Содержание

ВВЕДЕНИЕ.................................................................................................................................................................................... 2

1 ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА................................................................. 5

1.1 Государственный долг и бюджетный дефицит.............................................................................................. 5

1.2 Виды государственного долга............................................................................................................................. 14

1.3 Государственные и корпоративные ценные бумаги, как источники покрытия государственного долга..................................................................................................................................................................................................... 18

2 АНАЛИЗ ГОСУДАРСТВЕННОГО ВНЕШНЕГО ДОЛГА РОССИИ................................................................... 22

2.1 История возникновения........................................................................................................................................... 22

2.2 Состав и структура внешнего государственного долга.......................................................................... 28

2.3 Динамика внешнего государственного долга............................................................................................. 35

3 ПРОБЛЕМЫ И МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ............................................ 52

3.1 Основные методы и схемы реструктуризации внешнего долга, на основе международного опыта..................................................................................................................................................................................................... 52

3.2 Денежная эмиссия как инструмент управления внешним долгом.................................................... 66

3.3 Влияние внешнего долга на национальную экономику......................................................................... 73

ЗАКЛЮЧЕНИЕ......................................................................................................................................................................... 81

Список использованной литературы......................................................................................................... 85

Приложение......................................................................................................................................................................... 89

ВВЕДЕНИЕ

Одной из «детских болезней» российской экономики времен переходного периода стал непомерно возросший как внешний, так и внутренний долги.

Государственный долг – сумма задолженности государства по кредитным операциям. В зависимости от рынка размещения валюты, в которой выпущены и размещены займы, государственный долг может быть внутренним и внешним; в зависимости от срока погашения – капитальным и текущим.

Государственный долг определяется динамикой бюджетного дефицита. Чтобы государственный долг уменьшился, бюджет должен иметь положительное сальдо. Если государственный бюджет имеет дефицит, увеличивается государственный долг. Чем больше бюджетный дефицит, тем быстрее растет государственный долг. Следовательно, если бюджетный дефицит сокращается, это не значит, что уменьшается государственный долг, он лишь медленнее возрастает.

Практически все страны мира, проводя экономические преобразования, прибегают к внешним источникам финансирования. Рациональное использование иностранных займов, кредитов и помощи способствует ускорению экономического развития, решению социально-экономических проблем. Однако отсутствие целостной государственной политики по привлечению и использованию внешних финансовых ресурсов ведет к образованию внешней задолженности, которая становится серьезным препятствием на пути экономических преобразований.

Активно государственные кредиты используются и в наши дни. Однако на современном этапе в России сложилась прямо противоположная ситуация. Августовский кризис 1998 года вызвал неподдельный интерес финансистов к проблемам государственных заимствований и дефицита федерального бюджета. Причины этого очевидны. Стремительный рост объемов государственного долга, критическая величина расходов на его обслуживание заставляют искать первопричины подобной неблагоприятной ситуации, сложившейся в отечественной экономике.

В большинстве аналитических работ в данной связи отмечаются три ключевых фактора: высокая доля государственных расходов в структуре ВВП; неточный финансовый счет бюджетного дефицита, приводящий к его двукратному занижению; высокая доходность государственных ценных бумаг.

Актуальность темы.

Интерес к данной теме обусловлен тем, что в настоящее время проблема государственного долга это ключ к макроэкономической стабилизации в стране. От ее решения зависят состояние федерального бюджета, золотовалютных резервов, стабильность национальной валюты, уровень процентных ставок, инфляции, инвестиционный климат. Кроме того, принимая во внимание попытки наших международных кредиторов использовать долговую проблему для политического давления на Россию, грамотное урегулирование государственного долга становится фактором национальной безопасности и условием проведения самостоятельной внешней, да и внутренней политики.

Финансовый кризис, в результате которого российское государство оказалось на грани полного банкротства, обусловил переход вопросов управления государственным долгом в разряд первостепенных. Более того, можно с уверенностью утверждать, что данная тема будет оставаться важнейшим предметом для обсуждения и в ближайшей перспективе.

Объект исследования.

- анализ внешней задолженности России;

- выбор оптимальной стратегии управления государственным внешним долгом.

Цель работы: рассмотреть государственный долг РФ пути и проблемы его регулирования.

Данная цель решается с помощью следующих задач:

1. дать содержательное описание государственного долга и бюджетного дефицита;

2. выявить виды государственного долга;

3. описать источники покрытия государственного долга: государственные и корпоративные ценные бумаги;

4. дать анализ государственного внешнего долга России;

5. описать состав и структуру внешнего государственного долга;

6. проанализировать динамику внешнего государственного долга

7. раскрыть основные методы и схемы реструктуризации внешнего долга, на основе международного опыта;

8. описать денежную эмиссию, как инструмент управления внешним долгом;

9. выявить влияние внешнего долга на национальную экономику.

1 ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА

1.1 Государственный долг и бюджетный дефицит

Теория государственного долга неразрывно связана с теорией государственного бюджета и использует ряд основных бюджетных понятий, которые являются основополагающими при рассмотрении государственного долга.

Бюджетный дефицит – это превышение расходов государственного бюджета над его доходами. Большинство правительств, как в развитых, так и развивающихся стран не могут покрыть доходами своих расходов, сводя госбюджет с дефицитом. Поэтому встает вопрос о допустимом размере дефицита, о его воздействии на экономику в краткосрочном и долгосрочном периоде и о способах его финансирования.

Непосредственным итогом бюджетных дефицитов является их накопленная сумма – государственный долг. Обслуживание государственного долга – это выплаты процентов по нему и выплаты основных сумм долга. Обслуживание долга – одна из форм расходов государственного бюджета[1].

Бюджетно-налоговая (или фискальная) политика государства – это политика в области налогообложения и государственных расходов. Бюджетный дефицит является важнейшим обобщающим показателем фискальной политики в краткосрочном периоде, а государственный долг – в долгосрочном.

С позиции кредитных отношений, государственный долг – это величина задолженности государства всем своим кредиторам. Государственный долг является характеристикой результативности всех совершенных государственных кредитных операций. Его абсолютная величина, динамика и темпы изменений отражают состояние экономики и финансов страны, эффективность функционирования государственных структур. Однако для отражения реальной экономической ситуации чаще используют относительные величины, в частности, отношение государственного долга к объему ВВП.

Существуют различные экономические методы, применяемые государством для балансирования бюджета и регулирования экономического цикла. Такая политика направлена на сглаживание колебаний экономики и преодоление негативных последствий спадов. Она носит название фискальной политики.

Фискальная политика в ходе экономического цикла.

Дискреционная фискальная политика – сознательное манипулирование налогами и правительственными расходами с целью изменения реального объема национального производства и занятости, контроля над инфляцией и ускорения экономического роста. Фискальная политика может быть использована для стабилизации экономики. Фундаментальная цель фискальной политики состоит в том, чтобы ликвидировать безработицу или инфляцию. В период спада на повестке дня возникает вопрос о стимулирующей фискальной политике. Она включает:

1. Увеличение государственных расходов, или

2. Снижение налогов, или

3. Увеличение государственных расходов с одновременным снижением налогов.

Если в исходном пункте имеет место сбалансированный бюджет, фискальная политика должна двигаться в направлении правительственного бюджетного дефицита в период спада или депрессии. И наоборот, если в экономике имеет место вызванная избыточным спросом инфляция, этому случаю соответствует сдерживающая фискальная политика. Она включает:

1. Уменьшение правительственных расходов, или

2. Увеличение налогов, или

3. Уменьшение правительственных расходов при увеличении налогов.

Фискальная политика должна ориентироваться на положительное сальдо правительственного бюджета, если перед экономикой стоит проблема контроля над инфляцией. Однако важно помнить о том, что размеры чистого национального продукта зависят не только от разницы между правительственными расходами и налогами (т.е. от размеров дефицита и положительного сальдо), но и от абсолютных размеров бюджета. Главным показателем бюджета считается размер бюджетного дефицита (излишка)[2].

Бюджетные дефициты и излишки.

При данной величине дефицита государственного бюджета его стимулирующее воздействие на экономику будет зависеть от методов финансирования дефицита. Аналогично: при данной величине бюджетного излишка его дефляционное влияние зависит от того, как он будет ликвидироваться.

Займы или выпуск новых денег.

Существуют два различных способа, которыми федеральное правительство может финансировать дефицит: за счет займов у населения (посредством продажи процентных бумаг, или за счет выпуска новых денег его кредиторам). Воздействие на совокупные расходы будет в каждом случае различно.

Заимствования. Если правительство выходит на денежный рынок и размещает там свои займы, оно вступает в конкуренцию с частными предпринимателями за финансовые средства. Этот дополнительный спрос на средства вызовет рост равновесной процентной ставки, а инвестиционные расхода обратно пропорциональны ставке процента. Следовательно, правительственное заимствование будет иметь тенденцию к повышению уровня ставки процента, и, таким образом, будет выталкивать некоторые расходы частных инвесторов и чувствительные в величине процента потребительские расходы. Создание денег. Если государственные расходы дефицитного бюджет финансируются за счет выпуска новых денег, выталкивания частных инвестиций можно избежать. Федеральные расходы могут увеличиваться, не оказывая влияния на инвестиции или потребление. Таким образом, создание новых денег является по своему характеру более стимулирующим способом финансирования дефицитных расходов по сравнению с расширением займов.

Погашение долга или бездействующий бюджетный избыток.

Вызванная избыточным спросом инфляция требует фискальных действий со стороны правительства, которые могли бы сформировать бюджетный излишек. Однако антиинфляционный эффект такого излишка зависит от того, как правительство будет использовать его.

Погашение долга. Поскольку федеральное правительство имеет накопленную задолженность, логично, что правительство может использовать дополнительные средства для погашения долга. Эта мера, однако, может несколько снизить антиинфляционное воздействие бюджетного излишка. Выкупая свои долговые обязательства у населения, правительство передает свои избыточные налоговые поступления обратно на денежный рынок, вызывая падение ставки процента и стимулируя, таким образом, инвестиции и потребление.

Изъятие из обращения. С другой стороны, правительство может добиться большего антиинфляционного воздействия своего бюджетного излишка просто за счет изъятия этих избыточных сумм, приостановив любое их последующее использование. Изъятие избытка означает, что правительство изымает покупательную способность некоторых размеров из общего потока доходов и расходов и удерживает ее. Если избыточные налоговые доходы не впрыскиваются (вливаются) вновь в экономику, то отсутствует возможность расходования даже некоторой части бюджетного избытка. То есть уже нет никаких шансов к тому, что эти средства создадут инфляционное воздействие, противодействующее дефляционному влиянию избытка как такового. Можно сделать заключение о том, что полное изъятие бюджетного избытка является более сдерживающей мерой по сравнению с использованием этих средств для погашения государственного долга.

Варианты политики: правительственные расходы или налоги?

Что является наиболее предпочтительным в покрытии инфляционных кризисных отрывов – правительственные расходы или налоги? В значительной степени этот вопрос решается по-разному в зависимости от взглядов и величины государственного сектора. Те экономисты, которые считают, что государственный сектор должен быть расширен для того, чтобы компенсировать различные погрешности рыночной системы, могут рекомендовать расширение совокупных расходов в период спада за счет роста государственных покупок и ограничение совокупных расходов в период роста инфляции за счет увеличения налогов. И наоборот, экономисты, считающие, что государственный сектор излишне раздут и неэффективен, могут выступать за рост совокупных расходов в период спада за счет сокращения налогов, и в период роста инфляции предлагать сокращение совокупных расходов за счет сокращения государственных расходов. Важно отметить, что активная фискальная политика, направленная на стабилизацию экономики, может опираться как на расширяющийся, так и на сокращающийся государственный сектор.

Не дискреционная политика: встроенные стабилизаторы.

В некоторой степени необходимые изменения в относительные уровни государственных налогов и расходов вносятся автоматически. Эта автоматическая или встроенная стабильность не включается в рассмотрение дискреционной политики, т.к. при этом предполагается существование аккордного налога (обеспечивающего взимание определенного процента ЧНП). Встроенная стабильность возникает в связи с тем, что в реальности налоговая система обеспечивает изъятие такого чистого налога (общая величина налога за вычетом трансфертных платежей и субсидий), который варьирует пропорционально величине ЧНП. Почти все налоги дают увеличение поступлений по мере роста ЧНП. В частности, индивидуальный подоходный налог имеет прогрессивные ставки, следовательно, по мере роста ЧНП дает более чем пропорциональное увеличение поступлений. По мере роста ЧНП увеличиваются налоги с дохода корпораций, с оборота и акцизы. И увеличивается величина налогов на зарплату по мере создания новых рабочих мест. Трансфертные платежи имеют прямо противоположное поведение. Выплаты пособий по безработице, пособий по бедности, субсидий фермерам – все они сокращаются во время экономического подъема и возрастают во время спада производства[3].

Встроенный стабилизатор – любая мера, которая имеет тенденцию увеличивать дефицит государственного бюджета (или сокращать его положительное сальдо) в период спада и увеличивать его положительное сальдо (или уменьшить его дефицит) в период инфляции без необходимости принятия каких-либо специальных шагов со стороны политиков. Как раз этим характеризуется большинство современных налоговых систем. Однако встроенные стабилизаторы не способны скорректировать нежелательные изменения равновесного объема ЧНП. Все, что делают стабилизаторы – ограничение размаха или глубины экономических колебаний. Поэтому кейнсианские экономисты соглашаются, что для коррекции спада сколь либо значительных масштабов требуются дискреционные фискальные мероприятия, то есть изменения налоговых ставок, налоговой структуры и величины расходов. По оценкам, в США сегодня встроенные стабилизаторы в состоянии уменьшить колебания национального дохода приблизительно на треть.

Концепции баланса государственного бюджета.

Применение активной фискальной политики, согласно современным теориям, не может дать ежегодно сбалансированный бюджет. Таким образом, возникает вопрос, нужно ли стремиться к сбалансированному бюджету? От ответа на него зависит финансовая политика правительства, а, следовательно, и будущее страны. Существует два различных подхода к решению этой проблемы.

1. Ежегодно балансируемый бюджет

До "великой депрессии" в США в 30-х гг. ежегодно балансируемый бюджет считался целью государственных финансов. Однако при дальнейшем изучении стало очевидным, что ежегодно балансируемый бюджет практически исключает фискальную деятельность государства как антициклическую, стабилизирующую силу. Хуже того, ежегодно балансируемый бюджет углубляет колебания экономического цикла. Допустим, что экономика сталкивается с длительным периодом безработицы и падающих доходов. При таких обстоятельствах налоговые поступления автоматически сократятся. Стремясь сбалансировать бюджет, правительство должно либо увеличить ставки налога, либо сократить государственные расходы. Проблема заключается в том, что эти меры являются сдерживающими по своему характеру; каждая из них еще больше сокращает, а не стимулирует совокупный спрос. Основной вывод: ежегодно балансируемый бюджет не является экономически нейтральным, такая политика является проциклической.

Некоторые экономисты выступают за бюджет, балансируемый на ежегодной основе для ограничения нежелательное и неэкономичное расширение государственного сектора. Бюджетные дефициты позволяют политическим деятелям дарить обществу выигрыши, связанные с ростом правительственных расходов, избегая при этом соответствующего повышения налогов. Экономисты этого направления считают, что правительственные расходы имеют тенденцию расти быстрее, чем следовало бы, из-за политической выгоды повышения правительственных расходов без повышения налогов или снижения налогов.

2. Бюджет, балансируемый на циклической основе.

Идея такого бюджета предусматривает, что правительство реализует антициклическую политику и в то же самое время балансирует бюджет. В этом случае бюджет не может балансироваться ежегодно. Достаточно, чтобы он был сбалансирован в ходе экономического цикла.

Логическое обоснование этой концепции таково: для того, чтобы противостоять спаду, правительство должно снизить налоги и увеличить расходы, таким образом, сознательно вызывая дефицит бюджета. В ходе последующего инфляционного подъема необходимо повысить налоги и урезать правительственные расходы. Возникающее в результате положительное сальдо бюджета может быть использовано на покрытие федерального долга, возникшего в период спада. Таким образом, правительственные фискальные действия должны создать позитивную антициклическую силу, и правительство даже при этом условии может сбалансировать бюджет, но не на ежегодной основе, а за период в несколько лет[4].

Ключевая проблема данной концепции в том, что подъемы и спады в экономическом цикле могут быть неодинаковы по глубине и длительности, и, следовательно, задача стабилизации вступает в противоречие с задачей сбалансирования бюджета в ходе цикла. Например, длительный и глубокий спад, за которым последует короткий и скромный период процветания, будет означать появление большого дефицита в период спада, маленького или никакого положительного сальдо в период процветания и, следовательно, никакого циклического дефицита бюджета.

И все-таки возможно, что вопрос о дефиците или излишке бюджета не является главным в экономической политике правительства.

Принцип функциональных финансов.

В соответствии с идеей функциональных финансов, вопрос о балансировании бюджета – на ежегодной или циклической основе – второстепенный. Первоначальной целью федеральных финансов является обеспечение не инфляционной полной занятости, то есть балансирование экономики, а не бюджета. Если достижение этой цели сопровождается устойчивым положительным сальдо или большим и все возрастающим государственным долгом – пусть будет так. В соответствии с данной концепцией, проблемы, связанные с государственными дефицитами или излишками, незначительны по сравнению с нежелательными альтернативами продолжительных спадов или устойчивой инфляции. Федеральный бюджет является – во-первых, и, прежде всего – инструментом достижения и поддержания экономической стабильности. Правительство не должно сомневаться, идя на введение любых дефицитов или излишков для достижения этой цели.

В ответ тем, кто выражает обеспокоенность по поводу больших федеральных долгов, к которым может привести проведение политики функциональных финансов, ее сторонники выдвигают три аргумента. Во-первых, налоговые поступления автоматически возрастают по мере ускорения роста экономики. Следовательно, при данном уровне правительственных расходов дефицит, успешно стимулирующий рост объемов равновесного ЧНП, будет отчасти самоликвидироваться. Во-вторых, при данных правах по установлению налогов и способности создавать деньги возможность правительства финансировать дефицит практически безгранична. И, наконец, признается, что проблемы, порождаемые большим федеральным долгом, на самом деле намного менее обременительны, чем полагают большинство людей.

