Мобильность	Локализация
концентрированные	дисперсные
Немо­бильные	Агломерационные     преиму­щества, высокоспециализированная инфраструктура пред­приятия	Неспециализированная    ин­фраструктура,  местные  ком­мунальные земельные участки
Маломобильные	Высококвалифицированные трудовые ресурсы, внутрифир­менное ноу-хау	Неквалифицированные   тру­довые ресурсы
Высоко­мобильные	Специализированная инфор­мация	Неспециализированная    ин­формация, банковский капи­тал по нормальным условиям

Рис. 11.1. Примеры пространственной дифференциации

факторов размещения

Из всей совокупности факторов выделяются главные, дейст­вующие в конкретном регионе и/или преимущественно воздейст­вующие на выбор месторасположения конкретного предприятия.

Таблица 11.3

Ранжирование факторов размещения по отраслям

 специализации ВВЭР (в порядке убывания значимости)

Факторы размещения	Машиностроение	Автомобилестроение	Электротехника	Химиче­ская промышленность	Пищевая промыш­лен­ность
Издержки на заработную плату	1	3	5
Наличие телекоммуника­ций	2	1	1	5
Наличие   квалифицированной рабочей силы	3		4	2
Стабильность политиче­ского положения	4	4	3	4	3
Надежность энергоснаб­жения	5	2	2	1	1
Низкие налоги с пред­приятий		5
Наличие сырья					2
Близость рынков					4
Возможность посменной работы				3
Близость к сети магист­ральных автодорог					5

Актуальным требованием становится жесткая работа по ана­лизу и позитивному влиянию на мягкие факторы размещения. Заинтересованные в этом региональные и муниципальные органы власти и управления подталкиваются к долговременной деятель­ности по улучшению производственной, социальной, институ­циональной и экологической инфраструктур региона, созданию и поддержанию его имиджа как средства привлечения инвестиций. Иными словами, регион из места реализации маркетинговых ре­шений хозяйствующих субъектов сам превращается в продукт, сбываемый на рынке. Соответственно, ответ на вопрос: как это лучше сделать? — дает новое направление на стыке маркетинга и экономики региона —  маркетинг регионов (табл. 11.3).

Рис. 11.2. Организационные формы индустриальных систем

Контрольные вопросы

1.Что характеризуют факторы социально-экономического развития и конкуренто­способности регионов?

2. Что понимается под жесткими факторами?

3.Что понимается под мягкими факторами? Какие мягкие факторы вы можете назвать?

4. Какие новые тенденции существуют сегодня в соотношении отдельных факторов?

12. МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ

ЭКОНОМИКОЙ

12.1. Общая характеристика методов управления

Методы управления — важнейший элемент в механизме использования объективных законов рынка. Качество и эффективность управленческой деятельности во многом зависят от применяемых методов управления.

Метод управления — это способ целенаправленного воздействия на организацию с целью достижения поставленных перед ней задач.

Сложность, изменчивость объекта управления определяет и многообразие используемых методов.

Различают общие и специальные методы управления, которые реализуются через изучение объекта управления во времени и пространстве, в тесной взаимосвязи и взаимообусловленности с другими объектами, с учетом этнопсихологии населения и т.д. В связи с внедрением компьютеров, электронных вычислительных машин, возникшей потребностью объективного и быстрого обоснования принимаемых решений все чаще используются специальные методы экономического моделирования.

12.2. Классификация методов управления

Классификация включает следующие методы управления:

• административные (организационно-распорядительные);

• экономические;

• социально-психологические;

• воспитательные и др.

Такое деление методов в известной мере условно, так как аб­солютно четко обособить каждый из них не представляется воз­можным: они взаимопроникают и имеют немало общих черт, то же время присущие им различия в способах воздействия на объекты управления позволяют рассматривать каждый из методов  в отдельности.

Особую остроту проблема методов управления приобретает в  обстановке перехода к рыночным отношениям. Важнейшими отличительными чертами создаваемой в России рыночной эконо­мики является переход от преимущественно административных к преимущественно экономическим методам управления.

Административные методы. Деятельность по управлению невозможна без разумного применения административных методов (которые нередко называют организационно-административными или организационно-распорядительными). С их помощью фор­мируются основные системы управления в виде устойчивых связей и отношений, положений, предусматривающих права и ответственность подразделений аппарата управления, отдельных ра­ботников.

Административные методы реализуются путем прямого воздей­ствия руководителей, собственников на подчиненных. Оно может осуществляться на основе заключенных договоров, через админи­стративные приказы и распоряжения, различные положения, правила, нормативы и другие документы, организационно регламен­тирующие деятельность подчиненных лиц, их четкую работу, обес­печивающие надлежащую дисциплину и ответственность.

Формы и масштабы применения административных методов определяются задачами управляющего органа, уровнем организа­ции производства, квалификацией и культурой работников, при­нимающих решения. Чем полнее представлены эти параметры, тем меньше потребности в административном вмешательстве.

В современных условиях применение административных ме­тодов предполагает предварительный анализ материалов, дающих полное, достоверное представление о состоянии управляемого объекта, и несовместимо с каким бы то ни было волюнтаризмом.

Экономические методы. Потребность в экономических методах управления закономерно и существенно возрастает, поскольку в условиях развития частного предпринимательства не всегда воз­можно и разумно решать с помощью директивного воздействия сложную совокупность задач удовлетворения растущих потребно­стей населения.

Сущность экономических методов — в воздействии на экономи­ческие интересы потребителя и работников с помощью цен, оплаты труда, кредита, прибыли, налогов и других экономических рычагов, позволяющих создавать эффективный механизм работы. Экономи­ческие методы основываются на использовании стимулов, преду­сматривающих заинтересованность и ответственность управленче­ских работников за последствия принимаемых решений и побуж­дающих работников добиваться инициативного осуществления по­ставленных задач без специальных на то распоряжений.

Особенности экономических методов управления состоят в том, что они:

• базируются на некоторых общих правилах поведения, даю­щих возможность маневрировать ресурсами, тогда как адми­нистративные характеризуются конкретно-адресными зада­ниями, ориентированными на достижение целей управляе­мой системы путем формирования ее четкой структуры, соз­дания условий для подготовки, принятия и реализации решений (хотя некоторые общие правила, касающиеся, на­пример, методики разработки бизнес-планов, режима работы и другие, могут предусматриваться директивными актами);

• оказывают на производителей и потребителей косвенное воздействие, посредством системы отношений учитывают интересы коллектива и отдельных работников (административные методы по своей природе не способны столь полно и непосредственно ориентироваться на экономические ин­тересы объектов управления);

• непременно предполагают самостоятельность предприятия на всех уровнях при одновременном возложении на него ответственности за принимаемые решения и их последствия (в отличие от административных методов, предпола­гающих значительную долю ответственности вышестоящих органов, принимающих решения);

• побуждают исполнителей к подготовке альтернативных решений и выбору из них наиболее соответствующих интересам коллектива (административные распоряжения большей частью однозначны, требуют обязательного, точного исполнения).

Экономические методы управления должны занять и неизбежно займут доминирующее положение. Это необходимо для обеспечения нормальных условий функционирования ассоциаций, союзов, предприятий в новых условиях хозяйствования. Одновременно сокращается число звеньев управления.

При умелом использовании экономических методов управ­ляющие органы в условиях рынка легче преодолевают инертность в реализации своих задач, обусловленной отсутствием соответст­вующей экономической заинтересованности в оперативном удов­летворении меняющихся потребностей. Усиливается самоконтроль, до минимума снижается необходимость в административном кон­троле, который сосредоточивается, если в том есть потребность, конечных результатах обслуживания населения.

Чем шире применяются экономические методы, тем боль­шее число вопросов решается непосредственно в основных звень­ях управления, ближе к источнику информации. В прошлом в условиях необоснованно широкого применения администра­тивных методов нередко на высоких уровнях управления при­нимались решения, которые по своему содержанию входили в компетенцию нижестоящих звеньев управления. В результате замедлялся процесс принятия решений и не обеспечивалась требуемая оперативность управления, снижались его компе­тентность и качество.

Использование системы экономических методов на государ­ственных предприятиях даст должный эффект только в том слу­чае, если принцип прибыльности ведения хозяйства будет охва­тывать все звенья организационной структуры управления, об­разуя замкнутую систему с распределением материальной ответ­ственности между всеми ее звеньями.

12.3. Экономическое моделирование

В практике управления часто приходится решать задачи, свя­занные с изменением условий функционирования объекта. Под­час изменения системы управления в ходе различных экспери­ментов достигаются методами проб и ошибок, которые порой оборачиваются немалыми просчетами для потребителей. Нередко судьбу эксперимента определяют внешние условия функциони­рования объекта управления, не регулируемые им. Существенная часть внутренних факторов и внешних условий постоянно нахо­дится в развитии во времени и пространстве. В результате все сложнее становится без специальных методов, опираясь лишь на простые расчеты и тем более на интуицию, прогнозировать пове­дение объекта управления при переходе на рыночные механизмы хозяйствования, разрабатывать альтернативные решения.

Разрешение возникающих в связи с этим проблем в значи­тельной мере облегчается благодаря экономическому моделирова­нию. Процессы, поддающиеся количественному измерению, мож­но описать в виде экономических моделей, введя условные обозначения для составляющих их факторов и результатов. Рассчи­тав такие модели, легко использовать их для научно обоснован­ного управления объектом анализа, прогнозирования, распреде­ления ресурсов и маневра ими, для контроля за эффективно­стью работы и реализации иных функций управления.

Административные и экономические методы управления име­ют наряду с характерными отличиями и много общего. В практике управления они дополняют друг друга. Важно подчеркнуть, что административные решения — это не просто некие директивы, а решения, обоснованные с точки зрения их экономической целесо­образности.

Эффективное повседневное применение в управлении пред­приятием экономических методов предполагает наличие объек­тивных предпосылок и умений пользоваться такими инструмен­тами рыночной экономики, как цены и налоги, кредиты и бан­ковские ставки, котировки ценных бумаг.

Контрольные вопросы

1. Что такое методы управления?

2. Как классифицируются методы управления?

3. Чем характерны административные и экономические методы?

4. В чем различия и каковы возможности применения административных и эко­номических методов управления?

13. ВОСПРОИЗВОДСТВЕННЫЕ ПРОЦЕССЫ

В РЕГИОНЕ

13.1. Территориальное разделение труда и воспроизводственный процесс на региональном уровне

Общественное разделение труда (ОРТ) — родовое понятие для форм общественной организации производства: концентрации, специализации, кооперирования и комбинирования. Все формы организации производительных сил взаимосвязаны и взаимообу­словлены. Они позволяют наиболее рационально организовать производство, сокращают затраты живого и прошлого труда, сво­дят к минимуму отходы производства и потери сырья, уменьшают транспортные расходы. В конечном счете появляется возмож­ность снижения общих издержек производства, роста его эффек­тивности и прибыльности.

Общественное разделение труда обычно подразделяется на общее, частное и единичное. При этом первые два вида относят­ся к разделению труда внутри общества, а третий является фор­мой организации трудовых процессов внутри предприятия. Такой подход дает возможность исследовать ОРТ по вертикали общест­венного производства. Остается, однако, в тени вторая сторона ОРТ, определяющая горизонтальные структуры общественных взаимосвязей, — территориальное разделение труда (ТРТ).

Территориальное разделение труда чаще всего рассматрива­ется как процесс производственной специализации экономиче­ских районов и усиления межрайонной кооперации, обмена спе­циализированной продукцией и услугами, как пространственное проявление разделения общественного труда вообще, обуслов­ленное экономическими, социальными, природными, национально-историческими особенностями различных территорий и их географическим положением.

Выражаясь в закреплении отдельных отраслей за определен­ными территориями, территориальное разделение труда показы­вает степень экономической освоенности пространства, уровень развития производительных сил и интеграции страны.

Процесс территориального разделения труда предполагает выделение из хозяйственной деятельности различных ее видов и разновидностей, территориальное их обособление и связывание в единую хозяйственную систему.

Рассмотрим, как территориальное разделение труда влияет формы организации производства региона. Специфичность под углом ТРТ специализации состоит в сосредоточении в данных территориальных границах определенных производств, для развития которых именно в данной местности имеются благоприятные условия. Такими условиями могут быть: наличие природно-сырьевой и топливно-энергетической базы; обеспеченность необходимым капиталом; уровень квалификации и наличие рабочей силы; уровень социально-экономического развития территории и т.д. Например, для размещения крупных химических производств важны топливно-энергетический и сырьевой факторы, составляющие вместе до 90% издержек на производство продукции. Для специализации на производстве строительных материалов важно прежде всего правильная оценка рынка сбыта (т.е. потребительского фактора), поскольку велик удельный вес расходов на доставку продукции к потребителю.

При подетальной или технологической специализации в рамках отдельной территории закрепляются отдельные производства и системы предприятий; при предметной специализации — отдельные предприятия. При этом предприятия производят продукцию с наименьшими затратами в силу территориальной дифференциации природных, экономических и социальных условий. Появляется возможность не только удовлетворить собственные потребности территории, но и вывезти продукцию для обмена за ее пределы, получив одновременно нужную продукцию из других районов.

Территориальная кооперация, являясь по сути обратной стороной специализации, представляет собой единые скоординированные в масштабах территории действия товаропроизводителей, направленные на сбалансированное, комплексное развитие территории, всестороннее использование ее ресурсов. Она способствует сокращению нерациональных перевозок, уменьшению сроком поставок, в целом удешевляет производство продукции.

Пространственные ограничения концентрации производств носят двоякий характер. Во-первых, чрезмерной концентрации производства на определенной территории мешают глобальные факторы: уровень транспортных издержек, наличие сырьевой базы; во-вторых, играют роль и локальные факторы: ограниченный размер подходящей для хозяйственного освоения территории, отсутствие площадок под расширение предприятий.

Концентрация, будучи обусловленной специализацией, зако­номерно ведет к определенной локализации хозяйства, усилива­ет центростремительные тенденции в пределах территорий, что может вызвать как позитивные, так и негативные последствия. Если агломерационные эффекты дают неоспоримую экономию общественных затрат (например, при компактном размещении с общей инфраструктурой капиталовложения уменьшаются в сред­нем на 20%, объем выпуска продукции возрастает до 30% при экономии 30% территории), то чрезмерная территориальная концентрация сможет вызвать нежелательные последствия в разме­щении производительных сил и нарушить сбалансированность экономики территории. К числу таких последствий можно отне­сти разрыв между добывающими и обрабатывающими отраслями, зависимость трудоемких производств от размещения трудовых ресурсов, отставание обслуживающих и вспомогательных производств от специализированного, нарушение экологического рав­новесия и др.

Для комбинирования связь с территориальными границами фактически означает появление локальных территориально-производственных образований типа территориально-производствен­ного объединения, комплекса. Комбинирование способствует возникновению технологического и территориального единства между предприятиями различных отраслей, расположенными на одной территории, а значит, и укрепляет ее целостность. Тем самым закладывается одна из основ территориальной интегра­ции труда.

В целом, чем более развиты концентрация, специализация, кооперирование и комбинирование, тем шире ограничивающие их территориальные рынки, и наоборот, расширение географических границ разделения труда способствует его углублению, поскольку возможности форм организации труда зависят от масштабов производства и рынка.

В период господства административно-командной экономи­ки ключевым по отношению к ТРТ служило понятие единого народно-хозяйственного комплекса страны (ЕНХК), в рамках которого ТРТ определялось сверху и базировалось на жестком централизованном межрегиональном и межотраслевом перерас­пределении ресурсов. Каждый регион имел установленные задания по поставкам продукции внутри страны, реже — в страны СЭВ (международное социалистическое разделение труда), ещё  реже — на мировой рынок.

При этом было бы неверно отрицать положительное влияние специализации, кооперирования, комбинирования, концентрации на расширение обменов продукцией и услугами. Проблема заключалась в том, что заданные путем властного административного вмешательства пропорции и направления специализации: консервировали сложившуюся производственно-технологическую структуру ЕНХК; не дублировались на микроуровне, т.е.  между отдельными предприятиями и организациями; и как следствие, не способствовали повышению эффективности экономики в целом.

На этапе рыночных реформ процессы ТРТ характеризуют противоречивыми тенденциями. С одной стороны, они становятся на естественную экономическую основу. Поле специализации регионов объективно расширяется под влиянием дифференциации затрат на производство и реализацию товаров. С другой стороны, между регионами усиливаются, зачастую неоправданно, экономические и социальные различия, в частности между уровнями жизни населения. Кроме того, возникает опасность территориального монополизма, когда производство некоторых товаров сосредоточивается в ограниченном количестве субъектов Федерации. Данные тенденции требуют адекватного отражения в мерах региональной политики государства.

Так же, как и в целом ОРТ, ТРТ подразделяют на уровни, ответствующие в общей классификации общему, частному и единичному разделению труда, — международное и межрегиональное,  внутрирегиональное, локальное разделение труда, т.е. разделение труда в рамках территории, не имеющей существенного значения.

