непосредственного воздействия регионального менеджмента право­мерны лишь в отношении объектов региональной собственности. Для всех других объектов эффективными могут быть только мето­ды опосредованного воздействия, и прежде всего, стимулирования деятельности субъектов хозяйствования.

Стимул, как известно, — активный побудитель деятельности предприятий и организаций любых форм собственности. Сти­мулирующая функция регионального менеджмента дает субъекту управления мощные средства для реализации интересов регио­на, муниципальных образований, предприятий и организаций, социальных групп. Таким образом, сущность функции стимули­рования заключается в целенаправленном воздействии субъекта управления на социально-экономические процессы региона че­рез опосредованное воздействие на все объекты, функциони­рующие на территории региона. Так, администрация области не может обязать предприятие, относящееся к федеральной, муни­ципальной или другой форме собственности, выделить средства, например, для строительства какого-либо объекта (даже соци­ально значимого и необходимого) общерегионального значения. Однако администрация области может заключить с этим пред­приятием договор, в соответствии с которым предприятие обес­печит какую-то часть финансирования строительства, а админи­страция создаст ему определенные стимулирующие условия хозяйствования — освободит от налога на прибыль (части, причи­тающейся областному бюджету), предоставит льготные условия водо-, энергопользования и т.д.

Рассматривая функциональную структуру регионального менеджмента, следует хотя бы кратко остановиться на проблеме взаимодействия функций субъектов управления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Как отмечалось ранее, перераспределение и взаимодействие функций указанных субъ­ектов управления осуществляется на основе принципа выделенной компетенции.

Этот  принцип,  в  корне  отличающийся  от традиционного принципа разграничения функций, не получил освещения ни в отечественной, ни в зарубежной литературе. Дальнейший отказ от использования указанного принципа в российской практике региональных реформ — это мощный фактор их сдерживания.

Следует отметить, что и в условиях планово-директивной системы управления хозяйством регионов проблема разграничения функций всегда стояла очень остро. К сожалению, от старой болезни не могут пока избавиться и высшие органы государствен­ной власти новой России, пытаясь искусственно разграничить функции управления между исполнительными и законодательны­ми (представительными) органами, между регионами и центром, между субъектами федерации и муниципальными структурами.

Между тем в странах с рыночной экономикой давно отказа­лись от принципа разграничения функций, взяв на вооружение его противоположность — принцип выделенной компетенции. Суть этого принципа состоит в наделении каждого субъекта управления точно очерченными функциями, которые законода­тельно закрепляются за ним. При этом для реализации каждой функции закон устанавливает соответствующие объемы ресурсов и их источники.

Таблица 6.1

Полнота реализации[1] функций различными субъектами управления в странах с разным типом государственного устройства

Функции	А	Б	В
1	2	3	1	2	3	1	2	3
1 . Жилищное хозяйство	++	+	+	+	++	+	—	+	++
2. Торговля и бытовое обслуживание, продоволь­ственное обеспечение	+	++	—	—	++	+	—	—	++
3. Здравоохранение	+	++	—	—	+++	—	—	+	++
4. Народное образование	+	++	—	—	+++	—	—	++	++
5. Транспорт и связь	+	++	—	—	+++	—	—	+	++
6. Энергоснабжение и водоснабжение	++	+	+	+	++	+	—	++	+
7. Строительство жилья и объектов городского хозяйства	++	+	—	—	+++	+	—	+	++
8. Охрана окружающей среды	++	+	+		++	+	—	—	++
9. Культура и досуг	+	++	—	—	+++	—	—	+++	+
10. Землепользование	+++	—	—	+	++	—	—	+++	—
11. Охрана правопорядка	+	++	—	+	++	—	+	++	—
12. Занятость и рынок труда	++	—	—	+	++	—	—	++	+
13. Социальная защита	+++	—	—	+	++	—	+	+++	—
14. Финансы и налоговая политика	+++	—	—	++	+	—	+	++	—
15. Планировка и за­стройка населенного пункта	+	++	—	+	++	—	—	+++	—
16. Поддержка рыноч­ных структур и предпринимательства	—	—	—	++	+	—	+	++	++
17. Внешнеэкономи­ческая деятельность	+++	—	—	++	+	+	+	+	++

В табл. 6.1 приняты следующие обозначения:

А — в странах с централизованными экономикой и управлением;

Б — страны с переходной экономикой и реформируемой системой управления (Россия);

В — в странах с развитой рыночной экономикой и развитым мест­ным самоуправлением;

1 — государство;

2 — местные органы;

3 — население;

(+++) функция практически в полном объеме реализуется данным субъектом;

(++) функция реализуется частично;

(+) объем полномочий в рамках данной функции незначителен;

(—) полномочия по реализации данной функции у субъекта практически отсутствуют[2].

Кардинальное отличие принципа выделенной компетенции заключается в том, что если в российской практике разграниче­ние функций осуществляется между различными сферами дея­тельности и между различными отраслями хозяйства, то в зару­бежной — каждый субъект хозяйствования наделяется опреде­ленной компетенцией в сфере деятельности или в каждой отрас­ли хозяйства (табл. 6.1).

В России, например, в сфере образования все субъекты управ­ления (федеральные, региональные, муниципальные) занимаются всеми ее объектами. Руководство общеобразовательной средней школой осуществляют министерства (в республиках), краевые (областные) управления или департаменты образования, район­ные (городские) отделы народного образования. Таким образом, в условиях, казалось бы, четкого разграничения функций между сферами внутри этих сфер у нас действует принцип «все занимаются всем». Например, в странах Западной Европы муниципалитет несет ответственность только за состояние средней школы. В нашей стране, если на территории какого-либо города или рай­она находится вуз или профессионально-техническое училище, то глава местной администрации несет за них ответственность на­равне с региональными и федеральными органами управления.

Необходимость реализации принципа выделенной компетен­ции обусловлена ограничивающими факторами рыночного регулирования регионального и муниципального хозяйства. Регио­нальный и муниципальный менеджмент сами по себе не гаран­тируют социально-экономическую стабильность в стране, не уст­раняют дифференциации уровней и качества жизни населения регионов и муниципальных образований. В этих условиях прин­цип выделенной компетенции становится одним из эффективных инструментов реализации государственной региональной соци­ально-экономической политики. Как отмечалось, компетенция субъектов управления каждого уровня в странах Западной Евро­пы закреплена соответствующими законами.

Например, в Германии принцип выделенной компетенции реализуется на трех уровнях: федеральном, региональном (зем­ля) и локальном (коммуна). Их субъекты управления осуществ­ляют функции в строгом соответствии с принципом выделенной компетенции и объемом средств, предназначенных для реализа­ции этих функций. Анализ данных, приведенных в табл. 6.2, по­зволяет еще раз убедиться в целесообразности использования принципа выделенной компетенции в процессе формирования и развития механизма взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов управления.

