1. Основополагающие причины реформирования электроэнергетики

Стабильное, качественное снабжение энергией населения и промышленности - неотъемлемое условие экономического развития страны. Электроэнергетика является одним из основополагающих секторов российской экономики и имеет непосредственное влияние на промышленное развитие страны, а также играет значительную роль в  обеспечении социального благополучия населения. При этом российская электроэнергетика на протяжении длительного периода времени испытывает значительные трудности в своем развитии и поддержании потенциала нормального функционирования в дальнейшем. Финансовые трудности организаций электроэнергетики связаны с тем, что, выступая в роли одного из факторов, поддерживавших  экономический потенциал страны в период экономического спада 90-х годов, электроэнергетика продолжает и по сей день оставаться «донором» развития  всего комплекса отраслей промышленности. Предоставляя энергию по заниженным, не отражающим реальных издержек производства тарифам, электроэнергетический сектор поддерживает конкурентоспособность товаров российских промышленных предприятий в краткосрочном периоде (особенно производств, характеризующихся повышенной энергоемкостью), как на внутреннем, так и на внешнем рынках, участвует в социальной защите населения (через установление заниженных тарифов[1]; законодательно установленную возможность отключения потребителя за неоплату электрической энергии исключительно в судебном порядке[2]), а также выступает кредитором федерального и региональных бюджетов посредством предоставления отсрочек по оплате энергии организациями, финансируемыми из бюджетов различных уровней. Результатом таких отношений стало стимулирование чрезмерного потребления энергии (при общем спаде в 90-е годы XX века промышленного производства примерно на 40%, спад потребления промышленностью (в том числе при осуществлении теневого производства) электроэнергии составил только около 24%[3]), что выражается в завышенной по мировым меркам энергоемкости российского промышленного сектора в целом, а также нерационального ее использования в социальной сфере[4].

В итоге  в системе принятия хозяйственных решений укрепилось отношение к электрической энергии как неотъемлемому, гарантированному, и не требующему особых затрат благу для каждого. Так, на фоне расточительного отношения к данному источнику энергии со стороны потребителей электроэнергетика попала в сложное финансовое положение.

Технико-экономические проблемы электроэнергетики выражаются в прогрессирующем процессе устаревания парка генерирующего оборудования. Состояние электроэнергетики после длительного периода недоинвестирования характеризуется серьезным износом как генерирующих мощностей, так и сетевого оборудования. По данным Государственного комитета статистики Российской Федерации, основные фонды электроэнергетики России изношены  на 50,6%, причем активная часть основных фондов (машины и оборудование) изношена почти на две трети.[5] При этом фонды устаревают не только  физически, но и морально, что приводит к нерациональному использованию ресурсов предприятиями отрасли, характеризующимися низким КПД, и является причиной снижения факторной производительности в российской электроэнергетике[6]. Ценовая политика государства в сфере электроэнергетики по сути стимулировала неэффективное использование электрической энергии, а также недостаточный размер инвестиций (внутренних и внешних) в отрасль. Внутреннее инвестирование недостаточно в силу отсутствия у самих предприятий достаточного размера внутренних финансовых резервов на его осуществление. Инвестиционная составляющая является частью утверждаемой регулирующим органом величины тарифа каждому поставщику электрической энергии  и не отражает реальной потребности субъектов электроэнергетики в инвестиционных вложениях. Непривлекательность отрасли для внешних инвесторов связана с отсутствием предсказуемого поведения регулирующих органов, устанавливающих тарифы на электрическую энергию.

Проблема реализации проектов строительства электроэнергетических объектов как требующих долговременных вложений усугубляется тем, что устанавливаемые тарифы не базируются на обеспечении нормальной  доходности вложенных средств, а сама процедура их установления и пересмотра не является в достаточной мере прозрачной и предсказуемой для потенциальных инвесторов. Это приводит к отсутствию определенности в отношении окупаемости инвестиционных проектов и увеличению инвестиционных рисков. Отсутствие четко определенных критериев будущего уровня тарифа, позволяющих потенциальным инвесторам прогнозировать его изменение, приводит к низкому уровню инвестиций в производственные фонды, а значит, и низкой капитализации компаний.

Кризис в отрасли вызван, в том числе отсутствием стимулов у предприятий  повышать внутреннюю эффективность своей деятельности, увеличивать прибыль за счет снижения издержек и улучшения технико-экономических показателей. Снижение издержек производства может быть достигнуто путем модернизации оборудования  и технологии производства, что требует постоянных финансовых вложений. В условиях действующей системы функционирования отрасли (отсутствие конкуренции производителей на рынке электрической энергии и административное определение величины тарифа) компании не имеют адекватных стимулов снижать свои издержки за счет более рационального ведения производственной деятельности. Вот почему в силу объективных условий энергокомпании не заинтересованы в целенаправленном вложении внутренних финансовых ресурсов в мероприятия по модернизации оборудования и технологии. Тем более что высока степень риска изъятия полученного эффекта, так как  снижение издержек ведет  к снижению величины регулируемого тарифа и не гарантирует увеличения прибыли энергопредприятий.

Начавшиеся в 90-х годах  преобразования в отрасли не были последовательными и полноценными. Созданная система оптовой торговли электрической энергией и мощностью является полностью регулируемой ФЭК России, устанавливающей индивидуальные тарифы для каждой электростанции ФОРЭМ, оптовые тарифы покупателей (которые на самом деле должны формироваться как средневзвешенные тарифы поставщиков, но на деле не синхронизированы с ними, в результате чего возникает финансовая разбалансировка рынка), а также размеры платы за оказание общесистемных услуг. В силу того, что значительная часть генерирующего оборудования не была переведена в режим оптовой торговли  и осталась работать в рамках региональных энергосистем, возникшие разногласия в интересах ФОРЭМ как совокупности его субъектов  и АО-энерго стали причиной отказа от принципов экономически обоснованного распределения нагрузки. Загрузка наименее эффективных мощностей, вызванная в большей степени региональными интересами, способствует росту себестоимости производимой продукции, увеличению потребления топлива и расходованию электроэнергии генерирующими организациями. Особо следует отметить такую негативную тенденцию как увеличение потерь при транспортировке и передаче электроэнергии по сетям энергоснабжающих компаний. Имеющиеся данные показывают, что за последние 12 лет отношение доли потерь электроэнергии в сетях общего пользования к общему объему потребления увеличилось более чем на половину[7].

Серьезной проблемой также является сетевое ограничение межсистемных перетоков[8]. В этой связи избыток установленной мощности в России является «запертым» на территории одного региона  и не может рассматриваться в качестве потенциально возможного для использования в дефицитных звеньях энергосистемы.

Продолжение регулирования отношений в отрасли административными методами, доказавшими на практике свою несостоятельность, приведет к истощению электроэнергетического комплекса. Потеря потенциала электроэнергетики гарантировать бесперебойное снабжение потребителей в конечном итоге может стать причиной необратимых последствий в экономике, промышленности  и социальной сфере, которые выльются в масштабный внутристрановой кризис. Осознание данной угрозы  стало решающим аргументом в пользу необходимости проведения структурных преобразований в отрасли.

2. Варианты реформирования электроэнергетики

В рамках пункта 2.1 данного раздела перечисляются основные варианты реформирования электроэнергетики, выдвигавшиеся различными заинтересованными группами. Анализируются основные особенности вариантов реформы, рассматривавшихся Правительством Российской Федерации, в пользу одного из которых должен был быть сделан политический выбор.