Важно подчеркнуть, что если международное ТРТ служит основанием специализации отдельных стран, то межрегиональное — отдельных регионов внутри страны, внутрирегиональное — отдельных территорий в рамках региона, локальное — планирования конкретного производства и  организации территории населенного пункта, землеустройства. В этом смысле виды ТРТ являются причиной образования соответствующих территориальных совокупностей, а само ТРТ — основой территориальной структуры общества.

Как отмечалось ранее, специализация территорий усиливает их взаимосвязи и прямо пропорциональна последним — степени обмена специализирующихся частей. Отсюда можно сделать вывод о  непосредственном  влиянии ТРТ (как и разделения труда вообще) на размер рынка. Границы, емкость, товарная номенк­латура и другие характеристики рынка определяются в первую очередь устоявшимся во времени ТРТ. Однако это вовсе не означает некоей его незыблемости и отнюдь не исключает возможности перехода от одного вида рынка к другому. Например, под влиянием достижений НТП или изменения конъюнктуры специализированные в пределах области производства могут выйти на национальные и даже на международные рынки. При неблагоприятном стечении обстоятельств, напротив, возможны и обратные превращения.

Вид ОРТ	Вид ТРТ	Структура территории	Вид рынка	Форма собствен­ности
Общее Частное                      Единичное	Международное Межреги­ональное Внутрирегиональное Локальное	Союзы      госу­дарств Государства Регионы Национальное воспроизводство	Мировой Националь­ный Региональ­ный Местный	Крупная акцио­нерная государст­венная Региональная, му­ниципальная,   индивидуальная Семейная, частная

В то же время конечно нельзя упускать из виду вторую сто­рону процесса, а именно влияние обмена на степень террито­риального и в целом — общественного разделения труда. Об­мен, складывающийся между отдельными территориями различных размеров и потенциала, сначала случайный и несисте­матический, с течением времени приводит к устойчивой спе­циализации территорий, работе их на определенный рынок.   Степень межрегионального разделения труда при этом определяется размером национального рынка, международного — размером мирового рынка, внутрирегионального — размером регионального рынка  и т.д. вплоть до отдельных населенных пунктов с их рынками в буквальном первоначальном смысле слова. В целом взаимосвязь территориальной структуры общественного хозяйства, видов ТРТ, собственности и видов рынка можно проследить на рис. 13.1.

Рис. 13.1. Взаимодействие разделения труда, видов

собственности и рынка

В современных условиях под воздействием НТР воспроизвод­ство стало преимущественно интенсивным, значительно ускори­лись обновление и модернизация основного капитала на новой технической основе. На первый план выходит воспроизводство организационно-экономических и управленческих отношений, т.е. технологии и организации производства. Быстро развиваются инфраструктурные звенья общественного производства: транс­порт, связь, информационное обслуживание, сфера бытовых и сервисных услуг, подготовка и переподготовка кадров.

Основная особенность унаследованной от прошлого структу­ры экономики — ее несбалансированность, имеющая множество форм проявления, которые можно рассматривать в двух аспек­тах: во-первых, как неравномерность в развитии отдельных сфер отраслей регионов, материализующихся в структуре совокупного общественного продукта; во-вторых, как неравномерность в тех­ническом и технологическом оснащении различных отраслей и отдельных предприятий.

С точки зрения общих экономических закономерностей, регулирующих движение процесса воспроизводства, происходит интенсивное развитие сферы услуг на фоне спада промышленного производства и сельского хозяйства.

Динамика воспроизводственной структуры ВВП развитых и развивающихся стран (в ценах США 1975 г.) за 1951—1985 гг. и структурных сдвигов в экономике России (в текущих ценах про­изводителя) за 1990—1995 гг. приведена в табл. 13.1.

Таблица 13.1

Динамика воспроизводственной структуры ВПП

Развитых и развивающихся стран[1]

Воспроизводственный сектор	Россия	Развитые страны	Развивающиеся страны
1990	1995	сдвиг	1951-1985	1981-1985	сдвиг	1951-1985	1981-985	сдвиг
Сектор личного потребления	24,4	14,0	−10,4	13,8	9,2	−4,6	41,1	23,6	−17,5
Инвестиционный сектор	24,5	12,4	−12,1	16,6	17,4	+0,8	6,6	10,2	+3,6
Топливно-сырьевой комплекс	19.9	20.7	+0,8	13,3	15,1	+1,8	13,0	19,9	+6,9
Сектор обращения услуг	27,8	50,7	+22,9	55,3	57,5	+2,2	39,2	45,6	+6,4
Прочие отрасли	3,4	2,2	−1,2	1,0	0,8	−0,2	0,1	0,7	0.6
Итого	100	100	46,4	100	100	9,4	100	100	33,6

  

Анализ приведенных данных позволяет сделать следующие выводы.

1. Структура экономики России отличается весьма интенсив­ными переменами. Если суммировать положительные и отрицательные сдвиги по четырем основным секторам экономики, а затем рассчитать среднегодовое отклонение, то получим показатель коэффициента интенсивности структурных сдвигов. Народное хозяйство России по этому показателю побило все рекорды, достигнув значения 9,28, что в 8,2 раза больше, чем в развивающихся странах, и в 29,9 раза выше, чем в развитых странах.

2. Отрасли сектора личного потребления (сельское и лесное хозяйство, пищевая, легкая промышленность) имеют тенденцию к сокращению. Их доля упала с 24,4 до 14,0%. Еще более резкое падение — с 24,5 до 12,4% произошло в инвестиционном секто­ре (машиностроение и металлообработка, строительство).

3. Наибольший прирост (+22,9%) имеют отрасли сектора об­ращения и услуг (торговля, снабжение, сбыт, заготовки, транс­порт, связь, услуги, управление). Это отражает определенную тенденцию в воспроизводственном процессе.

4. Воспроизводственная структура России в последнее время изменяется в сторону сближения со структурой воспроизводств развитых стран, но больше приближаясь к развивающимся странам.

5. С развитием отраслей сектора услуг происходит как экстенсивное, так и интенсивное формирование отечественного рынка услуг и прежде всего потребительского рынка.

Динамика изменения воспроизводственной структуры отечественной и, следовательно, региональной экономики в перспективе будет зависеть от действия многообразных и разнонаправленных факторов. Прогнозная оценка структурных сдвигов в период до 2020 г., выполненная Фондом фундаментальных исследований на основе использования многомерной воспроизводственно-цикличной модели и отчетных межотраслевых балансов, показывает, что при благоприятных условиях развития экономики доля сектора обращения и услуг будет снижаться (с 35 % до 23%), а доля сектора личного потребления будет расти (с 29%  до 35%) (табл. 13.2).

Таблица 13.2

Прогнозная оценка динамики изменения

воспроизводственной структуры

Воспроизводственный сектор и отрасль	2000	2005	2010	2020
Сектор личного потребления (сельское хозяйство, пищевая,  легкая промышленность, жилищно-коммунальное хо­зяйство, просвещение,   здравоохранение, культура)	29,0	31,0	33,0	35,0
Инвестиционный сектор (наука,  строительство,   машиностроение, металлообработка)	17,0	21,0	24,0	26,0
Топливно-сырьевой сектор (электроэнер­гетика / топливная, химическая, нефтехи­мическая, металлургическая, лесная про­мышленность)	19,0	8,0	17,0	16,0
Сектор обращения и услуг — всего	35,0	30,0	27,0	23,0
В том числе: торговля, общественное питание, снабже­ние, сбыт, заготовки	11,0	10,0	9,0	8,0
транспорт и связь	9,0	9,0	8,0	7,0
финансы, кредит, страхование и управление	14,0	11,0	9,0	8,0

Составной частью воспроизводства (эколого-экономического) выступает воспроизводство природных ресурсов и среды обита­ния человека. Изменяется положение человека в системе обще­ственных отношений. Развитие личности, повышение социаль­ной активности человека становятся не только необходимым ус­ловием совершенствования производства, но одновременно его главной целью. На первый план среди критериев мотивации трудовой деятельности выходят умение аналитически мыслить, способность работать в коллективе, восприимчивость к новым идеям, творческие способности. По имеющимся оценкам, уже к концу 2000 г. не менее 70% экономического и социального эф­фекта обществом получено за счет интеллекта человека.

Все более значительную роль в процессе воспроизводства играют духовные факторы, культурные и нравственные ценно­сти, политика и право. Образуя важную часть национального богатства, они становится составной частью эффективного тру­да, рациональной организации современного производства. Их учет необходим при принятии любых управленческих решений.

Перечисленные выше характерные черты современного воспроизводства свидетельствуют о приобретении им преимущест­венно социально-экономической направленности.

Процессы социально-экономического воспроизводства всегда тяготеют к определенной территории, имеют пространственную привязку. В самом деле, мы уже указывали на опережающий рост инфраструктурных отраслей, сферы услуг, образование межотрас­левых комплексов. Но все они имеют в своей основе четко выра­женные территориальные связи. На определенной территории ло­кализуются процессы образования совокупного работника. Вос­производство природных ресурсов и среды обитания человека также имеют естественные пространственные пределы.

Процессы удовлетворения личных и общественных потребно­стей закономерно объединяются на различном уровне: предпри­ятие, отрасль и, что представляется для нас исключительно важ­ным, регион, территория. Иными словами, экономические инте­ресы людей имеют среди прочих и региональное (территориаль­ное) измерение.

Таким образом, речь может идти о региональном аспекте со­циально-экономического воспроизводства или региональном вос­производстве. Оно характеризуется следующими определяющи­ми признаками.

1. Как и в масштабах экономики страны, воспроизводствен­ный процесс представляет собой взаимосвязанное единство производства, распределения, обмена и потребления. Наличие всех фаз воспроизводственного цикла и их законченность во времени позволяют говорить о существовании регионального воспроизводства. Оно занимает свое четко обозначенное место в системе  отношений общественного воспроизводства, занимая промежуточное положение между макро- и микроуровнями, соответствующими общественному производству и отдельно взятым хо­зяйствующим субъектам, и служа своего рода опосредствующим звеном между ними.

2. Процесс регионального воспроизводства носит открытый, незамкнутый характер. Его участники имеют между собой различные виды связей (в том числе производственные, трудовые, торговые, информационные, финансовые) как внутри, так и за пределами региона. Отсутствует жесткая зависимость между имеющимися в регионе ресурсами воспроизводства и его результатами, а также первичными доходами и уровнем потребления за счет возможного централизованного перераспределения средств.

3. Региональное воспроизводство имеет двоякий смысл, соответствующий двум важнейшим признакам региона: комплексности и специализации. В широком смысле региональное воспроизводство означает протекание воспроизводственных процессов общества на части его территории. Иными словами, любой уровень воспроизводства может быть назван региональным, потому что протекает на определенной территории.

В узком смысле термин «региональное воспроизводство» означает, что часть процессов общественного воспроизводства обо­собляется исключительно в пределах границ территории. В ко­нечном счете региональное воспроизводство выполняет две ос­новные функции: обеспечения воспроизводства продуктов спе­циализации региона для хозяйства страны и обеспечения вос­производства проживающего на его территории населения.

4. Важной особенностью регионального воспроизводства сле­дует признать установление макротерриториальных, региональных и внутрирегиональных пропорций. Это, например, пропорции уровня жизни населения, структуры региональной продукции, межотраслевые экономические пропорции и др. Обеспечение пропорциональности хозяйства территории ведет к гармоничному, сбалансированному развитию экономики, повышает интенсив­ность внутритерриториальных связей и способствует тем самым образованию межотраслевых территориальных комплексов.

5. В зависимости от степени перераспределения результатов воспроизводства в масштабах страны по отдельным регионам выделяют суженный, эквивалентный и форсированный типы ре­гионального воспроизводства.

6. Для регионального воспроизводства характерна определен­ная инерционность. Она связана с тем, что воспроизводство трех важнейших частей ресурсов региона — природных, рабочей силы и основных фондов — носит долговременный характер и выходит далеко за рамки годового цикла воспроизводства общественного продукта. Например, цикл воспроизводства населения составляет на сегодняшний день в России 25—35 лет в зависимости от кон­кретного региона.

Рассмотрим более подробно отдельные составные части про­цесса регионального воспроизводства: воспроизводство по фак­торам, основным фазам цикла, результатам.

К факторам производства в современной экономической ли­тературе чаще всего относят: капитал, т.е. средства производства или инвестиционные ресурсы; землю и другие естественные ре­сурсы; рабочую силу (труд); предпринимательскую способность.

Оборот активной части основных фондов, прежде всего ма­шин и оборудования, менее других факторов производства обо­собляется в рамках территории. В отраслях, производящих и по­требляющих машины и оборудование, по сравнению с другими отраслями, наиболее развиты специализация и кооперирование, причем масштаб обмена производимой продукцией соответствует масштабу специализации. Под влиянием НТП зависимость вос­производства этой части основных фондов от территориальных факторов еще более ослабевает, но тем не менее в ряде случаев достаточно заметна.

Так, накопленные на территории активные основные фонды предопределяют темпы роста выпускаемой продукции, амортиза­ционные отчисления и опосредованно — величину прибыли и налоговых платежей, в том числе в местные бюджеты. В свою очередь изменения в уровне социально-экономического развития региона, его специализации немедленно сказываются на темпах и  направлениях обновления активной части основных фондов.

В отличие от активной пассивная часть основных фондов имеет ярко выраженную территориальную привязку. Они могут быть произведены, распределены, обменены, потреблены только па определенной площадке, в определенном месте. Соответст­венно специализирующийся на их производстве сектор эконо­мики (строительство) имеет в подавляющем большинстве случаев региональное значение (за исключением случаев узкоспециализированных, не массовых по характеру работы строительных организаций),

Обеспечивая непрерывность воспроизводственного процесса, оборотные фонды частично оборачиваются в регионе. Их обо­собление наталкивается на естественные пределы отсутствия нуж­ных минерально-сырьевых ресурсов, слабость топливно-энерге­тической базы некоторых регионов, неэффективность мелких и средних комплектующих производств. В свою очередь объем и структура оборотных фондов региона влияют на развитие его ин­фраструктуры, на направленность и активность межотраслевых и межрегиональных связей.

К оборотным фондам примыкают фонды обращения, образую­щие денежно-финансовые ресурсы региона. Для них характерна высокая степень локализации при стабильной экономической ситуации. В случаях кризисных явлений в экономике террито­риальный разрыв, существующий между местом получения и местом реализации финансовых средств (отток их в другие регио­ны, за границу), может значительно возрастать.

Важнейший фактор производства — рабочая сила — большей частью воспроизводится в рамках отдельных региональных сис­тем. Воспроизводство рабочей силы включает ее формирование, распределение по отраслям хозяйства, потребление, т.е. исполь­зование ее физиологически (способность к труду) и социально-экономически (развитие и совершенствование способности к труду, воспроизводство общественных условий функционирова­ния рабочей силы). Полностью локализоваться циклу не дает механический прирост (убыль) населения в результате миграци­онных процессов.

Каждый регион располагает определенными условиями прило­жения труда с точки зрения набора отраслей, профессий, соотно­шения между возрастными группами работников, мужчинами и женщинами и т.д. Отсюда закономерно возникают разные условия для реализации способности к труду и его вознаграждению. Ска­зываются и другие факторы. Например, при расчете бюджета про­житочного минимума по регионам России установлено, что наи­большее влияние на его дифференциацию оказывают природно-климатические, демографические, селитебные особенности. Потребность организма в питании по калорийности в условиях хо­лодного климата повышается в среднем на 20%. Почти в шесть раз различается по России показатель необходимых транспортных за­трат. Даже разница в нормативах потребления основных продуктов питания составляет по зонам России от 10% для хлебопродуктов до 67% для картофеля и 64% для фруктов и ягод. Все это приводит к существенным региональным различиям в условиях воспроизвод­ства рабочей силы. При этом низкая мобильность трудовых ресур­сов априори обостряет ситуацию на региональных рынках труда.

Наличие естественных ресурсов служит одним из условий воспроизводства в целом и регионального в частности. Земля, водный и воздушный бассейн, леса, недра, животный и расти­тельный мир и другие компоненты окружающей среды целиком или в основной своей части воспроизводятся в регионе и имеют многоцелевое значение. Они могут быть первичными ресурсами развития хозяйства (полезные ископаемые, ресурсы сельского хозяйства), условиями развития инфраструктуры (водные пути), вторичными ресурсами и техническими средствами. Сам чело­век также относится к части природы и поэтому должен стре­миться к тому, чтобы представлять с ней одно целое, не нару­шая качества используемых им ресурсов.

Интересен вопрос о региональных особенностях ведения предпринимательской деятельности. С одной стороны, нельзя отри­цать универсального характера предпринимательских способно­стей. Умение организовать процесс производства, принимать управ­ленческие решения, рисковать и получать прибыль одинаково ценится во всех регионах страны. С другой стороны, предпри­нимательские способности зависят не только от индивидуаль­ных характеристик человека, но и от условий его жизни: условий труда, быта, отдыха, воспитания, общественной атмосферы.