Современная фискальная политика признает использование бюджетных дефицитов для целей стабилизации экономики. А это может привести к образованию и росту государственного долга.

Причинами возникновения государственного долга обычно являются трудные периоды для экономики: войны, спады и т.д. Например, во время войны надо переориентировать большую часть ресурсов на производство военной продукции, что требует значительных государственных расходов, как требует их и содержание армии. Имеется три варианта финансирования: увеличение налогов, выпуск денег и дефицитное финансирование. Рост налогообложения приводит к подрыву трудовых стимулов, выпуск денег создает инфляционное давление, следовательно, большая часть военных расходов финансируется за счет продажи обязательств населению. Другой источник государственного долга – это спады. В периоды, когда национальный доход сокращается, или не может увеличиваться, налоговые поступления автоматически сокращаются и приводят к бюджетным дефицитам.

Еще один источник государственного долга – упомянутые выше политические интересы, приводящие к увеличению правительственных расходов и, следовательно, увеличению бюджетного дефицита.

В определении размеров государственного долга существуют различные подходы. Наиболее реалистичным считается определение доли государственного долга к ВНП или к экспорту. Голая констатация абсолютных размеров долга игнорирует объем ВНП. Можно утверждать, что богатая нация имеет большую возможность выдерживать государственный долг значительных размеров по сравнению с бедной нацией[5].

Многие экономисты считают, что основная тяжесть долга состоит в необходимости ежегодно отчислять процентные платежи, возникающие как результат государственного долга. При достижении определенного уровня платежей по обслуживанию государственного долга по отношению к ВНП государство теряет возможность дальнейшего экономического роста. Особенно важно соотношение между иностранными и внутренними кредиторами правительства. Для России в настоящее время очень остро стоит вопрос о наращивании государственного долга, для рассмотрения этого вопроса необходимо выяснить общее экономическое положение России.

1.2 Виды государственного долга

Существует несколько классификаций государственного долга в зависимости от признака, положенного в основу данной классификации.

Государственный долг подразделяется на капитальный и текущий. Капитальный государственный долг – вся сумма выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая начисленные проценты, которые должны быть, выплачены по этим обязательствам. Текущий долг включает расходы государства по выплате доходов кредиторам и погашению обязательств, срок которых наступил.

Согласно действующему законодательству, следует выделять государственный и общегосударственный долг. Последнее понятие более широкое и включает задолженность не только Правительства РФ, но и органов управления республиками, входящими в состав Российской Федерации, местных органов власти. В данной работе рассматривается первое понятие, то есть просто государственный долг.

Хроническая дефицитность государственного и местных бюджетов и высокий государственный долг характерны на современном этапе для большинства промышленно развитых стран. Государство, широко используя свои возможности для привлечения дополнительных финансовых ресурсов в целях своевременного финансирования бюджетных расходов, постепенно накапливает задолженность как внутреннюю, так и иностранным кредиторам. Это ведет к росту государственного долга – внутреннего и внешнего.

Согласно Бюджетному кодексу РФ, внешний долг – это обязательства, возникающие в иностранной валюте. Под государственным внутренним долгом понимаются долговые обязательства федерального правительства, возникающие в валюте Российской Федерации. Долговые обязательства федерального правительства обеспечиваются всеми активами, находящимися в его распоряжении.

С формальной точки зрения внешними займами называются займы, заключенные на иностранных биржах или через иностранные банки в иностранной валюте. Но по существу (с материальной точки зрения) под внешними займами следует понимать те, которые находятся в руках иностранцев-кредиторов; формально внутренний заем может попасть в руки иностранцев и обратно. Августовский кризис 1998 г. выдвинул на первый план проблему деления государственного долга на внутренний и внешний. В чем заключается проблема и почему надо четко определиться с классификацией государственного долга? В действующих до введения в действие Бюджетного кодекса законах "О государственном внутреннем долге" и "О государственных внешних заимствованиях" в основу классификации долгов были положены два разных признака.

В первом законе – это валюта, в которой выражаются заимствования, во втором – источник заимствований. Это затрудняло принятие обоснованных решений и приводило к возникновению курьезных ситуаций. Их примером являлось не включение до 1997 г. долга по внутреннему валютному займу ни во внутренний, ни во внешний государственный долг. Этот заем был номинирован в долларах США. Но его размещение проводилось среди резидентов. Вот оно и удовлетворяло сразу обоим признакам классификации долгов, в силу чего до 1997 г. долг по ОВВЗ учитывался отдельно от всех других заимствований.

Принятый 31 июля 1998 г. Бюджетный кодекс Российской Федерации выделяет внешний и внутренний долг на основе одного единственного признака – валюты. Однако и это не решает всех проблем, связанных с классификацией государственного долга. Присоединение Российской Федерации к статье 8 Устава МВФ и переход к конвертируемости рубля по текущим операциям ускорят процесс "срастания" двух видов государственного долга.

Неоднозначная ситуация сложилась с заимствованием на рынке ГКО-ОФЗ. Изначально этот рынок ориентирован на работу с внутренними инвесторами и до середины 1996 г. присутствие резидентов на нем было незначительным. С 15 августа 1996 г. иностранные инвесторы стали работать по новым правилам, снявшим многие ограничения на их деятельность. Нерезиденты получили право осуществлять свои операции на первичном и вторичном рынках ГКО-ОФЗ непосредственно через российские уполномоченные банки. Участие иностранных инвесторов резко активизировалось и к началу 1998 г. на долю нерезидентов приходилось 27,5% рынка ГКО-ОФЗ.

Полагая, что рынок ГКО-ОФЗ – это обычный рублевый, т.е. внутренний рынок, правительство и Банк России делали все для более широкого привлечения на него средств из иностранных источников. Но когда азиатские финансовые рынки закачались, и волны азиатских кризисов стали доходить до России (октябрь 1997 г., январь и май 1998 г.), нерезиденты стали активно сбрасывать российские ценные бумаги и выводить свои средства на другие, более устойчивые финансовые рынки. Тут-то в полной мере и заявили о себе особенности рынка ГКО-ОФЗ: на обслуживание рублевого внутреннего долга в части, приходящейся на нерезидентов, потребовалась иностранная валюта и при этом в значительных количествах. В необходимых размерах валютных резервов у правительства не оказалось, и оно было вынуждено приостановить выполнение своих обязательств.

Таким образом, события, предшествовавшие 17 августа 1998 г. со всей определенностью показали, что рублевый долг, приходящийся на иностранных инвесторов, не есть обычный внутренний долг, а возможно, и не внутренний вовсе. Задачи обеспечения экономического роста и интеграции в мировое хозяйство требуют от законодательной власти перехода на общепризнанные методические стандарты, разработанные, в частности, МВФ, Всемирным банком. Если для национального банка первостепенное значение приобретает деление государственного долга на рублевую и валютную составляющие, то для правительства крайне важно четко контролировать связь государственного долга с бюджетным дефицитом и источниками его покрытия.

Однако все статистические источники учитывают долг по ГКО-ОФЗ как часть внутреннего государственного долга. Поэтому целесообразнее и проще все-таки рассматривать задолженность по государственным ценным бумагам как указано в действующем законодательстве и в соответствии с бюджетной классификацией, то есть в составе внутреннего государственного долга, который должен учитываться в рублях.

Формы государственного долга – в соответствии с законодательством Российской Федерации в состав государственного долга включаются:

- кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени Российской Федерации, как заемщика, с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;

- государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;

- договоры и соглашения о получении Российской Федерацией бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- договоры о предоставлении Российской Федерацией государственных гарантий;

- соглашения и договоры, в т.ч. международные, заключенные от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет.

1.3 Государственные и корпоративные ценные бумаги, как источники покрытия государственного долга

Предлагаемые для использования в операциях по обслуживанию и погашению источники покрытия внешнего долга, можно классифицировать следующим образом:

1. - наличные денежные средства;

2. - государственные ценные бумаги;

3. - корпоративные ценные бумаги;

4. - товарные поставки;

5. - долговые обязательства третьих сторон перед российским правительством;

6. - иные государственные активы. (табл. 1)

В реальной жизни, естественно, возможны их сочетания в различных пропорциях.

Таблица 1 - Средства платежа по внешнему долгу и их источники

Варианты	Средства платежа	Источники
1	Наличные денежные средства	Бюджетные доходы налоговые неналоговые Финансирование реализация госактивов запасов имущества собственности (приватизация) государственные займы внутренние, в том числе кредиты Центрального банка внешние
2	Государственные ценные бумаги	Эмиссия нового государственного долга
3	Корпоративные ценные бумаги	Государственные компании и принадлежащие государству доли в частных компаниях
4	Товарные поставки	Государственные закупки
5	Долговые обязательства перед российским правительством (например, третьих стран)	Платежи российских заемщиков
6	Иные государственные активы	Иные государственные права (государственный земельный фонд и др )

Размещение государственных ценных бумаг может быть:

– Добровольным – размещение ценных бумаг на свободном (или почти свободном) рынке. К ценным бумагам, размещенным таким образом, принадлежат государственные краткосрочные обязательства (ГКО), облигации федерального займа (ОФЗ), облигации сберегательного займа (ОСЗ), еврооблигации;

– Вынужденным квазирыночным – рыночное оформление фактического государственного долга. Так появились на свет облигации внутреннего валютного займа (ОВВЗ), казначейские обязательства (КО), векселя Минфина, переоформившие на Минфин задолженность предприятий по банковским кредитам, предоставленным под государственные программы. Сюда же может быть отнесен портфель государственных бумаг ЦБ, сформированный в целях поддержки собственно рынка.

Важнейшим критерием для принятия решения об использовании того или иного средства платежа должно выступать соотношение их цен, как в момент платежа, так и в прогнозируемой перспективе. Рациональная стратегия заключается в том, чтобы в качестве средств платежа использовать в первую очередь активы, более дорогие в данный момент, но дешевеющие в перспективе. Использование активов, дешевых в настоящее время и дорожающих в перспективе, целесообразно откладывать до более позднего времени.

С этой точки зрения цены большинства предлагаемых "неклассических" средств платежа по сравнению с наличными деньгами, получаемыми властями в качестве традиционных бюджетных доходов являются, во-первых, весьма низкими и, во-вторых, растущими в перспективе (таблица 2).

Одним из примеров очевидного неоптимального использования государственных активов является предлагаемый обмен части российского долга на акции российских компаний. В настоящее время акции крупнейших российских компаний в электроэнергетике, топливной промышленности, металлургии, телекоммуникациях ("голубые фишки") по отношению к бумагам аналогичных компаний развивающихся стран существенно недооценены. Бумаги компаний "второго эшелона" в машиностроении, лесной, легкой, пищевой промышленности в еще большей степени. В то же время устойчиво действующая тенденция конвергенции цен российского фондового рынка и фондовых рынков развивающихся стран позволяет надеяться на значительное повышение относительной цены акций российских компаний в обозримом будущем.

Таблица 2 - Относительные цены альтернативных средств платежа по внешнему долгу

	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
Относительные цены, %: Экспортные поступления (индекс условий торговли в 1999 г =100%)	99,8	98,1	119,4	110,8	103,7	97,7	89,1	100,0	148,1	173,2
Государственные ценные бумаги (новый долг)			90,7	88,8	93,0	95,9	79,7	69,7	86,8	91,1
Товарные поставки (уровень внутренних цен в России в % к уровню цен в США)	10,8	22,6	40,9	59,4	76,0	75,6	64,0	40,6	42,1	43,7
Акции российских компаний (удельная рыночная капитализация российских компаний в % к удельной рыночной капитализации компаний развивающихся стран)			0,9	2,9	4,7	19,1	10,8	5,2	8,8	14,3
Справочно: Спрэд на российские ценные бумаги по сравнению с казначейскими облигациями США, базисные пункты			1100	1343	797	453	2677	4590	1620	1030

Таким образом, использование для целей обслуживания и погашения долга более дешевых средств платежа при дальнейшем их неизбежном удорожании, к тому же при наличии более дорогих альтернатив, является неоптимальным и ведет к существенным экономическим потерям.

Опираясь на вышеизложенное, можно сделать следующие выводы:

- понятия государственный долг и бюджетный дефицит тесно связаны, государственный долг это фактически сумма накопленных дефицитов бюджета;

- причинами возникновения государственного долга, как правило, являются тяжелые периоды для экономики: войны, спады и т.д.;

- понятия внутреннего и внешнего долга постепенно смыкаются. Этот процесс ускоряется при использовании такой формы заимствования, как выпуск ценных бумаг, в том числе номинированных в валюте;

- выбор источника покрытия государственного долга должен быть экономически целесообразен.

2 АНАЛИЗ ГОСУДАРСТВЕННОГО ВНЕШНЕГО ДОЛГА РОССИИ

2.1 История возникновения

Кредитная история России началась в 1769 г., когда Екатерина II сделала первый заем в Голландии. За последующие два с половиной столетия Российская империя заняла на рынке примерно 15 млрд. руб. Большая часть этих средств накануне революции была погашена. К этому моменту старейшими займами в составе русского государственного долга оставались 6%-ные займы 1817-18 гг. Их нарицательный капитал составлял 93 млн. руб., а непогашенная часть к 1 января 1913г. равнялась 38 млн. руб. На рисунке 1 отражена динамика государственного долга Российской империи в начале XX в.: сумма задолженности возросла в период русско-японской войны и революции, а затем стабилизировалась[6].

Государственный долг России в начале двадцатого века

Рисунок 1 - Государственный долг России в начале двадцатого века

На протяжении всего XIX в. и в начале XX в. расходы государства превышали его доходы. Во второй половине XIX в. правительство активно финансировало строительство железных дорог, а также выкупало в казну частные линии. Стремясь сгладить влияние экстраординарных расходов на структуру бюджета, оно разделяло бюджет на обыкновенный и чрезвычайный. Первый пополнялся из традиционных источников доходов (налоги, акцизы и пр.), доходную часть второго на 90% составляли средства, полученные от внутренних и внешних займов. Именно заемные средства шли на финансирование строительства железных дорог, ведение войн и борьбу со стихийными бедствиями. При благоприятном положении часть чрезвычайного бюджета шла на покрытие расходов по долгосрочной оплате государственных займов. Платежи по займам (проценты и погашение) осуществлялись за счет обыкновенного бюджета.

Выпуск новых займов был в непосредственной компетенции царя и министерства финансов. Однако после созыва Государственной Думы она получила право утверждать каждый конкретный заем. Время и условия займа по-прежнему определялись по решению правительства.

По большей части государственных долгов выплачивалось 4% годовых. Сумма всех бумаг с такой доходностью составляла более 2,8 млрд. золотых рублей - около двух третьих всего рынка[7].

Все ценности, размещаемые в то время на рынке, разделялись на три категории:

- краткосрочные;

- долгосрочные;

- бессрочные;

Срок обращения краткосрочных обязательств ограничивался законом и колебался от 3 месяцев до 1 года. Купюры выпуска не должны были превышать 500 руб. Право эмиссии по краткосрочным обязательствам предоставлялось лично министру финансов с условием, что общая сумма обязательств в каждый момент не превысит 50 млн. руб. В 1905 г. права министра были расширены до 200 млн. руб. с правом выпуска краткосрочных обязательств, в том числе и на иностранных рынках. Государственное казначейство и частные лица имели право учитывать эти обязательства в Государственном банке, проценты считались в виде дисконта.

Основу государственного долга составляли долгосрочные и бессрочные займы. Долгосрочные займы могли заключаться на достаточно длительные сроки - 50-80 лет. Практиковался выпуск бессрочных обязательств, когда государство обязывалось выплачивать только договорный процент, т.е. для держателя заем становился рентой. Правительство оставляло за собой право принудительной скупки данного инструмента по номинальной стоимости. В этом случае заем погашался тиражами. Иногда государство скупало облигации на бирже[8].

Также существовало формальное определение внутренних и внешних займов. Первые ориентировались на иностранного покупателя и обращение за границей. Вторые были рассчитаны на российский рынок. Данное деление не имело никакого экономического значения, так как никаких ограничений на покупку иностранных выпусков для российских подданных и внутренних иностранцев не существовало.

В 1906 г. в Основном законе имелась статья 114:

"При обсуждении государственной росписи не подлежат исключению или сокращению назначения на платежи по государственным долгам и по другим принятым на себя Российским Государством обязательствам." Законодатели заранее пресекали соблазн нарушить одно из основных правил рынка - платить вовремя и полностью.

Российское правительство в результате длительных и кровопролитных усилий сумело создать репутацию надежного заемщика, который действует на рынке аккуратно, не злоупотребляя своим государственным статусом.

Заимствование финансовых ресурсов использовалось с разными целями, и далеко не всегда с целью реализации какого-либо конкретного проекта. Интересы финансовой стабильности, пусть даже в краткосрочном периоде, имели первостепенное значение. Это позволяло следовать выработанной экономической политике, не меняя ее курса.

Отказавшись платить долги своим и иностранным гражданам, правительство Советской России заложило основу новой финансовой культуры. В результате облигации, выдаваемые как часть заработной платы, оказались просто бумажками.

После распада СССР в конце 1991г. России пришлось взять на себя долговые обязательства перед иностранными кредиторами. В итоге внешний долг увеличился с 29 млрд. долл. в 1985 г. до 98 млрд. долл. в 1992 г.

За четыре дня до подписания в декабре 1991 г. в Минске так называемого беловежского соглашения, в соответствии с которым СССР официально прекратил свое существование, восемь из пятнадцати союзных республик подписали "Договор о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР".

Согласно этому договору первоначально доля России, как в зарубежных активах, так и во внешнем долге Советского Союза составляла лишь 61,34%. Однако спустя два года Россия, подписав соответствующие двусторонние соглашения, взяла на себя активы и обязательства всех остальных республик бывшего СССР. Если стоимость унаследованных активов, включающих имущество за рубежом и долговые обязательства третьих стран, оценить не предоставляется возможным, то общий объем унаследованных долговых обязательств четко определен, он равен 98 млрд. долл. К настоящему времени более 36% этой суммы составляют долги Лондонскому клубу (таблица 3).