В пункте 2.2 описывается программа реформирования электроэнергетики, ообренная Правительством Российской Федерации. Помимо изложения основополагающих моментов данной программы, в подпунктах данного пункта освещаются следующие вопросы. Подпункт 2.1.1 описывает основные  элементы оптового рынка электрической энергии, организацию торговли на нем, а также принципы создания, функционирования и основные полномочия Администратора торговой системы. В подпункте 2.2.2 дается характеристика и описание технологической инфраструктуры оптового рынка электрической энергии, основные функции Федеральной сетевой компании. В нем также затрагивается вопрос выбора технологии и определения пропорции распределения уставных долей Федеральной сетевой компании между государством и законными владельцами сетевых объектов. Преобразования в сфере регулирования деятельности субъектов электроэнергетики, предусматривающиеся правительственной программой  реформирования, излагаются в подпункте 2.2.3. Подпункт 2.2.4 посвящен описанию модели функционирования розничных рынков электроэнергии и тепла. В пределах данного подпункта описываются основные субъекты таких рынков, а также анализируются последствия прекращения существования вертикально-интегрированных компаний (приводятся различные доводы как оправдывающие, так и отрицающие необходимость и эффективность существования на розничных рынках вертикально-интегрированных компаний).

2.1  Рассматриваемые варианты реформирования электроэнергетики России

В активную фазу процесс реформирования вступил в 2000 году. С этого времени началось обсуждение различных вариантов реформирования электроэнергетики России, их преимуществ и недостатков с целью выявления программы, действительно направленной на выведение отрасли из состояния стагнации.

Рассматриваемые варианты отличались по наборам принципиальных идей реформирования, определяющих его вектор. В основном это было обусловлено различными интересами групп, выдвигающих проекты.

1) Позиция региональных властей предусматривала создание нескольких вертикально интегрированных систем на базе региональных энергосистем. Это предполагало возврат всех крупных электростанций, вошедших в состав РАО «ЕЭС России», в региональные АО-энерго, с целью ограничения энергодефицитных и увеличению энергоизбыточных региональных компаний энергетики. Создание вертикально интегрированных энергосистем было нацелено на создание региональных замкнутых торговых площадок, сообщающихся между собой путем использования межсистемных торговых связей.

Создание вертикально интегрированных энергосистем на базе укрупненных энергетических объединений поддерживалось некоторыми органами государственной власти, в частности, Минэнерго России. При этом на базе АО-энерго, входящих в состав объединенной энергосистемы, а также на базе электростанций федерального уровня предполагалось сформировать зональные вертикально интегрированные энергетические компании. В рамках данной концепции предполагалось стимулирование создания независимых (не входящих в вертикально интегрированные АО-энерго) производителей электрической энергии в целях удовлетворения растущего спроса.

2) Доминирующее положение среди остальных программ реформирования занимала программа РАО «ЕЭС России», положения которой были восприняты Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации при разработке «Основных направлений государственной политики реформирования электроэнергетики Российской Федерации». Вот почему, вплоть до утверждения Правительством Российской Федерации программы реформирования электроэнергетики программа РАО «ЕЭС России» – Минэкономразвития России воспринималась как единое целое.

РАО «ЕЭС России» настаивало на проведении структурной реформы отрасли путем создания условий для функционирования конкурентного рынка электрической энергии в тех областях энергосистемы России, где это экономически обоснованно. При этом создание рынка в соответствии с мировой практикой реформирования электроэнергетики обусловливалось необходимостью  организационного разделения потенциально конкурентных видов деятельности (генерация и сбыт электрической энергии) и монопольных (передача и диспетчеризация). Федеральная сетевая компания и Системный оператор должны были создаваться как 100% дочерние компании РАО «ЕЭС России». Схема разделения АО-энерго предполагала их разделение на две составляющие: монопольную – региональные сети и конкурентную – генерация и сбыт. При этом вопрос права собственности на создаваемые компании решался следующим образом: 100% владение РАО «ЕЭС России» сетевыми активами (притом, что сейчас доля РАО «ЕЭС России» в большинстве региональных компаний не превышает 49%) и выходом из генерации и сбыта. На финальной стадии реформы РАО «ЕЭС России» должно было включать в себя: а) Федеральную сетевую компанию, которая поглотила бы все региональные сети; б) Системного оператора. В собственность Федеральной сетевой компании должны были также попасть все генерирующие и сбытовые активы, принадлежащие РАО «ЕЭС России», которые в срок не позднее 2006 года, должны были быть отделены от нее.

3) Для рассмотрения альтернативных вариантов реформ и разработки на их базе единой государственной концепции реформирования 7 января 2001 года распоряжением Президента Российской Федерации была создана рабочая группа при Президиуме Госсовета России по вопросам реформирования электроэнергетики. Группу возглавил губернатор Томской области В.М. Кресс. В ее состав вошли представители отраслевых министерств и ведомств, регионов, научных организаций, менеджмента и акционеров РАО «ЕЭС России». Группой была разработана программа, по принципиальным моментам отличающаяся от программы РАО «ЕЭС России» – Минэкономразвития России. И, в конечном итоге, основная борьба шла между этими двумя программами.

Основные расхождения возникли по  следующим вопросам:

1.      Право собственности на активы АО-энерго

2.      Сетевая составляющая. Судьба АО-энерго

Программа, разработанная группой Госсовета, предусматривала ликвидацию РАО "ЕЭС России" и сохранение АО-энерго, которые рассматривались как основа надежного энергоснабжения страны. При этом предполагалось  «зеркальное» разделение активов АО-энерго, что означает их разделение в соответствии с долями акционеров в самом РАО «ЕЭС России» пропорционально доле РАО «ЕЭС России» в этих компаниях. Такой подход полностью соответствовал интересам миноритарных акционеров, доля которых в активах АО-энерго должна была увеличиться. Сейчас государство владеет 52% акций РАО «ЕЭС России», которое, в свою очередь, имеет в большинстве случаев 48-49% акций региональных компаний. При пропорциональном разделении активов в государственной собственности оказалось бы в лучшем случае 25% (52% от 48-49%%) акций АО-энерго, а в некоторых случаях государство даже не  имело бы и блокирующего пакета[9].

Одновременно с размыванием государственной доли не предполагалось выделения региональных сетей из АО-энерго. Напротив, они должны были остаться в собственности региональных компаний, на базе которых были бы созданы вертикально интегрированные компании.

Таким образом, программа группы Госсовета была направлена на максимальное удовлетворение интересов миноритарных акционеров, региональных властей и региональных энергокомпаний.

Перед Правительством Российской Федерации стояла задача выбора между предлагаемыми вариантами, сложность которой заключалась в необходимости подняться выше интересов отдельных групп и найти решение, результатом которого станет улучшение экономического положения в отрасли и рост благосостояния страны в целом.

2.2              Вариант реформирования электроэнергетики, одобренный Правительством Российской Федерации

В связи со сложностью поставленной задачи ни один из предложенных вариантов не был в чистом виде одобрен Правительством Российской Федерации. «Основные направления реформирования электроэнергетики Российской Федерации», принятые постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2001 года № 526, можно считать компромиссом между концепциями РАО «ЕЭС России»-Минэкономразвития России и группой Госсовета России.

