когда говорится о платеже, то уже сразу подразумевается, что плательщик оплачивает что-то. В данном случае платеж за за­грязнение — это плата за право пользования ассимиляционным потенциалом природной среды. Пользователь этого ресурса пла­тит за него так же, как он платит за приобретаемое сырье, элек­троэнергию и т. д.

Для каждого предприятия устанавливается допустимый уровень выбросов, который фиксируется в лицензии на природопользование. Затем подписывается договор на природопользование между предприятием-загрязни­телем и региональным экологическим комитетом. Этот договор является юридическим документом и может быть представлен в суд.

Платежи пользователей на покрытие административных рас­ходов могут включать плату за получение разрешения или лицен­зии, а также другие номинальные платежи, соответствующие ве­личине выбросов и покрывающие издержки на раздачу разреше­ний и лицензий. Эти платежи в целом меньше платежей за загряз­нение и имеют ограниченное воздействие на уровень выбросов фирмы. Скорее всего, их надо рассматривать как лицензионный сбор, который сопровождается выдачей лицензии. По сути этот платеж не имеет самостоятельного значения.

Субсидии представляют собой специальные выплаты фирмам-загрязнителям за сокращение выбросов. Среди субсидий наибо­лее часто встречаются инвестиционные налоговые кредиты, зай­мы с уменьшенной ставкой процента, гарантии займов, обеспече­ние ускоренной амортизации природоохранного оборудования, средства на регулирование цен первичных ресурсов и конечной продукции.

Системы обязательной ответственности. Если считать, что права собственности на окружающую среду принадлежат всему обществу в целом, то фирмы-загрязнители должны нести ответ­ственность за причиненный ущерб. Если налог на загрязнение или плата за выбросы отражает предельный ущерб от загрязне­ния, определенный до акта выброса, то ущерб в системе обяза­тельной ответственности рассчитывается по факту выброса (по­сле него) конкретно для каждого случая. Иначе говоря, нанесшая ущерб фирма обязана его либо каким-то образом компенсиро­вать, либо провести очистку нарушенного природного объекта, либо выплатить компенсации пострадавшим, либо сделать еще что-то. Такая система предполагает использование документов, закрепляющих обязательства на осуществление природоохранной деятельности под соответствующий залог. Этот подход особенно эффективен, если число загрязнителей и их жертв ограничено, а размер загрязнения и его состав легко отследить.

Необходимо различать аварийные выбросы и восста­новление экосистемы после осуществления определенной дея­тельности (рекультивация земель). В первом случае фирма может лишь прогнозировать будущий ущерб и принимать все меры, чтобы его не допустить. Но если такой ущерб будет нанесен, виновник полностью компенсирует его. В качестве гарантий здесь могут выступать активы фирмы, в том числе страховой полис и т. п. Во втором случае примерные масштабы будущего ущерба из­вестны, например, если речь идет о добыче полезных ископаемых. В качестве гарантий здесь выступает денежный депозит, вноси­мый фирмой. Если фирма сама проведет рекультивацию земель, она получит свой депозит обратно, если нет, то суммы депозита должно хватить, чтобы рекультивацию провел кто-нибудь другой.

Свою ответственность по компенсации ущерба загрязнитель мо­жет переложить на посредника, например, внося плату за загряз­нение по ставкам, соответствующим экономической оценке асси­миляционного потенциала. Загрязнитель, таким образом, оплачивает ущерб, при этом с жертвой загрязнения рассчитается получатель платы.

Система целевого резервирования средств на утилизацию отхо­дов (залогов) используется для создания в этих целях стимула у потребителей на осуществление дополнительных издержек. В момент покупки товара, предопределяющей предстоящее загряз­нение, осуществляется вклад, который возвращается с процента­ми после утилизации отходов, например покупка батареек, на­питков в жестяных банках и т. п. Известны случаи применения данной системы для стимулирования восстановления и утилиза­ции отработанных масел, рециклирования озоноразрушающих веществ.                           

Информационные системы в виде обеспечения полноты ин­формации и свободы ознакомления с ней играют роль, подобную экономическим стимулам. Если фирмы предоставляют всю ин­формацию, то потребители или жители близлежащих территорий оповещены о размерах загрязнения или вредных веществах в про­дукции. Информированность (антиреклама) ведет к изменению спроса на продукцию, обеспечивая сокращение загрязнения, ис­пользование соответствующих первичных ресурсов или типа тех­нологии.

Эколого-экономические регулирования – комплекс мероприятий, имеющих своей целью улучшение процесса природопользования и уменьшение негативного воздействия на окружающую природную среду путем преимущественного использования общеэкономических рычагов. Оценка эколого-экономического регулирования осуществляется путем сбора и анализа информации о величине экологических затрат и платежей и об их эффективности в части охраны природы.

Система экономического регулирования природопользования включает в себя учет и социально-экономический анализ природных ресурсов, их наличия, состояния и использования; финансирование экологических программ и мероприятий; создание договоров и лицензий на комплексное природопользование; решение проблемы экономической оценки природных ресурсов; разработку научно-обоснованных лимитов на использование ресурсов, нормативов на выбросы, сбросы загрязняющих веществ и захоронение твердых отходов; развитие экологических фондов, экологического и экономического страхования; экономическое стимулирование экологической чистоты производства и продукции; развития безотходных технологий, а также введение налоговых льгот и субсидий  на эти цели.