Вид задолженности	Сумма обязательств на 1 января 2000 г., млн долл.
Кредиты, полученные от правительств иностранных государств (Парижский клуб)	56 900
Кредиты, полученные от иностранных коммерческих банков и фирм (Лондонский клуб)	32 130
Итого	89 030

Кредиторы государства объединены в Парижский клуб, в котором все вопросы решаются исходя из политической точки зрения, в отличие от чисто коммерческого подхода участников Лондонского клуба, куда входят в основном зарубежные банки-кредиторы. В соответствии с подписанным договором на обслуживание долга был уполномочен Внешэкономбанк СССР, который позднее трансформировался во Внешэкономбанк России.

Переговоры с Лондонским клубом о долгосрочной реструктуризации долгов СССР коммерческим банкам Россия вела с декабря 1992 года. Первоначально прогрессу переговоров препятствовала позиция банков-кредиторов, настаивавших на отказе России от государственного иммунитета (это означало, что взыскания кредиторов могли быть обращены на активы СССР или России за рубежом). Осенью 1994 года на сессии МВФ в Мадриде стороны нашли компромисс, договорившись, что должником перед Лондонским клубом будет выступать Внешэкономбанк. На время переговоров банки-кредиторы предоставляли Внешэкономбанку отсрочки платежей (так называемые ролл-оверы). Всего в рамках Лондонского клуба был предоставлен 21 ролл-овер. В ноябре 1995 года во Франкфурте-на-Майне правительство РФ и члены Банковского консультативного комитета Лондонского клуба подписали Меморандум о согласованных принципах глобальной реструктуризации долга бывшего СССР клубу на общую сумму 32,3 миллиарда долларов, включая проценты сроком на 25 лет с семилетним льготным периодом.

После этого Внешэкономбанк подготовил и разослал 400 с лишним банкам-кредиторам финансовые условия урегулирования задолженности перед Лондонским клубом, а это около 27 тысяч отдельных долговых требований в 15 валютах (сложность и масштабность сделки не имеют равных в двадцатилетней истории клуба). По состоянию на 3 октября 1997 года объем выверенной и подтвержденной в официальных протоколах задолженности составил 21,9 миллиарда долларов, или более 91% требований, заявленных кредиторами.

Помимо долгов бывшего СССР с 1991 г. Российская Федерация произвела собственные внешние заимствования на сумму 77,1 млрд. долл.. Такая активная политика на рынке внешних заимствований была обусловлена в первую очередь проводимой в этот период жесткой денежно-кредитной политикой.

В соответствии с ней объем денежной массы в экономике сохранялся неизменным, и поэтому использовались только не эмиссионные источники финансирования бюджетного дефицита. Следует отметить, что в период с 1992 г. по 1998 г. дефицит федерального бюджета был очень значителен и составлял не менее 18% от расходов. Общий объем бюджетного дефицита за 1992-1998 гг. превысил 1,3 трлн. руб. в ценах 1998 г. Внешние заимствования были предоставлены России международными финансовыми организациями (МВФ, МБРР, ЕБРР), иностранными государствами (Германией, США, Францией) и частными иностранными компаниями. Часть валютных кредитов была получена от Центрального банка РФ за счет сокращения его золотовалютных резервов. Помимо этого Министерство финансов Российской Федерации выпустило и разместило несколько траншей еврооблигаций и облигаций внутреннего валютного займа (ОВВЗ) (таблица 4).

Таблица 4 - Заимствования России начиная с 1992 г.

Вид заимствования	Объем, млн долл.
Кредиты, полученные от правительств иностранных государств	14 900
В том числе:
финансовые	11 260
связанные	3 640
Кредиты, полученные от иностранных коммерческих банков и фирм	5 970
Кредиты, полученные от международных финансовых организаций	22 400
В том числе:
от МВФ	15 773
от МБРР (финансовые кредиты)	4 282
от МБРР и ЕБРР (связанные кредиты)	2 345
Государственные ценные бумаги РФ в иностранной валюте:	27 036
ОВВЗ	11 121
еврооблигации	15 915
Кредиты, полученные от Банка РФ	6 800
Государственные гарантии в иностранной валюте	0
Итого	77 106

Общий объем внешних долговых обязательств России на 1 января 2001 г. составляет 143,4 млрд. долл.. Крайне негативной особенностью структуры долга России является то, что около 90% российских долговых обязательств находится в собственности нерезидентов. Иностранные инвесторы оказались владельцами не только валютных долговых обязательств, но и большой части рублевых облигаций, которые формально относятся к внутреннему долгу России[9].

На сегодняшний день российское правительство обслуживает еврооблигации, кредиты, полученные от международных финансовых организаций, ОВВЗ и выплачивает проценты по долгам Парижскому клубу кредиторов. Однако при этом необходимость реструктуризации долгов бывшего СССР, возможно, на более благоприятных для России условиях, остается несомненной.

Как бы то ни было, очевидно, что без проведения структурных реформ национальной экономики дальнейшее наращивание долга является бесперспективным. В связи с этим следует обратить внимание на практику принятия федеральных бюджетов с огромным бюджетным дефицитом. Именно продолжительный и значительный дефицит бюджета явился одной из основных причин стремительного роста объема государственного долга.

2.2 Состав и структура внешнего государственного долга

На 01.07.2001 внешний государственный долг составил 137,8 млрд. долл[10].

Ниже представлена структура государственной задолженности. Общая сумма задолженности подразделяется на две части – это долги бывшего СССР, который РФ взяла на себя после распада Союза и собственно российский внешний долг, т.е. долг, образовавшийся после 1 января 1992 г. Ясно разделить эти два вида задолженности целесообразно в связи с отчетливой позицией правительства по разделению приоритетов этих видов обязательств.

Внешний долг РФ можно условно разделить на шесть составляющих:

- Займы международных организаций;

- Реструктуризированный долг бывшего СССР;

- Кредиты и займы российских банков;

- Кредиты и займы российских предприятий;

- Валютные облигации внутреннего займа;

- Еврооблигации и субфедеральные внешние займы и кредиты.

Как видно из таблицы 5 большую часть долга составляют долги, доставшиеся России от СССР.

Таблица 5 - Структура государственного внешнего долга России

Наименование	01.01.01	01.07.01	01.10.01	01.01.02
Государственный внешний долг Российской Федерации (включая обязательства бывшего Союза ССР, принятые Российской Федерации)	143,4	137,8	138,9	130,9
Задолженность странам - участницам Парижского клуба	47,5	42,9	43,9	42,3
Задолженность странам, не вошедшим в Парижский клуб	19,5	19,6	19,8	14,8
Коммерческая задолженность	6,7	6,5	6,5	6,1
Задолженность перед международными финансовыми организациями	16,1	15,4	15,1	15,2
МВФ	8,8	8,1	7,9	7,7
Мировой банк	7,1	7,1	7	7,2
ЕБРР	0,2	0,2	0,2	0,2
Еврооблигационные займы	36,4	36,2	36,4	35,3
ОВГВЗ и ОГВЗ	10,8	10,8	10,8	10,8
Задолженность по кредитам Банка России	6,4	6,4	6,4	6,4

Задолженность перед МВФ.

Российский долг перед международными финансовыми организациями не слишком велик и составляет 15,4 млрд. долл. (на 01.07.2001). Этот долг образовался в результате заимствований Российской Федерацией с 1992 г. по 1999 г[11].

Урегулирование задолженности перед Международным Валютным Фондом является краеугольным камнем в решении всей долговой проблемы (фактически урегулирование означает одобрение Фондом текущего экономического курса; устав МВФ запрещает реструктуризацию задолженности). Высокую цену вопроса определяет крупный размер предстоящих выплат. Позиция МВФ в значительной степени определяет дальнейшие возможности России как заемщика. От позиции МВФ существенным образом зависит решение вопроса по реструктуризации прочих видов задолженности, в частности Парижскому и Лондонскому клубам. Согласно существующей практике соглашения клубов с должниками опираются на выводы МВФ. В мировой финансовой истории еще не возникало дефолта по обязательствам перед Валютным фондом. Прецедент может привести не только к временной финансовой изоляции России, но и способен создать серьезные проблемы в прочих областях внешнеэкономической деятельности.

Еврооблигации.

В 1996 г. произошло событие, которое могло стать поворотным в кредитной истории страны, Россия выходит на рынок еврооблигаций, впервые с 1917 года заняли деньги на рынке у частных инвесторов, а не у государств под обещания реформ. За период с1996г. по 2000г. было выпущено одиннадцать траншей внешних облигационных займов (включая переоформленную задолженность Лондонскому клубу) большая часть займов со сроком погашения 5-10 лет, т.е. это фактически краткосрочные займы.

Несмотря на то, что кредитные рейтинги суверенных еврооблигаций не высоки, вероятность погашения данного вида задолженности своевременно и в полном объеме достаточно высока, даже в случае не самого оптимистичного сценария развития экономической ситуации в России.

Задолженность на 01.07.2001 составляет 36,2 млрд. долл. Большую часть из них составляет задолженность России перед Лондонским клубом переоформленная в 2000 году в 30 летние еврооблигации.

В мировой финансовой истории случаи дефолта по суверенным евробондам единичны. (Формально еврооблигационные займы не имеют особого статуса по сравнению, например, с двусторонними кредитными соглашениями или долгами международным кредитным организациям, однако кредиторы предпочитали выполнять все свои обязательства по еврооблигациям из-за весьма сложной процедуры ее реструктуризации - они распределены среди значительного числа владельцев.) В то же время вряд ли серьезные реформы сложившейся мировой практики следует ожидать в кратчайшей перспективе[12].

Облигации внутреннего валютного займа (ОВВЗ).

Есть, еще один вид долговых обязательств России, которые занимают промежуточное положение, – облигации внутреннего валютного займа, или вэбовки. По происхождению они относятся к внутреннему долгу, но, как правило, рассматриваются вместе с внешними долгами. Структуру долга в ОВВЗ смотрите в таблице 6. Это старейшие российские облигации, выпущенные еще в 1993 г. в счет погашения задолженности Внешэкономбанка СССР перед юридическими лицами-резидентами.

Таблица 6 - Выпуски ОВВЗ

Вид Обязательства	Номинал (млн. $)*	купон (%)
ОВГВЗ - ОГВЗ
ОВГВЗ III - 99	121	3
ОВГВЗ IV - 03	3462	3
ОВГВЗ V - 08	2837	3
ОВГВЗ VI - 06	1750	3
ОВГВЗ VII -11	1750	3
ОГВЗ	864	3
итого по ОВГВЗ/ОГВЗ	10784

Наиболее вероятна реструктуризация этого вида задолженности с частичным погашением текущего долга. Параметры реструктуризации будут существенно зависеть от результатов переговоров с Международным валютным Фондом.

С "неформальной" точки зрения среди заложенных в бюджет платежей по валютным обязательствам ОВВЗ имеют наименьший приоритет (в бюджет также заложены процентные платежи по еврооблигациям). Этот долг является внутренним (по рублевым внутренним долгам дефолт уже состоялся) и, что самое главное "советским". В 1999-2000 гг. явственно прослеживалась линия Минфина на дифференцированное отношение к долговым обязательствам России и бывшего СССР.

Задолженность перед Парижским клубом.

Парижский клуб – организация, объединяющая страны кредиторы (в отличие от Лондонского клуба, в который входят частные кредиторы). Задолженность России Парижскому клубу не секьюритизирована и фактически представляет собой набор отдельных двусторонних межправительственных договоров с наиболее экономически развитыми странами мира (Европейский союз, США, Япония). Вступление в Парижский клуб в 1997 году способствовало проведению реструктуризации задолженности перед странами – членами клуба, доставшуюся России в наследство от бывшего СССР.

Задолженность бывшего СССР перед странами "большой семерки" подлежащая урегулированию в рамках Парижского клуба, на начало 2001 года составляла 33,1 млрд. долл. (общая задолженность на начало 2001 года перед Парижским клубом оценивается в 47,5 млрд. долл.), в том числе на Германию приходилось 16,9 млрд. долл., Италию - 5,3, США - 3, Францию - 2,5, Японию - 2,4, Канаду - 1,7, и Великобританию - 1,2 млрд. долл[13].

Сумма задолженности Российской федерации по обязательствам бывшего СССР перед странами-участницами Парижского клуба кредиторов по состоянию на 1 июля 2001г. оценивается в 42,9 млрд. долл. США, из которых 29,2 млрд. долл. США переоформлено в рамках Многосторонних меморандумов от 2 апреля 1993г., от 4 июня 1994г., 3 июня 1995г. и 29 апреля 1996г. (I-V консолидации). В рамках Многостороннего меморандума, подписанного 1 августа 1999 года (V консолидация), Министерства финансов Российской Федерации, с участием Внешэкономбанка, практически завершена работа по реструктуризации официальной задолженности бывшего СССР со сроками платежей в 1999-2000гг., а так же просроченных с августа 1998г. процентов. Россией были подписаны двусторонние соглашения с Австралией, Австрией, Бельгией, Великобританией, Германией, Данией, Испанией, Италией (САЧЕ, Министерство казначейства Италии), Канадой (канадский пшеничный комитет, Корпорация развития экспорта), Нидерландами, Португалией, США, Финляндией, Францией, Швейцарией, Швецией, Японией (Японский банк международного сотрудничества (JBIC), МИТИ). С Норвегией соглашение парафировано[14].

Реструктуризация и списание части долга имеет достаточно распространенную практику при решении долговых проблем странами клуба. Кроме того, статус долговых обязательств (взятые на себя обязательства третьей страны - СССР) и, наконец, собственное членство в клубе кредиторов дают России основания рассчитывать на успешную реструктуризацию задолженности. В то же время, принимая во внимания имеющуюся практику, не следует рассчитывать на скорое и простое решение этой проблемы.

Коммерческие кредиторы.

Коммерческая задолженность бывшего СССР, образовавшаяся в результате неоплаты поставок товаров и оказанных услуг по контрактам советских внешнеторговых организаций, заключенным с иностранными фирмами-поставщиками до 04.01.92г., оценивается примерно в 4 млрд. долларов США (без учета просроченных процентов), в том числе на учете во Внешэкономбанке - около 1,8 млрд. долларов США. Проблема затрагивает интересы порядка 3 тысяч кредиторов. Основную часть из них составляют компании и предприятия из большинства развитых стран мира, на долю которых приходится 2/3 суммы задолженности (оставшаяся часть долга выкуплена банками и финансовыми институтами, в т.ч. входящими в Лондонский клуб).В рамках выполнения агентских функций Внешэкономбанком продолжается работа по определению объемов коммерческих обязательств бывшего СССР, подлежащих переоформлению, а также оценке соответствия требований кредиторов критериям Заявления Правительства Российской Федерации от 1 октября 1994г. В настоящее время выверка задолженности осуществляется при посредничестве 14 действующих в различных странах клубов кредиторов, наиболее крупными из которых являются UBS AG/Zurich, HERMES/Hamburg, GML Ltd/London, Eurobank/Paris, EKF/Copenhagen, FIMET/Helsinki, VOSTOK/Praha, Mediocredito Centrale/Rome, Trade Creditors Group in Japan/Tokyo.По состоянию на 1 февраля 2001г. из общей суммы требований (свыше 1 млрд. долл. США), заявленных кредиторами как через страновые клубы, так и в индивидуальном порядке по обязательствам, находящимся на учете во Внешэкономбанке (аккредитивы, инкассо и коммерческие кредиты), около 86% выверено банком и подготовлено к проведению реструктуризации. В стадии рассмотрения находится 11,3% предъявленной задолженности, не вполне отвечающей критериям упомянутого Заявления Правительства Российской Федерации (децентрализованный импорт, страховые премии, компенсационные сделки и т.д.). Одновременно по линии Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации осуществляется выверка требований по контрактам с платежами в форме открытого счета. Переоформление данной задолженности предполагается осуществить на условиях, аналогичных параметрам урегулирования долга бывшего СССР перед иностранными банками и финансовыми институтами, объединенными в Лондонский клуб. Возможность урегулирования коммерческих обязательств по этой схеме зафиксирована в Циркуляре об обмене задолженности (Offering Circular) по Лондонскому клубу[15]. На рисунке 2 наглядно отражено распределение внешнего долга.

Внешний долг России на 01.01.2002

Рисунок 2 - Внешний долг России на 01.01.2002

2.3 Динамика внешнего государственного долга

Вот уже в течение практически трех лет (с июля 1999 г.) Россия не произвела ни одного заимствования на внешнем рынке. Это объясняется тем, что после кризиса в августе 1998 года Правительству РФ фактически было отказано в кредитах, а затем экономическая ситуация в России начала улучшаться, и у страны появилась возможность своевременно производить выплату по государственному долгу. Более того, этому вопросу было уделено приоритетное значение, так как руководство страны считало, что имидж государства на мировой арене пострадает, если страна не сможет отвечать по своим внешним обязательствам. Так в 2000 году расходы на обслуживание государственного долга (включая внутренний государственный долг) составили 248,7 млрд. руб., тогда как расходы на образование 38,1 млрд. руб., здравоохранение 16,9 млрд. руб..[16]

На 1 января 1992 года советские долги составили 98 млрд. долл. А так как никакой координированной политики по заимствованиям не было, доля краткосрочного долга в общем, объеме оказалась очень большой. Сроки возврата этих долгов были крайне неудачными: примерно две трети приходилось на период 1992-1995 гг., из них более чем половина - на 1992-1993 гг. В 1992-1993 годах выплаты по этим кредитам должны были составить 20 млрд. долл., в 1994-м -13 млрд. долл. Выплатить их было невозможно. И вот тогда 19 ноября 1991 года был объявлен дефолт по долгам СССР. Соответственно, в дефолте по ним оказалась и Россия как наследник всех активов и долгов СССР.

Из-за столь короткого срока погашения большинства названных обязательств и отсутствия достаточного количества валюты для их обслуживания в соответствии с платежным графиком правительство было вынуждено добиваться их реструктуризации. Основная цель политики, проводимой правительством РФ в области управления внешней задолженностью, состояла в упорядочении отношений с внешними кредиторами бывшего СССР и установлении новых графиков платежей по долгам с учетом реальных возможностей обслуживания этих обязательств. В январе 1992 г. правительство заключило рамочное соглашение о пересмотре календарного плана обслуживания и погашения долгов Парижскому клубу кредиторов. Далее последовали три его пересмотра в 1993, 1994, 1995 гг., связанные с обслуживанием долга в период с декабря 1991 г. по конец 1995 г. Вслед за этими соглашениями в апреле 1996 г. с Парижским клубом была согласована всеобъемлющая реструктуризация задолженности, охватывающая 38 млрд. долл. Из этой суммы 45% будет выплачено в течение 25 лет, а оставшиеся 55%, включающие краткосрочные долги Парижскому клубу, будут выплачиваться в течение 21 года. Неструктурированная капитальная сумма долга будет выплачиваться ежегодно возрастающими частями начиная с 2002 г[17].