Контрольные вопросы

1. Почему важно формировать региональный менеджмент?

2. Раскройте принципы и методы регионального менеджмента.

3. Каковы функции регионального менеджмента и механизм их реализации на федеральном, региональном и муниципальном уровнях?

 

Таблица 6.2

Полнота реализации функций различными субъектами управления и расходы, закрепленные в бюджете в соответствии с принципом выделенной компетенции федерации, земель и коммун

Сфера выделенной компетенции	Сумма средств	Таксономические уровни
млрд. ДМ	федерация	земля	коммуна
всего	млрд. ДМ	%	млрд. ДМ	%	млрд. ДМ	%
1. Содержание адми­нистрации	38,7	8,5	22,0	13,9	36,0	16,3	42,0
2. Внешнеэкономическая деятельность	24,0	24,0	100	—	—	—	—
3. Оборона	55,2	55,2	100	—	—	—	—
4. Общественный  по­рядок и безопасность	21,9	2,0	9,0	13,8	63,0	6,1	28,0
5. Правосудие	11,2	0,4	4,0	10,8	96,0	8,0	—
6. Школы	58,3	—	—	44,1	76,0	14,0	24,0
8. Наука, НТП	12,6	9,6	76,0	2,7	21,0	0,3	3,0
9. Культура	9,0	0,2	2,0	4,1	46,0	4,7	52,0
10. Социальное обес­печение	539,0	478,0	89,0	23,2	4,0	37,9	7,0
11. Здравоохранение, спорт	48,1	2,2	5,0	12,0	25,0	33,9	70,0
12. Жилье, жилищ­ное строительство, охрана окружающей среды	42,8	2Д	5,0	10,7	25,0	30,0	70,0
13. Сельское хозяйство	17,4	12,8	74,0	4,2	24,0	0,4	2,0
14. Энерговодоснабжение, грузоперевоз­ки	27,2	17,6	65,0	7,7	28,0	1,9	7,0
1 5. Связь	32,4	14,6	45,0	9,2	28,0	8,6	27,0

7. РЕГИОНАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ: ЦЕЛИ,

КРИТЕРИИ И МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ

7.1. Что такое развитие?

Термин «развитие» часто употребляется в следующих сочетани­ях: экономическое развитие, социально-экономическое развитие, развитие экономики России (или другой страны), развитие регио­на, города. В каждом случае под развитием обычно подразумевает­ся любое прогрессивное изменение прежде всего в экономической сфере. Если изменение количественное, говорят об экономическом росте. При качественном изменении речь может идти о структур­ных изменениях или об изменении содержания развития, или о приобретении экономической системой новых характеристик.

Наряду с чисто экономическими характеристиками нередко рассматривают социальные параметры развития. Более того, со­циальные характеристики давно уже стали полноправными по­казателями, оценивающими степень развития любого региона.

Развитие всегда имеет направленность, определяемую целью или системой целей. Если эта направленность положительна, то говорят о прогрессе, если отрицательна, то о регрессе, или о де­градации. Иными словами, природа развития регионов всегда предполагает определенную цель или несколько целей.

Развитие региона — многомерный и многоаспектный процесс, который обычно рассматривается с точки зрения совокупности различных социальных и экономических целей. Даже если речь идет только об экономическом развитии, оно обычно рассматрива­ется совместно с развитием социальным. Социально-экономичес­кое развитие включает в себя такие аспекты, как:

•   рост производства и доходов;

• перемены в институциональной, социальной и админист­ративной структурах общества;

• перемены в общественном сознании;

• перемены в традициях и привычках.

В настоящее время основной целью экономического разви­тия большинства стран мира и их регионов является улучшение качества жизни населения. Поэтому процесс социально-эконо­мического развития включает в себя три важнейшие составляю­щие:

• повышение доходов, улучшение здоровья населения и по­вышение уровня его образования;

• создание условий, способствующих росту самоуважения лю­дей в результате формирования социальной, политиче­ской, экономической и институциональной систем, ори­ентированных на уважение человеческого достоинства;

• увеличение степени свободы людей, в том числе их эко­номической свободы[3].

Последние две составляющие качества жизни не всегда учиты­ваются при оценках степени социально-экономического развития стран и регионов, однако в последнее время в экономической нау­ке и политической практике им придается все большее значение.

Развитие любого региона — многоцелевой и многокритери­альный процесс. Содержание развития регионов может сильно различаться. Действительно, развитие Бурятии, Калининградской области, Ямало-Ненецкого автономного округа и Москвы по сво­ему содержанию сильно различаются, и это различие обусловлено не только исходным уровнем развития, но и особенностями каж­дого региона, его производственной структурой, географическим положением, производственной специализацией и пр.

7.2. Цели и критерии социально-экономического

       развития региона

В качестве целей социально-экономического развития региона используются такие, как увеличение доходов, улучшение образо­вания, питания и здравоохранения, снижение уровня нищеты, оздоровление окружающей среды, равенство возможностей, рас­ширение личной свободы, обогащение культурной жизни. Неко­торые из этих целей идентичны, но в определенных условиях они могут иметь существенные различия. Так, ограниченные средства можно направить либо на развитие здравоохранения, либо на ох­рану окружающей среды. Возникает конфликт между целями развития. В то же время понятно, что чем более чистой будет окру­жающая среда, тем здоровее будет население и тем в большей степени будет достигнута конечная цель — здоровье людей. По­этому в данном случае конфликт между целями не носит абсолютно неразрешимого характера. Однако в других случаях кон­фликт целей развития требует особого рассмотрения и специаль­ных методов разрешения.

Соответственно целям развития регионов строится система критериев (характеристик развития) и показателей, которые изме­ряют эти критерии. Несмотря на некоторые различия между стра­нами и регионами в иерархии ценностей и в целях развития, меж­дународные организации оценивают степень развития стран и ре­гионов по некоторым универсальным интегральным показателям. Одним из таких показателей является индекс развития человека, разработанный в рамках Программы развития ООН. Данный пока­затель ранжирует страны по восходящей от 0 до 1. При этом для расчета используются три показателя экономического развития:

• ожидаемая продолжительность жизни при рождении;

• интеллектуальный потенциал (грамотность взрослого насе­ления и средняя продолжительность обучения);

• величина душевого дохода с учетом покупательной способ­ности валюты и снижения предельной полезности дохода[4].

В межрегиональном сравнении, точно так же, как и в меж­дународном анализе, можно использовать индекс развития чело­века и другие аналогичные показатели.