Очевиден прогресс в реформировании одних регионов на фоне отставания других. Это можно объяснить помимо про­чих объективных причин такими, как наличие или отсутствие особого территориального нравственного климата, моральной ориентации, нацеленных на предпринимательство. Устойчивая региональная политика по созданию благоприятного предпри­нимательского климата, общественное признание бизнеса, по­мощь начинающим предпринимателям, гарантии прав собственности вместе с использованием национальных традиций способны создать на территории стабильную мотивацию на­селения к предпринимательскому труду.

13.2. Особенности организации

воспроизводственного процесса в регионе

Процесс регионального воспроизводства производственных ресурсов имеет три стадии: производство, распределение (пере­распределение, обмен) и потребление (использование).

Региональное воспроизводство, исследуемое с позиций производительных сил как основы общественного развития, высту­пает в виде циклического процесса перехода производственных ресурсов региона от одной стадии движения к другой. Поэтому для выявления внутренней структуры процесса регионального воспроизводства целесообразно разделить его на ряд звеньев, каждое из которых отражало бы одну из стадий (фаз) движения производственных ресурсов: потребление, распределение и пе­рераспределение (обмен, собственно воспроизводство).

Первая фаза тождественна процессу производства общест­венного продукта. Расходование ресурсов рабочей силы, средств и предметов труда составляет основное содержание производст­венного потребления и выражается в осуществлении затрат жи­вого и овеществленного труда, направленных на получение по­лезной обществу продукции (материальных благ и услуг).

Данный процесс, в отличие от других фаз воспроизводства производственных ресурсов, полностью локализуется в рамках тер­ритории региона. Его структуру условно можно представить в виде двух стадий. На первой стадии происходит трансформация произ­водственных ресурсов в затраты общественного труда, которые на второй стадии непосредственно воплощаются в готовую продук­цию определенной меновой стоимости. Обе стадии протекают од­новременно и составляют единый процесс производственного по­требления. Однако различия между производственными ресурсами и затратами как экономическими категориями существуют, более того — носят принципиальный характер.

Например, ресурсы рабочей силы обычно выражаются в че­ловеко-часах рабочего времени или численности занятых в ма­териальном производстве. В то же время затраты живого труда отражает величина вновь созданной стоимости. Соответственно если средства производства измеряются через объем производст­венных фондов, то затраты овеществленного труда — через ве­личину перенесенной стоимости. Один и тот же объем продук­ции можно получить, используя разное количество производст­венных ресурсов. Одинаковая величина затрат живого и овеществленного труда дает различный результат. Между объемами осуществленных в течение определенного периода затрат труда и вовлеченных в производство ресурсов практически никогда не наблюдается однозначного соответствия.

Затраты общественного труда на производство продукции в регионе определяют ее региональную стоимость, которая может сильно отличаться от общественно необходимых затрат труда. Соотношения между региональными и общественными затрата­ми труда на производство продукции, выступающей объектом ввоза-вывоза, при полном удовлетворении спроса на нее пока­жет эффективность межрегионального обмена.

Используемый в регионе продукт формируется как за счет собственного производства и прямого межрегионального обме­на, так и в результате поставок, осуществляемых путем центра­лизованного перераспределения продукции. В ходе распреде­ления и территориального перераспределения общественного продукта, произведенного в экономических районах, в каждом из них образуются фонды, в совокупности обеспечивающие вос­производство региональных производственных ресурсов: фонд потребления, фонд накопления и фонд возмещения израсходо­ванных средств производства.

В натуральном аспекте эти фонды отражают поступление из внутренних и внешних источников материальных благ и услуг, предназначенных для потребления в регионе (предметов потреб­ления и средств производства). Они позволяют, как правило, не только возместить затраты живого и овеществленного труда, но и совершенствовать производственный аппарат, всесторонне раз­вивать физические и духовные способности трудящихся и чле­нов их семей. Поэтому в случае пропорционального производст­ву роста фондов потребления, накопления и отчасти возмеще­ния они могут рассматриваться в качестве результативных при­знаков регионального воспроизводства в целом.

Личное потребление выступает составной частью процесса регионального воспроизводства производственных ресурсов. Вос­производство населения и трудовых ресурсов в регионе подкреп­ляется всей его социальной инфраструктурой, в том числе и ра­нее созданными фондами непроизводственной сферы. Немало­важное значение имеют также личные накопления трудящихся в виде как финансовых, так и материальных средств.

Однако потребление населением материальных и духовных благ и услуг может отчасти осуществляться и за пределами регио­на. Тем самым происходит скрытое перераспределение между ре­гионами жизненных средств и услуг, а следовательно и финансо­вых ресурсов. Следует отметить также, что ресурсы рабочей силы подобно средствам производства вследствие своей миграционной подвижности подвержены непосредственному территориальному перераспределению и нередко используются не в том регионе, где были непосредственно воспроизведены (подготовлены).

Наряду с трудовыми ресурсами определенной квалификации результатом регионального воспроизводства являются средства и предметы труда. В число последних необходимо включать лишь те виды, которые используются (потребляются) в рассматривае­мом регионе.

Помимо количественных параметров воспроизводственных ре­сурсов целесообразно учитывать и их качественные характеристи­ки. Наиболее простым, хотя и весьма приблизительным способом обобщающей оценки качества производственных ресурсов являет­ся расчет коэффициентов эффективности их использования.

Знаменатель показателя эффективности воспроизводства производственных ресурсов региона может быть представлен как в затратном, так и ресурсном виде. В первом случае он будет соот­ветствовать объему используемой в регионе продукции, вопло­тившей в себе затраты общественного труда, во втором — произ­водственные ресурсы всего общества, стоящие за теми затратами труда и их продуктом. Второй подход позволяет дать только отно­сительную характеристику уровня эффективности регионального воспроизводства (относительную величину ресурсоемкости вос­производства производственных ресурсов региона). Однако полу­чение такой оценки имеет большое значение для долгосрочного территориального планирования, так как показатели ресурсоем­кости воспроизводства производственных ресурсов, с одной сто­роны, более объективно отражают влияние региональных условий и особенностей, а с другой — отличаются большей устойчиво­стью к конъюнктурному изменению цен.

Региональное воспроизводство подавляющего большинства ос­новных видов производственных ресурсов обеспечивается затратами труда и расходом ресурсов всего общества. В меньшей степени это относится к природным ресурсам, которые практически не из­меняют своего местоположения. Однако разведка полезных иско­паемых, мероприятия по охране окружающей среды, восстановле­ние лесных и земельных ресурсов в том или ином регионе зачас­тую требуют привлечения средств из других регионов страны. По­этому можно считать, что воспроизводство даже природных ресур­сов региона является результатом объединения усилий всех терри­ториальных звеньев национального хозяйства. Эти ресурсы могут быть оценены в стоимостной форме, а именно в виде затрат обще­ства на возмещение выбывших в процессе производства основных фондов, на текущее производственное потребление, производст­венное и непроизводственное накопление, на личное и общественное потребление в регионе. Вместе с тем в некоторых случаях такая оценка сопряжена с рядом проблем. Например, при опреде­лении эффективности воспроизводства в регионе основных произ­водственных фондов простое отношение ввода фондов к затратам живого и овеществленного труда практически ничего не покажет, так как первая величина в условиях сложившейся системы ее измерения будет расти пропорционально второй — сметной стоимо­сти строительства. Для учета региональной специфики в данном случае приходится использовать специальные коэффициенты удо­рожания строительно-монтажных работ и оборудования, которые достаточно сложно свести воедино.

Значительно шире область применения затратного способа оценки воспроизводственных расходов в тех случаях, когда резуль­тат процесса воспроизводства выражается в натуральных величи­нах: численности занятых, весовом объеме потребляемых матери­альных ресурсов и т.п. Однако более универсальной представляет­ся все же ресурсная характеристика эффективности процесса вос­производства региональных производственных ресурсов, при кото­рой ведется учет не затрат труда на воспроизводство того или ино­го ресурса, а расхода на эти цели всей совокупности производст­венных ресурсов общества. На наш взгляд, такой подход в боль­шей мере отвечает задаче поиска путей ускорения процесса интен­сификации региональной экономики.

Последний этап движения производственных ресурсов завер­шается созданием и поддержанием на необходимом уровне по­тенциала их расширенного воспроизводства в регионе. Здесь речь идет о пяти важнейших предпосылках дальнейшего экономиче­ского роста региона: населении, природных ресурсах, основных производственных и непроизводственных фондах, финансовых ресурсах, производственных запасах. Они представляют собой основу формирования производственных ресурсов или собствен­но производственного потенциала региона: рабочей силы, средств и предметов труда. И вместе с тем названные элементы в опреде­ленном смысле могут рассматриваться как конечный результат регионального воспроизводства во всех его проявлениях, по­скольку по своему объему они в значительной мере совпадают с национальным богатством в широком его понимании.

Реализация регионального потенциала расширенного воспро­изводства производственных ресурсов протекает в условиях воз­можного межрайонного перераспределения населения и трудовых ресурсов, временного использования производственных мощностей строительных и транспортных организаций одной республи­ки на территории другой и т.п.

Следующий этап воспроизводства производственных ресурсов связан уже с их использованием в процессе производства. Таким образом, производственные ресурсы совершили свой полный обо­рот. Его внутреннюю структуру можно представить в виде не­скольких стадий (рис. 13.2). На первой и второй стадиях в ходе производственного потребления в регионе создается обществен­ный продукт. Затем он распределяется и перераспределяется (об­менивается) согласно народнохозяйственным и региональным по­требностям.

Перейдем к анализу воспроизводственного цикла по фазам.

Среди стадий воспроизводства исходным моментом, предопределяющим обмен, распределение и потребление, является производство. На этой стадии создается продукция, следовательно, формируются состав и структура общественного продукта. Роль терри­тории в производстве проявляется прежде всего в том, что процесс представляет собой взаимодействие человека с природой, воздей­ствие человека на вещества и силы природы. Как было показано выше, воспроизводство и природных ресурсов, и рабочей силы имеет преимущественно территориальный характер. Гораздо менее значительно, но имеет место также территориальное воспроизвод­ство средств производства. Целью производства является удовле­творение потребностей общества в определенных видах продукции.

Если речь идет о промежуточной продукции, продукции производственно-технического назначения, то для нее, как правило, отсутствуют особые региональные потребности. В случае конеч­ной продукции, продукции, идущей на нужды населения, напро­тив, общественные потребности приобретают специфический ха­рактер, обусловленный национальными, демографическими и другими особенностями данной территории.

В целом роль территории в процессе производства заключа­ется в непосредственном соединении всех факторов производст­ва и формировании на этой основе производственных циклов разной степени полноты.

На стадии распределения регионы активно участвуют как в распределении факторов производства, так и в распределении его результатов. В первом случае путем создания благоприятных условий для привлечения рабочей силы, стимулирования при­оритетных, по мнению местных органов власти, производств ре­гионы стремятся получить дополнительные трудовые ресурсы и капитал. Во втором случае регионы участвуют в распределении и перераспределении общественного продукта, национального до­хода, а также формируют свои бюджеты.

Их интересы заключаются в безусловной максимизации до­лей в общественном продукте и национальном доходе, повыше­нии показателя бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя региона при одновременном абсолютном и относитель­ном увеличении закрепленных за территорией бюджетных ис­точников (таких, например, как подоходный налог с населения). Тем самым регионы получают возможность влиять на объем и структуру доходов участников воспроизводственного процесса и опосредованно — на формирование их потребностей. Отражени­ем их воздействия на факторы и результаты производства слу­жит территориальная дифференциация уровней платежей, зара­ботной платы, предпринимательских доходов и процента. В на­стоящее время у нас в стране она достигает довольно значитель­ных размеров (до сотен процентов), хотя это объясняется, по-видимому, главным образом трудностями формирования едино­го общенационального рынка.

В сфере обмена на основе внутрирегионального разделения труда и его кооперации складываются, как указывалось выше, региональный и локальный рынки. Они включают в себя рынки: потребительский, средств производства, финансовый, рабочей си­лы, информации. Отметим также, что регионы можно рассмат­ривать как специфичные части общенационального рынка всех видов ресурсов.

В сфере потребления территориальные границы являются решающим фактором удовлетворения потребностей и заверше­ния процесса воспроизводства. Достаточно сказать, что все так называемое непроизводительное потребление (личное и общест­венное потребление населением товаров, услуг, духовных цен­ностей; непроизводительное потребление отраслей обществен­ного хозяйства) сконцентрировано в регионах. Производитель­ное потребление факторов производства (средств производства и рабочей силы) отдельными предприятиями и организациями тоже происходит всегда на фиксированной территории. Таким образом, потребление может вообще рассматриваться как спе­цифическая функция регионального воспроизводства.

Производственные ресурсы региона
Рабочая сила	Средства труда	Предметы труда
Численность занятых	Производственные фонды
Основные	Оборотные
	▼
Затраты общественного труда
Живого труда	Овеществленного труда
Вновь созданная стоимость	Перенесенная стоимость
	▼
Произведенная в регионе продукция
Чистая продукция	Материальные затраты
Предметы потребления	Средства производства

            Денежные средства      ▼   Средства производства

Используемая в регионе продукция
Фонд потребления	Фонд накопления	Фонд возмещения
Фонд реальных до­ходов	Капвложе­ния в непроизводственную сферу	Прирост материальных запасов	Капвложения производственного на­значения	Фонд возме­щения материальных за­трат

      Средства производства      ▼   Предметы потребления

      Предметы потребления      ▼   Денежные средства     

           

   Прибытие населения ▼  Выбытие населения

    и трудовых ресурсов ▼  и трудовых ресурсов

Региональный потенциал расширенного воспроизводства производственных ресурсов
Население	Финансовые ресурсы	Природные ресурсы	Основные непроизводственные фон­ды (в том чис­ле   введенные в данный пе­риод)	Основные производст­венные   фон­ды (в том чис­ле   введенные в данный пе­риод)	Матери­альные ресурсы (запасы)
Трудовые ресурсы
▼                                                                 ▼
Производственные ресурсы региона
Рабочая сила	Средства труда          |         Предметы труда
Численность занятых	Производственный фонд
Основные               |              Оборотные

Рис. 13.2. Схема и исходные параметры системы показателей воспроизводства производственных ресурсов региона

Результатами регионального воспроизводства в традицион­ном понимании выступают на разных фазах цикла валовой об­щественный продукт, конечный продукт, произведенный, распределенный и использованный национальный доход региона, наиболее полно отражаемые в межотраслевом балансе региона. Важным результирующим показателем является рост националь­ного богатства региона, который служит одновременно и ре­зультатом, и необходимой предпосылкой регионального воспро­изводства.

Выделяется также воспроизводство ресурсного потенциала региона, под которым понимаются воспроизводимые и невос­производимые природные ресурсы, трудовые ресурсы, овещест­вленные и неовеществленные (здания, информация) ресурсы.

В настоящее время в регионах страны макроэкономическая статистическая отчетность переводится на систему националь­ных счетов (СНС). В соответствии с ней изменяются показате­ли, характеризующие процесс воспроизводства в регионе. Клю­чевыми показателями регионального развития в системе нацио­нальных счетов являются: валовой внутренний и национальный продукт региона; валовая и чистая прибыль; валовой нацио­нальный доход; конечное потребление; валовое национальное сбережение; валовое накопление основных фондов; чистые кре­диты (чистые долги); доходы и расходы бюджета.

Охватывая кроме производственной и так называемую непроизводственную сферу, показатели национальных счетов пол­нее отражают процесс и результаты регионального воспроизвод­ства. Они дают возможность балансировать процесс по двум по­токам: денежным доходам (расходам) и продукции, отражаю­щим региональные спрос и предложение.

В СНС межотраслевому балансу региона соответствует таб­лица «затраты-выпуск» (матрица «затраты-выпуск») В. Леонтьева, которая строится на основе не менее 150 продуктов и ви­дов деятельности, пользующихся спросом на рынке.

Подход «затраты-выпуск» в региональном варианте позволя­ет объяснить пространственное распределение производства и потребления различных товаров и услуг. Он может использо­ваться для расчета количества товаров и услуг, которые должны быть произведены и потреблены каждой отраслью при условии сбалансированности суммарного спроса на каждый продукт и суммарного объема его выпуска. Динамическая модель матрицы может служить для прогнозирования объема и структуры произ­водства в зависимости от изменения конечного спроса.

Использование в региональном экономическом анализе мат­рицы «затраты-выпуск» позволит, на наш взгляд, решить проблему построения сводных показателей регионального воспро­изводства на качественно новом уровне.

Относительное обособление в пределах региона части хозяйст­венных и социальных связей по воспроизводству факторов производ­ства, его фаз и результатов позволяет говорить не только о сущест­вовании единого регионального воспроизводственного цикла, но и о функционировании в его составе ряда локальных воспроизводст­венных циклов. К ним необходимо отнести следующие:

• использование природных ресурсов;

• использование трудовых ресурсов;

• топливно-энергетический цикл;

• химико-лесной цикл;

• инвестиционно-строительный цикл;

• агропромышленный цикл;

• денежно-финансовый цикл;

• цикл производственной инфраструктуры;

• цикл институционально-информационной инфраструктуры;

• цикл производства непродовольственных товаров для насе­ления.