Сущность экономического стимулирования заключается главным образом в том, чтобы стимулировать у природопользователей  заинтересованность в более рациональном потреблении природных ресурсов и охране окружающей среды, а так же в более разумном перераспределении имеющихся средств для реализации важнейших экологических задач.

Система экономических методов отличается от администра­тивной тем, что предприятие-загрязнитель не сковывается жестки­ми стандартами. Предприниматель может выбирать свою страте­гию, опираясь на анализ затрат и результатов. Тем не менее, все экономические параметры, являющиеся для него внешними (став­ки платы за выбросы, налоги, размеры субсидий), жестко фикси­руются. Они являются объектами централизованного регулирова­ния. Таким образом, как и в предыдущем случае, фиксируется желаемое состояние окружающей среды, но предпринимателям дается возможность выбора: стратегия, позволяющая достичь это­го состояния, не навязывается предпринимателю, но, тем не менее, посредством экономических мер он поставлен в жесткие экономи­ческие рамки.

4.2.1. Методы экономического стимулирования

Наиболее известным и уже давно используемым видом экономического регулирования окружающей среды являются устанавливаемые в рамках соответствующего законодательства меры фискальной  политики. К ним относятся:

· налоги (когда платит либо загрязнитель, либо потребитель конечного продукта, произведенного с отрицательными последствиями для среды);

· налоговые льготы для инициирования природоохранительных инвестиций (включая ускоренную амортизацию очистного оборудования);

· платежи за вредные выбросы, штрафы (за превышение установленных норм выбросов);

· целевые субсидии, льготное кредитование;

· импортные тарифы (в том числе санитарные ограничения на ввоз содержащих токсины продукции и отходов);

· экспортные налоги.

Интересы повышения действенности экономического регулирования природопользования вызывают необходимость анализа эффективности внедряемых экономических рычагов, а также разработки критериев, которыми следует руководствоваться при установлении предусмотренных платежей; создание цельной, взаимосвязанной системы стимулирования природоохранной деятельности.

Экономическое стимулирование может осуществляться поощряющими и наказующими рычагами. Эти две стороны экономического стимулирования можно определить как меры заинтересованности и меры ответственности (табл. 4.2).

Экологические платежи -  выплата различных хозяйствующих субъектов (независимо от форм собственности, отраслевой принадлежности и т.п.) за загрязнение окружающей природной среды, прежде всего, выбросы вредных веществ в атмосферный воздух и водные источники, а также за размещение отходов производства и потребления.

Активизации развития экономического механизма рационализации природопользования в настоящее время противостоит ряд факторов:

-  наличие устаревшего оборудования на большинстве предприятий;

-   отсутствие природоохранной индустрии, производящей очистные установки и сооружения;

-   отсутствие средств на разработку безотходных технологий.

Ставка платежей за воспроизводство и охрану природных ресурсов определяется исходя из объемов затрат на охрану и воспроизводство, а также на создание и введение систем контроля за состоянием природных ресурсов.

Таблица 4.2

Виды экономического стимулирования

В настоящее время в России в состав затрат на охрану приро­ды  включаются:

- текущие затраты предприятий на содержание и эксплуатацию природоохранных сооружений и проведение мероприятий по охране окружающей среды;                                   

- затраты на капитальный ремонт производственных основных фондов по охране окружающей среды (водоочистные, газо- пылеулавливающие сооружения и т. п.);             

- затраты на содержание природных охраняемых территорий (заповедников, национальных парков и т. п.); затраты на ведение лесного хозяйства;                                         

- капиталовложения в охрану окружающей среды и рациональ­ное использование природных ресурсов;

- прочие затраты (на содержание органов охраны природы, те­кущие затраты на научные разработки природоохранного харак­тера, природоохранное образование и пропаганду и т. п.).

Текущие затраты на проведение природоохранных мероприя­тий и содержание, эксплуатацию и капитальный ремонт природо­охранных основных фондов включаются в себестоимость продук­ции предприятий, осуществляющих указанные затраты, и возме­щаются главным образом из собственных и заемных средств этих предприятий.

Капиталовложения в охрану окружающей среды и рацио­нальное использование природных ресурсов финансируются из централизованных источников (государственный бюджет и госу­дарственные внебюджетные экологические фонды) и из средств (собственных и заемных) предприятий - природопользователей.

Прочие виды затрат на охрану природы финансируются глав­ным образом из централизованных источников.

4.3. РЫНОЧНЫЕ МЕТОДЫ  УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДООХРАННОЙ  ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ

Рынок природных ресурсов имеет свои особенности из-за специфичности товара и отношений форм собственности на природные объекты. Доводы, которые приводят сторонники позиции отрицания товарных отношений в сфере природопользования, исходят из исключительности прав всего общества на природные ресурсы. Некоторые природные ресурсы – воздух, вода – относятся к группе первичных потребностей и являются объектами непосредственного потребления и использования.

В условиях перехода к рынку комплекс экономических мер по отношению к окру­жающей природной среде должен носить поэтапный характер. Всего предусматривается четыре этапа.