Правительственная программа реформирования электроэнергетики в качестве базового варианта восприняла концепцию Минэкономразвития России, поддерживаемую РАО «ЕЭС России», основным принципом которой является обязательное организационное разделение субъектов электроэнергетики по видам деятельности, с целью отделения потенциально конкурентных, таких как генерация и сбыт, от монопольных – передача, распределение и диспетчеризация. Уход от вертикальной интеграции – провозглашается в программе Правительства одним из принципиальных условий реформирования.

Картина функционирования отрасли в итоге реализации положений программы Правительства выглядит следующим образом. Создаются конкурентные оптовый рынок электрической энергии и  розничные рынки электроэнергии и тепла. Субъектами оптового рынка являются: производители и потребители энергии, в том числе конечные, отвечающие определенным параметрам производства (потребления) энергии; Администратор торговой системы (функция организации торговли); Федеральная сетевая компания (функция управления сетями) и Системный оператор (функция управления технологическими процессами). Субъектами розничных рынков являются: производители энергии, не имеющие права на участие в оптовом рынке; конечные потребители энергии; региональные сетевые компании; субъекты оперативно-диспетчерского управления; гарантирующие поставщики и энергосбытовые компании. Энергосбытовые компании, покупая энергию на оптовом рынке и реализуя ее конечным розничным потребителям,  выступают в роли так называемого «связующего звена» между оптовым и розничными рынками электрической энергии.

Принимая во внимание неоднородность условий  технологического функционирования энергозон на территории России, программой не предполагается внедрение рыночных отношений абсолютно во всех сферах энергетики. Так, государственное регулирование не будет заменяться рыночным механизмом в энергосистемах, функционирование которых происходит в постоянных условиях отсутствия конкуренции в силу технологических причин (территориальная замкнутость, наличие одного или минимального ограниченного количества источников энергии). В таких технологически изолированных системах допускается осуществление всех видов деятельности одним юридическим лицом.

Концепция Правительства с учетом положений программы Госсовета в отношении АО-энерго допускает дальнейшее их существование при условии выделения из них сетевого бизнеса. Данный компонент реструктуризации отрасли может быть реализован двумя способами: (1) АО-энерго продолжает существовать, но при этом  создается 100% дочерняя распределительная компания, управляющая региональными распределительными сетями, или (2) АО-энерго реорганизуются путем разделения на генерирующие и распределительные компании. При этом за АО-энерго будет закреплен статус «гарантирующего поставщика», поставляющего энергию потребителям по регулируемым ценам. Управление распределительными сетями останется на региональном уровне, а организации по управлению единой национальной электрической сетью будут переданы исключительно сети высокого напряжения.

2.2.1 Оптовый рынок электрической энергии. Организация торговли.

Основным результатом реформ в отрасли является формирование эффективных оптового и розничных рынков электроэнергии и тепла. Участие хозяйствующего субъекта в оптовом рынке в качестве продавца или покупателя обусловливается обязательным соответствием требованию по минимальному общему объему производства (для производителей) и потребления (для потребителей) электрической энергии.

Всем субъектам должен обеспечиваться равный, не дискриминационный доступ к сетевой инфраструктуре. Торговля на оптовом рынке может осуществляться как на биржевой площадке, так и за ее пределами по прямым договорам между поставщиками и потребителями электрической энергии. Функция организации  торговли возлагается на Администратора торговой системы – некоммерческую организацию, учреждаемую участниками рынка на условиях равного представительства поставщиков и покупателей в органах ее управления. Администратор торговой системы обеспечивает осуществление расчетов за поставляемую на рынок электроэнергию и услуги, оказываемые участникам оптового рынка (услуги по передаче энергии Федеральной сетевой компанией и организацией технического управления Системным оператором), разрабатывает систему гарантий, принимает меры по обеспечению равных условий для всех участников рынка. Регулятивно-координирующая функция АТС заключается в разработке правил оптового рынка (кодекса поведения участников оптового рынка, носящего нормативный характер для участников оптового рынка  в целях наибольшей гарантированности соблюдения его норм), а также в осуществлении контроля за их соблюдением. Нужно отметить, что контроль за соблюдением участниками рынка кодекса поведения может быть эффективным только в том случае, если АТС будет наделен полномочиями налагать санкции на нарушителей установленных правил. При этом размер санкций и способ их наложения должны обеспечивать  эффективность воздействия на потенциального нарушителя в превентивном порядке, формируя соответствующие ожидания относительно издержек в случае нарушения правил.

АТС также рассматривается в качестве инстанции досудебного урегулирования споров, возникающих между участниками оптового рынка. Насколько эффективно будет действие  этого механизма - покажет время. Согласно действующему законодательству досудебное разбирательство споров данного вида не является обязательной предварительной процедурой для защиты нарушенных прав в органах правосудия. Вот почему  только возможность спорящих хозяйствующих субъектов посредством рассматриваемой процедуры минимизировать свои издержки, по сравнению с процедурой обращения и разбирательства дела в арбитражном суде,  обеспечит востребованность данной функции АТС (например, сокращенные сроки рассмотрения дела,  минимизация последствий асимметричного распределения информации между спорящими субъектами и судебным органом. Последнее связано с тем, что АТС, являясь профессиональным субъектом оптового рынка и обладая полной информацией о процессах коммерческого взаимодействия субъектов оптового рынка электрической энергии рынка друг с другом,  безусловно, в большей мере, чем арбитражный суд способен быстро, объективно и профессионально урегулировать возникающую между субъектами рынка спорную ситуацию). Кроме того, во многих случаях начало судебных процедур может привести к разрыву контрактных отношений, что, учитывая особенности используемых в электроэнергетике активов и технологии, может повлечь значительные дополнительные убытки[10].

В силу существования риска неэффективного функционирования саморегулирующейся системы оптового рынка программой предусматривается возможность осуществления государственного надзора за деятельностью участников оптового рынка путем включения государственных представителей в состав органов управления АТС.

2.2.2 Технологическая инфраструктура оптового рынка электрической энергии

Под технологической инфраструктурой создаваемого оптового рынка подразумевается такой ограниченный ресурс как единая электрическая сеть и диспетчерское управление технологическими процессами сбалансированного перемещения электрической энергии в рамках системы. Предполагается организационное разделение функций по управлению единой электрической сетью и оказанию диспетчерских услуг.

Функцию управления единой национальной электрической сетью, в состав которой входят магистральные сети, объединяющие между собой все регионы   страны, осуществляет Федеральная сетевая компания. Она будет оказывать услуги по присоединению участников  оптового рынка к сети и передаче по ней электрической энергии. Причем  данные услуги должны предоставляться всем субъектам оптового рынка на недисриминационной основе по регулируемым государствам ценам. Присоединение к сети представляет собой одноразовое действие, когда оборудование абонента подключается к инфраструктуре, за что участником должен вносится единовременный фиксированный платеж[11]. Непосредственно за услугу по передаче энергии участники рынка будут рассчитываться с ФСК за фактический объем переданной энергии по регулируемым государством тарифам.

Эффективное функционирование ФСК в дальнейшем связано, во-первых, с эффективностью внутриорганизационного управления, и, во-вторых, с правильным проведением политики ценообразования на оказываемые данной организацией услуги.