Все названные циклы могут рассматриваться как самостоя­тельные структуры со своими целями и задачами, но при этом они естественным образом взаимодействуют на одной террито­рии, связывая интересы хозяйствующих субъектов региона с за­дачами его развития. Способствуя решению ряда общерегио­нальных проблем, они одновременно расширяют реальные воз­можности отдельных предприятий и организаций, предоставляя им инфраструктурные услуги и обеспечивая повышение уровня жизни населения.

Результатами управления воспроизводственными циклами с высоким уровнем локализации и в целом региональным вос­производственным циклом являются комплексное экономиче­ское и социальное развитие региона, формирование пропорций, отвечающих задачам структурной перестройки экономики, ох­раны окружающей среды, социальной защиты населения.

Контрольные вопросы

1. Нарисуйте схему воспроизводства производственных ресурсов в регионе.

2. Объясните эту схему.

3. Какие этапы воспроизводства производственных ресурсов в регионе вы мо жете выделить?

4. Что происходит на каждом этапе воспроизводственного процесса в регионе?

14. ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ

ЭКОНОМИКОЙ РЕГИОНА

14.1. Сущность организации управления экономикой региона

Организационная структура управления является социально-экономической категорией, характеризующей отношения совокуп­ности звеньев аппарата управления и существующих между ними организационных связей, выражающих взаимодействие и координа­цию элементов внутри данной системы. Структура отражает со­став элементов, внутреннюю форму организации системы, ее ста­тику, тогда как организационные отношения обеспечивают тес­ноту и эффективность структурных связей.

Организационные структуры управления имеют три сферы применения: государственную, коммерческую и общественную. Государственная сфера в свою очередь имеет три уровня: федераль­ный, региональный и казенных предприятий. Коммерческая сфера управления охватывает различные уровни корпоративного (обоб­ществленных собственников) управления: малого, среднего и крупного предпринимательства в различных организационных формах. Это субъекты хозяйствования — кооперативы, концерны, холдинга и др. Общественная сфера в настоящее время приобрета­ет экстраординарный характер. Если раньше органы общественно­го самоуправления имели определенные и ограниченные функции, то теперь общественными структурами являются как представи­тельные и судебные органы, государственные общественные фон­ды, органы самоуправления, так и структуры попечительского ха­рактера и вспомоществования, политические движения и партии.

Такая типизация организационных структур обусловливает и соответствующие организационные формы управления: министер­ства, ведомства, комитеты, ассоциации, акционерные общества, муниципальные образования, частные и казенные предприятия, банки, фонды и т.д.

Элементы организационной структуры в совокупности обра­зуют организационное единство для реализации общей цели.

Каждый элемент наделяется соответствующими функциями. Нет и не может быть чистых функций без их субстанциональных но­сителей, равно как и не принадлежащих определенной структуре. Поэтому естественны и необходимы изменения в структуре, ес­ли меняются функции ее отдельных компонентов.

Формирование рыночной экономики предполагает создание новых организационных отношений и структур управления.

Во-первых, характерным становится перераспределение функ­ций между различными органами государственного, коммерче­ского и общественного управления, делегирование функций не только сверху вниз, но и снизу вверх. Стремление региональных и муниципальных образований к расширению управленческой самостоятельности имеет под собой убедительные основания. Одно из них — невозможность центральной власти как прежде централизовать доходы от налогов и прибыли; другое — то об­стоятельство, что центральная власть фактически не может обеспечить сохранение и развитие социальных стандартов в ре­гионах, в силу чего не только уступает в этом прерогативу мест­ным органам власти, но настоятельно делегирует им функцию социальной поддержки и защиты.

Во-вторых, со временем происходит моральное старение структуры управления, следствием чего становится неизбежной замена структур, не способных мобилизовать организационные резервы. Формируются перспективные организационные струк­туры. Среди последних важнейшими являются те, которые яв­ляются адекватными социально-рыночной среде экономическо­го развития России, создают условия для качественных преобра­зований в системе общественных отношений; через структуры стимулируются интенсивные факторы роста социальной и эко­номической эффективности.

Факторы, влияющие на организационные структуры. На организационные структуры влияет ряд факторов. С одной стороны, они объективно обусловливают и предопределяют процесс их преобразования, а с другой — подчиняют эти структуры волево­му воздействию полномочных органов и ответственных лиц.

Среди объективных факторов, влияющих на организационную структуру производства, особое и все возрастающее значение приобретает научно-технический прогресс. Он является катализато­ром социальных, экономических, управленческих и других орга­низационных изменений в системе отношений участников про­цесса производства. Достижения НТП влияют на состав элемен­тов организационных структур производства и управления.

В прошлом дискретный и зачастую случайный процесс фор­мирования организационных структур объясняется тем фактом, что в условиях командно-административной системы управле­ния была непомерно велика роль субъективного фактора. При этом руководствовались волевыми решениями отдельных ве­домств, государственных и хозяйственных организаций, субъек­тивным мнением политических лидеров.

Типы организационных структур управления. На начальном этапе перехода на рыночные отношения в экономике России действуют два типа организационных структур: экстенсивный (командно-административный) и интенсивный (товарный, рыночный). Осо­бенность интенсивного типа заключается в значительном повыше­нии роли социальных факторов общественного развития, что тре­бует сбалансированности всех элементов организационной струк­туры управления. Смена приоритетов изменяет все связи между элементами структуры, акцентирует внимание руководителей раз­личных уровней управления не на командных функциях по поводу распределения производственных планов и заданий, а на выявле­нии общих проблем развития предприятий и на удовлетворении запросов потребителей. Следовательно, интенсивный тип произ­водства и адекватный ему тип организационной структуры приоб­ретают стратегическое значение.

Общими предпосылками создания качественно новых организационных структур управления интенсивного типа являются:

• перевод социально-экономических функций министерств и ведомств, региональных структур управления, предпри­ятий и организаций, всех существующих и создающихся, формирующихся государственных, коммерческих и обще­ственных организационных структур на социально ориен­тированные рыночные отношения;

• реализация социальных целей большим количеством государственных, региональных, муниципальных, коммерческих структур. Акценты расставляются таким образом, чтобы все элементы, составляющие социальный комплекс, были задействованы при решении текущих и перспективных со­циальных задач. Разнообразные духовные и физические запросы человека становятся тем общественным индика­тором, с помощью которого определяются направления инвестиционной, научно-прикладной, экономической и тех­нической политики. Критерием качества организационных структур производства и управления выступает наибольший конечный социально-экономический и даже психологический результат.

Экстенсивный тип организационных структур управления, действующий до последнего времени, характеризуется следующими чертами: «многоголовым» централизмом управления; бюрократи­ческим методом работы; подчинением зачастую этнополитическим и элитно-групповым интересам; примитивизмом (формализмом) рыночных отношений, что устраивает ведомственные, но не потребительские интересы.

Экстенсивный тип структур управления имеет ряд качественных признаков:

• недостаточная гибкость и восприимчивость к изменениям, вызванным научно-техническим и социальным прогрессом;

• слабая разработанность стратегии развития организаци­онных структур. В производстве отсутствуют приорите­ты, связанные с НТП; в управлении организационная струк­тура ориентирована на решение оперативных (текущих) задач и др.

• затратный принцип стимулирования совершенствования организационной структуры. В производстве он характе­ризуется слабой заинтересованностью в ресурсосбережении, а в управлении — экономией только с помощью со­кращения численности аппарата;

• административно-правовые, командно-директивные мето­ды управления, превалирующие над экономическими и коллегиальными, что сдерживает предпринимательскую инициативу и поиск эффективных методов работы коллек­тивов, отдельных членов общества;

• слабая адаптивность организационных структур управле­ния к меняющимся условиям производства, рыночному механизму хозяйствования;

• неадекватность роли органов местного самоуправления их возможностям в решении социальных, экономических технологических территориальных проблем;

• отсутствие социально-политической и экономической стабильности, развитых отношений собственности, способных стимулировать многообразие организационных форм и структур управления. Нельзя не видеть, что управленческие структуры по всей вертикали власти приспосабливаются к происходящим изменениям. На уровне Федерации и региона укрепляются исполнительные ор­ганы власти, все отчетливее доминирует авторитарный принцип руководства. В то же время многие социально-экономические проблемы жизни населения передаются общественным органам управления — муниципальным образованиям.

При недостаточной согласованности структур управления указанной вертикали власти (Федерация — регион — муниципали­тет) возникает большое количество проблем, связанных с форми­рованием социально ориентированных рыночных отношений в центре и на местах. В структуре общественного производства хо­зяйственные организации лучше взаимодействуют в удобных для этих структур социально-организационных формах. В настоящее время таковыми являются акционерные компании. Они сегодня заменяют отраслевые министерства, региональные органы управ­ления, укрепляют статус крупных предприятий и производств.

Развитие рыночной экономики сопровождается пересмотром и реорганизацией практически всех организационных отноше­ний — технико-технологических, социально-экономических, по­литических. Поэтому предприятие любого размера, любой сферы деятельности представляет собой социальную производственно-экономическую систему, которая в своей деятельности наиболее полно отражает существо и противоречия современного хозяйст­вования в целом.

14.2. Классификация организационных структур управления

На взаимодействие элементов организационной структуры влияют цели и задачи участников, сложность и динамизм внеш­них факторов, технологические и территориальные характери­стики их производственной структуры, внутрипроизводственные связи и т.д. Эффективна та организационная структура, которая успешно реализует поставленные перед ней цели. С этой пози­ции организационные структуры могут быть прогрессивными или регрессивными.

Множество типов организационных структур обусловлено разнообразием критериев их классификации. Среди них можно выделить общие, особенные и частные.

К общим критериям относятся специфика воспроизводства, формы обобществления и масштабы производства, к особенным — формы собственности, принципы организации управления, харак­тер связей, к частным — формы организации производства и управления.

По признаку воспроизводственного цикла различаются экстен­сивные и интенсивные организационные структуры; по формам связи — горизонтальные (смешанного типа) и вертикальные (стратифицированные); по формам собственности — государственные (административные),   кооперативные,   смешанные,   частные;   по принципам организации производства и управления — отраслевые (межотраслевые), территориальные, программно-целевые и производственные; по сферам деятельности — государственные, общественные, коммерческие; по методам хозяйствования — государственные, корпоративные, частные; по уровням управления — федеральные, региональные, муниципальные; по формам организации производства   —   высокоспециализированные,   малые, крупные предприятия; по формам организации управления — концерны, тресты, ассоциации.

Количество и качество организационных структур имеют тенденцию к динамическому изменению. Это происходит в результате сочетания различных объективных и иных обстоятельств, и также качественных изменений в обществе благодаря радикальной реформе в организационных структурах управления на всех уровнях развития рыночных отношений.

Многообразие критериев формирования организационных структур не дает оснований для их противопоставления, важно, чтобы они удовлетворяли общему критерию эффективности ― давали высокий социальный результат. Мобильность организа­ционных структур, их адаптивность к месту и времени, разнооб­разие форм их организации возможно и целесообразно регла­ментировать с учетом исторических особенностей развития го­сударственного, коммерческого и общественного управления.

Организационные структуры призваны быть гибкими, созда­ваемыми под определенные цели и перестраиваемыми по мере возникновения новых задач. Соответственно предусматриваются нормативные правила не только создания, функционирования организационных структур, но и расформирования организации.

При формировании организационных структур управления необходимо тщательно продумать соотношение единоначалия коллегиальности. Их умелое сочетание не исключает, однако, использования принципа прямой подчиненности. В организационной структуре управления каждый исполнитель должен иметь только одного непосредственного руководителя. Когда практикуют двойное подчинение или вышестоящий руководитель передав свои решения работникам, минуя их непосредственного начальника, то тем самым подрывается уважение к последнему, создается обстановка необязательности и возникает стремление уйти ответственности.

14.3. Современные проблемы развития

организационных структур управления

В связи с перераспределением функций между центром и субъектами Федерации в органах управления последних неиз­бежны глубокие структурные преобразования, создание новых управленческих органов, учитывающих особенности восприятия региональных организационных отношений. Они укладываются в следующие функциональные направления:

• поддержание производства на еще жизнеспособных дейст­вующих предприятиях для сохранения на региональном рынке приемлемого уровня предложения потребительских товаров, занятости, сдерживания роста социальной напря­женности и предотвращения конфликтов;

• обеспечение регулируемого свертывания экономически бесперспективных производств и оказание необходимой се­лективной помощи приоритетным (с точки зрения регио­на) направлениям развития и предприятиям;

• организация работы по санации предприятий, исходя из концептуальных позиций структурной и инвестиционной деятельности региона;

• организация рациональных хозяйственных связей пред­приятий региона в интересах последнего путем возможной интеграции усилий предприятий различных территориаль­ных образований (как внутри России, так и за рубежом);

• обеспечение устойчивости функционирования основных систем жизнеобеспечения и предотвращение разрушения ключевых элементов производственной системы субъекта Федерации;

• недопущение технологических и экологических катастроф, в том числе за счет вливания минимума поддерживающих инвестиций;

• изменение рыночной структуры путем поддержки предпринимательства, особенно малого и среднего бизнеса, соз­дающего новые рабочие места, увеличивающего предложе­ние товаров и услуг на местном рынке, снижающего роль отраслевых монополий;

• поиск потенциальных инвесторов, организация получения и эффективного использования иностранных кредитов (осо­бенно в сфере рекреационного бизнеса, туризма), создание благоприятного климата для прямых иностранных инвести­ций, в первую очередь в сферу материального производства;

• формирование региональной системы институциональных инвесторов, внебюджетных источников, способных аккумули­ровать накопления и эффективно обращать их в инвестиции;

• активное продвижение на зарубежные рынки товаров ме­стных экспортеров во взаимодействии с централизованны­ми экспортными программами Федерации;

• создание налоговой системы, учитывающей ее трехуровне­вую организацию.

При возрастающем значении региональных организационных форм и функций управления в субъектах Федерации и их регио­нальных центрах необходимо обновлять структуру органов управ­ления в соответствии с происходящими изменениями. Это каса­ется всей системы органов управления, занимающейся регио­нальной политикой. Очевидно, что аппарат Президента РФ яв­ляется центром этой работы. В то же время необходимо иметь специальный исполнительный аппарат в Правительстве РФ, ко­торый может и должен систематически осуществлять региональ­ную политику. Таким органом в настоящее время является Ми­нистерство по делам национальностей и федеративных отноше­ний. Его эффективность может быть повышена, если главной целью деятельности министерства будет не спонтанное «туше­ние» национальных и территориальных конфликтов, а стратегическая работа по налаживанию федеративных основ взаимодействия Федерации, ее субъектов и местного самоуправления (как по вертикали, так и по горизонтали).

Иначе говоря, в России для обеспечения действенности конституционных принципов управления (по вертикали и горизон­тали) нужна система органов представительной и исполнитель­ной властей: от президентской до муниципальной, при которой верховенство федерального законодательства должно найти отра­жение в уставах и положениях о республиканских, краевых и областных структурах власти, а также в законодательных актах органов самоуправления (муниципалитетов) на местах. При этом нужно руководствоваться комплексным подходом к решению всех экономических проблем на различных уровнях управления.

Контрольные вопросы

1. Какие типы организационных структур управления используются в региональ­ном управлении?

2. Каковы основные отличия организационных структур управления интенсивного и экстенсивного типов?

3. В чем особенности организации и управления социально-экономическими сис­темами?

4. Каковы особенности мягких и жестких факторов управления?

15.    ПРИНЦИПЫ УПРАВЛЕНИЯ

Наука управления имеет в своей основе систему исходных положений — принципов, которые обеспечивают функциониро­вание и развитие управляемой системы.

15.1. Принципы, обеспечивающие функционирование

         объекта управления

Принцип  правовой защищенности управленческого  решения. Предпринимательская деятельность всегда сопряжена с опреде­ленным риском, а в России после ее вступления в конкурентные рыночные отношения и при не устоявшихся еще правовых нор­мах — особенно. Выполнять или хотя бы считаться с действую­щими законами необходимо, иначе неминуемы крупные штрафы или даже решения о полном прекращении работы предприятия.

Многие сферы бизнеса, сулящие несомненную и быструю прибыль, находятся или в противоречии с действующими зако­нами (торговля оружием, наркотиками), или на грани с их нару­шением (игорные заведения, многочисленные «массажные» каби­неты и другие фирмы по организации «элитного отдыха»). Реше­ния о вложении капитала в подобные акции при всей их коммер­ческой заманчивости практически неминуемо приведут к краху как не имеющие правовой защищенности, не говоря уж о морально-этической стороне подобного бизнеса. Нельзя путать деловой риск с риском преступить закон.