Наряду с интегральными показателями можно использовать и отдельные частные показатели развития региона. Среди них:

• национальный доход на душу населения;

• уровень потребления отдельных материальных благ;

• степень дифференциации доходов;

• продолжительность жизни;

• уровень физического здоровья;

• уровень образования;

• степень счастья населения.

Целесообразно выделять долгосрочные и краткосрочные цели и соответствующие им критерии экономического развития стра­ны. Среди долгосрочных целей — становление и развитие постин­дустриального общества, создание рабочих мест высшей квали­фикации для будущих поколений, повышение уровня жизни всех граждан страны, включая уровень здравоохранения, образования и культуры. В качестве краткосрочных целей можно рассматривать преодоление кризиса и достижение конкретных величин прироста валового национального продукта в следующем году, квартале, месяце и пр. Долгосрочные и краткосрочные цели по своему со­держанию достаточно сильно различаются, меры по их достиже­нию также неодинаковы.

Критерии экономического развития не всегда играют роль це­лей или целевых ориентиров, и наоборот. Нередко в качестве так­тических целей регионального развития выступают промежуточные задачи, играющие роль необходимых условии успешного развития. Среди таких тактических целей развития региона или города мож­но назвать:

• привлечение новых видов бизнеса;

• расширение существующего бизнеса;

• развитие малого бизнеса;

• развитие центра города;

• развитие промышленности;

• развитие сферы услуг;

• повышение уровня занятости населения региона.

Особое значение в определении уровня экономического разви­тия региона имеют традиционные показатели, оценивающие уро­вень производства и потребления благ и рост этого уровня в расче­те на душу населения (валовой национальный доход (ВНП), вало­вой внутренний продукт (ВВП), реальный ВНП на душу населе­ния, темпы роста этих показателей).

Для оценки динамики развития целесообразно использовать показатели, оценивающие темпы экономического роста в регио­не: темпы роста душевого дохода, производительности труда, а также темпы структурной трансформации производства и обще­ства. Воздействие на темпы экономического роста — жизненно важный вопрос для экономической политики как страны в це­лом, так и отдельного региона.

Чисто экономические показатели, какими являются ВВП, ду­шевой доход, производительность труда и темпы их роста, не мо­гут в полной мере оценить социально-экономическое развитие региона. Не менее важны показатели продолжительности жизни, уровня здоровья населения, степени его образования и квали­фикации, а также показатели структурных изменений в производ­стве и обществе.

Экономическое развитие многих стран и регионов сопрово­ждается изменением структуры общественного производства, в частности, на смену индустриальному обществу постепенно при­ходит постиндустриальное. Все большая часть занятых работает в нематериальном секторе, все меньшая часть — непосредствен­но в промышленности и сельском хозяйстве.

Так называемые базовые отрасли перестают быть таковыми и никогда не станут базовыми опять. Потребление индивидуали­зируется, тиражность производства падает, происходит так назы­ваемая демассификация производства. Углубляется его интеллек­туализация, основными факторами производства становятся ин­формационные ресурсы. Добавленная стоимость создается глав­ным образом в нематериальной сфере, при этом труд приобретает новые черты: в нем начинают преобладать творческие функции, превалирующим типом работника становится творческая личность, приверженная своему делу и стремящаяся привнести в свою работу новые элементы. Стираются различия между низко- и высоко­технологичными отраслями: все отрасли становятся наукоемкими, абсорбируя поток управленческих, финансовых и коммерческих инноваций. Навыки работников и наличие прогрессивной техно­логии становятся важнее низких затрат на рабочую силу и других обычных факторов конкурентоспособности. Традиционные пре­имущества стран и регионов начинают утрачивать былое значение. Все названные тенденции проявляются почти во всех странах мира в большей или меньшей мере.

Нематериальное производство становится парадигмой эко­номического развития, что заставляет по-новому оценивать сте­пень богатства стран и регионов. Традиционно страны и регио­ны оцениваются с точки зрения богатства лесом, полезными ис­копаемыми, почвами, климатическими условиями, основными фондами, географическим положением. Новые представления о нематериальном производстве как о сфере, где создается боль­шая часть стоимости, меняют критерии оценки богатства стран и регионов. На первое место выдвигаются такие факторы, как богатство людьми и их квалификацией, управленческими техно­логиями, рыночной инфраструктурой, сетью бизнеса, культурой организаций. Новые представления об источниках и факторах экономического развития позволяют по-новому посмотреть на образование, науку, медицину, телекоммуникации, навыки ме­неджмента как на те сферы общественной жизни, которые ока­зывают решающее влияние на темпы и направление экономиче­ского развития страны в целом.

Итак, на уровне региона можно рассматривать следующие кри­терии и соответствующие им показатели социально-экономичес­кого развития:

• ВНП или ВВП (абсолютная величина и на душу населения) и темпы роста этих показателей;

• средний уровень доходов населения и степень их диффе­ренциации;

• продолжительность жизни, уровень физического и психи­ческого здоровья людей;

• уровень образования;

• уровень потребления материальных благ и услуг (продук­тов питания, жилья, телефонных услуг), обеспеченность до­машних хозяйств товарами длительного пользования;

• уровень здравоохранения (обеспеченность поликлиниками, аптеками, больницами, диагностическими центрами и услу­гами скорой помощи, качество предоставляемых медицин­ских услуг);

• состояние окружающей среды;

• равенство возможностей людей, развитие малого бизнеса;

• обогащение культурной жизни людей.

Стандартным способом оценки экономического развития ре­гиона является оценка уровня производства (к тому же, как пра­вило, материального производства). Такая оценка является сего­дня односторонней и недостаточной. Разработанные междуна­родными организациями подходы к оценке экономического раз­вития стран заставляют при оценке уровня развития региона рассматривать не только объем производства, но и такие, напри­мер, аспекты, как образование, здравоохранение, состояние окружающей среды, равенство возможностей в экономической сфере, личная свобода и культура жизни. Вполне уместно в качестве ин­тегрального показателя развития региона использовать индекс развития человека, разработанный и применяемый Программой развития ООН для оценки развития отдельных стран.

При управлении экономическим развитием отдельного регио­на целесообразно выделять все вышеперечисленные относительно самостоятельные цели и осуществлять мониторинг их достиже­ния. В частности, наряду с мониторингом состояния региональ­ного производства и динамики денежных доходов населения не­обходимо отслеживать и другие важнейшие параметры экономи­ческого развития.

Наличие и уровень качества школ, детских садов, других образовательных учреждений и их доступность, а также уровень образования и квалификации людей — важнейшие параметры уровня развития любого региона. Снабжение продуктами питания, кон­троль за их качеством, соблюдение прав потребителей на рознич­ном рынке — это также параметры оценки уровня регионального развития. Уровень физического и психического здоровья населе­ния, продолжительность жизни, уровень развития системы здраво­охранения и ее доступность, состояние окружающей среды — так­же важные оценочные критерии социально-экономического разви­тия региона.