Вопрос, который вызвал бурную дискуссию в органах власти, связан с определением доли государства в активах Федеральной сетевой компании и Системного оператора. Программой реформирования предусматривается создание ФСК и СО в качестве 100% дочерних обществ РАО «ЕЭС России», в уставном капитале которых не позднее 2004 года должно быть обеспечено непосредственное участие государства с целью получения контрольного пакета акций путем распределения акционерного капитала компаний между акционерами РАО «ЕЭС России» пропорционально их доле в его уставном капитале. Данное положение получило негативную оценку у части  представителей политических кругов. Связано это, прежде всего, с опасением, что в результате реализации такого варианта возможно усиление монопольного положения РАО «ЕЭС России». В результате предполагаемого распределения акций РАО «ЕЭС России» 49 % акций указанных компаний останутся в собственности РАО "ЕЭС России", которое получит возможность контролировать технологические процессы в отрасли. Сомнительной представляется готовность акционеров РАО «ЕЭС России» обменять свою долю в сетях на принадлежащую государству долю в генерации, тем более что сделать такой обмен обязательным не представляется возможным, не нарушив норм действующего законодательства[12]. В этой связи в некоторых государственных структурах широкое распространение получило мнение о том, что создание ФСК и СО в форме дочерних обществ РАО "ЕЭС России" может привести не к рыночным отношениям, а к еще большей монополизации в электроэнергетике. Сторонники такой позиции считают, что для того, чтобы не допустить такого поворота событий, необходимо предельно увеличить долю государства в активах ФСК и СО.

При этом возникает вопрос: так ли необходимо для обеспечения действенного контроля над деятельностью ФСК и СО увеличивать долю государства в их уставном капитале? Тем более что увеличить ее можно только путем выкупа  акций данных обществ, на что требуются значительные бюджетные средства. Альтернативой покупки акций является повышение эффективности деятельности государственных представителей в органах управления данных обществ, защищающих и отстаивающих интересы государства как главного акционера.

Второй вопрос, касающийся права собственности, связан с судьбой электросетевых объектов, подпадающих под определение магистральных, но не находящихся в собственности РАО «ЕЭС России» на момент создания ФСК. Правомочия собственников таких объектов ограничиваются в части заключения договоров на оказание услуг по передаче электрической энергии с использованием данных объектов, а также вывода их из эксплуатации без согласования с ФСК. Данные объекты передаются в управление ФСК, а собственникам выплачивается компенсация доходов, получаемых в результате использования их прав. В качестве варианта решения данной проблемы также рассматривается создание   региональных магистральных сетевых компаний (с участием в их активах ФСК и нынешних собственников сетей), в собственность которым будут передаваться сетевые объекты.

Вопрос заключается в том, как будет оцениваться размер компенсации собственникам, так как принятый в гражданском праве подход определения цены, существующей на аналогичный товар или услугу  на рынке, в этом случае неприменим в силу использования в данной деятельности специфических активов. Единственный источник ценовой информации – это тариф, в который и будет закладываться величина компенсации собственникам электросетевых объектов доходов, получаемых за счет ограничения их прав. Методы решения данного вопроса исключительно административные. Таким образом, соблюдение материальных интересов собственников электросетевых объектов напрямую зависит от принципов, которыми в своей работе будет руководствоваться государственный орган регулирования, и профессионализма его служащих.

В связи с тем, что деятельность по передаче электрической энергии, являясь исключительным видом деятельности (то есть ФСК не сможет, помимо деятельности по передаче электрической энергии,  осуществлять какие-либо иные виды деятельности), носит естественно-монопольный характер и регулируется государством, единственным источником поступлений от ее осуществления является регулируемый  органом государственной власти тариф. Вот почему от методики расчета тарифов зависит состояние инфраструктуры, возможность поддержания ее существующего потенциала, а также дальнейшего развития и расширения. При этом во внимание должно приниматься, что инвестиции в регулируемые сферы деятельности могут быть привлечены только в случае гарантированности экономически обоснованного уровня доходности на вложенный капитал.

2.2.3 Государственное регулирование деятельности субъектов электроэнергетики

Преобразования в сфере регулирования деятельности субъектов электроэнергетики выражаются, в том числе, в изменении полномочий органов государственного регулирования. Стремление осуществить централизацию управления выражается в перераспределении полномочий от региональных органов регулирования к федеральному.  За региональными регуляторами остается право устанавливать тарифы только на тепловую энергию (программой реформирования не предусматривается либерализация цен на тепло). Все остальные виды ценового регулирования, как-то: установление тарифов на оказание услуг по обеспечению системной надежности, на услуги Администратора торговой системы, платы за технологическое присоединение к сетям, платы за передачу электрической энергии, сбытовой надбавки для гарантирующих поставщиков - составляют полномочия федерального органа регулирования монополистической деятельности в топливно-энергетическом комплексе.

2.2.4 Розничные рынки электрической энергии и тепла

Основное назначение розничных рынков электрической энергии  и тепла – обеспечение данным ресурсом конечных потребителей, в том числе населения. Энергия на розничный рынок будет поступать с оптового, за исключением произведенной генераторами, не имеющими права выхода на оптовый рынок. Именно на розничных рынках наиболее остро стоит проблема разделения вертикально интегрированных компаний.

Одобренной Правительством программой реформирования не предусматривается обязательное организационное разделение существующих вертикально интегрированных компаний, которыми являются АО-энерго, по видам осуществляемой деятельности. Единственное требование -  организационное отделение сетевой деятельности. Это можно осуществить либо путем создания 100% дочернего общества, что предполагает дальнейшее существование материнской компании, либо реорганизация АО-энерго путем разделения на несколько самостоятельных юридических лиц. В любом случае предполагается ликвидация возможности существования вертикальной интеграции. При этом сторонники вертикальной интеграции приводят весомые доводы в ее пользу. Во-первых, это существование вертикально интегрированных компаний, принципы функционирования которых приближаются к мировым стандартам корпоративного управления (например, Мосэнерго, Ленэнерго, Тюменьэнерго^[13]). Во-вторых, существование таких компаний на розничных рынках позволяет упростить систему взаимоотношений с конечными потребителями энергии. Принцип «одного окна» позволяет потребителю контактировать только с одним юридическим лицом и все возникающие требования обращать к нему.

Вместе с тем не следует забывать, что функционирующие в настоящее время вертикально интегрированные компании в силу масштаба своего производства занимают на конкретном рынке товара или услуги безальтернативное монопольное положение. При этом также обеспечивается единство управления технологическим процессом внутри самой компании. Мировая практика реформирования электроэнергетики свидетельствует о том, что разделение вертикально-интегрированных энергокомпаний не угрожает надежности обеспечения населения и промышленности электрической энергией. Единственно необходимым условием такого разделения является замена корпоративных механизмов взаимодействия генерации, сетей и сбыта на правовые (в этой связи пристальное внимание уделяется разработке совокупности правовых актов, максимально регламентирующих отношения в отрасли после ее реформирования). В этой связи стоит отметить, что дальнейшее сохранение в неизменном состоянии энергетических монополий ведет к сохранению и увеличению совокупности экономических недостатков, существование которых отмечается на сегодняшний день: во-первых, отсутствие у вертикально-интегрированных компаний экономических стимулов снижать издержки производства, а во-вторых, отсутствие стимулов для оптимизации загрузки электростанций.

Энергосбытовые организации, частным случаем которых являются гарантирующие поставщики, выступают в роли посредников между оптовым и розничными рынками электрической энергии. Их деятельность заключается в покупке энергии на оптовом рынке и продаже на розничном конечным потребителям в режиме «одного окна». Вознаграждение данных организаций составляет сбытовая надбавка, то есть разница между ценой покупки и ценой продажи энергии конечным потребителям. В качестве основной функции гарантирующего поставщика рассматривается хеджирование рисков всех субъектов розничного рынка, находящихся в зоне его обслуживания, и по какой-либо причине не заключивших договор поставки электрической энергии со сбытовой компанией.