Договоренности с Лондонским клубом.

Переговоры России с Лондонским клубом по долговой проблеме начались еще в декабре 1991 г., когда было согласовано введение механизма шестимесячных отсрочек. В 1993 г. решением правительства полномочия по обслуживанию внешнего долга и централизованных внешнеэкономических операций РФ были переданы Внешэкономбанку (ВЭБ) как специализированному государственному банку Российской Федерации. В 1995 г. (16 ноября) во Франкфурте-на-Майне Правительство РФ в лице вице-премьера О. Давыдова и члены Банковского консультативного комитета Лондонского клуба (создан в 1991 г. для ведения переговоров с ВЭБ) подписали Меморандум о согласованных принципах глобальной реструктуризации долга бывшего СССР. Ответчиком по долгу был определен Внешэкономбанк. Было решено реструктурировать весь долг вне зависимости от даты погашения и сделать разбивку по невыплаченным процентам: отдельно за 1991-1992 гг., за 1993-1995 гг., за 1996-1997 гг. В сентябре 1997 г. была завершена выверка задолженности - при участии аудиторской фирмы Ernst & Young подписаны протоколы выверки с 423 отдельными кредиторами[18].

Главным итогом работы по переоформлению задолженности РФ перед Лондонским клубом (ее размер на момент завершения выверки составил более 33 млрд. долл.) явилось подписание 6 октября 1997 г. между ВЭБ, с одной стороны, и Банковским консультативным комитетом Лондонского клуба - с другой, пакета документов о долгосрочной реструктуризации. Основные результаты переоформления можно суммировать следующим образом. Основная часть долга (24 млрд. долл.) переоформлена в синдицированный кредит сроком на 25 лет, агентом по которому выступил Бэнк оф Америка. Под него были выпущены долговые инструменты PRIN со сроком погашения до 2 декабря 2020 г. с амортизацией основной суммы и выплатой процентов дважды в год (июнь и декабрь) за исключением первых 7 лет (льготный период), в течение которых предусматривались только платежи по процентам. Для урегулирования процентной задолженности перед Лондонским клубом был осуществлен выпуск процентных облигаций (Interest Accrual Notes, IAN) на сумму свыше 6 млрд. долл. Эмитентом облигаций выступил Внешэкономбанк (выпуск произведен без регистрации проспекта эмиссии, с правом обращения в Российской Федерации и за пределами РФ), а агентом по их обслуживанию - Чейз Манхэттэн Бэнк. Срок погашения облигаций - 20 лет (до 2 декабря 2015 г.) с амортизацией основной суммы и выплатой процентов дважды в год (июнь и декабрь) за исключением первых 7 лет (льготный период), в течение которых выплачиваются только проценты по ставке LIBOR + (13/16)% годовых.

Параллельно получил развитие вторичный рынок инструментов Лондонского клуба. PRINs и IANs стали сегментом мирового финансового рынка, а общий оборот торговли этими инструментами составил, по оценке ВЭБ, несколько миллиардов долларов. Финансово-банковский кризис августа 1998 г. лишил Правительство РФ тех преимуществ, которые оно получило, завершив в 1997 г. всеобъемлющую реструктуризацию задолженности бывшего СССР. В первую очередь это выразилось в утрате возможности использовать ресурсы международных финансовых рынков для финансирования расходов по погашению и обслуживанию госдолга. В этой ситуации Россия была вынуждена приостановить выплаты по долгу бывшего СССР[19].

В ноябре 1998 г. Правительство РФ обратилось к кредиторам-членам Лондонского (а также Парижского) клуба с предложением о проведении переговоров о дополнительной реструктуризации ранее оформленных финансовых обязательств. По состоянию на 31 декабря 1998 г. задолженность России перед Лондонским клубом, включая просроченные проценты (362 млн. долл.), достигла 29,6 млрд. долл. При этом предложение российской стороны урегулировать просроченные на 2 декабря 1998 г. суммы путем выпуска процентных облигаций IANs вместо осуществления в соответствии с базовыми соглашениями платежей наличными не получило поддержки со стороны необходимого количества кредиторов (требовалось 95% голосов, было получено 72%)[20].

19 января 1999 г. было объявлено, что кредиторы, входящие в Лондонский клуб, отказались от юридического оформления факта дефолта и предъявления в связи с этим судебных исков к Внешэкономбанку и предпочли продолжить переговоры о реструктуризации долга. В ходе последовавших вслед за этим переговоров российской стороны с представителями Лондонского клуба (всего, начиная с ноября 1998 г. состоялось семь раундов таких переговоров) были предприняты попытки выйти на взаимоприемлемую формулу новой реструктуризации.

Отдельные российские наблюдатели высказывались в этот период за то, чтобы вести переговоры с Лондонским клубом с максимально жестких позиций, имея в виду, что обязательства ВЭБ перед Лондонским клубом не являются, строго говоря, суверенными (по крайней мере, по этому вопросу нет однозначного мнения). Предлагалось, в частности, не спешить с завершением переговоров, перенеся его на период после президентских выборов в России. В пользу отсрочки окончательного урегулирования приводился и такой аргумент, как высокий уровень текущих мировых цен на углеводородное сырье, который при оценке платежеспособности Российской Федерации объективно играл на руку кредиторам.

В числе неофициальных рекомендаций российской делегации звучала также идея о целесообразности переоформления задолженности ВЭБ не в еврооблигации, эмитентом по которым выступает Минфин России, а в валютные облигации Банка России. По мнению сторонников этой идеи, такое урегулирование позволило бы в случае необходимости в будущем нового переоформления задолженности перед Лондонским клубом не затрагивать такой крупный сегмент российских обязательств в его совокупности, как еврооблигации.

Результаты договоренности 11 Февраля 2000 г.

Фактические результаты урегулирования, объявленные 11 февраля 2000 г. во Франкфурте-на-Майне (ФРГ) по завершении седьмого раунда переговоров делегации РФ во главе с первым заместителем председателя Правительства РФ, министром финансов РФ М. Касьяновым с Консультативным комитетом Лондонского клуба во главе с В. Вендтом (Дойче Банк), выглядели следующим образом[21]:

1. Долг Внешэкономбанка СССР переоформляется (обменивается с определенным дисконтом) в суверенный долг Российской Федерации в форме еврооблигаций.

2. Предметом обмена являются обязательства PRINs и IANs, задолженность бывшего СССР по торговым соглашениям будет переоформляться в соответствии с отдельным предложением при аналогичных условиях.

3. Общая величина задолженности перед Лондонским клубом составляет 31,8 млрд. долл. Эта сумма состоит из 22,2 млрд. задолженности по реструктуризированным кредитам (PRINs), 6,8 млрд. долл. задолженности по процентным облигациям ВЭБ (IANs) и 2,8 млрд. задолженности по просроченным процентным платежам (PDI) по PRINs и IANs (включая проценты на проценты), рассчитанной на 31 марта 2000 г.

4. Обмен должен был начаться 31 марта 2000 г., и первоначально его предполагается завершить в течение II кв. текущего года. По имеющимся на сегодня данным, правительству и Внешэкономбанку не удастся произвести все необходимые действия и предусмотреть все формальности, чтобы сделка по обмену вступила в юридическую силу к 31 марту 2000 г.

5. Российская Федерация предлагает обменять обязательства PRINs на 30-лет-ние еврооблигации с дисконтом 37,5% от номинала. Облигации IANs будут также обмениваться на 30-летние еврооблигации, но с дисконтом 33% от номинала. Новые еврооблигации будут иметь переменную величину купона, который будет выплачиваться 2 раза в год период амортизации - 47 полугодовых купонов после 7 лет льготного периода. 6. Российская Федерация одновременно предлагает обменять требования по просроченным процентам PDI на новые российские еврооблигации (по номиналу, без дисконта), погашаемые в течение 10 лет (6-летний льготный период) и купоном, равным 8,25% годовых. На дату юридического вступления в силу сделки по обмену будет произведен наличный платеж в сумме около 9,5% от номинала (270 млн. долл.) этих 10-летних еврооблигаций.

Эффективность Обмена.

Можно сделать следующие выводы:

Во-первых, после переоформления долга России будет необходимо выплатить кредиторам в течение 30 лет сумму в размере 43,27 млрд. долл., что на 26% меньше, чем по первоначальным договоренностям.

Во-вторых, с учетом сложившейся доходности на российские еврооблигации, которая колеблется в настоящий момент от 16 до 18% годовых, реальное списание долга составило более 50%. В случае если 2,8 млрд. пришлось погашать живыми деньгами, расчетная величина списания долга была бы на 3-4% выше.

В-третьих, дюрация долга увеличилась на 21%, что также является положительным результатом.

В-четвертых, на 33% снизилась общая величина требований кредиторов. В совместном пресс-релизе России и Лондонского клуба отмечалось снижение объема обязательств на 36,5%, однако эта цифра указана без учета требований PDI. Помимо этого уменьшилась величина ежегодного обслуживания долга с 7,2 до 6,2%. Все вышесказанное, с одной стороны, действительно подтверждает заявления правительства о значительном снижении долговой нагрузки по Лондонскому клубу. График платежей стал более равномерным и выполнимым, ежегодные платежи в период с 2002 до 2022 г. колеблются от 1 до 2,5 млрд. долл. Пик платежей приходится на 2009 г. – более 2,7 млрд. долл. Это несопоставимо с первоначальным графиком, по которому в 2008-2011 гг. пришлось бы выплачивать более чем по 5 млрд. долл. С другой стороны, необходимо отметить, что при переоформлении не удастся значительно удлинить период заимствований. Можно было бы говорить о большем успехе реструктуризации, если бы основные объемы амортизации долга приходились на более поздние сроки. Как уже отмечалось, не совсем удачно выбраны сроки заключения окончательных договоренностей. По всей видимости, наиболее благоприятный момент для форсирования переговоров с кредиторами приходился на послекризисный период, вплоть до конца лета 1999 г., когда экономика России находилась в гораздо более ослабленном состоянии, не сложилась устойчивая тенденция роста цен на энергоносители, не начались боевые действия на Северном Кавказе и все оценки перспективы развития российской экономики были более пессимистичными.

Несмотря на дефолт по советским долгам, Россия и после 1991года кое-что продолжала платить Западу. Платили по евробондам, которые выпустил ВЭБ. Еще совершали обязательные платежи по кредитным линиям за поставки зерна. Дело в том, что зерно приходило в основном из США, а там такой закон: если страна прекращает обслуживать кредит, ExImBank США должен публично объявить, что страна в дефолте, и прекратить всякие поставки по этому кредиту. Разумной политикой это назвать трудно - любой связанный кредит предполагает, что Россия в конечном итоге потратит свои бюджетные деньги на закупку иностранных товаров, поддержав чужого производителя[22].

После того как в 1992-96 гг. ситуация с долгами СССР была урегулирована, до финансового кризиса 1998 г. Россия продолжала обслуживать свои собственные долги в полном объеме без каких либо отсрочек. Однако трудное финансовое положение страны и невозможность в срок выполнять свои обязательства перед Парижским клубом вынудили правительство России начать очередной раунд переговоров о реструктуризации задолженности бывшего СССР. В июле 1999 г. переговоры завершились подписанием соглашения о реструктуризации выплат в счет обслуживания советской задолженности, приходящейся на 1999-2000 гг. (около 8,1 млрд. долл.).

Взаимоотношения с МВФ.

В условиях глубокого экономического, финансового и системного кризиса страна действительно остро нуждалась в экстраординарной иностранной финансовой помощи.

5 августа 1992 г. МВФ предоставил России в рамках договоренности о кредите "стэнд-бай" валютные средства в счет первой кредитной доли, при использовании которой он требует от страны - наемщицы выполнения сравнительно мягких условий. Основанием для предоставления этого кредитного транша послужило соглашение между российским правительством и МВФ, достигнутое 5 июля 1992 г. и получившее одобрение "семерки" на саммите в Мюнхене 6-8 июля 1992 г. Кредитная линия была открыта на сумму 719 млн. СДР (1,04 млрд. долл.) из 7,5% годовых со сроком расходования на протяжении пяти месяцев. Соответствующие средства использовались для пополнения валютных резервов, осуществления платежей по внешнему долгу и интервенции на валютном рынке. Однако последующие транши резервного кредита Россия в 1992 г. не получила. Не были выделены и средства (6 млрд. долл.), предназначенные для фонда стабилизации рубля. Таким образом, наиболее ценный компонент пакета финансовой помощи - несвязанные валютные средства, которые власти могли бы свободно использовать для проведения экономических реформ и макроэкономического регулирования, остался практически нереализованным.

МВФ объяснил отказ предоставить России в 1992 г. обещанный резервный кредит тем, что российское правительство уклонилось от выполнения согласованной с ним стабилизационной программы, что политика властей привела к срыву достигнутого в июле 1992 г. соглашения: объем ВВП уменьшился в 1992 г. на 14,5%; дефицит федерального бюджета, вместо запланированного уровня в 5% ВВП, достиг (по методологии МВФ) 22,4%; темп инфляции возрос, составил в 1992 г. в среднем 20,5% в месяц. Основную причину роста инфляции МВФ видел в расширении кредитов Центрального банка, возраставших на 20% ежемесячно. По словам М. Камдессю, "вместо того, чтобы продолжить жесткую, ограничительную денежную политику, ориентированную на развитие рыночных отношений, власти обратились к совершенно иному варианту, который оказался ориентированным на инфляцию".

Важная роль отводилась МВФ и в рамках второго пакета помощи России объемом 43,4 млрд. долл., который был принят на встрече министров иностранных дел и финансов "семерки" (Токио, 14-15 апреля 1993 г.) и подтвержден на ее годичном совещании, на высшем уровне в Токио 7-9 июля 1993 г.

Во-первых, токийский пакет предусматривал предоставление средств на "первоочередные стабилизационные меры" в размере 4,1 млрд. долл., в том числе 3 млрд. долл. – кредит в рамках "механизма финансирования системных преобразований" МВФ, образованного специально для стран с переходной экономикой, испытывающих острейшие экономические и финансовые трудности. Однако вторая половина данного кредита в 1993 году не была получена. Причиной этому послужила неудовлетворенность руководства МВФ результатами проводившейся финансовой стабилизации, ходом выполнения российскими властями их очередных обещаний, а также итогами парламентских выборов в декабре 1993 года и последовавшими за этим переменами в составе правительства.

С начала февраля 1994 г. в России в течении нескольких недель находилась делегация МВФ, а 17-22 марта этого же года Москву посетил М. Камдессю. Его переговоры с российским правительством привели к новому соглашению, основные положения которого были зафиксированы в подписанном 8 апреля 1994г. совместном Меморандуме правительства и Центрального банка об экономической политике в 1994 г. Достигнутое соглашение позволило России получить второй транш кредита в поддержку системных преобразований. Это произошло 26 апреля 1994 г.

После валютных потрясений осени 1994 г., кульминацией которых стал известный "черный вторник" (11 октября 1994 г.), руководство России взяло курс на резкое ужесточение финансовой и денежно-кредитной политики, на подавление инфляции в качестве главной макроэкономической цели.

Названная выше смена концептуальных приоритетов, естественно, встретила поддержку со стороны МВФ. Результатом этого стало предоставление Фондом России 11 апреля 1995 г. первого стандартного полномасштабного кредита "стэнд-бай" в объеме квоты страны в МВФ.

В 1998 г. экономическая ситуация в России резко ухудшилась в связи с падением на мировых рынках цен на энергоносители, в первую очередь на нефть и газ, а также сырье и продукцию первичного передела. В результате этого платежный баланс по счету текущих операций превратился в первом полугодии 1998 г. из активного в пассивный с дефицитом в размере 5,1 млрд. долл. Он привел к массированному сбросу иностранцами принадлежавших им российских ценных бумаг. Для того чтобы добиться уравновешивания государственного бюджета и предотвратить девальвацию рубля, правительство разработало антикризисную программу и обратилось к МВФ с предоставлением срочной масштабной финансовой помощи. О достижении этого соглашения было объявлено 13 июля 1998 г.

Помимо кредитов МВФ, Всемирный банк согласился предоставить во втором полугодии 1998 г. с учетом ранее согласованных объемов 1,7 млрд. долл., а в 1998 (вторая половина) – 1999 гг. в общей сложности – 6,0 млрд. долл. Наконец, правительство Японии пообещало предоставить России заем на сумму 1,5 млрд. долл. в виде дополнения к займам МБРР.

Договоренность о кредитном пакете МВФ предусматривала, что вся сумма, включая неиспользованные средства кредита 1996-1999 гг., будет представлена России четырьмя трансами – 20 июля, 15 сентября, 15 декабря 1998 г. и 15 февраля 1999 г. Жизнь показала, что предоставленный в срочном порядке кредит МВФ уже не смог спасти положения ни на рынке государственных ценных бумаг, ни на валютном рынке. В результате 17 август 1998 г. российские власти вынуждены были принять решения о фактическом объявлении дефолта по внутреннему государственному долгу (в части, касающейся ГКО и ОФЗ со сроками погашения до 31 декабря 1999 г.), установлении 90-дневного моратория на платежи по иностранным финансовым обязательствам коммерческих банков и осуществлении мероприятий в валютной области, которые, в конечном счете, привели к четырехкратной девальвации рубля по отношению к доллару и другим иностранным валютам.

События, связанные со срывом российской антикризисной программы 1998 г. и правительственным решениям 17 августа 1998 г., явились чувствительным ударом по престижу МВФ. Политика МВФ по отношению к России оказалась под огнем критики, в особенности в кругах республиканской партии и ее сторонников в США.

В общем итоге, смотрите таблицу 7, за период 1992-1999 гг. МВФ одобрил семь договоренностей о предоставлении валютных кредитов России (кредитный пакет, одобренный 20 июля 1998 г., рассматривается как единая договоренность) на общую сумму 25,8 млрд. СДР, или 36,6 млрд. долл.