С переходом России к открытой экономике, с резким возрас­танием роли международных связей предприятиям стало необхо­димо знать и постоянно изучать законодательные акты стран — партнеров по бизнесу и в первую очередь учитывать действующие торговые ограничения этих стран — величины налогов на ввози­мые товары, размеры квот, перечни запрещенных видов импорта, особенности валютного контроля, нетарифные барьеры. Что ка­сается последних, то отдельные страны налагают жесткий запрет на ввоз товаров, не соответствующих принятым в стране стандар­там, причем не только по критериям экологичности. Например, Голландия запрещает импорт тракторов, которые двигаются со скоростью более 10 миль в час.

Принцип правовой защищенности требует от руководителей предприятий знания действующего законодательства и умения принимать управленческие решения только с учетом их соответ­ствия действующим правовым актам, нормам морали и этики.

Принцип оптимизации управления. Этот основополагающий принцип управления дает ответы на важнейшие, принципиальные, имеющие большое практическое значение вопросы: какое решение должен принять руководитель — сконцентрировать полноту власти в своих руках или раздать большую ее часть своим коллегам? Чему отдать предпочтение — централизации или децентрализации? В каких случаях централизация необходима? Сколько сотрудников должно непосредственно подчиняться ру­ководителю: трое, пятеро, а может быть десять или даже больше? Какая структура управления в конкретной производственной ситуации является оптимальной?

Централизация управления, как свидетельствует теория и подтверждает практика, имеет несомненные преимущества при ре­шении глобальных, стратегических задач. Она позволяет оптимально распределять резервы и ресурсы, но одновременно неизбежно подавляется творческая инициатива исполнителей, не всегда оптимально решаются тактические задачи. Подтверждение этому — печальный опыт социалистического строительства в нашей стране, трагические эпизоды Великой Отечественной войны, изуродованные судьбы миллионов советских людей, особенно творческих профессий. Яркий пример всемирной истории — разгром непобедимой армии Наполеона в битве при Ватерлоо результат неоправданно жесткой централизации управления.

Но в некоторых, чаще всего экстремальных, ситуациях единоначалие совершенно незаменимо: война, пожар, стихийные бедствия.

Централизация управления имеет важное следствие: работник должен получать приказы только от одного непосредственного начальника. Это ясное и понятное всем правило нарушается постоянно, начальнику трудно преодолеть искушение самому вмешаться в производственный процесс и его указания кажутся ему самыми мудрыми.

Децентрализация управления освобождает членов коллектива от постоянной докучливой опеки, эффективно стимулирует инициативу, полнее раскрывает потенциальные возможности личности. Рядовой работник выполняет задание с удвоенной энергией, если ему предоставляется хотя бы минимальная возможность действительного контроля ситуации.

Однако децентрализация управления имеет опасную тенден­цию к превращению управляемого процесса в анархию, хаос. Часто даже опытные руководители обоснованно опасаются по­терять контроль над децентрализованной управляемой системой, а слабые боятся появления компетентного неформального лиде­ра, который может подменить своего начальника, подорвать его авторитет. Нередко случается, что, делегировав свои полномо­чия исполнителям, руководитель оказывается не в состоянии ответить на конкретные вопросы как своего непосредственного начальства, так и сотрудников коллектива.

Итак, как разумнее должен распорядиться своей властью руководитель, первое лицо предприятия, особенно если это пред­приятие — частная фирма? Теория управления дает четкие, од­нозначные рекомендации: руководитель должен взять всю орга­низационно-распорядительную власть в свои руки, делегировав при этом значительную часть своих полномочий опытным за­местителям, специалистам своего дела, не мешать их работе мелкой опекой, постоянным контролем, если они в основном успешно выполняют свои служебные обязанности. Лишь при явной угрозе срыва запланированных работ или очевидном не­соответствии исполнителя занимаемой должности руководитель обязан активно вмешаться в работу отстающего структурного подразделения, применив всю полноту власти вплоть до подме­ны собой исполнителя.

Остается еще один весьма существенный вопрос: сколько можно и нужно иметь подчиненных, какова норма управляемо­сти руководителя?

Научные исследования и сотни экспериментов выявили кри­терии и показатели, характеризующие количество должностных связей между руководителем и подчиненными в процессе взаи­модействия. Французский исследователь В.А. Грейкунас обосно­вал следующую формулу, определяющую количество связей ме­жду руководителем и его подчиненными в зависимости от чис­ленности последних:

K = n  [2^n-1+ (n − 1)],

где n — число подчиненных;

К — количество взаимосвязей.

Формула Грейкунаса показывает, что если руководителю непосредственно подчинено четыре исполнителя, то количество спорных вопросов, разногласий, а следовательно, и обращений за их решением к начальнику будет находиться на уровне 44 кон­тактов за рабочий день. Перспективы лавинообразного нараста­ния количества контактов видны из табл. 15.1.

Таблица 15.1

Зависимость количества связей «руководитель — подчиненные» от количества подчиненных

Количество подчиненных	Количество связей
4	44
5	100
8	1080
15	245970

Выводы формулы показывают лишь общую тенденцию, по­скольку в единицу времени все должностные связи осуществлять­ся не могут, но бесспорно, что при большом количестве непо­средственных исполнителей руководитель фактически не в со­стоянии полноценно управлять предприятием и может лишь тешить свое самолюбие иллюзией власти.

Норма управляемости руководителя зависит от таких факторов, как:

• тип производства (серийное, мелкосерийное, индивидуальное), его сложность и важность;

• оснащенность труда руководителя техническими средствами управления (персональный компьютер и созданная на его основе база информационных данных, действующие типы коммутационных связей и т.д.);

• знания и опыт руководителя (в том числе овладение искусством управления).

Обычная норма управляемости колеблется от трех до семи непосредственно подчиненных руководителю исполнителей. Любо­пытное подтверждение давней известности этой нормы дает история. Армия Древнего Рима, однородная по своему составу, строилась по принципу шестерки (6 манипул — центурия, 6 центурий — когорта, 6 когорт — легион). Наполеон Бонапарт, командуя более сложной по своей структуре армией (пехота, легкая и тяжелая кавалерия, минеры, артиллеристы и т.д.), заложил в ее основу принцип тройки, уменьшив норму управляемости (3 взвода — рота, 3 роты — батальон, 3 батальона — полк). Армия в Советском Союзе длительное время строилась по той же структурной формуле и только в последние годы, когда появились особо сложные и мобильные средства вооружения (ракетные войска, космическое ору­жие), эти структурные подразделения стали автономными с под­чинением лишь одному командиру.

Принцип делегирования полномочий. Рациональное управле­ние предусматривает передачу руководителем части своих слу­жебных функций подчиненным без активного вмешательства в их действия.

Принцип делегирования полномочий состоит в передаче руководителем части возложенных на него полномочий, прав и ответственности своим компетентным сотрудникам.

Главная практическая ценность принципа состоит в том, что руководитель освобождает свое время от менее сложных повсе­дневных дел и может сконцентрировать усилия на решении за­дач более сложного управленческого уровня. При этом (что весь­ма важно для руководителя) обеспечивается соблюдение нормы управляемости.

Делегирование полномочий возможно и целесообразно в слу­чае, если руководитель подготовил достойных исполнителей, до­веряет им и может искусно руководить ими.

Иерархическая пирамида «руководство — подчинение» де­монстрирует (рис. 15.1) подчиненность исполнителей руководи­телям вплоть до высшего, где Р — руководитель, З — заместите­ли, НО — начальники отделов, РГ — руководители групп, 1И— 4И — исполнители.

Традиционный бюрократический путь прохождения инфор­мации от высшего руководителя до исполнителей и обратно бы­вает зачастую весьма сложным и длительным. Но нередко воз­никают ситуации, когда исполнителям необходимо принять оперативные решения на своем иерархическом уровне. Строго говоря, исполнитель 1И для получения санкции на взаимодей­ствие с исполнителем 2И должен передать информацию по дол­гому пути от 1И до Р и ждать указаний по такому же обратному пути. Можно избежать губительной потери времени, если руководство делегирует часть своих полномочий непосредственным исполнителям, и необходимые контакты между 1И и 2И будут осуществляться ими напрямую по мостику 1И—2И.

Методы решения производственных и организационных задач всегда многовариантны, и если подчиненный применяет свою, самостоятельную, может быть, пока еще и не оптимальную так­тику решений, то в этом проявляется еще одна положительная черта принципа делегирования полномочий: исполнитель прохо­дит хорошую и совершенно необходимую ему школу управленче­ского развития, приучается к самостоятельности. Исполнитель самоутверждается, растут его уверенность в своих силах и ини­циатива. При этом важно помнить, что доверенный исполнитель имеет право на ошибку, и в этом случае руководитель обязан оказать ему всемерную помощь в самой тактичной форме. Ведь одна из основных задач руководителя — развивать способности и мас­терство подчиненного.

Рис. 15.1. Иерархическая пирамида

«руководство — подчинение»

Особо деликатный аспект этого принципа — организация кон­троля за действиями подчиненных. Мелочная опека ничего кроме вреда не даст, а отсутствие контроля может привести к срыву работ и анархии. Решение проблемы контроля состоит в четко налажен­ной обратной связи, в свободном обмене информацией между коллегами и, конечно, в достаточно высоком авторитете и управ­ленческом мастерстве руководителя. Кстати, опытный чиновник высокого уровня, желая составить объективное мнение о качестве работы руководителя, всегда интересуется, как работают его подчиненные (это очень точно характеризует руководителя).

Принцип делегирования полномочий будет эффективен, если:

• подчиненные действительно знают и понимают, какие но­вые обязанности им переданы;

• подчиненный не будет получать «ценных указаний» от дру­гого начальника через голову своего непосредственного руководителя;

• исполнитель знает свои права и обязанности без каких-либо неопределенностей. Без выполнения этого условия исполни­тель будет напоминать, по словам Н. Винера, «евнуха в гареме идей, с которыми обвенчан их султан»;

• исполнитель свободен в своих действиях. Чем менее замет­но участие руководителя в выборе путей реализации по­ставленных задач, тем лучше;

• исполнитель уверен в своем праве идти на продуманный риск и в праве совершения ошибок. Это важный способ борьбы с рутиной и косностью в деятельности аппарата управления;

• будут установлены конкретные цели и сроки выполнения задания;

• подчиненный будет правильно понимать необходимость контроля за исполнением и давать объективную информа­цию об отклонения от плановых показателей.

Следует отметить, что этот принцип управления робко приме­няют лица, недавно получившими повышение в должности, по­скольку им трудно отказаться от привычного стереотипа прошлой деятельности. Руководитель, сам сортирующий корреспонденцию и печатающий на машинке при скучающем секретаре, вызывает сожаление, но не сочувствие.

Важность принципа делегирования полномочий возрастает в условиях доминирования экономических методов управления, реализация которых практически невозможна без самостоятель­ности и творческой инициативы исполнителей. Этот принцип еще раз подтверждает справедливость известной формулы: «ни­когда не делай сам того, что могут сделать твои подчиненные, кроме тех случаев, когда под угрозой жизнь человека».

Принцип соответствия. Основы этого важного принципа управ­ления были заложены около ста лет назад.

Ф. Тейлор, наблюдая за погрузкой чугунных чушек в железнодорожные вагоны и за работой землекопов, обратил внимание на то, что рабочие по-разному относятся к труду, требующему только физической силы и несложных навыков. Одни, физически крепкие и имеющие средние интеллектуальные способности, работали с удовольствием; для других эта работа была в тягость. Тейлор предложил провести отбор рабочих на основе научно разработан­ных критериев и внедрить систему тренировки и обучения.

Основа принципа соответствия заключается в том, что вы­полняемая работа должна соответствовать интеллектуальным и физическим возможностям исполнителя. Производственный и жизненный опыт дает много примеров, когда благодаря случай­ностям конъюнктуры человек со средними интеллектуальными и организаторскими способностями был вознесен на верх слу­жебной иерархической лестницы и, несмотря на все старания, на работу без отдыха с утра до глубокой ночи, так и не смог добиться каких-либо заметных результатов. Страдает не только ра­бота, под угрозой находятся и здоровье такого человека, благополучие его семьи, дружеские контакты с другими людьми. Принцип соответствия необходимо применять каждому руководителю при подборе и расстановке управленческих кадров, и в первую очередь — при оценке собственных возможностей, сво­его соответствия выполняемой работе.

Четко применять принцип соответствия рекомендовал еще Со­крат. Он учил, что главная задача и основное свидетельство искусства любого  общественного деятеля,   военачальника,  торговца, строителя — умение дать человеку работу по его способностям добиться выполнения порученного задания.

Принцип  автоматического замещения отсутствующего.   Очевидная важность принципа автоматического замещения отсутствующего ясна каждому опытному руководителю. Замещение отсутствующих (болезнь, отпуск, командировка) должно решаться автоматически, на основе действующих служебных должностных инструкций и регулироваться формально. Как часто в нашей про­изводственной практике возникали ситуации, когда из-за болез­ни главного бухгалтера, например, была парализована работа всего предприятия — только у бухгалтера хранится печать или  только его подпись признается банком!

Есть одно несколько неожиданное следствие этого принци­па — важность служебных должностных инструкций. Мало най­дется людей, имеющих опыт работы в органах управления, ко­торые с симпатией относились бы к предписаниям, инструкци­ям, циркулярам. Их много, этих должностных документов, и не все из них составлены грамотно, четко и лаконично.

Кроме должностных инструкций, где должны быть четко оп­ределены права и обязанности исполнителя (в том числе и замещение им временно отсутствующего коллеги), есть один очень серьезный документ — инструкция по технике безопасности. Каждый новый работник обязан ознакомиться с ней, расписать­ся в специальном журнале, и лишь после проверки его знаний и инструктажа на рабочем месте он может быть допущен к работе. Невыполнение руководителем требований инструкции по тех­нике безопасности может привести к самым печальным послед­ствиям.

15.2. Принципы, обеспечивающие развитие

          и совершенствование управляемой системы

Принцип первого руководителя. Принцип первого руководи­теля гласит: при организации выполнения важного производст­венною задания контроль за ходом работ должен быть оставлен за первым руководителем предприятия, так как только первое лицо имеет право и возможность решать или поручать решение любого вопроса, возникающего при внедрении этого мероприятия.

Поскольку основной целью внедрения большинства цен­тральных, важнейших мероприятий является повышение эффек­тивности социально-экономического функционирования пред­приятия, руководить такими работами должен не просто спе­циалист в определенной области, а только тот, кто может охва­тить всю проблему, стоящую перед предприятием в целом, глу­боко знающий цели и задачи, узкие места в его работе, — пер­вый руководитель.

Чаще всего этот принцип применяется при разработке АСУ предприятия, что всегда сопряжено с решением таких вопросов правового и организационного характера, как изменение струк­туры управления, введение новых функциональных обязанно­стей работников аппарата управления и производственного пер­сонала и т.п. Решение всех этих вопросов — прерогатива только первого руководителя предприятия.

Нередко работы по разработке и внедрению АСУ выполня­ются не по инициативе директора предприятия, а на основании решения вышестоящих организаций. И сегодня, после перехода предприятий и фирм на работу в условиях рыночных отноше­ний не приходится обольщаться, что руководитель филиала фирмы будет инициатором внедрения средств и методов компь­ютерной обработки информации. В этом случае эффективность автоматизации снижается, так как специалисты в области АСУ не имеют достаточных прав, чтобы обязать службы предприятия перейти на новую технологию управления, а разработка проекта АСУ без участия руководителя предприятия обречена на суще­ственные пробелы и недоработки.

Создание новых управленческих технологий требует проведе­ния комплекса подготовительных работ, что в свою очередь требует участия первого руководителя. Именно он должен решить во­просы финансирования, перераспределить права и обязанности исполнителей, привлечь к работам специалистов других смежных организаций. Анализ срыва выполнения многих важных программ, серьезных заданий показывает, что одной из причин таких срывов является несоблюдение данного принципа управления.

Принцип одноразового ввода информации. В деятельности руководителя оперативность и достоверность информации играют решающую роль, так как она является предметом, средством и  продуктом управленческого труда.

Один раз введенная в долговременную память компьютера информация может неоднократно использоваться для решения целого комплекса информационно связанных задач — вот суть этого важного принципа управления. Такой способ накопления и организации производственной, экономической, кадровой и нормативно-справочной информации является основой для соз­дания баз и банков данных, незаменимым инструментом для получения руководителем и всеми структурными подразделе­ниями предприятия объективных и достоверных сведений о ходе технологического процесса.

Еще одно важное следствие реализации принципа одноразо­вого ввода информации и создания на его основе банков и баз данных — возможность прямого доступа конечного потребителя к хранящейся информации без какого-либо посредника.

Базы и банки данных всегда создаются с определенной сте­пенью избыточности, т.е. с учетом динамичного и непрерывного развития системы в целом, что ведет к увеличению объемов об­рабатываемой информации и появлению новых типов управлен­ческих задач.