Анализируемой концепцией реформирования предусматривается полная либерализация цен на электроэнергию на розничных рынках только к 2005 году. До этого момента подразумевается регулирование сбытовой надбавки не только гарантирующих поставщиков, но и независимых сбытовых компаний. Это обосновывается стремлением сгладить неблагоприятные социальные последствия резкого скачка цен на электрическую энергию, потребляемую конечными потребителями.

3. Результаты реализации мероприятий по реформированию электроэнергетики  и разработка законодательной базы реформирования

Цель данного раздела – описать темпы осуществления реформы в отрасли, а также мероприятия, которые к настоящему моменту уже осуществлены. Перечень таких мероприятий подготовительного характера, без которых невозможна реализация основных положений правительственной модели реформирования электроэнергетики, приводится в пункте 3.1 данного раздела. Пункт 3.2 содержит описание действующей нормативной правовой базы реформирования электроэнергетики с приведением краткой характеристики каждого нормативного правового акта. Разбору основных спорных положений проекта федерального закона «Об электроэнергетике» в редакции, подготовленной к рассмотрению Государственной Думой Российской Федерации во втором чтении, посвящен пункт 3.3. В силу того, что в настоящее время нельзя сделать однозначного прогноза о пути развития электроэнергетики в пост реформенный период, в пункте 3.4 делается попытка разобрать проблемы, которые потенциально могут возникнуть в результате реализации мероприятий реформирования  в рамках одобренной Правительством Российской Федерации модели.

3.1. Реализация подготовительных мероприятий реформирования: изменения в структуре энергетики

В результате реформы РАО «ЕЭС России», главный монополист отрасли, прекратит свое существование не только  в качестве энергохолдинга, но и юридического лица. На его основе предполагается создать Федеральную сетевую компанию, Системного оператора и оптовые генерирующие компании. В силу поддержки идеи реформирования отрасли изнутри процесс создания данных обществ движется быстрыми темпами. К настоящему моменту в качестве 100% дочерних обществ созданы Федеральная сетевая компания  (ОАО «ФСК») и Системный оператор (ОАО «СО-ЦДУ ЕЭС»). Между РАО «ЕЭС России» и созданными обществами были заключены договоры на оказание системных услуг и услуг по передаче энергии. В сентябре текущего года начался процесс создания филиалов магистральных электрических сетей ОАО «ФСК ЕЭС».

Была проведена процедура заключения договоров на оказание системных услуг, учрежден Администратор торговой системы оптового рынка электрической энергии. В качестве учредителей данной организации выступили 28 организаций, в числе которых производители и потребители энергии, РАО «ЕЭС России» и его дочерние компании. Администратор торговой системы к настоящему моменту уже начал осуществлять уставную деятельность, организовав в сентябре 2002 года первые имитационные торги.

Идет процесс реформирования АО-энерго. Программы реформирования каждого конкретного дочернего или зависимого общества выносятся на рассмотрение Совета Директоров РАО «ЕЭС России». Базовые требования к представляемым на рассмотрение проектам утверждены приказом РАО «ЕЭС России». Согласно данному документу типовая схема преобразования выглядит следующим образом. Происходит организационное отделение генерирующей, сбытовой и непрофильной  деятельности АО-энерго путем выделения в отдельное юридическое лицо генерирующих, сбытовых и непрофильных активов. Имущество АО-энерго, необходимое для функционирования региональных диспетчерских управлений, передается на законной основе Системному оператору. Что касается сетевых активов, то распределительные сети передаются региональной сетевой компании, которая в переходный период, то есть до 2005 года, будет выполнять функции гарантирующего поставщика, а магистральные сети - в межрегиональные сетевые компании с последующей передачей в Федеральную сетевую компанию.

Таким образом, АО-энерго в нынешнем виде прекращает существование в качестве юридического лица, а на его базе создаются следующие юридические лица: генерирующая компания, сбытовая компания, региональная сетевая компания. Все непрофильные виды деятельности обособляются в отдельные предприятия. Для временного управления и координации деятельности всех перечисленных компаний, а также хеджирования рисков децентрализации создается единая управляющая компания. Предлагается несколько вариантов ее создания. Ею может быть или выделяемая в процессе реорганизации из АО-энерго компания, или специально учрежденная дочерняя компания РАО «ЕЭС России», руководство деятельностью которой осуществляет менеджмент АО-энерго.

Согласно действующему законодательству решение о реорганизации акционерного общества должно приниматься на общем собрании акционеров квалифицированным большинством голосующих акций, то есть тремя четвертями или 75%. Но на данный момент РАО «ЕЭС России» владеет 49% акций в 62 из 74 АО-энерго, а еще в 9 из оставшихся 12 свыше 20%. Вот почему одобрение планов реформирования региональных энергокомпаний советом директоров РАО «ЕЭС России» выражает исключительно позицию РАО «ЕЭС России» как акционера. Окончательное решение будет зависеть только от решения общего собрания акционеров реорганизуемой компании.

3.2 Правовое поле реформирования

Основополагающим документом, давшим реальный старт процессу реформирования, стало постановление Правительства Российской Федерации от 11 июля 2001 года № 526, закрепившее «Основные направления реформирования электроэнергетики России». В целях выполнения данного постановления был разработан План осуществления мероприятий первого этапа реформирования электроэнергетики, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 августа 2001 года № 1040-р (в который распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 апреля 2002 года № 471-р были внесены изменения и дополнения, касающиеся, в основном, сроков исполнения).

21 декабря 2001 года было принято постановление Правительства Российской Федерации № 881 «О критериях отнесения магистральных линий электропередачи и объектов электросетевого хозяйства к единой национальной (общероссийской) электрической сети». Данным документом определяется, что Единая национальная электрическая сеть формируется из линий электропередачи (отвечающих утвержденным в данном документе параметрам) и объектов электросетевого хозяйства, находящихся в едином оперативном и технологическом управлении, имеющих стратегическое значение для обеспечения устойчивого снабжения электрической энергией потребителей Российской Федерации и функционирования оптового рынка электрической энергии.

Принятым 2 апреля 2002 года постановлением Правительства Российской Федерации № 226 утверждены новые «Основы ценообразования на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» и «Правила государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации».