На первом этапе — подготовка к введению платежей за вы­бросы и платы за природные ресурсы; пересмотр нормативов временно согласованных выбросов; решение вопроса о возоб­новлении деятельности предприятий, закрытых на основании экспресс эколого-экономической экспертизы; освоение выпус­ка новой природоохранной техники; создание основы службы экологического мониторинга. На втором этапе — совершенствование платежного режи­ма природопользования; формирование рынка экологических услуг; определение приоритетных проблем с точки зрения дол­госрочного развития приватизации части природно-ресурсного потенциала; реформа механизма ценообразования на природ­ное сырье; усиление службы государственной экологической экспертизы. На третьем этапе — формирование рынка природоохранно­го оборудования и экологических технологий, и на четвертом (заключительном) этапе — начало реализации долгосрочной эколого-экономической стратегии.

Создание рыночных отношений в экологической сфере пред­полагает формирование рынка для единиц загрязнения, разрешая фирмам покупать, продавать, торговать или перераспределять права на загрязнение. Этот подход базируется на первоначальном распределении разрешений на загрязнение, которыми затем обес­печиваются фирмы. Естественно, рыночные отношения в рыноч­ной сфере предполагают создание основных элементов рыночной инфраструктуры, обслуживающей и обеспечивающей сделки по торговле правами на выбросы. В то время как под воздействием стандартов фирмы просто определяют удовлетворяющую их с наименьшими затратами комбинацию первичных ресурсов, тех­нологию и очистное оборудование, рынок прав на загрязнение дает дополнительные возможности варьировать затраты. Фир­мы могут сильно снизить загрязнение, за что они получают ком­пенсацию, обеспечив соблюдение стандарта частично использо­ванием очистного оборудования, а частично покупая у других фирм права на выбросы. В зарубежных странах возник и функционирует рынок «прав на загрязнение», основанный на выдаваемых территориальными ведомствами разрешениях на выброс загрязнений. Объем их ограничен предельно-допустимыми концентрациями вредных веществ, определяемыми сохранением способности природной среды к восстановлению и самовоспроизводству. Этот метод регулирования экологической ситуации в регионе еще называют методом «коллективной ответственности».

Разрешения на выброс распределяются между отдельными за­водами. От фирмы требуется выполнение стандарта либо через инвестиции в очистные технологии, либо через приобретение разреше­ния у тех предприятий, которые достигли большего сокращения выбросов, чем это предусмотрено было после первоначального распределения разрешений. Данный подход создает стимулы та­кого рода: 1) для фирм, предоставляющих права на загрязнение на продажу, становится выгодным использовать экономию от масштаба осуществления природоохранных инвестиций и достигать установленного стандарта наиболее эффективным способом, фак­тически получая компенсацию у других фирм за сэкономленные права; 2) фирмы, у которых издержки на утилизацию отходов очень велики, могут достигнуть стандарта, покупая права на вы­бросы, а не делая инвестиции в природоохранное оборудование, также минимизируя свои издержки на требуемое сокращение выбросов. Этот метод развивает торговлю правами на загрязне­ния, фактически создавая рынок таких прав.

Банки прав на загрязнение представляют собой развитие пре­дыдущего подхода. Фирмы, чрезмерно сокращая выбросы, эконо­мят права на загрязнение. Они могут вкладывать их в специаль­ный банк для будущего использования или продажи. Банк стано­вится посредником, имеющим запас “прав”, продающим и поку­пающим их. Эти банки выполняют и учетную функцию, обеспечивая процесс погашения израсходованных прав и не до­пуская их повторного использования. Банки могут также предоставлять предприятиям-загрязните­лям эмиссионные кредиты, т. е. временные права на увеличение выбросов. Предприниматель не должен платить столь значитель­ную сумму, какую он платит, покупая права на выбросы. С точки зрения природы это тоже хорошо, так как предприниматель зна­ет, что очень скоро (по истечении срока предоставления кредита) ему надо сократить выбросы. Если же он купит разрешение на загрязнение, то стимулов сократить свои выбросы у него будет меньше. Банковские обязательства предусматривают возможность накопления лицензий на выбросы. Если фирма опустила свои выбросы ниже уровня, предусмотренного стандартом, то на разницу она получает аккредитив, который можно положить в специальный банк.

Биржи прав на загрязнение. При расширении рынка прав на загрязнение возникает необходимость в посреднических органи­зациях типа бирж, где бы осуществлялись сделки по купле-прода­же прав на выбросы.

Торговля квотами на загрязнения является наиболее гибким из всех известных методов экономического регулирования качества природной среды. Она позволяет сочетать экологические требования с устремлением к экономическому росту, деловой активности, внедрению достижений НТП. Предприятие - источник вредных выбросов - имеет различные мотивы для заключения экологической сделки. Оно может проводить такую политику, чтобы уменьшить платежи за необеспеченные разрешениями выбросы, чтобы создать запас разрешений на выбросы, ожидая повышения цен, чтобы обеспечить свое предполагаемое развитие.

Стремление создать рынок природных ресурсов без ущерба для состояния окружающей природной среды и с надеждой на ее возможное улучшение породило за последние годы целую серию новаций в сфере природопользования.

К сожалению, эти попытки не идут дальше деклараций и не реализуются на практике, но они уже  претендуют на реализа­цию в качестве рыночных элементов экологических структур. Так, были попытки в Горно-Алтайской Республике внедрить в практику тезис о статусе эколого-экономической зоны, где бы экономическая эксплуатация природных ресурсов сочеталась с их экологической охраной на основе иностранных инвестиций. Но эта попытка не состоялась из-за недостаточной заинтересо­ванности иностранных инвесторов, так как сейчас рас­ходы на охрану использования ресурсов в этом регионе больше, чем доходы от них.