Принцип новых задач. Применение современных систем математического программирования и технических средств обработки информации позволяют решать и накапливать принципиально новые производственные и научные задачи. Неразумно создавать автоматизированные системы только в расчете на традиционные методы управления производством и действующие технологии. Применение современной компьютерной техники и мощного комплекса про­граммных средств позволяет создавать новые методики планирова­ния и управления, новые информационные технологии, которые в традиционных системах нельзя было применить из-за невозможно­сти обработки большого объема информации в жесткие сроки.

В отраслевых и государственных фондах алгоритмов и про­грамм собран практически весь комплекс задач по технической подготовке производства, технико-экономическому планирова­нию, оперативному управлению, бухгалтерскому учету, управле­нию финансами, сбыту и реализации продукции, контролю ее качества, по учету кадров, контролю исполнения и т.д. Опыт­ный руководитель всячески содействует внедрению в производ­ственную практику большого комплекса задач, отлаженных и прошедших проверку на реальных массивах информации. Это позволяет быстро обрабатывать и получать любые объективные, достоверные сведения и освободить исполнителей от рутинного, унизительного ручного труда.

Большое количество принципиально новых задач, которые обществу необходимо решать, имеет сложную организационно-технологическую модель и с трудом поддается формализации. Имеющиеся в распоряжении теории алгоритмов и программ ме­тоды не всегда могут описать многовариантные ситуации, воз­никающие в процессе управления. В настоящее время ведутся работы по созданию таких моделей, которые возможно более полно описывали бы анализируемую ситуацию и отражали опыт одного или нескольких высококвалифицированных специали­стов по решению возникшей задачи. Системы, действующие на основании таких моделей, получили название экспертных и на­ходят все большее применение при решении новых задач в раз­личных областях науки и техники, в том числе в менеджменте. Высокий интерес к экспертным системам объясняется тем, что для решения новых сложных ситуационных задач не обязательно привлекать крупных специалистов. Они могут быть решены рядовыми сотрудниками, владеющими компьютерной техникой.

Однако реализация принципа новых задач постоянно встре­чает заметное сопротивление. Руководитель должен быть подго­товлен к этой негативной реакции на нововведения и понимать их причины: боязнь сокращения рабочего дня, а следовательно и заработка и даже потери рабочего места; опасность снижения социального статуса и страх перед возможными новыми норма­ми и требованиями к интенсификации труда.

Наиболее распространенной причиной сопротивления любым инновациям стала боязнь безработицы, которая за последние годы превратилась в реальную черту нашей повседневности. Есть и дру­гие причины, более личностного характера: критика устоявшихся способов действий со стороны новаторов и их отказ от традицион­ных методов работы может восприниматься как личная обида. Возможно возникновение опасений по поводу будущей узкой спе­циализации и монотонности новых условий труда, непонимание сути и последствий новшеств и, наконец, главное — боязнь обес­ценения, девальвации своей личности, ее социального значения.

Принцип повышения квалификации. Характерной чертой любого общества, стремящегося к процветанию, является повышенное внимание к системе образования — от начального до повышения квалификации дипломированных специалистов. Германия, напри­мер, декретом Фридриха Великого ввела обязательное начальное образование еще в XVI в. К концу XIX в. 97,5% немецких детей получали школьное образование. К 1925 г. 99,4% японских детей посещали школу, а к 1927 г. 93% японцев умели читать. Будем объективны и в отношении собственной страны: успехи системы народного образования в СССР тоже были весьма значительны, чего нельзя сказать об организации повышения квалификации.

Реализация принципа обязательного повышения квалифика­ции традиционно встречает сопротивление на всех уровнях управления: работники низших иерархических уровней отказы­ваются от любых форм учебы и повышения квалификации, а руководители считают, что «уже все давно знают».

Однако опыт крупнейших фирм Европы, Америки, Японии показывает, насколько эффективной оказывается настойчивость в проведении политики тотального повышения квалификации и переподготовки кадров. Тысячи институтов, колледжей, постоян­но действующих семинаров и курсов проводят различные виды обучения персонала любого уровня, на что предприятия расходу­ют большие средства, так как видят в этом гарантию развития своих производств. Например, в США подготовкой профессио­нальных менеджеров занимаются около 1500 высших учебных за­ведений. Только фирма ИБМ в 1986 г. затратила на обучение и подготовку своих работников 750 млн. долл. В 1985 г. на все фор­мы обучения менеджменту в США было затрачено 60 млрд. долл. Японские фирмы тратят на обучение в расчете на одного занято­го в 3—4 раза больше, чем американские.

Другим методом обучения является ротация по службе, когда специалистов различного профиля перемещают на срок от трех месяцев до года из отдела в отдел. Ротация позволяет ознако­мить сотрудников фирмы со многими сторонами ее деятельно­сти, уяснить необходимость координации и взаимосвязи отде­лов. Необходимость ротации и постоянного повышения профес­сионального мастерства объясняется особенностями человече­ской психики. Поступая на работу, человек обычно полон честолюбивых надежд, оптимизма, новая работа и новый коллектив стимулируют инициативу. Не всегда эти надежды сбываются, но после периода разочарования, фрустрации работник осваивается на новом рабочем месте и начинает компетентно разбираться в стоящих перед ним задачах. Следующие этапы — приобретение прочных навыков, мастерства и новая волна недовольства со­бой, своим местом в коллективе; человек ощущает потребность в дальнейшем творческом развитии и материальном стимулиро­вании своего труда.

Опытный руководитель, заинтересованный в профессиональ­ном развитии сотрудников, должен чутко уловить период спада деловой активности человека, помочь ему преодолеть разочаро­вание при несоответствии желаемого и действительного, и в пе­риод потери профессиональной заинтересованности в освоенном уже участке работ. В таких случаях необходим перевод сотрудни­ка на новый участок работы или направление его на повышение квалификации.

Руководителя и специалиста, ответственного за обучение, ждет много трудностей на этом пути. С одной стороны, не все препода­ватели имеют педагогические способности, владеют необходимыми методиками. С другой стороны, потенциальным обучающимся и особенно их руководству часто бывает жаль рабочего времени, не отданного работе, жаль недополученной за время обучения прибыли. Можно выделить следующие наиболее существенные и ха­рактерные барьеры, стоящие на пути повышения результативно­сти обучения и имеющие своими истоками, в том числе и профессиональные педагогические ошибки:

• изучаемые новые технологии, производственные приемы, экономические или управленческие правила и нормы, ко­торые обычно кажутся специалистам ясными и простыми. Слушатели, робея перед авторитетом и боясь показаться некомпетентными, стесняются переспросить, задать до­полнительные, иногда действительно наивные вопросы.

Необходимо проявить терпение и чаще применять один нехитрый педагогический прием: сложную тему лучше из­ложить дважды, один раз — увлекательно, интересно, мо­жет быть даже упрощая, вульгаризируя проблему, а второй раз — академически строго, четко и грамотно;

• обилие нового материала. Преподаватель, которому все, конечно, ясно, иногда не может оценить новизну и объем потока неожиданной для слушателей информации и ис­кренне удивляется плохой стартовой подготовке учащихся: «Да как же вы этого не знаете? Чему вас раньше учили?» Преподаватель обязан заранее получить информацию об уровне знаний слушателей, быть готовым к неоднородно­сти их подготовки и чаще давать возможность слушателям отдохнуть от усвоения сложного материала с помощью дружелюбной шутки, анализа какого-нибудь производст­венного казуса, вовлечения слушателей в непринужденную дискуссию;

• атмосфера скуки, уныния — «ничего я не понимаю и, ко­нечно, ничего не пойму...». Преподаватель может, напри­мер, громко прочитать должностную инструкцию, где все написано верно, понятно, а уж если слушатели не пони­мают ничего — это их проблема, «я-то умный, все это знаю». Слушатели очень быстро вынесут такому «настав­нику» свой нелицеприятный вердикт. Далеко не каждый специалист может быть хорошим педагогом; необходимо тщательно подбирать кандидатуры преподавателей (прин­цип соответствия).

Контрольные вопросы

1. Что такое метод управления? Суть административных и экономических методов.

2. Какие принципы обеспечивают функционирование объекта управления? Дайте их краткую характеристику.

3. Какие принципы обеспечивают развитие управляемой системы? Дайте их крат­кую характеристику.

4. Формула Грейкунаса.

16.  ФИНАНСОВАЯ СИСТЕМА РЕГИОНА

16.1. Финансово-экономическая основа местного самоуправления

Выводы, изложенные в данной главе, касаются налоговой и финансовой ситуации, которая самым непосредственным обра­зом влияет на то, в какой степени органы местного самоуправ­ления (ОМС) могут исполнять свои полномочия в рамках де­централизации.

Вплоть до 1989 г. органы местного самоуправления не испыты­вали проблем в выполнении своих обязательств в основном благо­даря их стабильной финансовой базе. Их финансовая сила под­креплялась денежными перечислениями со стороны федерально­го/регионального правительства, которые согласно предварительно разработанной схеме были нацелены на развитие местности, жилищно-коммунальные услуги (ЖКУ), социальную поддержку, культуру, содействие в трудоустройстве, физическое развитие и спортивные мероприятия, а также на оздоровительные услуги.

С 1989 г. в сфере предоставления услуг органами местного самоуправления наметилась тенденция к спаду, которая достигла колоссальных размеров за последние годы. Данный спад был обу­словлен внешними и внутренними факторами. Среди наиболее важных можно выделить следующие факторы: результаты макро­экономической деятельности, управление налоговой политикой, наблюдение за финансовыми средствами для общественного сек­тора и коллапс механизмов распределения. Значительную роль в решении финансовых вопросов играют федеральные, региональ­ные органы государственной власти, в структуре которых дейст­вуют субнациональные органы управления. Сегодня наблюдается слабое проявление управленческих функций представительных ор­ганов местного самоуправления, слабая система их подотчетности.

В условиях экономических реформ федеральные органы вла­сти приступили к изменению законов. На органы местного са­моуправления была возложена ответственность за все или часть активов на их территориях, им было передано бремя ответст­венности без компенсации потерь в доходных статьях, а также без обеспечения дополнительными финансовыми средствами, не­обходимыми для осуществления новых задач. В то же время ор­ганам местного самоуправления не были предоставлены полно­мочия для выработки собственных необходимых финансовых ресурсов. Им не были созданы условия для сбора собственных на­логовых доходов, а жесткое регулирование все еще действовало в отношении тарифов, пользовательских взносов и иных платежей для обеспечения необходимой доходной базы для местного само­управления. Поскольку в сфере предоставления услуг продолжа­лась тенденция спада, которая в дальнейшем усугубилась, то бы­ло отмечено снижение уровня доходов населения, что оказало сильное влияние на изменение спроса на услуги и слабое управ­ление снижающимися ресурсами в самой структуре органов местного самоуправления.

Федеральное и региональные правительства также испытали дефолт по выплатам субсидий. Федеральное и/или региональные министерства финансов не только не выделяли субсидии, как предусмотрено законодательством, но также не могли приступить к пересмотру базы для установления доходов, например касатель­но ставки тарифов, где все еще учитывалось положение о непол­ной оплате гражданами жилищно-коммунальных услуг. Потери в доходной части были значительными, принимая во внимание тот факт, что в прошлом выплата субсидий практически полностью покрывала общий бюджет местных Советов. Макроэкономиче­ские показатели, в особенности продолжающийся спад в темпах роста реальной экономики в течение нескольких лет, и высокий уровень инфляции и безработицы — все эти факторы не могли не сказаться на низком качестве предоставления услуг населению органами местного самоуправления.

Введение системы децентрализованных местных органов в 1990 г. Законом о местном самоуправлении позволило перело­жить большую часть ответственности с федерального/региональ­ного правительства на органы местного самоуправления без предоставления им необходимых финансовых ресурсов.

Эти проблемы существуют в муниципальных образованиях и по сей день. Усилия по разрешению некоторых из них, к приме­ру увеличение платы за ЖКУ, не увенчались успехом.

16.2. Финансовая база деятельности органов

          местного самоуправления (МСУ)

Доходная база муниципалитетов включает их собственные на­логи, налоги совместного ведения и межправительственные транс­ферты. Немногим менее двух третей всех поступлений собирается за счет налогов, пошлин и сборов, приблизительно одна треть — за счет трансфертов, оставшуюся часть — 2—4% составляют ненало­говые сборы. На долю доходов, которые определяются на основе принятия решений на местах, приходится в среднем около 10%, а, кроме того, для некоторых видов этих доходов принимаются ре­шения, касающиеся максимального уровня ставок по налогам, ус­тановленных федеральным правительством.

Между органами местного самоуправления в Российской Фе­дерации существуют значительные различия. Их экономическая база и стоимость предоставления услуг сильно отличаются друг от друга. В связи с этим возникла необходимость создания доходной базы, включающей в себя как собственные ресурсы в форме соб­ственных местных налогов, тарифов, пользовательских взносов и иных платежей, так и денежные поступления от федерального/ре­гионального правительства.

Что касается собственных местных доходов, то в настоящее время у органов местного самоуправления практически отсутст­вуют полномочия на автономию и инновации. Почти все налоги собираются на местном уровне, но направляются в федераль­ный/региональный бюджеты. Соответственно органы местного самоуправления очень зависят от трансфертов.

В последние два года муниципальные образования страдают не только от собственной слабой доходной базы из-за финансо­вого кризиса 1998 г., который повлиял на общую экономическую деятельность в сфере бизнеса в рамках их юрисдикции, но и от существенных задержек с платежами федерального и региональ­ных правительств по налогам совместного ведения и трансфер­там. В результате во многих случаях расчеты между гражданами, предприятиями и различными уровнями управления воплотились в систему задержек платежей, долговых инструментов, платежей взаимозачетами и натуральным продуктом (произведенными товарами или услугами) и т.д.

Эта система повлияла на наполняемость бюджетов МСУ до такой степени, что инновации в сфере неденежных инструментов уступили риску дефолта и неплатежеспособности МСУ. Возникли нарушения собственных систем налогообложения и механизмов цен в экономике, которые позволяют МСУ получать большие до­ходы и лучше оказывать услуги населению. Но это одновременно мешает динамике развития экономики в целом.

Экономическими обоснованиями осуществления федераль­ных трансфертов и дотаций могут быть следующие:

1. Решение проблемы отсутствия вертикального налогового равновесия. Федеральное/региональное правительства удерживают основные налоговые поступления, оставляя незначительные налоговые ресурсы органам местного самоуправления для покрытия расходов на местные нужды. Таким образом, межправительственные поступления необходимы для сбалансированности бюджета на уровне органов местного самоуправления.

2. Обеспечение минимального уровня общественных услуг. В связи с проблемами гуманитарного характера федеральные/региональные органы власти должны поддерживать минимальный стандарт по предоставлению общественных услуг во всех сферах деятельности органов местного самоуправления. Регионы, ресур­сы которых недостаточны для достижения данного минимально­го уровня, должны быть субсидированы.

3. Сокращение разрыва в чистых налоговых льготах среди регионов. Юрисдикции некоторых органов местного самоуправле­ния (ОМС) могут иметь больший доступ к естественным ресур­сам или к другим налоговым базам, которые не доступны для других. Некоторые ОМС могут испытывать потребность в допол­нительных расходах вследствие таких причин, как огромная чис­ленность бедного, старого и молодого населения и/или больших территорий. Чистые налоговые льготы, которые рассчитываются как разрыв между налоговыми возможностями и налоговыми потребностями, часто являются следствием подобных факторов непреодолимой силы, и поэтому такая проблема должна быть раз­решена посредством перечислений со стороны федерального/ре­гионального правительства.

4. Воспрепятствование региональному неравенству, возникше­му в результате отсутствия мобильности населения. Если населе­ние достаточно мобильно и хорошо передвигается по регионам, то разница в сфере предоставления общественных услуг не будет ощущаться, так как люди всегда могут направиться в ОМС-юрисдикции, которые предоставляют более качественные услуги. С возрастанием численности населения в данной юрисдикции льготы, которые каждый человек может получить, будут умень­шаться, и здесь имеет место выравнивание налоговых льгот. Тем не менее население не достаточно мобильно в связи с такими факторами, как затраты на переезд и проблемы с трудоустройством, отсутствие  полной информацией об уровне и качестве обществен­ных услуг, предоставляемых во всех регионах. Отсутствие мобиль­ности среди населения заставляет создавать модели неравномерно­го развития по регионам, темпы которого все более увеличивают­ся, тогда как оказывается, что сильные в финансовом отношении регионы экономят и инвестируют больше и развиваются быстрее, чем слабые в финансовом отношении регионы.

5. Решение проблемы внешнего взаимодействия между ОМС. Некоторые общественные услуги могут оказывать влияние на другие ОМС-юрисдикции, например контроль загрязнений (воды или воздуха), автомагистраль, протянувшаяся между регионами, высшее образование (выпускники могут уезжать работать в дру­гие регионы), пожарные службы (могут быть использованы близ­лежащими областями) и т.д. Без извлечения всей выгоды от этих проектов местные органы не стремятся их инвестировать. Таким образом, федеральное/региональное правительство должно сти­мулировать инвестиции или обеспечить муниципальные образования финансовыми ресурсами для решения подобных проблем. Схемы взаимодействия финансовых институтов разных уровней показаны на рис. 16.1, 16.2.