«Основы ценообразования» предусматривают установление в качестве отдельной величины платы за услуги, оказываемые в условиях естественной монополии, в том числе: на передачу электрической энергии по единой национальной и региональным сетям, на передачу тепловой энергии, плату за присоединение потребителей к электрическим сетям, также плату за предоставление системных услуг на оптовом рынке электрической энергии с исключением данных величин из  абонентной платы по мере создания обществ, оказывающих такие услуги (ФСК, региональных сетевых компаний, Системного оператора). Нормы данного документа ориентированы на расчет тарифов, исходя из гарантированности обоснованной нормы прибыли на вложенный капитал. Постановление также нацелено на запуск процесса либерализации цен на электрическую энергию на оптовом рынке. Если раньше нормативно была закреплена обязательная фиксация уровня тарифов для всех производителей и потребителей электрической энергии, действующих на ФОРЭМ, то теперь констатируется наличие сектора свободной торговли. Органом государственного регулирования устанавливается "потолок" цен, в пределах которого рыночная цена будет определяться  в результате действия спроса и предложения на данном сегменте рынка. Недостатком рассматриваемого документа является его общий характер, так как по вопросам, имеющим стратегическое значение, содержащиеся в нем нормы отсылают к актам ведомственного значения. Так, по вопросам расчета регулируемых тарифов обязательные для применения всеми регулирующими органами методические указания утверждает Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации. К настоящему моменту постановлением ФЭК РФ от 23.10.2002 №720-э/3 утверждены «Методические указания по расчету размера платы за услуги по передаче электрической энергии по единой национальной электрической сети», постановлением от 20.09.2002 №62-э/1 «Методические указания по расчету платы за услуги по обеспечению надежности, оказываемые Системным оператором субъектам оптового рынка» и постановлением от 31.07.2002 №49-э/8 «Методические указания по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую энергию на розничном (потребительском) рынке».

«Правила государственного регулирования и применения тарифов (цен) на электрическую и тепловую энергию» подробно регламентируют процедуру принятия и пересмотра тарифных величин регулирующим органом, благодаря чему данный процесс стал носить понятный, предсказуемый характер.

3.3 Оценка спорных положений законопроекта «Об электроэнергетике»[14]

Основополагающим условием нормального функционирования рынка электроэнергии в будущем является четкость и обоснованность норм принимаемых законодательных актов, регламентирующих процесс реформирования отрасли, особенно проекта федерального закона «Об электроэнергетике». Вместе с тем в упомянутом документе содержатся положения, которые не соответствуют обозначенным требованиям: (1) условия вывода из эксплуатации энергетических мощностей, (2) полномочия Системного оператора, (3) процедура заключения договоров на транспортировку электроэнергии, (4) тарифообразование в связи с бюджетным процессом. Рассмотрим отмеченные положения более подробно.

1. Вывод энергетических мощностей из эксплуатации должен согласовываться с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, который может потребовать от собственника, желающего вывести мощность из эксплуатации, отложить такой вывод на срок не более двух лет в случае, если это угрожает возникновением дефицита электрической энергии на оптовом рынке электроэнергии. Если же продолжение эксплуатации таких мощностей ведет к некомпенсируемым финансовым убыткам, собственникам или иным законным владельцам таких мощностей должна быть обеспечена соответствующая компенсация. В случае уведомления уполномоченного федерального органа исполнительной власти собственниками или иными законными владельцами энергетических мощностей об их намерении прекратить использование данных производственных объектов Правительство Российской Федерации  вправе потребовать от собственников выставить эти объекты на тендерную продажу и при отсутствии иных лиц, заинтересованных в приобретении таких объектов, осуществить их выкуп с целью сохранения системы жизнеобеспечения населения соответствующих территорий. Итогом законодательного закрепления данной нормы могут стать необоснованные расходы государственного бюджета, так как велика вероятность того, что на тендерные торги, в которых не будет принимать участие ни одно заинтересованное лицо, будут выставляться объекты, не предоставляющие никакого экономического  интереса в дальнейшей их эксплуатации. Следовательно, вся тяжесть и риски содержания и дальнейшей эксплуатации экономически неэффективных мощностей перекладывается на государство. В законопроекте не предполагается детально прописывать процедуру проведения такого тендера (в том числе процедуру определения начальной тендерной цены и цены, по которой такие объекты должны выкупаться государством в случае отсутствия лиц, заинтересованных в их приобретении), что приведет к непрозрачности тендерной процедуры. В этой связи велика вероятность сговора на уровне государственных чиновников и собственников выводящихся из эксплуатации объектов энергетики по поводу вынесения решения о проведении тендера и определения тендерной цены.

2. Отличительной чертой рынка электроэнергетики как торговой площадки в силу прямой зависимости его работы от параметров и технических возможностей  инфраструктуры, а также специфики торгуемого товара (потребление электрической энергии происходит практически сразу после ее выработки, отсутствует возможность ее хранения, а значит, велика зависимость предложения электроэнергии в конкретный момент времени от спроса на нее  в этот же момент) является детальное регламентирование технологических параметров работы субъектов электроэнергетики. Вот почему объективно необходимым является безусловное выполнение субъектами электроэнергетики требований  Системного оператора, основной функцией которого является управление технологическими режимами работы объектов электроэнергетики. При этом законопроект не налагает обязанности на субъектов электроэнергетики беспрекословно выполнять указания Системного оператора. В частности, нормами законопроекта устанавливается, что субъекты электроэнергетики вправе не исполнять оперативно-диспетчерские команды и распоряжения, если их выполнение создает угрозу для жизни людей, сохранности оборудования  или приводит к нарушению пределов и условий безопасности атомных электростанций. В силу отсутствия в проекте закона каких-либо мер ответственности субъектов энергетики за невыполнение технических требований Системного оператора, разрешение вообще их не выполнять несет угрозу массового нарушения команд Системного оператора (при этом всегда можно будет обосновать такое невыполнение возможностью наступления перечисленных выше неблагоприятных случаев). Таким образом, в случае законодательного закрепления возможности неисполнения указаний диспетчера  велика вероятность наступления системных технологических сбоев в процессе функционирования рынка электрической энергии.

3. Функционирование субъектов оптового и розничных рынков электрической энергии сопряжено с транспортировкой электрической энергии от субъектов, ее производящих, к субъектам, ее потребляющим. Передача электрической энергии осуществляется Федеральной сетевой компанией на основе публичного  договора возмездного оказания услуг. При этом заключение такого договора, согласно нормам законопроекта «Об электроэнергетике», обусловливается наличием у потребителя электрической энергии заключенного договора с производителем или иным поставщиком электрической энергии, исполнение обязательств сторон по которому не приостановлено и фактически осуществляется. Данное требование может спровоцировать возникновение неблагоприятных последствий для субъектов электроэнергетики в процессе ведения ими хозяйственной деятельности. Это связано, прежде всего, с тем, что ни один хозяйствующий субъект  не станет заключать договор купли-продажи электрической энергии, не имея уверенности в том, что ФСК не откажет в заключение договора по передаче энергии (в соответствии с общепринятой практикой функционирования рыночной инфраструктуры договор на услуги инфраструктуры первичен). В силу того, что процесс торговли энергией тесно связан с возможностью ее транспортировки, заключение договора купли-продажи электрической энергии не имеет смысла, если нет  гарантированной возможности осуществить ее передачу от продавца к покупателю.

4. В данном документе предусматривается, что в переходный период реформирования электроэнергетики Правительство Российской Федерации одновременно с разработкой проекта федерального бюджета на очередной календарный год будет утверждать на год тарифы и/или их предельные (максимальные и/или минимальные) уровни (при этом не оговаривается, в каких случаях Правительством Российской Федерации устанавливается тариф на электроэнергию, а в каких – его предельные уровни). Таким образом, срок действия устанавливаемых тарифов будет равен одному году. Изменение тарифов в течение финансового года может быть осуществлено исключительно путем внесения изменений в закон «О федеральном бюджете».

С точки зрения экономической теории установление предельного уровня тарифа  на достаточно длительный срок может симулировать производителей энергии снижать свои издержки. При этом обязательным условием установления предельной цены является ее корректировка в соответствии с уровнем инфляции посредством использования в формуле расчета индекса потребительских цен. Для этого необходимо обладать как можно более точными прогнозными данными. Но, как отмечалось выше, в данном документе отсутствует перечень случаев, когда устанавливается не тариф, а его предельная величина, а значит с достаточно высокой вероятностью можно предположить, что устанавливаться будет фиксированная величина тарифа.