Даже если предположить, что большая часть российских ре­гионов выйдет из экономического кризиса в узком смысле этого слова, т.е. возобладает положительная динамика роста произво­димой продукции, то вряд ли еще можно будет говорить о пози­тивных сдвигах в динамике социально-экономического развития в современном понимании, так как экологическая составляю­щая будет тормозить продвижение регионов вперед.

В настоящее время ближайшие пригороды многих российских городов представляют собой одну большую разрастающуюся свал­ку. Многие так называемые дачные поселки расположены в месте складирования собственных же отбросов. Значительная часть зе­мель безвозвратно утрачивается под напором наступающего неве­жества в экологической сфере, усиленного общим недостатком финансовых средств. Это лишь один незначительный аспект ком­плексной проблемы экологического благосостояния людей.

Многие города характеризуются многократным превышением допустимых норм загрязнения воды и воздуха. Значительные пло­щади плодородных земель ежегодно безвозвратно утрачиваются и навсегда выводятся из сельскохозяйственного оборота. Все нега­тивные экологические тенденции оказывают влияние на общий тренд социально-экономического состояния российских регионов.

В понятие социально-экономического развития региона входит и такая трудно измеримая субстанция, как культура жизни населе­ния. Положительная динамика экономического развития региона возможна лишь при условии обогащения культурой жизни населе­ния данного региона. Социально-экономическое развитие региона лишь тогда имеет положительную динамику, когда при прочих равных условиях расширяется личная свобода каждого, в том числе и в экономической области, что возможно при эффективной поддержке малого и среднего бизнеса, антимонопольных мерах, защите прав потребителей, обеспечении реальной свободы передвижений, которая обеспечивается развитым рынком жилья.

Тенденции развития регионов и городов. Рассмотрим некоторые базовые теоретические представления, лежащие в объяснении ос­новных тенденций экономического развития регионов и городов.

Первое из них — теория пространственных преимуществ, или теория размещения. Согласно этой теории пространственные преимущества проявляются в любой экономической деятельности. Они заставляют те или иные виды производств располагаться во вполне определенных регионах. Так, алюминиевая промышлен­ность тяготеет к источникам дешевой электроэнергии, металлур­гические заводы — к местам добычи железной руды и кокса, лю­бые производства, сильно зависящие от сырья, располагаются, как правило, близко к источникам сырья. Некоторые производст­ва, ориентированные на местные рынки и предполагающие значительные транспортные издержки, располагаются близко к рын­кам сбыта. Каждый регион, каждый город обладает своими тер­риториальными преимуществами, связанными либо с источника­ми сырья, либо с другими факторами производства (рабочая си­ла, земля, энергия), либо с близостью к рынкам сбыта. Данная теория в значительной степени объясняет сложившееся размеще­ние производительных сил.

Другие традиционные представления, связанные не только с теорией, но и с практикой экономического развития, основыва­ются на закономерностях агломерации, концентрации и комбина­ции производства. В крупных городах или городских агломерациях дополнительная экономия или дополнительный экономический эффект образуется в связи с тем, что вокруг успешно действующих производств формируется их окружение и благодаря объединенно­му использованию общих ресурсов (трудовых, энергетических, ин­фраструктурных) достигается дополнительная экономия. Высокая концентрация промышленности в крупных городах позволяет по­лучить дополнительную экономию, возникающую благодаря агло­мерационному эффекту (совокупные затраты всех производств в крупной агломерации меньше, чем сумма затрат каждого произ­водства в случае их одиночного размещения вне пределов данной агломерации). В крупных центрах возникает дополнительный по­тенциал их развития благодаря тому, что некоторые виды высоко­квалифицированной деятельности возможны только в крупных центрах (музеи, крупные театры, медицинские центры и т.п.).

Весьма плодотворной концепцией, позволяющей эффектив­но анализировать проблемы экономического развития региона, является концепция основного и вспомогательного производства. В любом регионе можно выделить основную промышленность, т.е. ту, продукция которой в основном вывозится из региона, и вспомогательное производство, продукция которого потребляет­ся преимущественно в пределах региона. Как пример можно рассмотреть машиностроительный завод в качестве основного производства и всю обслуживающую его инфраструктуру — почту, детские сады, школы, поликлиники, банки, страховые учре­ждения, экспедиционные и транспортные службы, строительст­во — в качестве вспомогательного. Обычно при расширении ос­новного производства увеличивается и вся обслуживающая его инфраструктура; возникает так называемый мультипликативный эффект: основное производство можно рассматривать как своеобразный ускоритель экономического роста.

Основное производство может быть не только ускорителем, но и тормозом развития, в частности в том случае, когда количество рабочих мест в основном производстве сокращается в процессе структурной перестройки. При достаточно быстрых структурных сдвигах, обусловленных научно-техническим прогрессом, главным фактором успешного развития региона становится не основное, а вспомогательное производство. Долгосрочное процветание региона зависит от того, насколько развита в нем инфраструктура и на­сколько она готова взять на себя нагрузку нового основного про­изводства. Чем больше развита инфраструктура (вспомогательное производство), тем более гибкой является вся экономика региона, тем на более прочной основе базируется его экономическое разви­тие и процветание.

Таким образом, в условиях быстрой смены основных производств главным фактором устойчивого экономического развития становится степень развитости всей городской инфраструктуры. Это дает основание по-новому взглянуть на роль так называемых вспомогательных производств, оценить их как первичный фактор экономического развития и залог его процветания в будущем.

При анализе качества регионального развития полезно использовать концепцию теории стадий роста Д. Белла. Во всех странах и регионах экономическое развитие проходит три основных стадии:  доиндустриальное,   индустриальное и постиндустриальное. Доми­нирующими отраслями доиндустриального развития являются добывающие отрасли, сельское хозяйство, рыбная, лесная и горнодобывающая промышленность. В индустриальной стадии преоблада­ют перерабатывающие отрасли — машиностроение, легкая и пи­щевая промышленность. В постиндустриальной стадии основными отраслями, на которых базируется экономическое развитие, становится отрасли нематериального производства: наука, образование, торговля, финансы, страхование, здравоохранение. Характерными чертами постиндустриального общества становятся относительное падение производства товаров и относительное увеличение производства услуг, рост наукоемкого производства, повышение уров­ня квалификации персонала, опережающая интернационализа­ция производства.

Общие закономерности мирового экономического развития дают возможность качественно оценить предысторию и перспек­тиву экономического развития того или иного города или регио­на. По доминирующей отраслевой принадлежности можно выде­лить города доиндустриальные, индустриальные и постиндустри­альные. В городах и регионах, находящихся на разных стадиях развития, происходят разные по своей сути процессы, и к ним применимы разные рецепты управления процессом экономиче­ского развития.