Длительное время обсуждаются идеи экологи­ческого маркетинга, суть которых сводится к тому, чтобы меры по охране окружающей среды сделались объектом прибыли или наоборот, прибыль, получаемая от использования природных ре­сурсов, одновременно обеспечивала охрану и воспроизводство природных ресурсов. В связи с этим возникли следующие типы маркетингов:

- конверсионный, задачей которого при отрицательном спросе является разработка планов, которые способствовали бы зарождению спроса на продукцию из вторичных материальных ресурсов (отходов производства), в связи с существующими негативными представлениями об отходах производства;

- стимулирующий,  связанный с наличием товаров и услуг, на которые нет спроса по причине полного безразличия или незаинтересованности потребителей, включая администрации регионов, при этом основной задачей является изучение причин такого отношения и определение мероприятий по его преодолению;

- развивающийся, связанный с формирующимся спросом на новые разработки технологических производств и новые виды товаров, он используется в ситуациях, когда имеется потенциальный спрос под воздействием правовой ответственности за соблюдением экологических нормативов. Управление данным видом маркетинга направлено на исключение штрафных платежей за загрязнение окружающей среды и на уменьшение суммы затрат на сырье и материалы, на потенциальную стабилизацию экологической ситуации и на превращение потенциального спроса в реальный;

- демаркетинг, применяемый при значительном превышении спроса на некоторые товары, изготовленные из отходов (остатков). В силу того, что товары повышенного спроса изготавливаются из искусственного увеличения отходов из сырья цветных металлов, продовольственного и другого сырья, предназначенного для изготовления продукции широкого потребления и социально значимой, материалоемкость продукции растет при увеличении себестоимости самой продукции. Чтобы у потребителя не создавалось негативного представления о возможностях фирмы, изменяются цены, снижается рекламная деятельность и т.п.

Дебатируется вопрос о развитии рынка экологических услуг на базе широких договорных связей с привлечением частного ка­питала и с расширением частнопредпринимательской деятель­ности. В понятие «экологические услуги» вошли такие виды деятельности, как экологическое страхование, эколого-правовое обеспечение, деятельность экологических фондов, учебно-консультативная работа, издательское дело, нормирование и оценка качества окружающей среды и т. д.

К числу рыночных рычагов могут быть отнесены также налог на выпуск экологически опасной продукции, налог за применение экологически опасных технологий, политика компенсаций, метод ускоренной амортизации природоохранного оборудования, плата за услуги рекреационного характера и т.д.

Экономический смысл экологических сборов и штрафов заключается в увеличении стоимости продукта или ресурса до величины, возмещающей наносимый природе ущерб. Наиболее известным видом сбора за загрязнения являются платежи за жидкие выбросы с целью контролирования загрязнения внутренних и прибрежных вод. Широко распространены платежи за потребление ряда продуктов (смазочные масла, отдельные химикаты).

Основной смысл экологических налогов и сборов – создание финансовых средств, которые можно целенаправленно использовать на природоохранительные мероприятия.

В зарубежных странах налоги и сборы, минуя центральный бюджет, напрямую направляются на природоохранительные мероприятия, в частности, в качестве субсидий на развитие очистных сооружений. Так, во Франции 90 % платежей за загрязнение окружающей среды возвращается загрязнителям как возмещение экологических инвестиций (на строительство очистных сооружений, разработку и применение новых технологий).

Общим недостатком экологических налогов и сборов, как средства регулирования окружающей среды, является отсутствие стимулирующего эффекта. Налоги и сборы производитель включает в издержки производства и редко несет за них убытки. Стимулирующий эффект достигается только тогда, когда налоги и сборы достаточно высоки, чтобы заставить производителя менять технологию, уменьшать размер выбросов, чтобы было более выгодно ввести очистные сооружения, чем платить налоги и штрафы.

Одним из основных путей разрешения все более обостряющихся экологических проблем является четкое функционирование экономического механизма рационализации природопользования. Наряду с правовыми актами в международной практике широко используется экономический механизм для регулирования природоохранной деятельности и природопользования.

5. Основные аспекты рационального природопользования

Экологическая ситуация, в которой приходится функционировать современной экономике, вызывает необходимость комплексного рассмотрения хозяйственных проблем под углом зрения требований окружающей среды и, наоборот, окружающей среды под углом зрения требований  экономического развития. Проблема охраны природы тесно связана с политикой, идеологией, экономикой и социальной сферой, что вызывает необходимость рассмотрения данной проблемы в различных аспектах. В зависимости от взаимодействия человека и природы выделяют следующие стороны, или аспекты, ее охраны.

Социально-политический аспект связан с решением проблемы охраны природы в масштабах всего человечества при наличии разных социальных систем. Результаты воздействия человека на природу необходимо рассматривать не только в свете развития технического прогресса и роста населения, но и в зависимости от социальных условий, в которых они проявляются. Возникновение социально-политической проблемы создания и внедрения в глобальном масштабе природоохранных мер по предотвращению истощения ресурсов и загрязнения среды обусловлено объективными факторами.