Таблица 7 - Финансовое содействие МВФ России

Дата договоренности	Сумма Млрд. долл.	Сроки погашения
5 августа 1992 г.	1,0	5 лет с отсрочкой погашения в течении 3 лет и 3 месяцев
6 июля 1993 г.	1,5	10 лет с отсрочкой погашения в течение 4,5 года
25 апреля 1994 г.	1,5	10 лет с отсрочкой погашения в течение 4,5 года
11 апреля 1995 г.	6,8	5 лет с отсрочкой погашения в течение 3 лет и 3 месяцев по каждому отдельному траншу
26 марта 1996 г.	10,1	10 лет с отсрочкой погашения в течение 4,5 года по каждому отдельному траншу
20 июля 1998 г.	(3.0+5.3+2.9)11,2	1,5 года с отсрочкой погашения на 10 год по каждому отдельному траншу 5 лет с отсрочкой погашения в течении 3 лет и 3 месяцев
28 июля 1999 г.	4,5	5 лет с отсрочкой погашения в течение 3 лет и 3 месяцев по каждому отдельному траншу

Однако в связи с тем, что после 17 августа 1998 г. предоставление средств в рамках договоренностей о расширенном кредите 1996 г. и кредитном пакете 1998 г. было прекращено, а сами эти договоренности утратили силу, фактически по сентябрь 1999 г., т.е. с учетом июльского 1999 г. транша в размере 640 млн. долл., из этой суммы были использованы лишь 22,0 млрд. долл. Кроме того, Россия полностью израсходовала свою резервную позицию в МВФ в размере примерно 1,4 млрд. долл..

Использование внешних финансовых ресурсов было бы оправдано в том случае, если бы оно послужило толчком для запуска механизма экономического роста, технологической перестройки экономики. Однако этого-то, к сожалению не происходило.

Кредиты МВФ, по сути дела, попросту проедались, т.е. направлялись на замыкание бюджетных дыр, обслуживание все возрастающего государственного долга, финансирование импорта предметов потребления.

Современное состояние и перспективы государственного внешнего долга.

С 1992 г. по 1999 г. объем государственного долга возрастал, это происходило в основном за счет произведенных в это время займов. Наибольший рост долга приходится на 1998 г., за один год внешний долг увеличивается на 27 млрд. долл. Это связано с попытками предотвратить дефолт по внутреннему долгу (пирамида ГКО), в том числе посредством заимствований на рынке еврооблигаций и конвертации части внутреннего долга во внешний при высоких процентных ставках. На конец 1998 г. государственный внешний долг составлял 150,8 млрд. долл.. Начиная с 2000 г. наблюдается снижение долга. На 01.01.2001 задолженность составила 143,4 млрд. долл[23].

Деятельность правительства в части управления госдолгом в 2001 г. можно охарактеризовать как не последовательную. В начале года правительство, воодушевленное успехами в переговорах с Лондонским клубом, попыталось на аналогичных условиях ре структурировать обязательства России перед Парижским клубом кредиторов. Соглашение от 1999 г. в принципе предусматривало возможность возобновления переговоров о всеобъемлющей реструктуризации советской задолженности перед Парижским клубом осенью 2000 г., однако к тому времени, когда эти переговоры нужно было начинать, сильный торговый баланс фактически снял проблему платежеспособности России с повестки дня. Неуклюжая попытка "надавить" на кредиторов путем одностороннего отказа возобновить с начала года обслуживание советских долгов, как известно, провалилась. Долги пришлось обслуживать в полном объеме, а тема переговоров отошла на задний план.

К середине года в правительстве возобладала другая радикальная точка зрения относительно управления долгом - досрочное погашение внешних обязательств, которое было призвано, прежде всего, решить проблему укрепления рубля.

В результате сложилась более чем странная ситуация: практически в одно и то же время власти призывали к списанию долгов (мотивируя это сложной экономической ситуацией в стране), досрочно погашали свои обязательства (по-видимому, в связи с улучшающейся экономической ситуацией в стране) и, особенно после осеннего падения цен на нефть, вели переговоры о возможности предоставления России новых кредитов. Как бы то ни было, осенью 2001 г. Россия досрочно выплатила МВФ 2,8 млрд. долл. в счет кредита, полученного Банком России незадолго до августовского кризиса 1998 г., а также договорилась о списании 2,5 из 3,6 млрд. долл. долга перед Чехией.

Нежелание властей заняться вопросами госдолга проявилось странными метаниями между крайними позициями в отношении долга внешнего (от переговоров о списании к досрочному погашению и обратно), но и в работе по созданию системы долгового управления. Деятельность в этом направлении в 2001 г. ограничилась лишь принятием принципиального решения о выделении из состава Внешэкономбанка функции долгового агентства – разработку конкретного порядка формирования системы управления госдолгом отложили на неопределенный срок[24].

По оценкам экспертов, к 2020 году России предстоит выплатить 212 млрд. долл., из них 70 млрд. долл. - проценты по основному долгу.

В 2003 г. для России наступит пик выплат по внешнему долгу. Иностранным кредиторам по существующему графику придется отдать 18,8 млрд. долл. (11,8 млрд. долл. на погашение основной суммы долга и 7 млрд. долл. – на проценты). Это на 650 млн. долл. больше, чем планировалось при заключении в феврале 2001 г. соглашения с кредиторами Лондонского клуба. Увеличение выплат на 3,5% в правительстве объясняют прогнозируемым ростом процентных ставок и курса доллара.

Правительство хочет попытаться даже не просить помощи у МВФ. Кредит предосторожности МВФ выдается при условии низких мировых цен на энергоносители и большом дефиците платежного баланса.

Если в 2003 г. сократить долю непроцентных расходов с 11,9% ВВП до 11,6% ВВП, то доходов, собранных при цене на нефть 17 долл. за баррель, хватит на то, чтобы выплатить 7 млрд. долл. процентов по внешнему долгу. При цене 22 долл. за баррель еще 160,7 млрд. руб. (при прогнозируемом на 2003 г. курсе 32,5 руб. / долл.) можно будет потратить на выплаты по основной сумме. Но и по этому благоприятному сценарию один только внешний долг оставляет в бюджете дыру в 6,9 млрд. долл.[25].

Правительство планирует следующие действия.

Примерно по 1 млрд. долл. можно получить от приватизации и внутренних займов. Операции с драг металлами могут принести 150 – 180 млн. долл.. Не исключено, что появится 1 млрд. долл. переходящих остатков с 2002 г. В 2003 г. Россия произведет погашение двух выпусков евробондов – на 1,25 млрд. долл. и 365 млн. долл., – номинированных в лирах, а также 4-й транш облигаций ОВВЗ на 3,46 млрд. долл..

Как уже было сказано, для того чтобы решить проблему 2003 года Правительство РФ начало досрочное погашение кредитов, а также в соответствии с законодательством будет образован финансовый резерв. Превышение доходов над расходами направляется в 2002 году в сумме 68 566,6 млн. рублей на погашение государственного долга Российской Федерации и в сумме 109 765,3 млн. рублей на образование финансового резерва.

Источником образования финансового резерва являются свободные остатки средств федерального бюджета по состоянию на 1 января 2002 года

В ходе исполнения федерального бюджета на 2002 год на пополнение финансового резерва направляются превышение доходов над расходами федерального бюджета в сумме 109 765,3 млн. рублей.

Средства финансового резерва могут использоваться только на:

замещение внутренних источников финансирования дефицита федерального бюджета: поступлений от размещения государственных ценных бумаг, поступлений от продажи имущества, находящегося в государственной собственности;

замещение внешних источников финансирования дефицита федерального бюджета;

погашение государственного долга Российской Федерации.

Средства финансового резерва могут размещаться на финансовых рынках в первоклассных высоко ликвидных государственных ценных бумагах (в том числе правительств иностранных государств).

В 2003 - 2008 гг. основная часть выплат будет приходиться на новый российский долг, смотрите рисунок 4 ,платежи международным финансовым организациям (8-10 млрд. долл.), которые нельзя реструктурировать. Рефинансирование их в форме новых заимствований у тех же организаций будет означать перенос сроков концентрации платежей на 3-5 лет, кардинально не меняя ситуацию.

В целом перспективы управления государственным внешним долгом вызывают сдержанный оптимизм.

3 ПРОБЛЕМЫ И МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ

3.1 Основные методы и схемы реструктуризации внешнего долга, на основе международного опыта

Под управлением государственным долгом понимается совокупность мероприятий государства по выплате доходов кредиторам и погашению займов, изменению условий уже выпущенных займов, определению условий и выпуску новых государственных ценных бумаг. Основной формой государственного кредита являются государственные займы, характеризующиеся тем, что временно свободные денежные средства населения, предприятий и организаций привлекаются для финансирования дефицита государственного бюджета путем выпуска и реализации государственных ценных бумаг[26].

Государственными ценными бумагами называются бумаги, удостоверяющие отношения займа, в которых должником выступает государство, орган государственной власти и управления.

В нормативных документах Российской Федерации под государственными ценными бумагами понимаются такие, которые выпускаются или гарантируются Правительством Российской Федерации.

Решение российского правительства от 17 августа 1998 г. о временном замораживании рынка внутренних долговых обязательств и их последующей реструктуризации было беспрецедентным в новейшей экономической истории. Эксперты так и не смогли найти аналога дефолта по внутреннему долгу, учитывая бесспорную возможность его монетизации денежными властями (масштабный дефолт по внутренним долговым обязательствам в Бразилии в начале 90-х годов был связан с целым комплексом экономических реформ, что не позволяет проводить прямые аналогии с его российским вариантом). Следствием подобного шага стал системный финансовый кризис, выразившийся в росте темпов инфляции и девальвации, катастрофическом снижении уровня жизни населения, фактической изоляции России на рынке мирового капитала.

Действительно, дефолт по долговым инструментам, номинированным в национальной валюте, может быть объяснен лишь как следствие политически ошибочных решений. В то же время на развивающихся рынках накоплен значительный опыт реструктуризации государственных долговых обязательств. Процедура реструктуризации, в различных ее формах, позволила ряду стран разрешить проблему непомерного обслуживания государственного долга, добиться доверия инвесторов и, соответственно, достичь финансовой стабилизации и обеспечить условия для дальнейшего притока на внутренний рынок иностранных инвестиций.

В мировой практике известны четыре основных схемы реструктуризации суверенного долга[27]:

1. обмен одних долговых обязательств на другие (схема "облигации-облигации");

2. обмен долговых обязательств на акции в рамках государственной программы приватизации (схема "облигации-акции");

3. досрочный выкуп долговых обязательств с дисконтом (схема "выкуп");

4. списание части долговых обязательств.

1. Схема "облигации-облигации"

Наиболее популярной схемой реструктуризации долгов в последнее десятилетие стал обмен "проблемных" долговых обязательств на новые. Самым распространенным способом проведения подобных сделок является так называемый "план Бреди" (по имени главы казначейства США, впервые выступившего с такой инициативой в 1989 г.). Основание же для реализации этой схемы в той или иной стране – согласование правительством этого государства программы экономических действий с МВФ (обычно она носит название Structural Adjustment Program).

Впервые схема "облигации-облигации" была применена в 1989 г. в Мексике. Тогда кредиторам (в том числе держателям ценных бумаг, оказавшихся в состоянии дефолта; банкам и компаниям, выдавшим синдицированные кредиты, и т.д.) было предложено на выбор три варианта реструктуризации задолженности[28].

Первый вариант предполагал обмен имеющихся у инвесторов долговых обязательств по номинальной стоимости на 30-летние облигации с одновременным списанием 35% от суммы задолженности (Discount Bonds). Купонная ставка (выплата купона – раз в полгода) этих облигаций составляла LIBOR+(13/16)% годовых. Второй вариант предусматривал обмен долгов по их номинальной стоимости на 30-летние облигации (Par Bonds) с фиксированным полугодовым купонным доходом – 6.25% годовых в долларах США, 6.63% – во французских франках, 5.31% – в немецких марках, 10.75% – в итальянских лирах, 3.85% – в японских иенах (купонная ставка на момент выпуска облигаций предполагалась ниже рыночных показателей, т.е. ниже аналогичной полугодовой среднерыночной ставки). При этом 25% от общего объема эмиссии и 5% от объема купонных выплат по обоим видам ценных бумаг были гарантированы облигациями казначейства США, которые приобретались Мексикой за счет средств, выделенных международными финансовыми организациями.

Третья возможность заключалась в том, что банки могли использовать до 125% замороженных средств – "замороженная" сумма плюс компенсация в 25% от нее – без учета долгов, подвергшихся реструктуризации по первому или второму сценарию, в качестве новых кредитных ресурсов (New Money) по истечении четырехлетнего периода (т.е. эти средства можно было вновь использовать для выдачи кредитов экономическим агентам). В ходе этой операции 49% долгов были обменены их держателями на Discount Bonds, 41% – на Par Bonds, 10% – на New Money. Всего в ее результате было ре структурировано долгов на общую сумму в 48.9 млрд. долл. (с учетом списания накопленных процентов).

Таким образом, в общих чертах "план Бреди" выглядит следующим образом. Правительство страны, намеревающейся реструктурировать свой национальный долг, достигает определенных договоренностей с МВФ и разрабатывает совместно с фондом программу структурной перестройки экономики, включающую в себя предоставление стране новых кредитных ресурсов. После того как эта программа начинает успешно претворяться в жизнь, инвесторам предлагается обменять имеющиеся у них кратко- и среднесрочные долговые обязательства на долгосрочные ценные бумаги, номинированные обычно в валюте одного из государств "большой семерки", которые частично обеспечены US T-Bills. При этом происходит частичное списание долга (от 20 до 50%). Следует отметить, что мировое сообщество располагает достаточно мощными рычагами давления на инвесторов, сомневающихся в целесообразности подобной сделки. Так, например, в США имелись прецеденты, когда убытки, понесенные американскими компаниями от финансовых операций в странах, реализующих "план Бреди", не уменьшали налогооблагаемую базу, если данная компания не соглашалась на реструктуризацию. Объемы выпуска облигаций смотрите в таблице 8.

Впоследствии аналогичные варианты реструктуризации широко применялись в странах Латинской Америки (Аргентине, Бразилии и т.д.), Восточной Европы (Болгарии, Польше), Африки (Нигерии, Марокко). Юго-Восточной Азии (Филиппинах). В ходе реализации данной программы Всемирным банком, МВФ и Экспортно-импортным банком Японии был создан специальный фонд в 32 млрд. долл. для обеспечения выпуска Brady bonds; на эти средства приобрета-лись US T-Bills, которые являлись обеспечением новых ценных бумаг. Стоит отметить, что указанная схема широко применялась для реструктуризации не только государственных, но и корпоративных, в первую очередь банковских, долгов и тем самым позволяла проводить реорганизацию национальной банковской системы в достаточно благоприятных условиях[29].

Таблица 8 - Объем выпуска облигаций типа Brady bonds в 1989-1998 гг., млрд. долл.

Аргентина	23.84
Болгария	4.65
Бразилия	51.43
Доминиканская Республика	0.52
Иордания	0.74
Коста Рика	0.53
Кот'д'Ивуар	2.46
Мексика	20.42
Нигерия	2.05
Панама	3.22
Перу	4.84
Польша	7.66
Уругвай	0.73
Филиппины	3.37
Эквадор	6.37
Итого	132.84

Кроме того, весьма распространены варианты выпуска Brady bonds с определенными привилегиями. Так, Мексика, Венесуэла и Нигерия (страны, экономики которых весьма существенно зависят от экспорта нефти) при выпуске облигаций типа Par прилагали к ним специальные варранты, которые давали право владельцам облигаций получать дополнительный доход в случае роста мировых цен на нефть. Технически это выглядело следующим образом (на примере Мексики): держатель облигаций получал дополнительный доход, пропорциональный разнице между средней экспортной ценой мексиканской нефти в течение купонного периода и "относительной" ценой. "Относительная" же цена определялась как стоимость мексиканской нефти на момент выпуска облигаций (14 долл./барр.), умноженная на инфляционный коэффициент, рассчитываемый МВФ. И если эта разница получалась отрицательной, инвестор не нес никаких убытков[30].

Всего в ходе реструктуризации долгов по "плану Бреди" в период с 1989 по 1998 гг. было выпущено облигаций на общую сумму 132.8 млрд. долл.

Кардинальное отличие обычной схемы реструктуризации "облигации-облигации" от "плана Бреди" – относительно стабильное состояние экономики страны, предлагающей подобный обмен, а также безупречность кредитной истории инструментов, подлежащих обмену, причем наличие согласованной с МВФ программы экономических действий не является необходимым условием. Примерами применения подобных схем в последнее время могут служить предложения российского правительства образца июля 1998 г. об обмене части ГКО/ОФЗ на еврооблигации, а также инициатива монетарных властей Перу и Аргентины, относящаяся к осени 1997 г., об обмене Brady bonds на еврооблигации (в случае Аргентины к обмену могли быть представлены также два выпуска долговых обязательств, эмитированных вне рамок "плана Бреди"). Итак, налицо два возможных варианта указанной схемы: обмен долговых обязательств, номинированных в национальной валюте, на облигации, чей номинал выражен в иностранной валюте, и обмен одних "внешних" (как правило, Brady bonds) долгов на другие.

Цели, преследуемые предложениями такого рода вариантах обмена (помимо "удлинения" долга, которое обычно происходит и в том, и в другом случае), достаточно очевидны. В первом случае это реструктуризация госдолга в пользу "внешней" его части, что на определенном этапе отвечает интересам правительства, позволяя инвесторам вместе с тем избежать "курсового" риска. Во втором случае монетарные власти изменяют структуру лишь внешнего долга (в частности, при обмене Brady bonds они избавляются от необходимости держать часть средств в US T-Bills, которые обычно служат обеспечением этих бумаг); инвесторы же при этом получают возможность обменять имеющиеся у них долговые обязательства на более доходные, хотя и более рискованные (иногда вследствие более длительного срока обращения, иногда ввиду отсутствия обеспечения), инструменты.

Также следует упомянуть обмен типа "облигации-облигации" в рамках соглашений с международными клубами кредиторов. Принципиально этот вариант мало чем отличается от "плана Бреди", за исключением того, что в данном случае обычно не используется обеспечение выпускаемых облигаций высоконадежными ценными бумагами, а также то, что погашение долга здесь идет по нарастающей, т.е. объем купонных выплат увеличивается от года к году[31].