На стадии индустриального развития в городе или регионе действуют закономерности, определяемые ролью ведущих отрас­лей, «локомотивов индустрии», которые создают так называемый мультипликативный эффект и определяют весь ход развития го­рода или региона в целом. Ведущая отрасль создает дополнитель­ные рабочие места, вся остальная инфраструктура города как бы обслуживает основное производство. В этих условиях нередко формируются города с моноотраслевой структурой, когда одно или несколько предприятий одной отрасли определяют состояние экономики и социальной сферы всего города (рис. 7.1).

На постиндустриальной стадии развития города или региона главным фактором, определяющем его благосостояние, стано­вится уровень развития городской инфраструктуры. Насколько развиты дороги, связь, жилищный сектор, сфера услуг и индуст­рия развлечений, насколько доступны офисные помещения, на­сколько низок уровень преступности и обеспечен город квали­фицированными кадрами — все это определяет потенциал развития постиндустриального города. Насколько вся инфраструк­тура города способна принять новые виды бизнеса и новых людей, насколько быстро и эффективно может вся городская инфраструктура приспособиться к новым условиям — все это оп­ределяет потенциал постиндустриального развития.

Индустриальное развитие	Постиндустриальное развитие
•  отрасль, создающая  дополнительные     ра­бочие места •  мультипликатор роста •  развитие моноотраслевых городов	•  инфраструктура •  диверсификация •  гибкость

Рис. 7.1. Факторы развития городов разных типов

7.3. Методы управления региональным развитием

Местные органы власти любого уровня — региона, города или района — выполняют две основные функции: предоставление ус­луг жителям и предприятиям (содержание дорог, водо-, тепло-, энергоснабжение, уборка мусора, содержание парков, мест отды­ха и пр.) и управление социально-экономическим развитием подведомственной территории.

Управление развитием может осуществляться с помощью разнообразного спектра стратегий, программ, конкретных действий и одноразовых управленческих решений, посредством ко­торых местная администрация стремится стимулировать разви­тие экономики региона, создать новые рабочие места, увеличить налоговую базу, расширить возможности для определенных ви­дов экономической активности, в которых заинтересовано мест­ное сообщество (рис. 7.2).

Объекты управления функционированием	Объекты управления развитием
• дороги • уборка мусора • водо-, газо-, тепло-, электроснабже­ние • состояние и эксплуатация  жилого фон­да • парки, благоустройство	• возникновение новых и развитие   старых производств • развитие городской инфраструкту­ры, прежде всего связи и комму­никаций • занятость • уровень благосостояния

Рис. 7.2. Управление функционированием и развитием

Функция социально-экономического развития становится особенно значимой в переходный период, когда к традицион­ным вопросам экономического развития присоединяются во­просы формирования и развития рыночной инфраструктуры и преодоления кризисных явлений, сопровождающих переход экономики из одного состояния в другое. Выход из кризиса может оказаться болезненным, если экономические процессы пущены на самотек, и в то же время он может быть более глад­ким, если региональная администрация будет активно воздействовать на процессы экономического развития, используя имею­щиеся местные преимущества и создавая новые.

Преодоление кризиса в любой сфере жизни региона напря­мую связано с уровнем экономической активности. Социальное развитие, хотя и обладает относительной самостоятельностью, в значительной мере определяется ресурсными возможностями, которые, в свою очередь, зависят от степени экономического развития. Поэтому, только развивая экономическую активность, можно осуществить те или иные прорывы в жизни местного сообщества и поднять уровень благосостояния населения, который в конечном счете всегда определяет успех той или иной соци­ально-экономической политики.

Все возможные методы воздействия региональной администра­ции на ход экономического развития можно сформулировать так:

• создание в регионе благоприятных общих условий для развития деловой активности;

• регулирование деловой активности;

• прямая кооперация администрации региона и бизнеса.

Рассмотрим эти методы управления региональным развитием.

Создание благоприятных общих условий для развития деловой активности. К таким условиям следует отнести рыночную инфра­структуру, наличие земли и соответствующих прав на нее для развития новых видов экономической активности, хорошо раз­витые транспорт, связь, офисное хозяйство и др.

В странах Запада администрация все чаще осуществляет ин­вестиции в региональную инфраструктуру, предпринимает опре­деленные акции по реорганизации земельных участков, а также проводит работу в рамках регионального маркетинга для привле­чения новых видов бизнеса в регион. Администрации россий­ских регионов в условиях становления рыночных отношений по­мимо этих видов косвенного воздействия осуществляют прямую поддержку новых институтов, составляющих основу рыночной инфраструктуры.

Традиционными являются активные действия по созданию и укреплению инфраструктуры, которая является базовой для всех видов бизнеса: дороги, телефон, городские вокзалы, аэропорт и пр. По отношению к земле также можно совершать целена­правленные действия — объединять и дробить земельные участ­ки, выкупать и продавать их, сдавать в аренду и даже передавать в безвозмездное пользование. От конкретных действий в отноше­нии земли зависят как общее направление, так и интенсивность новой деловой активности в регионе.

Относительно самостоятельным фактором экономического развития любого региона в последнее время стал международный фактор: чем интенсивнее международные связи, тем боль­ший импульс, как правило, получает экономическое развитие региона. Содействие международным связям и международной торговле, привлечение иностранных инвестиций в регион ста­новятся относительно самостоятельным и весьма эффективным инструментом экономического развития в целом.

Регулирование деловой активности. Администрация формиру­ет побудительные мотивы предпринимателей с целью принятия ими необходимых для развития данного региона решений. Это достигается, в частности, путем уменьшения местных налогов либо предоставления дешевого капитала с помощью инструмен­тов займа, субсидий, гарантий и даже прямых заимствований.

Данные методы воздействия на предпринимателей нередко подвергаются обоснованной критике. В частности, доказывается, что такие меры ведут к прямым потерям ресурсов регионов и го­родов и не влияют в конечном счете на размещение новых видов бизнеса. Дело в том, что разница в условиях местного налогообло­жения, как правило, есть величина несоизмеримо меньшая, чем разница по другим условиям бизнеса (расположение, наличие близких поставщиков, близость рынков сбыта и пр.) Более того, конкуренция между регионами и городами часто ведет к выравниванию величин льгот по местным налогам. При этом ни один из  вступающих в такую конкуренцию регионов не получает заметных преимуществ, с одной стороны, а с другой стороны, все они зара­нее уменьшают поступления в свой бюджет.