В о – п е р в ы х, в связи с неделимостью биосферы загрязнение природной среды невозможно удержать в территориальных границах страны, в которой это происходит. Современному обществу присуще хищническое отношение к природе; отрицательное влияние его на окружающую среду возрастает в связи с концентрацией и интернационализацией монополистического капитала. Развивающиеся страны служат важным источником сырья для развитых стран, которые стремятся размещать в них добывающую промышленность, использовать их минеральное и сельскохозяйственное сырье.

В XX веке стало ясно, что решить проблемы сохранения окружающей среды только на уровне отдельных стран в принципе невозможно. Причина в том, что природный комплекс каждой страны, особенно небольшой по размеру занимаемой территории, какими являются большинство стран мира, неразрывно связан с природным комплексом соседних стран, или даже является его составной частью. Движение воздушных и водных масс не подчиняется государственным границам, и даже почвы могут перемещаться в результате пыльных бурь. Следовательно, ни одна самая образцовая страна, в смысле бережного отношения к природе, с самым разумным природоохранным законодательством и законопослушными гражданами не может быть ограждена от ухудшения качества воды, воздуха, почвы, гибели животного и растительного мира вследствие трансграничных переносов загрязняющих веществ из одной страны в другую.

Например, значительная часть загрязнений на территорию Канады поступает из США; 20 % серы, ведущей к образованию кислотных осадков, поступает  на территорию  СНГ через западную границу; выбросы предприятий, расположенных в северо-западных районах нашей страны, серьезно ухудшают экологическую обстановку в Финляндии. Загрязнение территории России в результате трансграничного переноса свинца и кадмия значительно превышает загрязнение территорий этих стран свинцом и кадмием от российских источников: «импорт» этих металлов в Россию из Польши, Германии и Швеции более чем в 10 раз, из Украины, Белоруссии и Латвии – в 5…7 раз, превышает их «экспорт» из России.

Промышленная или прочая деятельность сопредельных стран в той или иной степени влияет на состояние природы: заболевание лесов, загрязнение морей и т.п. Широкое использование в промышленности и быту фреонов разрушает озоновый слой всей планеты. Вырубка лесов, нефтяное загрязнение поверхности Мирового океана и массированное сжигание органического топлива являются причиной нарушения газового баланса в атмосфере, увеличения содержания в ней углекислого газа, а в перспективе – сжигание кислорода, что ведет к глобальному изменению климата и прочим отрицательным последствиям. При этом страдают не только виновники, но и все население Земли.

В о – в т о р ы х, каким бы мощным экономическим и научно-техническим потенциалом не обладала отдельная страна, она не может полностью решить такую сложную и многогранную проблему, поэтому потребовалось принятие необходимых мер не только на национальном, но и на международном уровне.

Наибольшие проблемы встают при совместном использовании запасов рыбы и мигрирующих животных и птиц, ведь для биогеоценозов не существует государственных границ. В результате возникает много проблем, когда животные находятся под охраной на территории одной страны и становятся объектом промысла на территории другой. Страна-потребитель получает дополнительную прибыль за счет того, что страна-охранитель тратит средства на охрану и отказывается от добычи ради сбережения угасающего вида. В результате возрастает и политическая напряженность в отношениях между странами. Довольно часто возникают конфликты, вызванные браконьерством в так называемых экономических зонах тех или иных стран. Наконец, существование всей биосферы зависит от того, сумеют ли люди предотвратить развязывание атомной, бактериологической, химической и экологической (преднамеренное уничтожение озонового слоя над территорией врага) войн, каждая из которых может привести к необратимым экологическим изменениям.

Разрешение всех этих проблем возможно только на путях международного сотрудничества, которое может осуществляться на двусторонней или многосторонней основе. Формами сотрудничества могут быть организации научных практических встреч; создание международных организаций, координирующих совместные усилия по охране природы; заключение официальных договоров и соглашений; деятельность международных общественных партий и организаций.

Правовой аспект  охраны окружающей среды  можно сформулировать как установленную законом систему мер, направленных на охрану окружающей среды и рациональное использование, восстановление и умножение природных богатств. Только тогда, когда экологические законы и требования, осознанные наукой, находят соответствующее юридическое оформление в виде законов, декретов, указов, постановлений, обязательных для исполнения, они получают реальные шансы на претворение в жизнь. Поэтому постоянное совершенствование природоохранного законодательства в соответствии с развитием науки и техники имеет важнейшее значение.

Первым законом об охране окружающей среды принято считать эдикт, принятый в Англии в 1273 году и запрещающий использование каменного угля для отопления жилищ Лондона. За нарушение эдикта полагалась смертная казнь. В России, первоначально основным направлением государственной политики в сфере охраны окружающей среды было сохранение отдельных элементов окружающей среды от истребления (указы Петра I, направленные на охрану, рациональное использование и восстановление лесов, обычно расположенных по берегам рек; запрещение хищнических способов ловли рыбы, в частности расстановки ловушек, перегораживающих реку; запрещение отстрела лосей в Санкт-Петербургской губернии и др.). Во второй половине XX века объектами охраны становятся уже целые природные комплексы (организация сети заповедных территорий), а в последние десятилетия большое значение приобретает направление, связанное с заботой государства об устранении последствий допущенных ранее ошибок в природопользовании (целый ряд постановлений, направленных на улучшение экологической ситуации в «горячих» точках страны, например, Байкале, бассейне Волги и Урала, Каспии, Ладоге, Арале и т.п.).