2. Схема "облигации-акции"

Обмен долговых обязательств на акции в рамках государственной программы приватизации (схема "облигации-акции") - форма сокращения государственного долга, широко применявшаяся в конце 80-х - начале 90-х годов в ходе приватизации в ряде стран Латинской Америки и Восточной Европы. Отметим, что такая схема рассчитана на весьма специфические категории инвесторов - в первую очередь потому, что при ее использовании структура активов инвесторов изменяется качественным образом. Долговые обязательства заменяются принципиально иным финансовым инструментом - акциями, которые не предполагают получения инвестором фиксированного дохода. Выигрыш же государства в результате этой операции достаточно очевиден: происходит сокращение долга за счет реализации части госсобственности на приемлемых условиях.

Примером хорошо организованной реализации схемы "облигации-акции" может служить программа реструктуризации государственного долга Аргентины в 1987 г. Тогда инвесторам было предложено либо использовать средства, замороженные ранее в долгосрочных инвестиционных проектах, под контролем центрального банка (аналог New Money в "плане Бреди"), либо принять участие в процессе акционирования предприятий, находившихся в государственной собственности, в рамках процесса первичной приватизации. Впоследствии держателям замороженных долгов была предоставлена и третья возможность использования этих средств: в том случае, если инвестору не удалось принять участие в процессе приватизации, а условия капитализации средств в центральном банке оказались для него неприемлемыми, то он мог приобрести акции уже приватизированных компаний на вторичном рынке.

Долгосрочные инвестиционные проекты реализовывались следующим образом: не менее 30% от суммы проекта вносилось "живыми" деньгами, оставшаяся часть – замороженными бумагами в соответствии с их дисконтированной стоимостью. При этом стоимость импортного оборудования, налога на добавленную стоимость и стоимость недвижимости, задействованной в проекте, исключались из его суммарной стоимости. Большинство проектов были ориентированы на агропромышленный комплекс, туризм и автомобилестроение; инвестиции в недвижимость и финансовый сектор были запрещены.

Приватизационный процесс осуществлялся посредством проведения специальных аукционов. Министерство экономики и центральный банк определили квоты акций различных предприятий, выставляемых на аукционы, а также дисконт, который накладывался на общую сумму долгов, принадлежащих инвесторам; данная сумма была формально конвертирована в Australes – аргентинскую свободно конвертируемую валюту, введенную в ходе реформ второй половины 80-х годов. Далее на аукционе инвестор выставлял заявки на право стать держателем того или иного пакета акций (или его части), при этом он по своему желанию мог увеличить дисконт, т.е. увеличить объем списываемой задолженности, повышая тем самым приоритетность своей заявки. В ходе торгов ставка дисконта зачастую поднималась значительно выше 36%, определенных монетарными властями, иногда до 72%.

Если в результате этого владелец реструктурируемых бумаг становился инвестором аргентинской компании, получая по итогам аукциона право на покупку определенной доли акций данного предприятия, тогда проводилась независимая оценка, в ходе которой определялся уставный капитал (УК) компании. После чего инвестор получал соответствующую долю УК по установленной в результате экспертизы номинальной стоимости. В том случае, если инвестор был первичным держателем реструктурируемых бумаг, эта операция не облагалась налогом, а рассматривалась как досрочное погашение облигаций по дисконтированной цене, погашение же осуществлялось посредством акций. В противном случае взыскивался налог на прибыль, а налогооблагаемой базой при этом служила разница между ценой покупки облигаций на рынке и обменной стоимостью облигаций, определенной центральным банком. Процесс приобретения акций на вторичном рынке также осуществлялся под контролем центрального банка по определяемым им ценам[32].

Естественно, что власти Аргентины приняли также меры для предотвращения оттока инвестированных таким образом средств за рубеж. В частности, все иностранные инвестиции, реализованные в ходе данного процесса, не подлежали репатриации в течение 10 лет, при этом дивиденды этой категории инвесторов могли не выплачиваться в течение 4-х лет. В ходе реализации этой программы за год было реструктурировано гособлигаций на сумму примерно 1.5 млрд. долл. Причем 50% инвесторов предпочли схему обмена на акции, 34% – инвестиционные проекты, остальные – использование средств на вторичном рынке акций.

В других странах реализация схемы обмена "облигации-акции" принципиально не отличалась от описанной выше. Варьируемые параметры этого процесса: набор инструментов, подлежащих реструктуризации (долговые обязательства с различными сроками обращения, номинированные как в национальной, так и в иностранной валюте; депозиты; просроченные займы и т.д.), форма обмена (непосредственное участие инвесторов в аукционах, создание специализированных инвестиционных фондов и т.д.), условия репатриации прибыли (сроки запрета на репатриацию прибыли, возможность получения дивидендов), объекты потенциального инвестирования (запрет на приобретение акций предприятий той или иной отрасли). Следует отметить, что наиболее активно разновидности схемы "облигации-акции" применялись на первом этапе приватизации, когда большинство предприятий находились в государственной собственности. По мере того как объем неприватизированной собственности сокращался, данная схема отходила на второй план: если во время первого пика реструктуризации госдолга в развивающихся странах в 1990 г. на долю этих операций пришлось порядка 30% от общей суммы сделок, то в ходе второго пика в 1993-1994 гг. – менее 4%.

3. Схема "выкуп"[33]

Наиболее демократичной (рыночной) схемой реструктуризации госдолга, безусловно, является "выкуп". Технически эта схема предполагает два варианта реализации.

Первый из них заключается в том, что регулирующий финансовый орган государства обращается к держателям ценных бумаг с предложением о выкупе принадлежащих им облигаций по некоей фиксированной цене, при этом торги этими бумагами на некоторое время приостанавливаются. Как правило, это предложение сопровождает схему реструктуризации долга "облигации-облигации". Примером такого рода операций может служить предложение правительства Аргентины, сделанное им в сентябре 1997 г., о выкупе двух выпусков облигаций: Pro1 (номинированных в песо, купон – 3.69% годовых) и Pro2 (номинированных в долларах США, купон – одномесячный LIBOR), которые погашаются в 2007 г. Держатели этих бумаг могли либо поменять их на 30-летние валютные облигации с купонным доходом в 9.75% годовых, либо продать их по фиксированной цене.

Аргентина, предлагая подобный вариант досрочного погашения бумаг, получала известную фискальную прибыль: обмен инвесторами облигаций Pro1 и Pro2 на сумму, например, в 1 млрд. долл. для каждого выпуска привел бы к сокращению расходов федерального бюджета на следующие пять лет более чем на 400 млн. долл. Инвесторы, в свою очередь, могли получить более доходный – правда, и более "длинный" – финансовый инструмент, что, в принципе, отвечало настроениям инвесторов, склонных к долгосрочному инвестированию. К тому же держатели облигаций Pro1 могли при этом конвертировать ценные бумаги, номинированные в национальной валюте, в долговые обязательства, выраженные в долларах США. Помимо этого часть инвесторов, желавших покинуть рынок аргентинских облигаций, получали возможность сделать это в сжатые сроки без рыночного риска. Второй вариант представляет собой так называемые операции монетарных властей на открытом рынке, когда регулирующие органы (через аффилированные структуры), пользуясь благоприятной рыночной ситуацией, покупают на вторичном рынке облигации. При этом они могут, как фактически осуществлять их досрочное погашение, так и использовать их в дальнейшем с целью получения торговой прибыли. Однако эта практика не приветствуется международными кредиторами государств, особенно если она применяется в отношении долговых обязательств, но минированных в иностранной валюте, в связи с тем, что получаемые страной кредиты, как правило, ориентированы на поддержку реального сектора экономики, а не на проведение интервенций на рынке госдолга. В целом подобные операции, по мнению многих экспертов, нивелируют саму идею выпуска долговых обязательств и часто свидетельствуют о непродуманной экономической политике государства. Вместе с тем полностью отрицать необходимость такого рода методов регулирования рынка государственного долга также нельзя.

4. Схема "списание"

Еще одним вариантом реструктуризации государственной задолженности (в первую очередь внешней) является ее безвозмездное списание – частично или целиком. Подобная практика достаточно часто применяется, например, Парижским клубом кредиторов в отношении беднейших стран мира. Так, в ходе саммита "большой восьмерки" в Кельне в июне 1999 г. было принято решение о списании долгов беднейших стран на сумму 71 млрд. долл., которое теперь должно быть ратифицировано Всемирным банком и Международным валютным фондом.

Применение схемы "списание" промышленно развитыми странами объясняется не только соображениями политического характера (такого рода шаги, как правило, многократно повышают политический вес стран-доноров), но и чисто экономическими расчетами. Например, по данным группы Jubilee 2000 (основная цель которой – ускорение процесса списания долгов беднейших стран и повышение общего уровня жизни в них), такие страны, как Лаос, Замбия и Руанда, при наиболее благоприятном стечении обстоятельств смогут в обозримом будущем погасить лишь половину своей внешней задолженности, Эфиопия, Малави, Маврикий, Уганда, Мозамбик и Гвинея-Бисау – лишь треть ее. В этом свете списание долгов таких стран можно считать реальной переоценкой активов промышленно развитых государств[34].

Этот вариант предполагает достаточно жесткие условия отбора претендентов на списание долгов. Существует несколько критериев для указанной процедуры. Так, например, в соответствии с неаполитанскими соглашениями промышленно развитых стран мира, страна-кандидат на списание должна удовлетворять одному из следующих двух условий: ВВП на душу населения не превышает 500 долл. США в год, или отношение приведенной стоимости долга к ежегодному объему экспорта превышает 350%. Кроме того, в течение трех лет программа экономического развития таких стран должна быть согласована с МВФ и Парижским клубом кредиторов и их правительствам необходимо достигнуть консенсуса с основными кредиторами по вопросу реструктуризации иных категорий долга.

В случае выполнения всех этих условий государство может рассчитывать на списание 67% своей внешней задолженности. В качестве других критериев рассматривается возможность использования следующих показателей: приведенная стоимость долга должна превышать 280% от налоговых сборов, отношение годового экспорта к ВВП должно превышать 40%, отношение налоговых сборов к ВВП – более 20%. Дополнительным условием, позволяющим рассматривать процедуру списания долга в ускоренном порядке, является ситуация на мировых товарных рынках. Так, если экономика страны в значительной степени зависит от экспорта двух или трех видов природных ресурсов и при этом их цены достигли исторических минимумов, то это государство может рассчитывать на определенное улучшение условий списания своей задолженности. Действие тех или иных факторов обусловливает вероятность уменьшения долгового бремени вплоть до 80% от его первоначального объема.

Вместе с тем процедура списания зачастую сталкивается с определенными препятствиями со стороны некоторых государств-кредиторов, не преследующих никаких глобальных политических интересов, – к таким странам относятся, например, Нидерланды, Скандинавские страны. Для данных государств в качестве основного приоритета выступает получение от проведения подобных акций максимальной экономической прибыли. Именно поэтому случай каждого государства досконально изучается, а процесс списания долга идет достаточно медленно[35].

На данный момент в числе претендентов на списание долга числятся преимущественно африканские (Нигер, Чад и т.д.), а также некоторые латиноамериканские (Никарагуа, Гондурас, Боливия) и азиатские (Вьетнам) страны. На пост советском пространстве наиболее близки к данной категории Грузия и Таджикистан. Россия же практически по всем критериям в нее не попадает.

Выводы для России.

Учитывая тот факт, что РФ в 1999 г. находилась в состоянии технического дефолта по ряду своих долговых обязательств (ГКО/ОФЗ, Prin, IAN), представляет интерес статистика по случаям суверенных дефолтов за последние двадцать с лишним лет. Так, среднее время пребывания ценных бумаг в состоянии дефолта – 2.5 года (дефолт считается исчерпанным, когда договоренности о реструктуризации долга достигнуты со всеми инвесторами), величина же возвращенных средств составляет в среднем 60% от объема рынка на момент его "замораживания".

Наиболее привлекательной, из перечисленных с точки зрения российских властей, может, является схема реструктуризации по "плану Бреди", которая предусматривает списание 30-35% от общей суммы долга, а также оказание кредитной поддержки со стороны международных финансовых организаций. Несмотря на то, что некий аналог этой схемы уже применялся при реструктуризации долгов бывшего СССР Лондонскому клубу кредиторов, шансы РФ на вторичную реструктуризацию бумаг типа Prin нельзя считать равными нулю. Во-первых, в момент реструктуризации долгов бывшего СССР никакого их списания фактически не произошло, поэтому Россия вполне может рассчитывать на ослабление долгового бремени путем "прощения" части долга. Во-вторых, обмен Prin на облигации типа Brady bonds, частично обеспеченных US T-Bills, по мнению непосредственных участников рынка, – достаточно привлекательная операция. В-третьих, РФ может предложить в качестве дополнительного объекта обмена облигации с варрантами, обеспеченные поставками природных ресурсов, что может заинтересовать определенную часть инвесторов.

3.2 Денежная эмиссия как инструмент управления внешним долгом

Известно, что инфляция выполняет следующие фискальные функции. Во-первых, она обеспечивает прямое или косвенное финансирование бюджетного дефицита или реальные доходы государства в форме инфляционного налога (сеньоража). Во-вторых, благодаря инфляции достигается прирост номинальных поступлений от регулярных налогов, что дает фискальный выигрыш при неполной индексации государственных расходов. В-третьих, инфляция обесценивает номинальную стоимость внутреннего долга. Очевидно, что к управлению номинированным в отечественной валюте долгом имеют отношение все перечисленные функции. Управление же внешним долгом допускает инфляционное финансирование выплат по обязательствам государства, но исключает возможность их инфляционного обесценения.

Классическая модель управления государственным долгом не затрагивает вопроса о связи долговой и денежно-кредитной политики. Она описывает процесс оптимального динамического налогообложения, когда с помощью заимствований и вложений в активы государство перераспределяет регулярные налоги во времени. Такая постановка правомочна, если у фискальной власти есть реальная возможность выбора налоговой нагрузки. В действительности, причем не только в переходных экономиках, уровень регулярного налогообложения вряд ли может быть объектом эффективного воздействия со стороны фискальной власти. Это, скорее, показатель, который характеризует политико-экономическое равновесие, определяемое действием механизмов общественного выбора, либо являющееся результатом игры групп лоббистских интересов. В значительной мере подобное относится и к формированию уровня государственных расходов. Поэтому уровень налоговой нагрузки лишь с большой степенью условности можно рассматривать в качестве инструмента макроэкономической политики государства.

В этой связи более адекватной представляется постановка задачи управления долгом, в которой экзогенно задана последовательность показателей бюджетного профицита. При этом государство выбирает политику долговой эмиссии, допускающую инфляционное финансирование дефицита, но минимизирующую долговременные потери от инфляции.

Такой подход к анализу управления государственным долгом акцентирует внимание на взаимосвязи инфляции и долга. Мы абстрагируемся от проблемы выбора временной и валютной структуры долга, поэтому можем рассматривать денежную эмиссию как основной инструмент фискальной политики. Если не принимать в расчет другие направления инфляционной экспансии, например, попытки стимулирования производства или поддержку банковского сектора, то такой подход к инфляции представляется правомерным.

В статическом аспекте эмиссия долга и инфляция взаимозаменяемы: при заданном дефиците бюджета увеличение заимствований уменьшает денежную эмиссию, и наоборот. Примером может служить стабилизационная попытка в России. Эмиссия государственного долга в 1995 г. позволила уменьшить инфляцию в условиях обострения налогово-бюджетного кризиса. В то же время невозможность осуществления новых заимствований во втором полугодии 1998 г. привела к инфляционному скачку. В динамике связь между эмиссией долга и эмиссией денежной массы сложнее, она отражает в значительной мере взаимодополняемость инфляции и государственного долга. Россия здесь также может служить хорошей иллюстрацией: увеличение экспансии ГКО в 1995-1996 гг. позволило отложить инфляцию, но привело в результате долгового кризиса к инфляционному всплеску в 1998-1999 гг. Именно комплементарность долга и инфляции представляет наибольший интерес с точки зрения динамического анализа этих показателей.

Интересный взгляд на взаимосвязь динамики инфляции и государственного долга предлагает так называемая фискальная теория инфляции. Суть этой теории заключается в том, что уровень цен выравнивает в каждом периоде времени номинальные обязательства государства и ожидаемый реальный поток бюджетного профицита.

При этом долг зависит от текущего и будущих уровней цен, так как их соотношения определяют цены облигаций с различными сроками до погашения.

В неявной форме фискальная теория инфляции соотносит номинальные обязательства государства с его реальными активами. Ожидаемый профицит бюджета отражает реальную отдачу от активов государства, включая его способность обеспечивать будущие налоговые поступления. Поэтому уровень инфляции определяется на основе обеспеченности номинальных обязательств государства его реальными активами.

Слабость данной теории заключается в том, что государственный долг может быть номинирован в иностранной валюте (либо индексирован относительно инфляции). В таком случае фискальная теория не может объяснить уровень цен, так как необходимо задавать экзогенную динамику номинального курса национальной валюты. Но тогда номинальные переменные оказываются необъясненными в рамках модели, претендующей на их описание.

Для нас эти изъяны фискальной теории инфляции имеют существенное значение, так как мы рассматриваем управление внешним долгом государства. В данной работе речь идет о следующей ситуации. Имеется базовый внешний долг, по которому государство обязуется осуществлять основные и процентные платежи в рамках конечного временного периода. При этом задан график его обслуживания и погашения, который предполагается выполнить без проведения реструктуризации или объявления дефолта. Задача государства заключается, во-первых, в том, чтобы обеспечить на заданном временном интервале все платежи при минимальной инфляционной нагрузке на экономику. Размеры выплат по графику варьируют по годам, однако они известны с самого начала. Во-вторых, необходимо обеспечить к концу заданного периода, скажем к 2010 или 2015 г., определенное соотношение долга и ВВП. Второе требование отражает долговременную целевую установку государства в отношении долговой политики, отвечающую допустимому уровню долговой нагрузки на экономику.