В целом стратегия налогового и прочего влияния оказывает­ся эффективной лишь тогда, когда у властей имеется подробная информация, в том числе аналитическая, о состоянии того или иного бизнеса и о факторах, влияющих на принятие стратегических решений. Обычно подобной информации у администрации нет. Более того, информация такого рода обычно утаивается с целью получения налоговых и других льгот. Все это приводит к тому, что налоговые льготы становятся необоснованным и односторонним выигрышем бизнеса.

В то же время особый налоговый режим для новых инвести­ционных проектов в современных российских условиях позво­ляет достичь весьма значимых результатов. Так, администрация Новгородской области установила налоговые льготы для инвестиций на территории области, получила существенный приток иностранных инвестиций, гарантирующих уже сегодня высокий потенциал экономического развития области в будущем.

К регулирующим воздействиям администрации относится установление правил пользования землей. Например, в 90-е годы в отечественной практике организации жилищного строительст­ва стало правилом строительство «с нагрузкой», когда частный инвестор получал право на строительство (или капитальный ре­монт здания) лишь в том случае, если соглашался определенную долю готового жилья передать городским властям, а также при условии восстановления или расширения общегородских сетей и коммуникаций.

Выделение соответствующих зон использования земли для  жилищного строительства, для торговли и бизнес-центров, для промышленного использования оказывает влияние на частных инвесторов, планирующих развитие своей деловой активности. При планировании и осуществлении того или иного строитель­ства можно изменять обычные правила застройки, тем самым предоставляя конкретные льготы или высвобождая средства под те или иные программы.

Регулирование порядка застройки может дать весьма ощути­мый эффект в длительной перспективе. Однако получение соот­ветствующего эффекта возможно только при условии проработ­ки стратегических планов развития города, при четком выделе­нии долгосрочных и краткосрочных целей его развития.

Прямая кооперация администрации и бизнеса. В случае реализации крупных проектов развития городов иногда оказывается целесообразным непосредственное сотрудничество администрации и частных организаций. Примерами такого рода могут служить проекты «Сити» и «Манежная площадь» в Москве. Будучи масштаб­ными долгосрочными проектами, способствующими развитию города в целом, они осуществляются совместными усилиями частных организаций и администрации города. В ряде случаев для координации деятельности в рамках одного проекта создается смешанная компания. Однако в смешанных компаниях всегда наблюдается конфликт интересов частного и общественного секторов,  всегда сложно до конца согласовать интересы развития города конкретными интересами, связанными с извлечением прибыли. Чтобы избежать ненужного перекоса в сторону частных интересов прямая кооперация должна сопровождаться подробным и обоснованным процессом планирования, достаточно эффективным контролем, находиться под авторитетным и влиятельным руководством со стороны местной администрации.

Общемировой тенденцией последних лет стал рост числа организаций неправительственного, негосударственного характера, вовлеченных в решение проблем экономического развития го­родов. Как правило, это бесприбыльные организации, которые могут оказывать помощь частному бизнесу, содействовать его развитию. К таким организациям можно отнести местные тор­гово-промышленные палаты, специализированные агентства по развитию или маркетингу региона. Кооперация администрации с такими организациями приносит пользу региону в целом.

Обеспечивая процесс экономического развития региона, ру­ководители местной администрации подчас действуют как по­средники, как «создатели коалиций», помощники реальных дей­ствующих лиц, используя разнообразные подходы к содействию экономическому развитию. Поэтому работа по экономическому развитию может и должна строиться с привлечением руководи­телей крупнейших предприятий и работодателей региона. В та­кой кооперации с руководителями предприятий региональная администрация может более эффективно решать вопросы обу­чения персонала, развития инфраструктуры, стимулирования малого и среднего бизнеса.

Инструментами управления экономическим развитием на региональном уровне, как показано на рис. 7.3, являются создание общих условий бизнеса (дорога, связь, офисы, рыночная инфра­структура), регулирование деловой активности (местные налога, зонирование, особые условия), прямая кооперация администрации и бизнеса (совместные проекты).

Для выхода из кризисного состояния необходимы целевые планы, предусматривающие комбинацию всех методов воздействия на экономическое развитие региона, при этом весьма важным аспектом составления таких программ может стать анализ баланса результатов и затрат, связанных с осуществлением программы.

Независимо от того, какие конкретные методы управления развитием региона применяет администрация, сама по себе функция воздействия на развитие региона обладает рядом особенностей Прежде всего, это нерутинная функция, в отличие от стандартных функций обслуживания населения (водо-, газо-, электроснабжение, ремонт дорог, вывоз мусора, утилизация отходов). Более того, нерутинность этой функции предполагает гибкий, неординарный способ организации работ по управлению региональным развити­ем. Данная функция предполагает нестандартный подход к реше­нию проблем, организацию переговоров с частными и негосудар­ственными организациями, применение прогрессивных методов современного менеджмента, в том числе стратегического планиро­вания и маркетинга.

Формирование общих условий бизнеса	Регулирование деловой активности	Прямая кооперация администрации и бизнеса
•  транспорт •   связь •   гостиницы •   рекреации •  телекоммуникации •   региональная рыночная      инфраструктура:     ° банки     ° аудит     ° страхование     ° консультации	•   зонирование •   правила землепользования •   налогообложение •   субсидии •   льготы •   гарантии	•   совместные проекты •   взаимодействие с некоммерческими   организациями:    ° торгово-промышленные палаты    ° учебно-консультационные центры

Рис. 7.3. Виды воздействия на экономическое развитие региона

Контрольные вопросы

1. Что такое развитие?

2. Каковы цели развития региона?

3. Назовите основные критерии и показатели социально-экономического развития региона.

4. В чем суть концепции стадий роста Д. Белла?

5. В чем разница между управлением функционированием и управлением развитием городов и регионов?

8. ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО

МЕНЕДЖМЕНТА

8.1. Муниципальный менеджмент

       как область практики

Муниципальному менеджменту более двухсот лет, он осуще­ствляется практически во всех странах. Возникновение этих от­ношений было связано с действием многочисленных факторов и проходило в различных формах. В истории России, например, мощная побудительная мотивация местной самоорганизации заключалась в необходимости поддержания престарелых членов общин совместными усилиями семей, первоначального обучения детей, самообороны и т.д. В Германии во главу угла ставилось воспитание энергичной нации, способной решать глобальные и местные проблемы инициативно, предприимчиво, ответственно. Преимущественно бытовая основа характерна для генетической природы английской муниципальной организации; она опирается не столько на формально-юридическую основу, сколько на правосознание населения, которое ценит местные обычаи, бережет их и точно соблюдает.