Рис. 16.1. Взаимодействие финансовых систем разных уровней

Рис. 16.2.

В реальной практике в МО должны соблюдаться следующие принципы формирования системы денежных поступлений.

1. Достаточность доходов: органы местного самоуправления должны иметь достаточно финансовых средств, включая денеж­ные поступления, для обеспечения выполнения возложенных на них обязательств.

2. Разработка законодательных основ местного налогообложения и контроль над расходами.

3. Справедливость: размер денежных поступлений должен варьировать непосредственно исходя из местных финансовых потребностей и местных налоговых возможностей.

4. Прозрачность и стабильность: условия формирования бюд­жета должны быть всем известны; каждый местный орган дол­жен иметь прогноз собственных общих доходов (включая разно­образные поступления), чтобы сбалансировать бюджет. Такие условия должны действовать на протяжении по крайней мере нескольких лет (3—5 лет) для обеспечения долгосрочного пла­нирования на местном уровне.

16.3. Виды межбюджетных поступлений

В основном, существуют два вида субсидий: долевые и недолевые, которые могут быть целевыми и нецелевыми.

1. Целевые субсидии. Они могут называться субсидиями специ­ального назначения, или категориальными субсидиями. Феде­ральное/региональное правительство определяет те цели, на ко­торые ОМС могут использовать данные средства. Подобные суб­сидии часто используются для решения проблем, имеющих чрез­вычайно важное значение на уровне федерального/регионального правительства, но не воспринимаемые таковыми органами мест­ного самоуправления. В структуре целевых субсидий выделяют несколько видов:

• сопоставительные субсидии открытого типа. Подразумевает­ся, что ОМС должны расходовать на определенные цели конкретную сумму денег при получении средств «сверху». Например, если местные органы власти потратили рубль на образование, то федеральное/региональное правительство также обязано вложить этот рубль. Согласно сопоставительным субсидиям открытого типа стоимость для провайдера субсидий полностью зависит от поведения получателя. Если расходы ОМС активно стимулируются программой, то и вложения федерального/регионального правительства при­мут огромные размеры, и наоборот;

• сопоставительные субсидии закрытого типа. Для установ­ления предела стоимости, покрываемой федеральным/ре­гиональным правительством, это правительство может оп­ределить максимальную сумму, которую будет вкладывать. Данный механизм очень эффективен там, где основная проблема сводится к контролю бюджета;

• несопоставительные субсидии — в данном случае федеральное/региональное правительство предлагает фиксиро­ванную денежную сумму с оговоркой, что она будет по­трачена на указанное общественное благо. Здесь не требу­ется, чтобы вложения ОМС соответствовали вложениям со стороны федерального/регионального правительства.

2. Нецелевые субсидии. Такие субсидии не накладывают никаких ограничений на использование денежных средств. Они представ­ляют собой единовременно выплачиваемые субсидии для полу­чающего органа. Основным оправданием предоставления нецеле­вых субсидий регионам и ОМС со стороны федерального/реги­онального правительства является тот факт, что данные средства могут быть использованы для выравнивания налоговых возможно­стей среди различных органов местного самоуправления для обес­печения минимального (или разумного) уровня общественных ус­луг. Выравнивающие субсидии могут формировать поступления со стороны федерального правительства непосредственно для ОМС или осуществляться со стороны региональных органов с налого­выми возможностями выше среднего уровня для региональных ор­ганов с налоговыми возможностями ниже среднего уровня. Неце­левые выравнивающие субсидии приобретают характер всеобщего разделения доходов. Формулы, применяемые для распределения выравнивающих поступлений для ОМС, играют огромную роль для функционирования системы, основанной на неограничиваю­щих субсидиях.

В законодательстве Российской Федерации используются дру­гие термины: дотации — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Феде­рации на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов; субвенции — бюджетные средства, предостав­ляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвоз­вратной основах на осуществление определенных целевых расходов; субсидии — бюджетные средства, предоставляемые бюджет другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

16.4. Рамки для установления

         межправительственных перечислений

Отправным пунктом установления надежной и стабильной базы для финансов и, таким образом, для действий муниципалитетов в областях, находящихся в их компетенции, могут служить рекомендации министров Совета Европы. Рекомендации (№R (91)4, 1992) «Выравнивание ресурсов между органами местного самоуправления» рекомендуют правительствам стран-членов ЕС:

1) создать финансовые системы, которые выравнивают бремя местного налогообложения таким образом, что позволяют органам местного самоуправления, если они желают, предоставлять совершенно одинаковый ассортимент и уровень услуг, устанавли­вая при этом одинаковые ставки местного налогообложения;

2) удостовериться в том, что подобное выравнивание налого­вых возможностей не подрывает местную автономию путем по­буждения органов местного самоуправления на практике пре­доставлять одинаковый уровень услуг или применять одинако­вые ставки налогообложения;

3) выработать мероприятия по выравниванию, чтобы как мож­но больше привлечь местные органы к участию, и если местный орган состоит более чем из одного уровня, то предусмотреть воз­можность применения целей выравнивания ко всему ассортименту местных услуг и ставок налогообложения в данной области;

4) при оценке нужд органов местного самоуправления на расходы принимать во внимание, по мере возможности, демо­графические, географические, социальные и экономические ха­рактеристики, которые приводят к различиям в затратах на них;

5) удостовериться в том, что расчет нужд с разными затрата­ми не принимает во внимание разницы в эффективности;

6) основывать системы оценки нужд на объективных крите­риях, над которыми отдельные органы местного самоуправления не имеют прямого контроля;

7) помнить, что ради процесса выравнивания должна быть предпринята попытка соотнести значение, придаваемое индиви­дуальным показателям нужд, с объективным доказательством касательно цен из расчета за единицу;

8) поскольку оценки нужд включают в себя оценочные суж­дения относительно значения, придаваемого различным показа­телям нужд, идентифицировать и проверить подобные сужде­ния, проконсультировавшись с представителями заинтересован­ных органов местного самоуправления или их ассоциациями;

9) принимая в расчет вышеперечисленные требования, для соз­дания атмосферы понимания и подотчетности стремиться к тому, чтобы модели оценки нужд были как можно более упрощенными;

10) удостовериться в том, что оценки нужд сохраняют свою стабильность как посредством ограничения ввода изменений в информацию, используемую на протяжении одного года, так и путем недопущения модификаций в методе оценки из года в год. Таким образом, изменения в оцененных нуждах отражают реаль­ные изменения ситуации в органах местного самоуправления;

11) помнить: менее вероятно то, что выравнивание с помощью субсидий может создать неблагоприятную ситуацию между мест­ными органами, но там, где возможности местного налогообложе­ния варьируют настолько значительно, что полное выравнивание ресурсов обходится слишком дорого, чтобы его можно было дос­тичь с помощью правительственных субсидий, попытаться пред­принять меры по разделению ресурсов, при котором часть налого­вых доходов богатых органов переходит к менее богатым;

12) там, где существует более одного местного налога, при­знать необходимость в выравнивании каждого налога до тех пор, пока ни один налог не будет доминирующим и местные органы практически не будут обладать полномочиями относительно ба­ланса между различными налогами;

13) признать, с одной стороны, несовершенство как инстру­мент выравнивания определенных субсидий, выделяемых как фик­сированный процент от стоимости определенного вида услуг, а с другой — угрозу свободе местной политики, состоящую в диффе­ренцированных определенных субсидиях, приспособленных к ну­ждам в расходах для отдельных органов (кроме того, когда мест­ный орган должен выполнять представительскую функцию, предписанную федеральным/региональным правительством, что не может быть профинансировано общей субсидией);

14) не отвергая вложения, которое могут составить опреде­ленные субсидии, отдавать предпочтение во многих случаях об­щим субсидиям по причине их всестороннего подхода к вырав­ниванию и вследствие их большей гибкости;

15) в целом выработать мероприятия по выравниванию ре­сурсов по мере возможности, чтобы создать общие стимулы для действий, соответствующих целям системы развития МСУ.

16.5. Цели финансовых отношений между различными

         уровнями    управления в Российской Федерации

Для органов местного самоуправления в Российской Федера­ции целью мер по распределению межправительственных денеж­ных перечислений является создание условий для повышения эффективности деятельности местных органов. Это будет способ­ствовать как установлению лиц, избегающих уплаты налогов, так и развитию базы налогообложения для каждого федерального на­лога, проценты с которого должны поступать в местные бюдже­ты. Данные мероприятия приведут к росту доходов на всех уров­нях бюджетной системы.

К тому же четкая фиксация собственных источников дохода в пользу муниципальных образований (включая процент феде­ральных налогов, установленный на постоянной и долгосрочной основе) позволит местным органам осуществить долгосрочное планирование экономического и социального развития муници­пальных образований, стабилизировать социальную и политиче­скую ситуацию в регионах и восстановить доверие населения к правительственным структурам.

Отсутствие регулирования межбюджетных отношений создает настроение зависимости в бюджетной сфере, тем самым убивая мотивацию соответствующих государственных органов власти и местных органов к расширению собственной доходной базы и препятствуя долгосрочному экономическому планированию и развитию территорией, и более того, усугубляя сложную ситуацию обыкновенных россиян, подавляющее большинство которых про­живает и работает на территориях муниципальных образований.

Предлагаемые меры преследуют несколько основных целей.

1. Стабилизировать местные бюджеты и сохранить социаль­ный и политический баланс на территориях муниципальных об­разований Российской Федерации.

2. Нормализовать отношения между бюджетами всех уровней (федеральный — региональный, федеральный — местный, регио­нальный — местный) на данном этапе и в ближайшем будущем.

3. Повысить уровень сбора налогов и иных платежей, прежде всего путем увеличения ответственности и активности местных органов власти в области развития доходной базы местных бюд­жетов и бюджетов на других уровнях.

4. Создать базу для будущего построения эффективной сис­темы межбюджетных отношений и налогового законодательства, обеспечив политическую и экономическую интеграцию государ­ства во взаимодействии с реальным федерализмом и реальным местным самоуправлением в Российской Федерации.

Важное значение в достижении перечисленных целей играет совместное рассмотрение органами государственной власти и органами местного самоуправления дополнений к целому пакету законов и постановлений, которые в целом устанавливают фи­нансовые рамки. Это позволит создать в ближайшем будущем в сфере межбюджетных отношений оптимальную систему форми­рования бюджетов всех уровней.

Государственная политика в сфере местного самоуправления утверждена Указом Президента РФ № 1370 от 5 октября 1999 г. «Об утверждении основных положений государственной поли­тики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации». Указ устанавливает систему концепций, относя­щихся к целям, приоритетам, задачам и принципам государст­венной политики в области развития местного самоуправления, а также механизм ее внедрения.

Раздел 2 этого документа отмечает, что в ряде случаев местные органы не имеют возможности осуществлять свои полномочия, обусловленные Конституцией РФ, в частности в том, что касается формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов, ус­тановления местных налогов и сборов, управления муниципальной собственностью. Более того, в городских, сельских поселениях и на других территориях, где отсутствуют органы местного само­управления, не могут собираться местные налоги и сборы, по­скольку правом на их установление обладают исключительно пред­ставительные органы местного самоуправления.

Документ также предусматривает, что компетенция между федеральными, региональными и муниципальными органами должна быть определена с учетом особенностей соответствующих террито­рий (географических, экономических, демографических, этнических и т.д.), чтобы возложить определенные полномочия на органы, спо­собные осуществить их с максимальным результатом. Ряд нерешен­ных проблем, вызванных экономическими трудностями в стране, слабая система законодательного регулирования (прежде всего от­сутствие четкого определения компетенции между федеральным, ре­гиональным и муниципальным органами) усугубляют ситуацию и приводят к конфликтам между федеральными/региональными орга­нами власти и местными органами.

Отсутствие соответствующего юридического разграничения полномочий между органами государственной власти (федерального уровня и субъектов Российской Федерации) и местными орга­нами — одна из наиболее острых проблем формирования мест­ного самоуправления, препятствующих эффективному разреше­нию некоторых важных вопросов, касающихся деятельности ме­стных органов, включая передачу некоторых государственных полномочий местным органам.

Проблема недостаточной поддержки финансово-экономи­ческой независимости муниципальных образований включает в себя ряд вопросов, которые должны решаться как на государст­венном, так на муниципальном уровнях. Речь идет о проблемах формирования муниципальной собственности, в частности му­ниципальной земельной собственности, создания условий для формирования местных бюджетов в полном объеме, в том числе рассмотрения конкретных шагов муниципальных образований с целью распределения государственных финансовых ресурсов (установление прочной стандартной базы для экономической деятельности муниципальных образований и т.д.).

Раздел 3 предусматривает, что целью государственной полити­ки в области развития местного самоуправления в Российской Фе­дерации является обеспечение дальнейшего развития МСУ и по­вышения эффективности его деятельности как необходимых усло­вий для формирования демократического государства, развитого в экономическом и социальном отношениях.

Основными задачами государственной политики являются:

• создание условий для реализации органами местного са­моуправления права на самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, установле­ние местных налогов и сборов;

• завершение в рамках налоговой и бюджетной реформ фор­мирования финансово-экономической базы местного самоуправления, совершенствование системы бюджетного и налогового регулирования, прежде всего за счет:

— перераспределения средств федерального бюджета, на­правляемых в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации, обеспечения финансовой само­стоятельности муниципальных образований для реше­ния вопросов, отнесенных к их компетенции;

— выработки принципов взаимодействия органов государ­ственной власти и органов местного самоуправления, в том числе обеспечения реализации отдельных государ­ственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, и установления минимальных государ­ственных социальных стандартов;

• разграничение полномочий и соответствующих материаль­ных и финансовых ресурсов между:

— федеральными органами государственной власти и ор­ганами МСУ;

— органами государственной власти субъектов Федерации;

— органами государственной власти (федеральными и субъ­ектов Российской Федерации) и органами местного са­моуправления;

— органами местного самоуправления, в случае если на тер­ритории муниципального образования имеются другие муниципальные образования;

• обеспечение минимальных местных бюджетов путем за­крепления доходных источников для покрытия минималь­но необходимых расходов местных бюджетов, устанавли­ваемых на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, с учетом специфики муниципальных образований;

• обеспечение конституционного права местного самоуправ­ления на компенсацию дополнительных расходов, воз­никших в результате решений, принятых органами госу­дарственной власти;

• обеспечение передачи органам местного самоуправления материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления этими органами отдельных государствен­ных полномочий, которыми они наделяются.

Основные юридические рамки в отношении местных финан­сов на федеральном уровне установлены рядом законодательных актов: Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации», Федеральным законом «О финансовых основах мест­ного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетным и Налоговым кодексами и др. Конституция РФ провозгласила фи­нансово-экономическую самостоятельность муниципальных об­разований, которая в соответствии со ст. 132 обеспечивается пра­вом управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать мест­ные налоги и сборы, владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью.

Федеральный закон «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон), вступивший в силу 1 сентября 1995 г., был разработан в соответствии с пунктом «н» ст. 72 Конституции РФ. Федеральный закон реализовал требование Конституции РФ и установил общие принципы организации местного самоуправ­ления, стал основным законом для дальнейшего формирования муниципального права как на федеральном уровне, так и на уров­не субъектов Российской Федерации.

К ведению местных сообществ Федеральный закон наряду с вопросами местного значения отнес отдельные государственные полномочия, которыми органы местного самоуправления наде­ляются только федеральными или региональными законами с од­новременной передачей необходимых материальных и финансо­вых средств.

Федеральный закон, развивая положения Конституции РФ, обя­зал местные сообщества принимать устав муниципального образо­вания, указывать в нем финансовую и экономическую основу осу­ществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

В отношении финансово-экономической основы местного самоуправления и вопросов хозяйственной деятельности Феде­ральный закон, в частности, установил, что:

• экономическую основу местного самоуправления состав­ляют муниципальная собственность, местные финансы, иму­щество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправле­ния, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования;

• в состав муниципальной собственности входят: средства местного бюджета; муниципальные внебюджетные фонды; имущество органов местного самоуправления, а также му­ниципальные земли и другие природные ресурсы, находя­щиеся в муниципальной собственности; муниципальные предприятия и организации; муниципальные банки и дру­гие финансово-кредитные организации; муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения; муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спор­та; другое движимое и недвижимое имущество;

• права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени местного сообщества осуществляют органы местного самоуправления;

• порядок и условия приватизации муниципальной собст­венности определяются населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления;

• органы местного самоуправления вправе в соответствии с законом создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать во­просы их реорганизации и ликвидации;

• органы местного самоуправления в целях комплексного социально-экономического развития в соответствии с За­коном вправе координировать участие предприятий, учре­ждений и организаций, не находящихся в муниципальной собственности;

• органы местного самоуправления самостоятельно форми­руют, утверждают, исполняют местный бюджет и осущест­вляют контроль за его исполнением;

• органы государственной власти (федеральные и субъектов Федерации) обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления до­ходных источников для покрытия минимально необходи­мых расходов местных бюджетов;

• органы местного самоуправления обеспечивают удовле­творение жизненных основных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образова­ний, на уровне не ниже минимальных государственных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходах местных бюджетов от­числений от федеральных и региональных налогов;

• увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти, компенсиру­ются органами, принявшими решения.