Если государство не может делать дополнительных заимствований для обеспечения выплат по базовому долгу, то размер денежной эмиссии определяется текущим дефицитом бюджета, а не целевой установкой по снижению долговой нагрузки. В подобной ситуации Россия оказалась после августовского кризиса. Если же власти могут прибегать к дополнительным заимствованиям на внешнем рынке, то оптимальный размер эмиссии в каждом периоде должен зависеть от долговременной целевой установки на сокращение долговых обязательств. В таком случае важно не только обеспечить минимальные размеры денежной эмиссии, но и учитывать ограничение на новые заимствования, вытекающее из долговременной цели. Этим обстоятельством обусловлена взаимная дополняем ость долговой и денежной экспансии: при оптимальной политике управления долгом увеличение заимствований должно сопровождаться определенным инфляционным финансированием бюджетного дефицита.

Взаимосвязь внешнего долга и денежной эмиссии в долговременном аспекте.

Этот вопрос важен не только с теоретической точки зрения. Предложенная модель управления внешним долгом имеет непосредственное отношение к выработке стратегии долгосрочного развития российской экономики, а именно к проблеме выхода страны из долгового кризиса.

В ситуации долгового кризиса инфляционное финансирование дефицита может быть необходимо, с одной стороны, для обеспечения выплат по базовому долгу, а с другой – для реализации целевой установки на определенный уровень долговой нагрузки (терминального долга). С точки зрения рассмотренной здесь модели режим инфляционного финансирования означает ситуацию, когда терминальное ограничение на дополнительные заимствования является связывающим. В то же время, чтобы не допустить усиления инфляционных "аппетитов" правительства, необходимо, во-первых, определить границу экономически безопасной инфляции (25-30% в год). Во-вторых, следует изначально задать максимально допустимый прирост денежной базы в процентах ВВП (с учетом прогнозируемой динамики скорости денежного обращения). Обозначенный таким образом верхний предел эмиссионного финансирования мог бы стать одним из ключевых параметров, например, при разработке долгосрочной программы выхода России из долгового кризиса. Выбор целевой установки по долгу должен на практике согласовываться с данной величиной.

Как показывает формальный анализ задачи управления долгом, оптимальная денежная эмиссия определяется как разность ожидаемого потока дефицита и приведенного терминального долга. Соответственно, чем более жесткие требования предъявляются к долговременной долговой нагрузке на экономику, тем выше должен быть размер сеньората в каждом периоде. Принципиальный вывод заключается в том, что при доступности новых заимствований оптимальный уровень инфляции устанавливается исходя из долговременных стратегических ограничений, а не диктуется текущими потребностями бюджета.

Это означает, что различные сдвиги в структуре расходов и доходов бюджета могут иметь разные последствия. Например, увеличение бюджетных расходов, вызванное непредвиденными событиями, может не иметь последствий. Снижение доходов из-за падения цен на продукцию экспорта зависит от того, насколько инерционен ценовой шок. В то же время, увеличение или снижение налогов, например, благодаря изменениям в налоговом кодексе должно, скорее всего, иметь долговременные последствия. В связи с этим решение о переходе к эмиссионному финансированию должно носить стратегический характер. При благоприятной текущей ситуации такие действия оправданы, только если с большой вероятностью ожидается долговременное ухудшение финансового положения государства.

Изменение чистых активов правительства зависит от ожидаемой корреляции между отношением реального процента к темпу роста экономики, с одной стороны, и бюджетным дефицитом, с другой стороны. Указанное отношение является индикатором негативных тенденций в экономическом развитии. Положительная и отрицательная корреляции отношения процент/рост и дефицита интерпретируются в терминах про- и антициклической фискальной политики. Антицикличность политики означает, что если, например, экономическая ситуация ухудшается, то есть отношение процент/рост возрастает, то первичный дефицит уменьшается.

При проциклической политике эти показатели изменяются в противоположных направлениях: ухудшение экономической ситуации влечет расширение экспансии либо снижение налогового бремени. Как показывает анализ, ожидание в будущем антициклической фискальной политики должно, при прочих равных, снижать прирост чистых активов. Наоборот, ожидания проциклической политики ускоряют их накопление.

Еще одним важным требованием к оптимальному режиму инфляционного финансирования долговых выплат является условие стабильности. Формально оно выражается как сглаживание размеров сеньоража во времени. Однако из-за ограниченности финансовых инструментов для страхования потоков выплат по долгу изначально можно зафиксировать лишь ожидаемые размеры денежной эмиссии. Ее конкретный уровень зависит от непредсказуемых факторов и варьируется во времени. Это связано с тем, что сохраняется неопределенность динамики реального курса рубля и первичного профицита. В перспективе фискальная власть может принять меры к снижению фактора неопределенности и устранению колебаний сеньоража, используя различные схемы страхования долговых выплат в реальном или долларовом выражении.

Проведенные на основе модели вариантные расчеты позволяют анализировать варианты долговой и денежно кредитной политики для параметров близких к реально существующим в России. Был рассмотрен базовый фактический вариант обслуживания и погашения внешнего долга, не предполагая дальнейшее ослабление долговой нагрузки. Далее, оценки задавались умеренным прогнозом динамики ВВП (3% в год) и варьировали отношение "процент/темп роста ВВП". Кроме того, была задана динамика ожидаемого реального обменного курса рубля: предполагалось, что к концу десятилетия он вырастет на 70% (курса доллара снизится в реальном выражении на 41%). В среднегодовом выражении это означает "утяжеление" рубля с темпом 5.5%. При сделанных предположениях основными сценарными параметрами оказались динамика первичного профицита и величина терминального ограничения на долг. Влияние отношения процента к темпу росту не оказало существенного влияния на результаты расчетов. Сравнение различных сценариев позволяет сделать вывод, что отказ от политики эмиссионного финансирования возможен при бюджетном профиците 3-4% ВВП. Этот вывод имеет место даже при достаточно жестком ограничении на дополнительные чистые заимствования (около 10% ВВП). При неблагоприятном сценарии (нулевой первичный профицит начиная с 2003 г.) возникает угроза новой инфляционной ловушки, когда оптимальная потребность в эмиссии составит 3-4% ВВП. Если терминальное ограничение на дополнительные заимствования более мягкое (около 20% ВВП), то эмиссия при неблагоприятном варианте несколько ниже, 2.5-3% ВВП. Но очевидно, что даже допущение умеренной долговой экспансии не устраняет при данном варианте угрозы потери контроля над инфляцией. Поэтому ключевую роль в определении вариантов долговой и денежно-кредитной политики играет прогнозирование динамики первичного профицита. Важнейшим условием сохранения макроэкономической стабильности при неизменном графике погашения внешнего долга в периоде 2001-2010 гг. является предотвращение снижения первичного профицита ниже критического уровня 1.5-2% ВВП, что соответствует умеренно благоприятному варианту в расчетах.

3.3 Влияние внешнего долга на национальную экономику

Чем обременительнее для страны накопленный внешний долг, тем в большей мере его обслуживание вовлекается во взаимодействие с функционированием всей национальной экономики и ее финансовой сферы[36].

Обозначим характер взаимодействия внешних заимствований с соответствующими сферами экономики страны. Прежде всего, важен характер опасности чрезмерного роста внешнего долга с позиций государственного бюджета, денежно-кредитной системы, международной кредитоспособности страны. Для государственного бюджета в 3-х звенном кредитном цикле (привлечение, использование, погашение) неблагоприятные последствия чрезмерного возрастания внешнего долга связаны в основном со стадией его погашения; новые же займы для текущего бюджетного периода, наоборот, сулят возможность ослабить нагрузку на налоговые и другие обычные доходные источники, позволяют более гибко маневрировать на всех стадиях бюджетного процесса. В то же время неблагоприятно может складываться график платежей по внешнему долгу. В любом случае степень и последствия взаимодействия зависят главным образом от относительной величины накопившегося внешнего долга.

У платежного баланса аналогичный характер взаимодействия с долговым циклом: на смену желанным дополнительным валютным поступлениям приходит период расплаты по долгу. Здесь в целом высокая степень взаимодействия, поскольку именно сальдо по текущим статьям платежного баланса может выступать основным ограничителем во внешних заимствованиях и управлении инвалютным долгом, а при определенных обстоятельствах – даже диктовать необходимость отсрочки долговых платежей. В условиях обременительного внешнего долга существенно возрастают трудности в укреплении доверия к национальной валюте, противодействии инфляции, в обеспечении необходимыми валютными резервами и валютной конвертируемости. Особое место при этом занимает вопрос о возможных неблагоприятных последствиях в случае чрезмерной девальвации национальной валюты, относительно занижения ее реального курса. Увеличение в подобных условиях реального бремени платежей по внешнему долгу подтверждается практикой ряда стран.

Согласно введенному в 1994г. порядку формирования российского государственного бюджета все платежи в нем по внешнему долгу учитываются теперь в рублевом эквиваленте. При заниженном курсе рубля искусственно завышается рублевый эквивалент бюджетных расходов по долговым платежам.

Ограничителем размеров внешних заимствований может служить установка на поддержание в определенных пределах показателей долговой зависимости, используемых в мировой практике, в том числе на основе сопоставления задолженности и долговых платежей с ВВП и экспортом. Необходимо учитывать, что для России, как и для других стран с большой территорией, объективно закономерен относительно низкий удельный вес экспорта в национальном продукте. Именно по этой причине, а также из-за неполной еще интеграции в мировую экономику нам, видимо, следует отдавать предпочтение не ВВП, а экспорту в качестве базы для индикатора уровня долговой зависимости.

Для оценки остроты долговой проблемы существуют разные критерии. Наиболее типичные из них связывают размер долга и потребности его погашения и выплаты процентов с величиной экспорта, от которого зависят потенциальные возможности обслуживания кредитов.

Границей опасности считается превышение суммы долга по сравнению с экспортом в два раза, повышенной опасности - в три раза.

Сложнее ситуация с проблемой погашения долга и уплаты процентов по нему. Границей опасности считается отношение процентных платежей к экспорту 15-20%, границей повышенной опасности: 25-30%.

Однако проблема требует постоянного внимания и контроля. Посильность к тому времени погашения долга будет зависеть от трех основных факторов: масштабов роста производства и доходов бюджета, темпов роста экспорта, обеспечения устойчивого активного сальдо торгового и платежного балансов и накопления валютных резервов.

Особого внимания требует ограничение наращивания нового долга. Целесообразно также использовать при необходимости такую форму уменьшения задолженности, как продажа в обмен на долг части акций российских предприятий. При оценке влияния государственного долга на экономику страны, перспективы экономического роста взгляды российских экономистов расходятся полярным образом. Рассмотрим их.

Долговые платежи ведут к увеличению темпов экономического роста[37].

На основании данных международной статистики, как общее правило можно зафиксировать отсутствие статистически достоверной связи между бременем обслуживания государственного внешнего долга и темпами экономического роста. Иными словами, международные сравнения не подтверждают справедливость гипотезы, согласно которой более высокие долговые платежи ведут к замедлению темпов экономического роста и, следовательно, к снижению уровня жизни населения.

Если связь между вышеупомянутыми показателями и существует то, скорее, обратного характера. Речь идет о сравнительно небольшой группе стран с высокими значениями положительного сальдо текущих операций (более 5% ВВП) и низкими значениями монетизации экономики (коэффициент монетизации менее 25% ВВП).

В этих странах работает механизм "голландской болезни". Появление значительного по размерам положительного сальдо платежного баланса приводит к существенному притоку иностранной валюты, что сопровождается увеличением денежной массы, а, следовательно, и повышением внутренних цен и реального курса национальной валюты. Скорость увеличения реального валютного курса возрастает при низких значениях монетизации экономики. Ослабление международной конкурентоспособности национальной экономики в этом случае может быть замедлено при проведении властями активных операций по стерилизации части поступающей в страну валюты, одним из наиболее эффективных видов, которых выступает обслуживание и погашение внешнего долга.

Поэтому, как это ни покажется на первый взгляд парадоксальным, страны, наиболее агрессивно проводившие политику обслуживания и погашения внешнего долга, имели, как правило, и более высокие темпы экономического роста и обеспечивали тем самым наиболее благоприятные макроэкономические условия для повышения уровня благосостояния своего населения. О том, как Россия выплачивает долги, смотрите рисунок 6. Другие же страны, оказавшиеся в ситуации "голландской болезни", но не проводившие активную политику по обслуживанию и погашению внешнего долга, а, наоборот, наращивающие внешние заимствования (чистые платежи по внешнему долгу были отрицательными), как правило, имели и более низкие темпы экономического роста и при прочих равных условиях – более низкие темпы повышения уровня благосостояния своего населения.

Таким образом, международные сопоставления позволяют заключить, что в целом гипотеза о наличии отрицательной связи между величиной долговых платежей и темпами экономического роста статистическими данными не подтверждается. В то же время для относительно не большой группы стран с высокими значениями сальдо текущего баланса и низкими показателями монетизации экономики такого рода связь является положительной и статистически значимой.

Тот факт, что долговые платежи, как правило, не препятствуют экономическому росту, не означает, что их не следует осуществлять. Более того, в странах, подверженных "голландской болезни" – с высокими значениями сальдо платежного баланса и низкой монетизацией экономики, – странах, к которым принадлежит и Россия, платежи по внешнему долгу выступают в качестве одного из факторов экономического роста.

Влияние долга на национальный доход.

Выпуск государственных долговых обязательств в краткосрочной перспективе способствует росту внутреннего спроса на товары и услуги и, соответственно, благосостоянию населения, а в долгосрочной - для погашения долга государственные власти будут вынуждены увеличивать налоговое бремя или снижать расходы бюджета. При увеличении налогообложения государственный долг может превратиться в механизм перераспределения национального дохода.

Такое перераспределение будет осуществляться по следующим направлениям. Во-первых, долговое финансирование дефицита бюджета изменяет структуру налогообложения различных поколений: экономическое положение сегодняшних улучшается, а будущих – ухудшается. Во-вторых, в то время как благосостояние налогоплательщиков в целом снижается, кредиторы государства повышают его за счет процентных доходов по обязательствам.

Сокращение национального дохода и падение уровня жизни населения могут наблюдаться при привлечении внешних кредитов и займов. При этом внешний долг сокращает величину национального дохода на сумму процентных выплат в пользу зарубежных кредиторов.

Насколько желательны эти процессы с точки зрения социально-экономической и этической целесообразности? Общепризнанно мнение, что перераспределение должно осуществляться в направлении от материально более обеспеченных групп населения к менее обеспеченным.

Поэтому неоднозначным представляется перераспределение доходов между поколениями. В силу технологического прогресса величина доходов населения и потребления им товаров и услуг со временем возрастает. В этом случае государственный долг выравнивает потребление современных и будущих налогоплательщиков. С другой стороны, существует мнение: насколько справедлива такая политика по отношению к будущим поколениям? При отсутствии экстраординарных событий, например войн, каждое поколение должно самостоятельно обеспечивать себя.

В отношении другого направления перераспределения доходов – от налогоплательщиков к собственникам государственных обязательств: многие экономисты согласны с тем, что оно является нежелательным. Незначительная доля населения, располагающая капиталом, увеличивает свои доходы за счет основной массы трудящихся, не имеющих сбережений. Социального расслоения следует избегать не только по морально-этическим соображениям, но и экономическим причинам. Исследования, проведенные на примере ряда стран, доказывают негативное влияние усиления социального неравенства на величину инвестиций и темпы роста ВВП.

И, наконец, недопустимо снижение национального дохода, которое происходит, если процентные ставки по внешним обязательствам страны-дебитора превышают темпы роста ее экономики. Это сопровождается уменьшением внутренних сбережений и накоплений, обусловливающим замедление экономического роста и падение уровня жизни. Между тем в определенных условиях государственный долг способен оказывать позитивное воздействие на благосостояние потребителей. Если реальные процентные ставки по долговым обязательствам ниже или равны среднему темпу роста национального производства, то нет необходимости увеличивать налоговое бремя в целях обслуживания долга. Источником выплат в данном случае является рост налоговой базы бюджета.

Однако в странах с развивающейся или переходной экономикой, включая Россию, процентные ставки по государственному долгу значительно превышают темпы экономического роста. Поэтому при исчерпании возможностей для новых заимствований и рефинансирования долга служит повышение налогообложения. В этом случае долг негативно влияет на объем и структуру распределения национального дохода. При этом в зависимости от структуры долга перераспределение национального дохода может сопровождаться, или даже полностью замещаться, его снижением.

На примере США и России можно оценить масштабы влияния долга на величину национального дохода. По данным Федеральной резервной системы США, в 1994-1999гг. в этой стране среднегодовой объем государственных ценных бумаг в обращении составил 5,4 трлн. долл., в том числе в собственности частных инвесторов – 3,7 трлн.. Средняя номинальная процентная ставка по краткосрочным обязательствам Казначейства в этот период равнялась 5,1% в год, темпы инфляции по индексу потребительских цен составляли 2,4% годовых. В этом случае средняя реальная процентная ставка равна 2,7% годовых (5,1% – 2,4%). Внутренним инвесторам принадлежит около 60% общего объема государственных ценных бумаг, находящихся в собственности частных владельцев. Таким образом, номинальные процентные доходы внутренних инвесторов составляют около 113 млрд. долл. ежегодно (3,7 трлн. долл. х 60% х 5,1%). Среднегодовые темпы роста реального ВВП США в 1995-1999гг. были равны 3%. Следовательно, в США государственный долг способствует росту благосостояния владельцев ценных бумаг. Перераспределения национального дохода при этом не происходит.

Совершенно иное влияние на национальный доход и благосостояние населения оказывает государственный долг в России. Определяющее значение в нашей стране имеет внешний долг. По данным Министерства Финансов РФ, на 1 июля 2001 г. он равнялся 137,8 млрд. долл.. Средняя стоимость его обслуживания 6-7% годовых. Поскольку, начиная с 1999 г. правительство проводит политику снижения долга, основными выплатами по нему являются налоговые и иные доходы бюджета.

Согласно графику выплат по внешнему долгу в 2001 – 2010 гг. объемы ежегодных платежей в пользу иностранных кредиторов составят от 14 до 20 млрд. долл.. Даже при благоприятной динамике ВВП и увеличении реального курса рубля их осуществление потребует не менее 4-6% ВВП России. Именно в таких масштабах оцениваются социально-экономические потери в виде сокращения национального дохода и внутреннего потребления товаров и услуг.