Отметим, что в рамках действующего правового поля, закрепляющего в качестве основного метода расчета тарифов метод экономически обоснованных расходов[15], строгая привязка тарифов на электрическую энергию к бюджетному процессу создаст серьезные проблемы для предприятий электроэнергетики. В данной отрасли промышленности объективно необходимой является потребность изменения тарифных величин не менее двух раз в год. Это связано со спецификой функционирования отрасли и ведения хозяйственной деятельности ее субъектами. Во-первых, ремонтная кампания энергетических предприятий осуществляется летом (в силу сезонности спроса на вырабатываемый ресурс спад потребления происходит летом), поэтому объемы необходимых финансовых средств для ее осуществления реально могут  быть определены не раньше, чем за несколько месяцев до ее проведения. Во-вторых, цены на энергетические ресурсы (уголь, мазут) используемые в электроэнергетике, в силу сложившейся практики организации торговли на топливных рынках также определяются летом. Также необходимо принимать во внимание, что в результате бюджетной реформы бюджетный процесс стал отличаться большей сбалансированностью и четкой регламентацией сроков его проведения. Процессы формирования инвестиционных программ в энергетическом секторе такими характеристиками не отличаются. Перечисленные обстоятельства свидетельствуют об объективной невозможности расчета необходимой годовой величины тарифа (методом экономически обоснованных расходов) во время составления проекта федерального бюджета на соответствующий год, который в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации (статья 184) начинается не позднее, чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года. Необходимо также рассмотреть вопрос фиксации величины тарифа на столь длительный срок с позиции оценки степени влияния и последствий изменения стоимости электрической энергии на ее потребителей. Очевидно, что все реально произведенные в течение финансового года затраты производителей электроэнергии, не заложенные в тариф, будут включаться в тариф на следующий финансовый год. Такой однократный резкий скачок тарифной величины для потребителей может в большей степени негативно сказаться на результатах хозяйственной деятельности последних, нежели более частое, но планомерное увеличение тарифа.

3.4 Потенциальные проблемы, которые могут возникнуть в результате реализации мероприятий реформирования электроэнергетики

Основным риском реализации реформы электроэнергетики является угроза того, что основополагающие цели реформы, ради достижения которых она и затевалась, в конечном итоге не будут достигнуты. Иными словами  либо не будет наблюдаться рост инвестиций в отрасль, следствием чего станет глубокий структурный кризис, либо не будет достигнут достаточный уровень конкуренции на создаваемых рынках. В результате в электроэнергетике могут быть созданы псевдо-рыночные условия функционирования, характеризующиеся наличием ограниченного количества производителей энергии, которые потенциально будут иметь возможность бесконтрольно повышать цены и за счет этого извлекать экономическую ренту.

Совсем неочевидным является утверждение о том, что в результате реформирования генерирующие компании станут выгодными объектами инвестирования. Это связано с тем, что электроэнергетические мощности являются инвестиционными объектами, характеризующимися длительными сроками строительства и окупаемости. Помимо этого, характерной особенностью России является нестабильность законодательства. В связи с этим объективно отсутствует гарантия того, что потенциальные инвесторы будут стремиться вкладывать деньги в условиях нестабильности на длительный срок.

Длительность и капиталоемкость процесса строительства новых производственных электроэнергетических мощностей позволяет с большой долей вероятности утверждать, что основные инвестиции будут направляться на строительство объектов малой энергетики. Отказ от принятого в советское время стремления строить энергетические гиганты, обслуживающие значительные по масштабам районы страны, может быть обусловлен тем, что объекты малой энергетики характеризуются значительно меньшим размером необходимых капитальных вложений. Помимо этого бизнес по использованию таких мощностей в силу меньшего масштаба объема производства обременен меньшим количеством предпринимательских рисков и является более маневренным в части адаптации к изменяющимся условиям рынка, нежели масштабное производство.

Иными словами, в ходе трансформации российской экономики значительно изменится баланс трансформационных и трансакционных издержек. Крупные электростанции позволяют, при прочих равных условиях, обеспечивать производство электроэнергии с меньшими средними издержками, чем электростанции меньшей мощности. Однако повышение трансакционных издержек, обусловленное повышением неопределенности, делает относительно более привлекательными проекты, которые при более высоких трансформационных издержках позволяют сэкономить на трансакционных издержках.

В настоящий момент достаточно сложно дать  однозначный ответ на вопрос, что произойдет с инфраструктурными объектами в результате осуществления комплекса мероприятий по реформирования электроэнергетики. Расшивка «узких» мест сетевой инфраструктуры (строительство новых линий электропередачи в тех местах, где существующие объекты инфраструктуры в силу технических параметров не могут обеспечить передачу необходимого количества электрической энергии) требует эффективного управления технологическими процессами. Сейчас невозможно предположить,  где и в какой степени потребуется увеличивать передающие мощности, и будет ли компания, управляющая сетевыми активами наращивать передающие мощности. Проверить это можно будет только опытным путем. Вместе с тем детализированное проектирование изменений позволит с достаточно высокой степенью уверенности сделать вывод о генерировании необходимых сигналов (в том числе и ценовых) для распределения нагрузки намощности и строительства новых передающих мощностей.

Выводы

Проведенный анализ позволяет сделать следующие выводы.

I. Проведение структурных изменений в электроэнергетике вызвано объективной необходимостью предотвращения наметившихся и усиливающихся негативных тенденций. Можно отметить несколько основных причин сложившейся в отрасли ситуации:

1) Регулируемые тарифы на электрическую энергию, величина которых не отражает объективных затрат на ее производство.

2) В результате политики занижения тарифов и мягких бюджетных ограничений в процессе принятия хозяйственных решений укрепилось отношение к электроэнергии как  гарантированному, не требующему особых затрат благу каждого.

3) Энергокомпании не имеют достаточных стимулов для того, чтобы повышать эффективность своей производственной деятельности. При снижении издержек велик риск изъятия полученных доходов при установлении обязательной тарифной величины.

4) В отрасли наблюдается значительный износ производственных фондов.

5) Нехватка внутренних инвестиционных ресурсов усугубляется отсутствием внешних инвестиционных вложений.

II. Основная цель реформирования – выведение отрасли из кризисного состояния путем создания условий для увеличения эффективности производства и потребления электрической энергии, а также привлечения внешних инвестиций в отрасль. Для этого  в соответствии с мировой практикой реформирования принципиальным условием, которое легло в основу одобренной Правительством Российской Федерации модели реформирования, является отделение осуществляемых в электроэнергетике  потенциально конкурентных видов деятельности (генерация и сбыт) от монопольных (передача и диспетчеризация). В результате создания и дальнейшего функционирования  действительно конкурентного рынка электрической энергии у субъектов электроэнергетики под воздействием рыночных механизмов появятся стимулы снижать издержки и  повышать эффективность своей деятельности.