Правовая основа охраны природы в России базируется на ряде важнейших принципов: в основном, природные ресурсы составляют государственную собственность и предоставляются только в пользование; охране подлежат как вовлеченные в хозяйственный оборот, так и не эксплуатируемые природные объекты; рациональное использование природных ресурсов; контроль за рациональным использованием природных ресурсов и охраной природы; ответственность за несоблюдение законодательства об охране природы.

Региональный аспект. Природопользование в отдельных регионах мира и страны отличается особенностями, определяемыми, как экологическим потенциалом территорий (климатом, рельефом, водообеспеченностью, наличием и составом природных ресурсов), так и расстоянием от центров жизнедеятельности населения. По мере антропогенного освоения природных богатств региона все большее значение приобретает способность среды ассимилировать попадающие в нее загрязнения и восстанавливать изъятые или изувеченные элементы экосистем. В глобальных  масштабах (в масштабах отдельных биомов) необходимо учитывать, что наиболее ранимы и практически невосстановимы экосистемы тундры и тропических лесов. Следовательно, размещение и развитие материального производства на определенной территории должно осуществляться в сочетании с ее экологической выносливостью.

Однако необходимо сочетание региональных и глобальных интересов. Например, недопустимо разрушение экологических основ жизни коренного населения северных территорий ради добычи полезных ископаемых в интересах народного хозяйства в целом. Но и слишком активное противодействие местного населения осуществлению крупных проектов тоже не всегда обоснованно. Конечно, каждому хотелось бы жить в экологически чистом месте, но ведь электроэнергия и другие блага цивилизации тоже нужны каждому, а перенос строительства, например, электростанции в другой район может принести еще больший ущерб окружающей среде. В каждом конкретном случае решение должно приниматься после тщательного учета всех «за» и «против», которые проявляются как на местном, так и на федеральном уровне.

Необходимо также учитывать, что отсутствие ущербов непосредственно в месте расположения какого-либо объекта еще не означает его экологической безвредности. Так, строительство высотных труб ТЭС, рассеивающих диоксид серы и окислы азота в верхних слоях атмосферы, резко сократило загрязнение близлежащих территорий, но привело к образованию кислотных осадков в соседних регионах. Причем наносимый ими вред оказался значительно большим, чем он был от «сухого» загрязнения прилегающих к ТЭС территорий, особенно если дожди выпадают в регионах с и без того кислыми почвами.  

Эколого-экономический аспект - важнейшая сторона охраны природы, потому что любые продукты, употребляемые людьми, создаются за счет расходования природных ресурсов. В хозяйственный оборот вовлечена масса природных веществ, а запасы многих из них малы (например, ртути, меди, серебра, олова, свинца), поэтому происходит быстрое их истощение. Отсутствие экономической, материальной  заинтересованности производителей в бережном отношении к природе и соответственно недостаточность денежных средств, выделяемых для защиты окружающей среды, - одна из основных причин доведения последней до критического положения.

Современные темпы экономического развития обострили проблему ограниченности природных ресурсов, в связи с чем возникла необходимость учета экологических требований к экономике. Следует подчеркнуть, что само экономическое развитие внутренне противоречиво: с одной стороны, оно порождает ряд острых экологических проблем, а с другой – в самом экономическом развитии заложена основа для устранения этих противоречий.

Отрицательное влияние экономики на состояние окружающей среды проявляется в истощении наиболее доступных месторождений полезных ископаемых, что ведет к удорожанию сырья и материалов; ухудшению здоровья работников, что отражается на производительности их труда; ухудшению работы оборудования и качества продукции вследствие загрязненности воздуха и воды, используемых в производстве; снижению урожайности сельскохозяйственных культур. Например, на Нижнетагильском металлургическом комбинате (Средний Урал) для обеспечения нормальной работы сталеплавильного комплекса проложили трубопровод длиной в несколько километров для забора чистого воздуха, так как содержание кислорода в воздухе этого промышленного центра было слишком мало для нормального горения.

Необходимо обеспечить такое взаимодействие общественного производства и окружающей среды, при котором высокие темпы расширенного воспроизводства, экономического роста и повышения народного благосостояния сочетались бы не только с сохранением, но и непрерывным улучшением и развитием, как отдельных компонентов, так и всей окружающей среды. Для равновесия в системе «экономика-экология» необходимо, чтобы суммы, выделяемые на охрану окружающей среды в государственном бюджете, были сопоставимы с величиной ущерба, вызванного антропогенным воздействием деятельности человека, т.е. затраты на природоохранную деятельность должны быть такими, чтобы ущерба не возникало вообще.

Научно-технический аспект предполагает организацию производства по принципу безотходности, а точнее малоотходности (полная безотходность нереальна, хотя бы из-за неизбежных потерь энергии и распыления вещества при его обработке).

Современная научно-технологическая база промышленности не позволяет осуществлять глубокую очистку воды и воздуха, используемых предприятиями ввиду исключительной дороговизны этого мероприятия. Разработка новых технологических процессов, на основе которых может быть создано безотходное производство, обеспечит не только высокие технико-экономические показатели, но и комплексное использование природных ресурсов.