Таким образом, в нашей стране также не происходит перераспределения национального дохода в результате обслуживания государственного долга. Отличие от США заключается в том, что в России долг способствует снижению национального дохода. Невысокий уровень доходов населения, а также структура их распределения препятствуют сохранению качества трудовых ресурсов и развитию человеческого капитала, ограничивая возможности для экономического роста. При этом на основании сделанных оценок, государственный долг является одним из основных, факторов сдерживающих увеличение уровня жизни и благосостояния страны.

Исходя из вышеизложенного приходим к выводу, что из множества альтернативных стратегий управления внешним долгом наиболее эффективной (минимизирующей совокупные издержки и максимизирующей сокращение номинального объема долга и ускорение экономического роста) представляется следующая стратегия. На практике она выглядит следующим образом:

- в отношениях с кредиторами – отказ от пересмотра ныне действующего графика платежей;

- применительно к графику платежей – осуществление фактических выплат в соответствии с ныне действующим графиком;

- по объему платежей – равенство чистых выплат по долгу полным выплатам;

- по источникам средств платежа - бюджетные доходы;

- по видам средств платежа - денежные средства в наличной форме.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

С самого начала экономических реформ государство имело устойчивую склонность тратить средств больше, чем оно в реальности располагало. Если тратится больше, чем имеется, то непременно должен быть источник, откуда черпается недостающее. Поначалу в соответствии с привычками недавнего советского прошлого припадали к печатному станку. Ценой этому была кратная годовая инфляция и в итоге "черный вторник" октября 1994 г., заставивший, наконец, осознать ядовитую сущность эмиссионного родника. Из других источников природа могла предложить только один – брать в долг.

В условиях обременительного внешнего долга существенно возрастают трудности в укреплении доверия к национальной валюте, противодействии инфляции, в обеспечении необходимыми валютными резервами и валютной конвертируемости. Особое место при этом занимает вопрос о возможных неблагоприятных последствиях в случае чрезмерной девальвации национальной валюты, относительно занижения ее реального курса. Увеличение в подобных условиях реального бремени платежей по внешнему долгу подтверждается практикой ряда стран.

Одним из элементов управления внешним долгом страны является разработка программы внешних заимствований.

- понятие и сущность государственного долга тесно переплетаются с бюджетной сферой и кредитными отношениями, кроме того, все это жестко регулируется финансовым правом;

- большую часть российского долга (в том числе долга СССР) составляют краткосрочные заимствования именно и, в том числе, из-за этого на протяжении последних десяти лет так часто возникал вопрос о реструктуризации задолженности;

- отсутствует система долгового управления, долгами в России занимаются Министерство Финансов, Внешэкономбанк, частично Центральный Банк. То есть не существует единого органа, который занимался исключительно проблемами долга, хотя подвижки в этом вопросе есть;

- погашению и обслуживанию государственного долга в настоящее время уделяется приоритетное значение;

- правительство стало осознавать проблему предстоящих значительных выплат внешнему долгу в ближайшие годы. Об этом свидетельствует прописанный в бюджете механизм создания финансового резерва, и заявления руководства страны о досрочном погашении обязательств перед кредиторами;

- выдаваемые России кредиты принесли ей мало пользы, но привели увеличению долгового бремени.

Основываясь на сделанных выводах, следует предпринять следующие действия:

- необходимо создание особого агентства по управлению государственным долгом. Эти функции не могут выполнять ни Центральный Банк, ни Министерство Финансов, у которых свои приоритеты – поддержание курса рубля, выполнение бюджетных назначений. И приоритеты эти, как уже показали десять лет реформ, плохо сочетаются со стратегическим управлением государственным долгом. Только независимый статус такого агентства позволит принимать решения по управлению государственным долгом страны оперативно и без политического давления. Кроме того, он затруднит принятие нереалистичных бюджетов, которые были одной из главных причин нашего кризиса. Главный финансовый документ страны действительно придется согласовывать. Продолжать практику приказного распределения средств будет попросту невозможно;

- создать систему эффективного (минимизирующего совокупные издержки и максимизирующего сокращение номинального объема долга и ускорение экономического роста) управления государственным долгом;

- по возможности использовать все имеющиеся методы управления государственным долгом, в том числе и такими как "долги на проведение природоохранной деятельности";

- дальнейшее совершенствование налоговой системы, поскольку доходы бюджета в настоящее время являются основным источником покрытия государственного долга;

- для сглаживания платежей в предстоящие годы следует провести опережающее погашение части долговых обязательств, приходящихся на 2002-2008 гг.

При последовательном проведении указанных мероприятий в течение предстоящего десятилетия угроза долгового кризиса будет устранена, долговая проблема в ее нынешнем виде перестанет существовать, а темпы экономического роста будут высокими.

Список использованной литературы

1. Агапова Т.А., Серегина С.Ф. Макроэкономика: Учеб. / Под общ. ред. А.В. Сидоровича. – М.: ДИС, 1997. – 415 с.

2. Алферов В. Рынок внешнего долга России //Рынок ценных бумаг – №1 – 1996,

3. Белова В.Л. Введение в макроэкономику. Бюджетный дефицит и государственный долг. //Социально-полит. журн. – 1998. – № 6. – С.71-84.

4. Борисов С.М. Внешние долги России //Деньги и кредит. 1997, № 2.

5. Бункина М.К., Семенов А.М. Экономическая политика: Учеб. пособие. – М. :Бизнес-школа "Интел-Синтез", 1999. – 333 с.

6. Вавилов А., Ковалишин Е. Проблемы реструктуризации внешнего долга России: теория и практика. //Вопросы экономики. – 1999. – № 5. – С. 78- 93.

7. Голицын Ю. Государственный долг Российской империи. //Финансист. – 1998. – № 9-10. – С. 60-62.

8. Грабаров А. Новые инструменты на рынке государственного долга //Рынок ценных бумаг – №12 – 1995

9. Декларация Правительства РФ «О поддержке Внешэкономбанка в части выполнения им своих обязательств перед Лондонским клубом кредиторов».

10. Закон РФ «О государственных кредитах, предоставляемых РФ иностранными государствами».

11. Инкин А. Логика управления государственным долгом. //Рынок ценных бумаг. – 2001. – № 21. – С. 78- 80.

12. Калашникова Н. Проблема госдолга – чисто финансовая. //Деловой мир. 1997, № 20-23.

13. Ковалишин Е.А. Влияние неопределенности на структуру государственного долга //Экономика и математ. методы. – 2002. – № 4. – С. 60-69.

14. Колпакова Г.М. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учеб. пособие – М.: Финансы и статистика, – 2000. – 366 с.

15. Колчин С. Внешний долг России //Власть – №9 – 1996

16. Коркин В. Государственный внешний долг: причины кризиса и пути преодоления //Финансовый бизнес. – 2001. – №11. – С. 39-45.

17. Костин А. Перед всем миром в ответе //Эксперт – 1997 – №20.

18. Красс М. Модель управления динамикой государственного долга // Мировая экономика и международные отношения. – 2002. – № 4. – С. 48-55.

19. Маковская Е. Искусство вылезать из петли //Эксперт. – 1997 – №39.

20. Покачалова Е.В. Проблемы регулирования государственного и муниципального долга в свете правовой реформы в РФ. //Юрист. – 2002 – № 3. – С. 59-64.

21. Постановление Правительства РФ «Об урегулировании задолженности бывшего СССР иностранным коммерческим банкам и финансовым институтам, объединенным в Лондонский клуб кредиторов».

22. Постановление Правительства РФ от 14 октября 1994 г. № 1166 "О мерах по развитию экономического и технического сотрудничества Российской Федерации с зарубежными странами".

23. Постановление СМ РФ от 16 октября 1993 г. № 1060 "Об организации работы, связанной с привлечением и использованием иностранных кредитов" (с изменениями от 27 декабря 1994 г.).

24. Рогозин В. Государственные гарантии – составная часть государственного долга //Вопросы экономики. – 2002. – № 10. – С. 111-113.

25. Рыбалко Г.П. О внешних заимствованиях России //Финансы – 1995 – №7

26. Самсонов Н.Ф. и др. Финансы на макроуровне: Учеб. пособие – М.: Высш. шк., 1998. – 191 с.

27. Саркисянц А. Россия в системе мирового долга. //Вопросы экономики. – 1999. – № 5. – С. 94-108.

28. Симановский А.Ю. Государственный долг: бремя цивилизации// Деньги и кредит – 1996 – №6

29. Симонов В., Кухарев А. Перспективы развития рынка внутреннего государственного долга России. //Вопросы экономики. – 1998. – № 11. – С. 65-77.

30. Соколов Б.И., Жарков Я.Б. Внутренний государственный долг Российской Федерации и необходимость смены курса реформ. //Вестн. СПб. ун-та. Сер. 5 Экономика. – 1999. – № 3. – С. 49-54.

31. Соснин А. Тяжесть бремени государственного долга. //Мировая экономика и междунар. отношения. – 2002. – № 1. – С. 31-33.

32.Тихонов А. Долги Российская империя отдавала всегда //Рынок ценных бумаг – 1996 – №1.

33.Тоцкий. А. Возможности конверсии долгов.//Внешняя торговля. – 1994 – №2-3.

34. Трофимов Г. Был ли российский государственный долг "финансовой пирамидой"?. //Вопросы экономики. – 1999. – № 5. – С. 109-119.

35. Удовенко А. Рынок государственного долга Российской Федерации в 1 кв. 2002 г. //Рынок ценных бумаг. – 2002. – № 8. – С. 19- 21.

36. Указ Президента РФ «О порядке принятия решений о предоставлении и получении государственных займов и кредитов».

37. Федеральный закон от 26 декабря 1994 г. № 76-ФЗ «О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям".

38. Финансы, денежное обращение и кредит: Учеб. /Под ред.: В.К. Сенчагова, А.И. Архипова. – М.: Проспект, 1999. – 486 с.

39. Финансы: Учеб. пособие /Под ред. А.М. Ковалевой. – 3- е изд., перераб. и доп. – М.: Финансы и статистика, 1998. – 383 c.

40. Хакамада И. Модернизация системы государственных заимствований и управления государственным долгом. //Рынок ценных бумаг. – 1997. – № 6. – С. 22- 26.

41. Хейфец Б. Новые аспекты управления внешним долгом. //Рынок ценных бумаг. – 2001. –№ 14. – С. 26- 29.

42. Ясин Е., Гавриленков Е.О проблеме урегулирования внешнего долга России. //Вопросы экономики. – 1999. – № 5. – С. 71-77.

Приложение

Таблица 1

Проект структуры государственного внутреннего долга Рф (рублей)

№№ кода		На 01.01. 1998 г.	на 01.01. 1999 г.
001	Целевой заем 1990 г.	4 950 000	4 500 000
002	Целевые вклады и чеки на автомобили
003	Государственный внутренний заем РСФСР 1991 г.	79 700	79 700
004	Государственный внутренний долг РФ, принятый от бывшего СССР	335 000	335 000
005	Государственный заем 1992 г.	92 880	110 000
006	Задолженность Правительства РФ по кредитам, полученным от ЦБ РФ на покрытие бюджетного дефицита в 1991-1994 г.г., включая задолженность по процентам.
007	Казначейские обязательства
008	Государственные ценные бумаги, обеспеченные золотом
009	Задолженность по АПК переоформленная в вексель МФ РФ	3 920 000	3 360 000
010	Государственные краткосрочные облигации (ГКО)	317 600 000	320 000 000
011	Государственные казначейские векселя
012	Задолженность по централизованным кредитам и начисленным процентам организаций АПК и организаций, осуществляющих завоз продукции в районы Крайнего Севера, переоформленная в вексель МФ РФ
013	Государственные гарантии	1 800 000	1 202 000
014	Задолженность предприятий текстильной промышленности Ивановской области по неуплаченным процентам за пользование централизованными кредитами, переоформленная в вексель МФ РФ	560 000	490 000
015	Задолженность по финансированию затрат на формирование мобилизационного резерва, переоформленная в вексель МФ РФ	1 993 500	1 754 960
016	Облигации федеральных займов с переменным купонным доходом (ОФЗ-ПК)	60 600 000	93 600 000
017	Государственный сберегательный заем	14 000 000	22 000 000
018	Государственный внутренний целевой заем РФ для погашения товарных обязательств		25 000 000
019	Облигации федеральных займов с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД)	60 600 000	93 600 000
021	Задолженность по техническим кредитам, предоставленным ЦБ странам СНГ	2 407 500	2 407 600
022	Задолженность Пенсионному фонду по возмещению расходов по выплате госпенсий и пособий
023	Облигации государственных нерыночных займов	167 800	3 200 000
024	Задолженность по внутреннему валютному долгу		70 729 650
025	Задолженность предприятиям ТЭК и др. отраслей промышленности по кредитам	5 000 000	5 000 000
026	Авалированные векселя "Агропромбанку"	540 000	494 420
	Итого:	529 976 380	697 806 408
020	Кроме того: Целевые долговые обязательства Российской Федерации для перевода в них гарантированных сбережений граждан	30 млн. долговых рублей	30 млн. долговых рублей

[1] Белова В.Л. Введение в макроэкономику. Бюджетный дефицит и государственный долг. //Социально-полит. журн. – 1998. – № 6. – С.71

[2] Белова В.Л. Введение в макроэкономику. Бюджетный дефицит и государственный долг. //Социально-полит. журн. – 1998. – № 6. – С.73

[3] Белова В.Л. Введение в макроэкономику. Бюджетный дефицит и государственный долг. //Социально-полит. журн. – 1998. – № 6. – С.75

[4] Белова В.Л. Введение в макроэкономику. Бюджетный дефицит и государственный долг. //Социально-полит. журн. – 1998. – № 6. – С.80

[5] Белова В.Л. Введение в макроэкономику. Бюджетный дефицит и государственный долг. //Социально-полит. журн. – 1998. – № 6. – С.84

[6] Голицын Ю. Государственный долг Российской империи. //Финансист. – 1998. – № 9-10. – С. 60

[7] Голицын Ю. Государственный долг Российской империи. //Финансист. – 1998. – № 9-10. – С. 61

[8] Голицын Ю. Государственный долг Российской империи. //Финансист. – 1998. – № 9-10. – С. 62.

[9] Саркисянц А. Россия в системе мирового долга. //Вопросы экономики. – 1999. – № 5. – С. 94.

[10] Коркин В. Государственный внешний долг: причины кризиса и пути преодоления //Финансовый бизнес. – 2001. – №11. – С. 39.

[11] Саркисянц А. Россия в системе мирового долга. //Вопросы экономики. – 1999. – № 5. – С. 94-108.

[12] Коркин В. Государственный внешний долг: причины кризиса и пути преодоления //Финансовый бизнес. – 2001. – №11. – С. 14.

[13] Симонов В., Кухарев А. Перспективы развития рынка внутреннего государственного долга России. //Вопросы экономики. – 1998. – № 11. – С. 65.

[14] Саркисянц А. Россия в системе мирового долга. //Вопросы экономики. – 1999. – № 5. – С. 98.

[15] Коркин В. Государственный внешний долг: причины кризиса и пути преодоления //Финансовый бизнес. – 2001. – №11. – С. 44.

[16] Красс М. Модель управления динамикой государственного долга // Мировая экономика и международные отношения. – 2002. – № 4. – С. 48.

[17] Саркисянц А. Россия в системе мирового долга. //Вопросы экономики. – 1999. – № 5. – С. 100.

[18] Красс М. Модель управления динамикой государственного долга // Мировая экономика и международные отношения. – 2002. – № 4. – С. 50.

[19] Красс М. Модель управления динамикой государственного долга // Мировая экономика и международные отношения. – 2002. – № 4. – С. 51.

[20] Коркин В. Государственный внешний долг: причины кризиса и пути преодоления //Финансовый бизнес. – 2001. – №11. – С. 45.

[21] Красс М. Модель управления динамикой государственного долга // Мировая экономика и международные отношения. – 2002. – № 4. – С. 53.

[22] Красс М. Модель управления динамикой государственного долга // Мировая экономика и международные отношения. – 2002. – № 4. – С. 55.

[23] Симонов В., Кухарев А. Перспективы развития рынка внутреннего государственного долга России. //Вопросы экономики. – 1998. – № 11. – С. 70.

[24] Удовенко А. Рынок государственного долга Российской Федерации в 1 кв. 2002 г. //Рынок ценных бумаг. – 2002. – № 8. – С. 19.

[25] Симонов В., Кухарев А. Перспективы развития рынка внутреннего государственного долга России. //Вопросы экономики. – 1998. – № 11. – С. 75.

[26] Ясин Е., Гавриленков Е.О проблеме урегулирования внешнего долга России. //Вопросы экономики. – 1999. – № 5. – С. 71

[27] Вавилов А., Ковалишин Е. Проблемы реструктуризации внешнего долга России: теория и практика. //Вопросы экономики. – 1999. – № 5. – С. 78.

[28] Ясин Е., Гавриленков Е.О проблеме урегулирования внешнего долга России. //Вопросы экономики. – 1999. – № 5. – С. 73

[29] Вавилов А., Ковалишин Е. Проблемы реструктуризации внешнего долга России: теория и практика. //Вопросы экономики. – 1999. – № 5. – С. 80.

[30] Ясин Е., Гавриленков Е.О проблеме урегулирования внешнего долга России. //Вопросы экономики. – 1999. – № 5. – С. 75

[31] Вавилов А., Ковалишин Е. Проблемы реструктуризации внешнего долга России: теория и практика. //Вопросы экономики. – 1999. – № 5. – С. 83

[32] Ясин Е., Гавриленков Е.О проблеме урегулирования внешнего долга России. //Вопросы экономики. – 1999. – № 5. – С. 77

[33] Вавилов А., Ковалишин Е. Проблемы реструктуризации внешнего долга России: теория и практика. //Вопросы экономики. – 1999. – № 5. – С. 88

[34] Вавилов А., Ковалишин Е. Проблемы реструктуризации внешнего долга России: теория и практика. //Вопросы экономики. – 1999. – № 5. – С. 90

[35] Вавилов А., Ковалишин Е. Проблемы реструктуризации внешнего долга России: теория и практика. //Вопросы экономики. – 1999. – № 5. – С. 93.

[36] Инкин А. Логика управления государственным долгом. //Рынок ценных бумаг. – 2001. – № 21. – С. 78.

[37] Инкин А. Логика управления государственным долгом. //Рынок ценных бумаг. – 2001. – № 21. – С. 80.