Муниципальный менеджмент понимают в узком и широком смысле слова. В первом случае речь идет о практике регулирова­ния социально-экономических и общественно-политических про­цессов в городах и районах, населенных пунктах силами и средствами органов местного самоуправления в пределах их компетен­ции. Во втором случае муниципальный менеджмент раскрывается как вся совокупность организационно-экономических отношений, реализуемых в этих территориальных системах государственными, региональными, муниципальными органами власти и управления, экономическими негосударственными структурами, политическими партиями и другими общественными самодеятельными организациями населения, конфессиями, средствами массовой информации.

Муниципальный менеджмент возник в результате относительногo обособления и интеграции интересов жителей поселений для реализации этих интересов и связан с появлением специфического вида управленческого труда, нацеленного на удов­летворение потребностей территориальных сообществ. Муници­пальный менеджмент реализуется там и тогда, где и когда суще­ствует территориальная общность, в рамках которой происходит взаимодействие людей в повседневной жизнедеятельности, ори­ентация их на сохранение и развитие ценностей и установок, сложившихся в данном типе поселения.

При помощи муниципального менеджмента обеспечиваются все основные условия жизнедеятельности и потребности населения: в жилье, коммуникациях, общественном порядке, образовательных и медицинских услугах. Посредством муниципального бюджета перераспределяется 20—40% ВВП, в структуре местной власти занято до 20—30% работающего населения, находится до 1/3 собственности городов и районов.

О масштабах муниципального менеджмента в истории России можно судить по тому, что он осуществлялся более чем в тысяче городов, почти в двух тысячах районов, более чем в двух тысячах поселков городского типа, на территории свыше 24 тысяч волостей. Различия между ними были весьма существенными. В стране есть города и районы как находящиеся на стадии становления, так и достигшие передовых рубежей в НТП и являющиеся своего рода «локомотивами прогресса».

Практический механизм муниципального менеджмента включает институциональные и организационные структуры, методы установления правовых и административных норм, разработку, принятие и осуществление управленческих решений, этносоциальных и других императивов, других реальных регуляторов жизнедеятельности населения городов и районов. Организация этой деятельности довольно сложна и включает механизмы политического, социального, административного и экономического менеджмента.

Муниципальный менеджмент реализует следующие функции;

• анализ, оценку, разработку прогнозов, сценариев, программ и планов социально-экономического развития городов районов;

• стимулирование увеличения и использования трудового потенциала муниципальных образований, их научно-технического и интеллектуального ядра;

• поддержание и развитие социальной и производственной инфраструктур;

• инициирование конкурентной борьбы по предоставлению услуг населению, в том числе муниципальными структурами;

• наполнение местного бюджета и рациональное его исполь­зование;

• получение внебюджетных ресурсов;

• владение и распоряжение муниципальной собственностью, рациональное ее использование;

• создание условий для развития рыночной среды, ее ин­фраструктуры и предпринимательства;

• организацию рабочих мест, оптимизацию занятости и демографической нагрузки на экономику муниципальных обра­зований и экономически активное население;

• налаживание и укрепление экономических и производст­венных связей с другими городами и районами;

• взаимодействие местной власти с коммерческими банками, инвестиционными, страховыми и другими структурами, в том числе расположенными в других регионах и за рубе­жами России.

8.2. Принципы муниципального менеджмента

В городах и районах конкретизируются и приобретают территориальную специфику все основные связи и отношения, действующие в обществе. Поэтому научное осмысление принципов муниципального менеджмента и их эффективное применение на практике имеет первостепенное значение.

Принципы муниципального менеджмента разнообразны. В их системе можно выделить принципы общие и специфические.

Среди общих принципов, действующих во всех сферах общест­венной организации, в том числе в муниципальном менеджменте, следует назвать принципы системности, научности, выделения главного звена, устойчивого развития, социально-экономической эффективности и т.п.

Специфические (частные) принципы обусловлены особенностя­ми объектов и субъектов муниципального менеджмента. К спе­цифическим принципам муниципального менеджмента можно отнести: принцип оптимального сочетания федерального и ре­гионального управления с местным самоуправлением; принцип ориентации структур местного самоуправления на социальное обслуживание населения; комплексность социально-экономи­ческого развития городов и районов, их саморазвитие на основе наращивания и наиболее полной реализации потенциала в условиях рынка; принцип целостности территориальных структур.

Принципы лишь по форме являются неизменными. Их содер­жание динамично и, как правило, соответствует условиям разви­тия страны, ее регионов и муниципальных образований.

Принцип комплексности, например, все чаще понимается как требование создать такую структуру жизнедеятельности городов или районов, при которой население выступало бы не только фактором производства, но и главным образом целью развития экономики, социальным ориентиром для всех структур и техно­логий практического менеджмента.

Принцип целеполагания в муниципальном менеджменте ди­намично переориентируется с процессов на результаты — эко­номические, социальные, экологические и др.

Развитие принципа демократизма последовательно связывается с непосредственным участием населения в самоорганизации и общественном контроле за действиями местной власти.

8.3. Особенности муниципального менеджмента

Муниципальный менеджмент как предмет науки стал складываться с конца XIX в. Академического, точного теоретического его обобщения и объяснения еще не сделано. Сама практика соз­давалась во многом эмпирически, на основе здравого смысла. Исследователи специализировались и специализируются не столько по науке муниципального управления, сколько по отдельным проблемам территориальной организации жизнедеятельности. В результате научная школа муниципального менеджмента формируется с отставанием от потребностей практики, его академический курс разрабатывается медленно и фрагментарно.

Первоначальное обобщение имеющихся разработок сводятся к следующему.

Во-первых, муниципальный менеджмент существует реально как область специфического управления, научное направление и все более проявляется как относительно самостоятельная учебная дисциплина.

Во-вторых, эта практика имеет ряд аспектов — экономический, организационный, социальный, общественно-политический и др., а учебная и научная сферы могут быть охарактеризованы как меж­дисциплинарные.

В-третьих, становление муниципального менеджмента обу­словлено разделением труда в управлении, которое становится все более динамичным. Поэтому в структуре муниципального ме­неджмента в качестве относительно самостоятельных направлений исследования можно выделить менеджмент инвестиционный, кадровый, финансовый, политический и т.п.

В-четвертых, категории «муниципальный менеджмент» и «ме­стное самоуправление» выражают разные по сути явления и про­цессы.

Местное самоуправление раскрывается как социальный ин­ститут, призванный реализовывать интересы населения городов и районов. Федеральным законодательством установлено, что местное самоуправление в Российской Федерации — это при­знаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов жителей, его исторических и иных традиций местного населения.

Как видно, предмет изучения здесь изложен весьма широко, его познание в рамках существующих научных дисциплин явля­ется проблематичным. По-видимому, местное самоуправление — это не самостоятельное познавательное пространство, а скорее общее название, под которым условно объединяются многие конкретно-региональные разделы существующих наук об органи­зации общества.