Федеральный закон установил, что в доходы местных бюд­жетов зачисляются:

• местные налоги, сборы и штрафы;

• отчисления от федеральных и региональных налогов в со­ответствии с нормативами, установленными федеральными и региональными законами, закрепленными на долговре­менной основе;

• финансовые средства, переданные органами государствен­ной власти органам местного самоуправления для реали­зации отдельных государственных полномочий;

• поступления от приватизации имущества, от сдачи муници­пального имущества в аренду, от местных займов и лотерей;

• часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций;

• дотации, субвенции, трансфертные платежи и иные поступ­ления в соответствии с Законом и решениями органов ме­стного самоуправления; другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления.

Кроме того, законодатель установил, что органы местного самоуправления в соответствии с федеральными и региональ­ными законами получают плату, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые до­бываются на территории муниципального образования.

Указанные нормы должны «заработать» в полную силу при развитии соответствующих отраслей права (налогового, бюджет­ного, гражданского и др.), а также с установлением и законода­тельным закреплением государственных минимальных социаль­ных стандартов.

Федеральный закон «О финансовых основах местного само­управления в Российской Федерации», вступивший в силу 30 сен­тября 1997 г., разработан и действует в соответствии с пунктом «н» ст. 72 Конституции РФ. Закон также развивает соответствующие положения Федерального закона «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации».

Федеральный закон «О финансовых основах местного само­управления в Российской Федерации» внес в действующее и бюд­жетное законодательства ряд новых моментов. В нем, в частности, установлены полномочия и ответственность органов исполнитель­ной власти в решении вопросов организации местных финансов.

Закон несколько детализировал основные положения Феде­рального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В отношении до­ходной части местных бюджетов Федеральный закон «О финан­совых основах местного самоуправления...» установил, что до­ходная часть местных бюджетов состоит из:

• собственных доходов;

• поступлений от регулирующих доходов;

• финансовой помощи в различных формах (дотации, суб­венции, средства Фонда финансовой поддержки муници­пальных образований);

• средств по взаимным расчетам.

К собственным доходам местных бюджетов Федеральный за­кон «О финансовых основах местного самоуправления...» отнес:

• местные налоги, сборы, установленные в соответствии с федеральными законами;

• другие собственные доходы местных бюджетов;

• доли федеральных и региональных налогов, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе.

К другим собственным доходам местных бюджетов законода­тель отнес:

• доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

• не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государствен­ной программой приватизации;

• доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, вклю­чая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель;

• платежи за пользование недрами и природными ресурса­ми, установленные в соответствии с законодательством Рос­сийской Федерации;

• доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;

• штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными и региональными законами:

• государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством Российской Федерации;

• не менее 50% налога на имущество предприятий (органи­заций);

• подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридиче­ского лица.

К собственным доходам законодатель отнес также доли фе­деральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе:

• часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту Российской Федерации;

• часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Российской Федерации;

• часть налога на добавленную стоимость по товарам отече­ственного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государст­венного фонда драгоценных металлов и драгоценных кам­ней Российской Федерации) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Российской Федерации;

• часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Российской Федерации;

• часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Российской Федерации.

Кроме того, законодатель подтвердил право органов местно­го самоуправления (установленное Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации») осуществлять целевые займы.

Следует отметить, что законодатель не включил в Федераль­ный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» положения, относящиеся к использо­ванию части прибыли муниципальных предприятий, хотя в Фе­деральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления...» установлено, что в доходы местных бюдже­тов зачисляется часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций.

Налоговый кодекс Российской Федерации, принятый 16 ию­ля 1998 г., определил, что местные налоги и сборы устанавлива­ются нормативными правовыми актами, принятыми представи­тельными органами местного самоуправления в пределах, уста­новленных Налоговым кодексом.

К местным налогам законодатель отнес:

• земельный налог;

• налог на имущество физических лиц;

• налог на рекламу;

• налог на наследование и дарение;

• местные лицензионные сборы.

Предусмотрено также установление налога на недвижимость, который в соответствии с Налоговым кодексом РФ устанавлива­ется субъектами Российской Федерации (региональный налог). С его введением в действие на территории соответствующего субъ­екта Федерации прекращается действие налога на имущество ор­ганизаций (региональный налог), налога на имущество физиче­ских лиц и земельного (местные налоги).

Таким образом, с введения в действие регионального налога на недвижимость, количество местных налогов автоматически сокращается на два вида — налог на имущество физических лиц и земельный налог. В результате органы местного самоуправле­ния будут вправе устанавливать лишь два налога и местные ли­цензионные сборы, названные законодательством.

В первой части Налогового кодекса РФ (ч.1 ст.6) перечисле­ны обстоятельства, при которых нормативные правовые акты о налогах и сборах признаются несоответствующими Налоговому кодексу РФ. В части 2 ст.6 в отношении законов установлено, что они признаются не соответствующими Налоговому кодексу РФ при наличии хотя бы одного из обстоятельств, перечислен­ных в ч.1 ст.6.

До настоящего момента не приняты: законодательные акты, устанавливающие процедуры и порядок межбюджетных отноше­ний, основанных на принципах объективности и прозрачности; государственные минимальные социальные стандарты, социальные нормы и нормативы в расчете на одного жителя; порядок расчетов затрат на исполнение органами местного самоуправления передан­ных государственных полномочий; порядок компенсации органам местного самоуправления расходов и недополученных доходов, вы­званных решениями органов государственной власти.

Кроме федерального регулирования вопросов местных финан­сов существенна доля законодательного регулирования этой сферы субъектами Российской Федерации. Вместе с тем лишь в неболь­шом количестве субъектов Федерации приняты законы о мини­мальных местных бюджетах, закреплены на долговременной осно­ве нормативы отчислений в местные бюджеты от регулирующих доходных источников, определен порядок расчета средств, переда­ваемых муниципальным образованием из Фонда финансовой под­держки муниципальных образований, установлен порядок компен­саций органам местного самоуправления расходов и недополучен­ных доходов, вызванных решениями органов государственной вла­сти субъектов Российской Федерации.

16.6. Финансовая основа осуществления местного самоуправления

Конституцией РФ предусмотрены следующие условия осуще­ствления полномочий местными органами местного самоуправ­ления:

• четкое разграничение компетенции между уровнями пуб­личной власти, наделение органов местного самоуправле­ния правами в сфере местных финансов;

• независимое формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, установление местных налогов и иных взносов;

• завершение формирования финансово-экономической ба­зы местного самоуправления в рамках системы налогооб­ложения и бюджетных реформ;

• улучшение системы бюджетного и налогового регулирова­ния, прежде всего посредством:

— перераспределения средств, выделенных из федерально­го бюджета для консолидированных бюджетов субъек­тов Российской Федерации, обеспечения финансовой независимости муниципальных образований для реше­ния проблем, относящихся к их компетенции;

— выработки принципов взаимодействия между государст­венными органами власти и местными органами, вклю­чая взаимодействие при осуществлении определенных государственных полномочий, переданных местным органам;

— установления минимальных государственных социаль­ных стандартов как основы расчетов при осуществлении межбюджетных отношений;

• активное формирование муниципальной собственности как важного компонента финансово-экономической базы ме­стного самоуправления;

• развитие рынка недвижимости;

• проведение инвестиционной политики, обеспечивающей привлечение доходов населения и ориентированной на уча­стие представителей малого и среднего бизнеса.

Механизмом решения вышеперечисленных проблем должно быть установление такого бюджетного и налогового регулирова­ния, которое обеспечивает формирование минимальных мест­ных бюджетов и создает условия для оптимизации базы налого­обложения муниципальных образований.

При упоминании основных финансово-бюджетных проблем местного самоуправления, указанных в «Основных положениях государственной политики...» важно отметить, что подобные про­блемы существуют на протяжении многих лет. Несмотря на не­которые изменения в практике принятия федеральных законов, бюджеты муниципальных образований все еще несбалансированны и бедны. Между тем во всех странах, имеющих местное самоуправление, местные органы самоуправления играют решающую роль в достижении социального консенсуса, экономи­ческого благосостояния и стабильного развития не только в пределах подотчетной им территории, но и в стране в целом. Для этой цели местные органы должны обладать необходимыми финансовыми ресурсами.

Все страны — члены Совета Европы сталкиваются в настоя­щее время с проблемой выбора соответствующего баланса кон­троля и сокращения государственных расходов, с одной сторо­ны, и предоставления большей финансовой самодостаточности местным органам — с другой. Таким образом, они изыскивают возможности справедливого распределения средств на всех уров­нях государственного управления.

Не существует универсальной модели в области местных фи­нансов и местного бюджета, применимой для всех европейских стран. Каждая модель характерна своими нуждами и решениями. Тем не менее ст. 9 Европейского закона о местном самоуправле­нии (принятого и действующего в России с 1 сентября 1998 г.) предусматривает некоторые общие принципы, касающиеся фи­нансовых ресурсов, выделенных местным органам. Она гласит, что в рамках государственной экономической политики в соот­ветствующей стране местные органы имеют право обладать дос­таточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться в пределах своих полномочий. Такие финансовые ресурсы должны отвечать объему полномочий, возложенных на местные органы, в соответствии с конституцией и действующим законодательством.

Федеральное законодательство, регулирующее общие организационные принципы и финансовую базу местного самоуправ­ления в Российской Федерации, провозгласило принципы ока­зания финансовой поддержки в исполнении обязательств, воз­ложенных на местные органы; но как региональные, так и фе­деральные органы власти ими пренебрегают.

Контрольные вопросы

1. Что лежит в основе финансово-экономической деятельности местного самоуправ­ления?

2. Как формируется финансовая база органов местного самоуправления?

3. Какие принципы обеспечивают эффективную систему денежных поступлений?

ЛИТЕРАТУРА

1. Алексеев Ю.П. Основы местного самоуправления. — М., 1996.

2. Брячихин А.М. Россия — город — власть. — М., 1995.

3. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства: — Обнинск, 1995.

4. Гаврилов А.И. Проблемы повышения эффективности мест­ного самоуправления. — М.: БЕК, 1994.

5. Гапоненко А.Л. Управление экономическим развитием. — М., 1993.

6. Гладышев А.В. Правовые основы местного самоуправления. ― М., 1996.

7. Дульщиков Ю.С. Региональная политика и управление. — М, 1997.

8. Европейская хартия о местном самоуправлении. Совет Ев­ропы, Страсбург, 1990.

9. Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию // Российская газета. — 1996. — 9 апреля.

10. Мацнов Д.А. и др. Анализ экономического взаимодействия регионов России // Проблемы прогнозирования. — 1995. — №7.

11. Мацнов Д.А. Сохраним ли целостность общероссийского экономического пространства? // Российский экономиче­ский журнал. — 1995. — № 7.

12. Мельников С.Б. Корпоратизм — российский путь реформ. — М., 1996.

13. Менеджмент в сфере услуг / Под. ред. В.Ф. Уколова. — М., 1995.

14. Мельников С.Б. Формирование корпоративного управления муниципальными образованиями в России в условиях кри­зиса. — М., 1996.

15. Местное самоуправление в зарубежных странах. Информа­ционный обзор. — М., 1994.

16. Местное самоуправление в России: Сборник материалов по проблемам становления местного самоуправления в Россий­ской Федерации. Вып. 1. — М., 1995.

17. Местное самоуправление в России: технологии, проблемы, перспективы. Спецкурс. Вып. 6. — М., 1997.

18. Моргачев В.Н. Формы и методы территориального управ­ления в США и Канаде. — М., 1987.

19. Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации. Федеральный закон // Рос­сийская газета. — 1995.— 9 апреля.

20. Омаров А.М. Руководитель. Размышления о стиле управле­ния. ―  М., 1987.

21. Региональное управление. Зарубежный опыт / Отв. ред. Г.И. Иванов. ― М., 1993.

22. Региональная экономика / Под ред. Т.Г. Морозовой. — М., 1993.

23. Регион и Федерация: в поисках оптимума. — Невельск, 1966.

24. Регулирование территориального развития в условиях ры­ночной экономики / Под общ. ред. Б.М. Штульберга. — М., 1997.

25. Экономика: Учебник / Под ред. А.С. Пулатова. — М.: БЕК, 1994.

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение 3

Глава 1. Основные понятия и определения экономики региона

1.1. Национальная экономика как сфера организации воспроизводственных процессов

1.2. Понятия «регион», «экономический район»

Глава 2. Типы и виды экономик. Экономические системы и их сущность

2.1. Экономическая система и ее элементы

2.2. Типы хозяйственных систем

2.3. Типы и виды рыночных экономик

Глава 3. Теории размещения регионального производства

3.1. Теория сельскохозяйственного штандорта Й. Тюнена

3.2. Рациональный штандорт промышленного пред­приятия В. Лаунхардта

3.3. Теория промышленного штандорта А. Вебера

3.4. Теория центральных мест

3.5. Региональные рынки и пространственная теория цены

3.6. Теории региональной специализации и межре­гиональной торговли

Глава 4. Пространственная организация и специализация хозяйства

4.1. Теоретические разработки о пространственной организации хозяйства

4.2. Принципы и факторы размещения производитель­ных сил региона

4.3. Теория образования региональных комплексов        

4.4. Методы регулирования развития территориальных комплексов

4.5. Новые парадигмы и концепции региона

4.6. Размещение деятельности

4.7. Пространственная организация экономики

4.8. Межрегиональное экономическое взаимодействие   

Глава 5. Методы исследований в региональной экономике

Глава 6. Основы регионального управления экономикой

6.1. Особенности организации регионального управ­ления

6.2. Сущность и задачи регионального управления

6.3. Принципы и методы регионального управления      

6.4. Разделение функций, ресурсов и ответственности на федеральном, региональном и муниципальном уровнях

Глава 7. Региональное развитие: цели, критерии и методы управления

7.1. Что такое развитие?

7.2. Цели и критерии социально-экономического раз­вития региона

7.3. Методы управления региональным развитием

Глава 8. Основы муниципального менеджмента        

8.1. Муниципальный менеджмент как область прак­тики

8.2. Принципы муниципального менеджмента

8.3. Особенности муниципального менеджмента

8.4. Муниципальный менеджмент как учебная дис­циплина

8.5. Механизм управления муниципальным образо­ванием

Глава 9. Региональное размещение и регулирование региональных пропорций

9.1. Экономическое пространство России, его макро­экономические региональные пропорции

9.2. Проблема размещения производительных сил в региональной экономике

9.3. Задачи федерального, регионального и муници­пального управления в современных условиях

Глава 10. Организация муниципального управления в условиях корпоративной экономики

10.1. Корпоративная экономика как условие развития муниципальных образований (городов, районов)

10.2. Сущность корпоративного метода ведения хозяйства

10.3. Социально-финансовые группы муниципальных образований — управленческая основа корпора­тивной экономики

10.4. Корпоративная экономика и социальная жизнь

Глава 11. Факторы социально-экономического развития и конкурентоспособности регионов

11.1. Организационно-экономические факторы

11.2. Сравнительный анализ отечественных и зарубеж­ных факторов   

11.3. Новые тенденции в соотношении отдельных факторов

Глава 12. Методы управления региональной экономикой

12.1. Общая характеристика методов управления

12.2. Классификация методов

12.3. Экономическое моделирование

Глава 13. Воспроизводственные процессы в регионе  

13.1. Территориальное разделение труда и воспроизвод­ственные процессы на региональном уровне

13.2. Особенности организации воспроизводственного процесса в регионе

Глава 14. Организация управления экономикой региона

14.1. Сущность организации управления экономикой региона

14.2. Классификация организационных структур управления

14.3. Современные проблемы развития организацион­ных структур управления

Глава 15. Принципы управления

15.1. Принципы, обеспечивающие функциониро­вание объекта управления

15.2. Принципы, обеспечивающие развитие и совершенствование управляемой системы

Глава 16. Финансовая система региона

16.1. Финансово-экономическая основа местного само­управления

16.2. Финансовая база деятельности органов местного самоуправления (МСУ)

16.3. Виды межбюджетных поступлений

16.4. Рамки для установления межправительственных перечислений

16.5. Цели финансовых отношений между различными уровнями управления в Российской Федерации  

16.6. Финансовая основа осуществления местного самоуправления

Литература

---

[1] Гаврилов А.Н. Организация воспроизводственных процессов в регионе. — М.: Курсы повышения квалификации РАГС, 2000.