Безотходное производство дает большой экологический эффект, резко снижая потребность в добыче новых природных ресурсов и уменьшая количество загрязняющих веществ. Однако экономически оно эффективно только при создании территориальных комплексов, в которых рядом находились бы предприятия, добывающие исходное сырье и перерабатывающие все его составные компоненты, или предприятия, сырьем для которых являются отходы соседних предприятий. В противном случае одно лишь транспортирование отходов сделает эту технологию разорительной.

Переход к безотходной технологии сразу осуществить невозможно как по техническим, так и по экономическим причинам. Реальный путь экологизации технологии – это постепенный переход сначала к малоотходным, а затем к безотходным замкнутым циклам. Разновидностью малоотходных процессов является оборотное водоснабжение, при котором использованная в производстве вода очищается, охлаждается и снова пускается на производственные нужды. Это позволяет в 20…30 раз уменьшить потребление природной воды, так как свежая вода нужна только для восполнения потерь от испарения, протечек и пр. При этом почти полностью отсутствует сброс сточных вод в водоемы.

На первых порах экологизация научно-технического прогресса должна проявиться в изучении безопасных пределов антропогенного давления общества на окружающую среду, в широком использовании чистых и неисчерпаемых источников энергии, в более полной добыче полезных ископаемых из недр и полезного вещества из извлеченной породы, во внедрении ресурсосберегающих и безотходных технологий и т.п.

Здравоохранительный аспект отражает принцип приоритета охраны здоровья и сохранения благоприятных гигиенических условий жизни человека. Чистая вода, воздух, лес - необходимые условия нормальной жизнедеятельности людей, благоприятно действующие на здоровье человека, широко используются в оздоровительных целях, поэтому, именно в местах с хорошо сохранившейся природой, располагают санатории, дома отдыха, туристические базы. Загрязнение окружающей среды вредными веществами наносит большой ущерб здоровью людей. В связи с этим оздоровительный аспект охраны природы приобретает исключительно важное значение.

Конечно, на состояние здоровья человека влияет много факторов: климатические, социально-экономические и пр., но вклад экологического фактора составляет не менее 25…30 %, а по таким заболеваниям, как онкологические и аллергические, - в несколько раз больше. Существуют также тяжелейшие заболевания, например, болезнь Минаматы, итаи-итаи и др., обусловленные загрязнением окружающей среды ртутью, кадмием, свинцом.

В последние годы все большую опасность для здоровья населения создает повышенный естественный радиационный фон, что связано с последствиями ядерных испытаний на атомных объектах, с нарушением правил сбора и хранения радиоактивных отходов промышленными и научными предприятиями, медицинскими учреждениями, использующими радиоактивные изотопы, и др. Громадный урон здоровью наносит загрязненность продуктов питания радиоактивными изотопами (причем особенно высокие их концентрации могут быть в молоке, мясе, грибах); солями тяжелых металлов, таких как кадмий, цинк, ртуть, свинец и др.; различными токсинами и химическими веществами, применяемыми в пищевой промышленности в качестве красителей и консервантов; пестицидами, антибиотиками и нитратами. Однако, оберегая по возможности свое здоровье, необходимо избегать и другой крайности – радиофобии и хемофобии, т.е. болезненной боязни всего, что имеет отношение к радиации, а также отравления нитратами, пестицидами и прочими веществами. Эта боязнь действует угнетающе на психику и нервную систему, в связи с чем могут возникнуть любые другие болезни.

Для осуществления мероприятий по оздоровлению окружающей среды требуется разработка количественных санитарно-гигиенических показателей состояния качества окружающей среды, критериев безвредности, обеспечивающих оптимальные условия жизнедеятельности человека.

К здравоохранительному аспекту примыкают и проблемы, связанные с охраной и использованием лечебных природных ресурсов, применяемых как для лечения конкретных заболеваний, так и для общего оздоровления организма. Имеющихся в настоящее время благоустроенных курортов недостаточно, они перегружены, загрязнены и в значительной мере потеряли свои рекреационные свойства. Особенно эта проблема обострилась, когда более половины традиционных мест отдыха и лечения оказалась для россиян в ближайшем зарубежье (Ялта, Евпатория, Трускавец, Гагры, Юрмала, Паланга и т.д.). Уровень загрязнения воздуха по отдельным веществам в большинстве российских курортных городов превышает ПДК в несколько раз из-за обилия автотранспорта и неоснащенности промышленных предприятий очистными установками. Частым явлением на морских курортах стало закрытие пляжей в разгар купального сезона из-за недопустимо высокого бактериального загрязнения воды. В лечебных грязях обнаруживаются пестициды, в минеральных водах – следы пестицидов и бактерии.

Необходимо срочное выделение средств, с одной стороны, на развитие курортных комплексов, благоустройство неорганизованного отдыха, реконструкции канализационных систем, перепрофилирование загрязняющих предприятий и оснащение их очистными сооружениями, прокладку объездных дорог для автотранспорта; с другой – на обустройство новых мест отдыха и лечения в Сибири, на Дальнем Востоке, Алтае и в других местах, где имеются минеральные, термальные, радоновые и прочие целебные источники и красивые природные ландшафты.