III. В создании стабильных условий ведения деятельности в отрасли как российских, так и зарубежных компаний, важную роль играет создание прозрачного, четко регламентированного законодательства, регулирующего отношения хозяйствующих субъектов в электроэнергетике. К настоящему моменту уже принят ряд нормативных правовых актов, нацеленных на подготовку «почвы» для внедрения идей реформирования в жизнь. Также в стадии подготовки к рассмотрению во втором чтении Государственной Думой Российской Федерации находится пакет законопроектов по реформированию электроэнергетики, в частности проект федерального закона «Об электроэнергетике». При этом в данной редакции документа содержится значительное число принципиальных положений, целесообразность реализации которых вызывает сомнение (подобные нормы законопроекта могут негативным образом сказаться на ожидаемых результатах реформ, а может быть даже исказить их основной смысл).

IV. Практически для всех, вовлеченных в дискуссию по проблемам реформирования электроэнергетики, очевидна необходимость проведения структурных преобразований с целью преодоления наблюдающихся в ней негативных тенденций, а также недопущения консервации и углубления существующих в отрасли проблем. При этом невозможно устранить ограничения, в которых происходят и будут происходить структурные преобразования.

С одной стороны, откладывание начала и затягивание самого процесса реформирования электроэнергетической отрасли может привести к необратимым последствиям, тенденции наступления которых просматриваются уже в настоящее время (описанию сложившейся ситуации в отрасли и основных причин неизбежности и необходимости проведения мероприятий, направленных на коренное изменение политики управления и функционирования в отрасли была посвящена первая часть данной работы). Нарастание степени существующих негативных тенденций в отрасли находится в прямой зависимости от временного фактора. Таким образом, чем дольше отрасль будет функционировать по «старым» правилам, тем больше вероятность наступления необратимых последствий. Более того, временной фактор влияет также на то, какими темпами будет восстанавливаться отрасль и какие усилия потребуется для этого приложить. Следовательно, откладывание мероприятий по реформированию отрасли приведет к ухудшению исходных позиций.

С другой стороны, форсированное проведение реформ без детального, всестороннего обсуждения ожидаемых последствий не только с точки зрения суммарных эффектов, но и с точки зрения их распределения между отдельными группами населения, хозяйствующими субъектами может привести как к дискредитации самой идеи реформ, так и к негативным последствиям в плане обеспечения стабильности, безопасности, инвестиционной привлекательности электроэнергетики. В этой связи детализация рассматриваемых вопросов является важным условием оценки ожидаемых выгод и издержек реформирования, а также распределения их между различными группами заинтересованных лиц.

Приложение

Таблица №1

Тарифы на электроэнергию в 2000 году для промышленных производителей и населения в различных странах.

Источник: данные РАО «ЕЭС России»

Поскольку доступные данные РАО «ЕЭС России» не сопровождаются описанием методики их получения, то достаточно сложно оценить полученные данные с точки зрения их абсолютного значения. Однако в любом случае достаточно очевидны различия в принципах ценообразования, влияющих на соотношение тарифов на электроэнергию для населения и промышленных потребителей.

Таблица №2

Средние тарифы на электроэнергию в 2000 году для производственных потребителей и электроемкость ВВП в различных странах

Источник: данные РАО «ЕЭС России»

Таблица №3

Показатели износа по отраслям промышленности России на начало 2000 года (крупные и средние предприятия)

Источник: Госкомстат Российской Федерации

Таблица №4

Динамика промышленного производства и потребления энергии в промышленности в 1990-2001 годах

Данные Госкомстата России: «Промышленность России», Москва, 2002 год, расчеты БЭА.

Таблица №5

Производство, потребление электроэнергии в России и потери в сетях общего пользования в 1990-2001 годах

Данные Госкомстата Российской Федерации: «Промышленность России», 2002 год, расчеты БЭА.

[1] Тарифы для населения ниже, чем для промышленных потребителей, хотя издержки энергокомпаний по снабжению энергией населения объективно выше. Это связано с тем, что для передачи электрической энергии промышленному  потребителю используются только магистральные сети, а для населения также и распределительные сети низкого напряжения. Сравнение тарифов на электроэнергию для промышленных потребителей  и населения в разных странах приводится в Таблице №1 приложения.

[2] Статья  546 Гражданского кодекса Российской Федерации

[3] По данным Госкомстата Российской Федерации. Динамика промышленного производства и потребления энергии в 1990-2001 годах приводится в Таблице №4 приложения.

[4] Данные по электроемкости ВВП в различных странах приведены в Таблице№2 приложения.

[5] Показатели износа оборудования по различным отраслям промышленности отражены в Таблице№3 приложения.

[6]  Сравнение степени износа основных фондов по основным отраслям промышленности, показывает, что ситуация электроэнергетики не является наихудшей. Однако из этого не следует, что положение с обновлением основных фондов не является критическим, особенно принимая во внимание масштабы отрасли, с одной стороны, и время, в течение которого в ней накапливались проблемы, с другой.

[7] См. Таблицу №5 приложения.

[8] Передача энергии от производителя к потребителю осуществляется посредством линий электропередачи. Если в одной энергетической системе производится энергии больше, чем потребляется, то для того, чтобы эту энергию могли использовать потребители энергодефицитной системы между этими системами должны быть построены линии электропередачи. Ограничение межсистемных перетоков выражается в недостаточности технической возможности (пропускной способности) линий электропередачи для транспортировки необходимого объема электрической энергии из энергоизбыточной системы в энергодефицитную.

[9] Участие государства в качестве мажоритарного акционера в органах управления РАО «ЕЭС России», которое в свою очередь владеет контрольными пакетами акций в большинстве региональных энергокомпаний, в связи с чем может оказывать действенное влияние и осуществлять контроль за их деятельностью, выливается в наличие у государства опосредованного механизма управления региональными АО-энерго. В случае ликвидации РАО «ЕЭС России» и «зеркального» разделения активов АО-энерго непосредственно в государственной собственности окажется максимум 25% акций последних. Таким образом, участие представителей государства как мажоритарного акционера в органах управления РАО "ЕЭС России" объективно предоставляет возможность осуществления опосредованного влияния на АО-энерго с большей степенью эффективности, нежели, чем в случае непосредственного нахождения в государственной собственности 25% акций региональных энергетических компаний.

[10] В экономической теории используется понятия «частный порядок улаживания конфликтов», который применяется в ситуациях, когда активы обладают свойством специфичности. Специфическим называется актив, доход от использования которого в рамках одной конкретной трансакции устойчиво превышает доход от его использования в рамках любой другой трансакции. В результате инвестиций в специфические активы предпринявший их агент ограничен в последующем выборе партнера.  

[11] Присоединение  к инфраструктуре обозначает технологический процесс подключения оборудования абонента к магистральным или региональным сетям компании, оказывающей услуги по передаче электроэнергии. При этом присоединение является необходимым, но не достаточным условием для того, чтобы абонент мог получать электрическую энергию. Таким условием является наличие действующего договора на передачу электрической энергии, заключенного абонентом с сетевой организацией. Таким образом, присоединение и передача представляют собой две составляющих понятия "доступ" к инфраструктуре.

[12] Согласно статье 35 Конституции Российской Федерации право частной собственности охраняется законом, и никто не может быть лишен своего имущества иначе, чем по решению суда.

[13]В частности, это подтверждается выходом перечисленных компаний на международный финансовый рынок, на котором их акции обращаются в виде американских депозитарных расписок.

[14] В данной работе рассматривается проект закона «Об электроэнергетике» в редакции, подготовленной  к рассмотрению Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации во  втором чтении.

[15] «Основы ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации», утвержденные постановление Правительства Российской Федерации  от 2 апреля 2002 года №226.