Научно-познавательный аспект связан с необходимостью сохранения для исследований естественных, ненарушенных человеком территорий. Важность сохранения видового разнообразия живых организмов на Земле ни у кого не вызывает сомнения -  без этого невозможна эволюция биосферы в прогрессивном направлении. С потерей видов навсегда теряются оригинальные свойства, которые можно было бы использовать в генной инженерии будущего. Кроме того, для контроля за степенью антропогенных изменений в природе и их последствиями необходимо сохранить эталоны (образцы) нетронутых биогеоценозов, причем не только в каких-либо  экзотических, редких местах, но и во всех типичных природных зонах Земли. Решать эти жизненно важные для человечества задачи призваны особо охраняемые природные территории (объекты), к которым в зависимости от назначения и строгости режима охраны относятся заповедники, заказники, национальные парки и памятники природы. При создании особо охраняемых природных территорий (ООПТ) отдается предпочтение тем участкам, которые в наименьшей степени затронуты хозяйственной деятельностью человека, а также являющиеся типичными для данной климатической зоны, типа рельефа и т.п. На ней должно быть представлено максимально возможное количество типов естественных природных сообществ. Площадь ООПТ должна обеспечивать процессы естественной саморегуляции и не подвергаться хозяйственной деятельности человека (рубке леса, сенокошению, выпасу скота, добыче полезных ископаемых и т.п.).

В мире в настоящее время создана единая глобальная сеть из более чем 300 биосферных заповедников (в России – 18), которые используются в качестве фонового заповедно-эталонного объекта при изучении биосферных процессов. Вообще насчитывается свыше 2000 различных ООПТ, причем наибольшее их количество находится в США, Австралии, России, Японии и Канаде, многие из которых имеют обширную площадь: Гренландский национальный парк – 7 млн. га; Большой Гобийский заповедник (Монголия) – 5 млн. га; Национальный парк Бут-Буффало (Канада) – 4,5 млн. га и Центральнокалахарский резерват (Ботсвана) – 3,5 млн. га.

В России на начало 1998 года существовало 98 заповедников общей площадью 33 млн. га (1,55 % территории страны), свыше 1600 государственных заказников общей площадью свыше 60 млн. га (3 % территории), 36 национальных парков общей площадью около 68 км² (0,4 % территории) и свыше 10 тысяч памятников природы /14, С. 299/.

Изучение природы при сохранении ее многообразия позволяет выяснять закономерности изменений, вносимых в природу человеческой деятельностью, делать прогнозы этих изменений, разрабатывать практические меры по охране природы.

Эстетический аспект. Природа - источник не только материальных благ, но и удовлетворения эстетических потребностей человека. С глубокой древности она вызывала у людей положительные эмоции, вдохновляла поэтов, художников на творчество. Чарами природы проникнута поэзия А.С. Пушкина, М.Ю. Лермонтова, С.А. Есенина, проза И.С. Тургенева, В.В. Бианки и др. Величие и красоту природы передают музыка П.И. Чайковского, живопись И.И. Шишкина, произведения многих писателей и поэтов, художников и композиторов. Эстетические потребности человека в природе не менее важны, чем материальные. Охране эстетически ценных мест Земли необходимо уделять особое внимание.

Воспитательный аспект. Общение с природой положительно влияет на человека, делает его добрее, мягче, будит в нем лучшие чувства. Особенно велика роль природы в воспитании молодежи. Любовь к природе, навыки бережного обращения с ней, забота о живых существах развивают положительные черты характера, доброту, любознательность, патриотизм.

Но иногда естественное стремление человека к природе, если оно не базируется на воспитании бережного отношения к ней, может принести непоправимый ущерб. Речь идет о «диком» туризме, самодеятельном, слабо поддающемся регулированию, что приводит к громадным экологическим и экономическим потерям.

Без уделения достаточного внимания экологическому воспитанию населения с детских лет нельзя надеяться на реализацию даже самых замечательных и научно-обоснованных программ сохранения биосферы. Только тогда, когда большинство населения поймет, что экологические преступления – это преступления, а не проступок, что экологический преступник наживается на здоровье людей; только тогда, когда порядочный человек не подаст руки браконьеру или директору предприятия, отравляющего окружающую местность вредными выбросами, можно будет надеяться на благополучный выход из экологического кризиса.

Конечная цель охраны природы состоит в обеспечении благоприятных условий для жизни настоящего и последующих поколений людей, развития народного хозяйства, науки и культуры всех народов, населяющих нашу планету.

Нужно осознавать, что даже в том случае, если на промышленных предприятиях будут выполняться все меры охраны среды, человечество будет отрицательно воздействовать на природу. Замена сложных биоценозов агроценозами, строительство городов и различных сооружений, снижающих биопродуктивность громадных территорий, химизация сельского хозяйства, локальные изменения гидротермического режима акваторий и территорий, промышленное использование все большего числа видов животных и растений - эти и многие другие воздействия оказывают, и будут оказывать на природу все более сильное влияние даже при соблюдении всех мыслимых мер предосторожности.

Наука, культура, воспитательный процесс должны помочь человеку понять, что биосфера – это не что-то раз и навсегда данное ему природой, а саморазвивающаяся глобальная экосистема, зародившаяся 3,5 млрд. лет назад, в процессе своей жизнедеятельности «переработавшая» окружающую ее мертвую, «косную» среду, делая ее все более пригодной для жизни. И так как современная биосфера является результатом «усилий» предков всех без исключения видов, населяющих Землю, то и все живые организмы имеют равное право на существование сегодня и продолжения своего рода в дальнейшем.