Как предмет науки муниципальный менеджмент понимается нами в основном как процесс включения населения во власть, поэтому его содержание теснее всего связано со способами, приемами осуществления функций местной самоорганизации жителей городов и районов России.

Методологическую основу научной разработки муниципально­го менеджмента составляют:

1) общенаучные знания — история, философия, теория по­знания, науковедение;

2) теория общего и специального менеджмента, в том числе концепции гуманизации и экологизации управления, теория цик­лов, роста, развития, кризисов, устойчивого развития;

3) специальные теории территориальной социально-экономи­ческой организации, в том числе экономико-географические школы, концепции урбанизации и деурбанизации, территориаль­ного комплексирования, социальные теории адаптации населе­ния и т.д. Эти научные дисциплины взаимодействуют, дополняя и обогащая друг друга. Дифференциация их, равно как и объеди­нение, проявляется в полной мере, широкие перспективы откры­ваются на основе междисциплинарных исследований.

Первоочередными научными задачами являются:

• обоснование путей преодоления кризиса в муниципальных структурах России и механизмов устойчивого социально-экономического развития;

• исследование методов повышения эффективности муни­ципального менеджмента;

• изучение становления новой культуры управления и само­управления в городах и районах страны;

• раскрытие процессов адаптации отечественной практики муниципального менеджмента к процессам государствен­ного и регионального управления.

Обогащение собственных основ регулирования социально-экономических процессов научными выводами и положениями, передовым опытом приведут к возникновению качественно но­вой отечественной культуры муниципального менеджмента.

8.4. Муниципальный менеджмент как учебная дисциплина

Предметную область муниципального менеджмента состав­ляют научные знания главным образом о:

• функциях, принципах, структурах, предпосылках, законо­мерностях и тенденциях самоорганизации населения, ee территориальных формах в государственных системах разного типа;

• территориальной хозяйственной организации Российской Федерации, регионов, городов и районов и перспектива ее оптимизации;

• ресурсах местного развития, стратегиях их наращивания способах наиболее эффективного использования;

• технологиях прогнозирования и программирования, устойчивого и безопасного развития городов, районов и их систем;

• стимулирования экономической и социальной активности населения, местной власти и их ответственности;

• мониторинге, маркетинге, кадровом сопровождении муниципального менеджмента и др.

• Экономические реформы, осуществляемые сегодня в России, объективно способствуют усилению внимания к территориальному аспекту управления, инициируют его серьезную модернизацию.

Именно на региональный, местный уровень перенесен центр тяжести практического решения проблем реформирования ее социальной сферы, обеспечения действующих социальных стан­дартов, экологических нормативов. От того, насколько успешно будут проходить процессы реформирования и развития эконо­мики, зависят результаты социально-экономического роста стра­ны в целом. В современных условиях территориального хозяйствования, связанных со становлением регионального и местного самоуправления, унифицированный подход, ориентация только на руководство из федерального центра уже показали свою не­состоятельность.

Однако процесс реформирования общества не приемлет строи­тельства нового без учета использования всего рационального из ранее накопленного. Именно поэтому на начальном этапе реформ политические и идеологические противоречия в выборе путей их проведения привели не к перестройке плановой экономики, а к ее разрушению. Между тем мировая экономическая наука сегодня занята поиском новой парадигмы планологии и государственного регулирования экономики не только в национальных границах, но и в мировой экономической системе. Этим вопросам, например, была посвящена Римская всемирная конференция по планологии[5].

Сегодня стало очевидным, что не следует отрицать некото­рые аспекты функционирования директивного планирования, которое являлось лишь одним из инструментов системы адми­нистративного управления. Ведь анализ практики управления хозяйством стран с рыночной экономикой показывает, что целый ряд достижений отечественной плановой науки там успеш­но используется. Необходимо отказаться от идеологических штампов, осмыслить и взвесить положительные и негативные стороны накопленного опыта территориального управления и сформировать на этой основе новую, отвечающую современным требованиям экономического реформирования систему управления территориальным социально-экономическим развитием, в том числе муниципальных образований.

Экономическая реформа привела к существенному ослабле­нию вертикальных связей, сложившихся в условиях действия ад­министративной системы управления. Следствием этого явились: перераспределение экономической компетенции между различ­ными уровнями управления и появление новых точек взаимодей­ствия региональных и муниципальных органов управления с экономически самостоятельными предприятиями; многоукладность экономики; усиление экономического обособления предприятий, обусловленное противоречиями между коммерческими интересами отдельных юридических лиц и территории в целом.

Причины таких противоречий носят объективный характер, ибо, оказавшись в новой экономической ситуации, предприятия уже не вписываются в полностью сложившуюся ранее систему взаимоотношений с территориальными властными структурами, на которых остается ответственность за обеспечение комплексно­го экономического и социального развития территории, выпол­нение государственных стандартов качества жизни населения.

В развитии современной мировой экономики четко прослежи­вается тенденция усиления взаимодействия механизмов рыночного саморегулирования и государственного планирования. Такая тен­денция носит объективный характер, ибо сам механизм рыночного равновесия спроса и предложения, формирования продажной це­ны не позволяет обеспечить эффективного решения проблем ком­плексного территориального развития.

Функционирование современного механизма территориально­го хозяйствования опирается на два основных взаимосвязанных принципа: самоответственность и самофинансирование. Соблю­дение принципа самоответственности означает, в частности, возможность принятия территориальными органами власти ре­шений (в пределах своей компетенции) по всем вопросам разра­ботки и проведения социально-экономической политики на подведомственной территории. Реализация принципа самофи­нансирования предполагает формирование в регионе, муници­пальном образовании финансовой базы, обеспечивающей практическую возможность реализации принятых решений. Поэтому в современных условиях сущность управления социально-эко­номическим развитием муниципального образования состоит в целенаправленном воздействии органов местного самоуправле­ния на все субъекты хозяйствования, расположенные в границах муниципального образования, с соблюдением принципа баланса интересов преимущественно на договорной основе при условии полной экономической ответственности партнеров, обеспечи­вающем повышение качества жизни населения.

Из сущности управления социально-экономическим разви­тием вытекают задачи местного самоуправления. Главная из них состоит в разработке и реализации социально-экономической политики, соответствующей специфике настоящего этапа экономической реформы: органы местного самоуправления сохра­няют ответственность за решение проблем комплексного соци­ально-экономического развития подведомственной территории, включая задачи ослабления негативных последствий политиче­ского и экономического реформирования для населения.

Развитие многоукладной экономики привело к тому, что ра­ботники органов местного самоуправления зачастую уклоняются от решения проблем в условиях, когда их слово не является ре­шающим. Между тем никто не снимал с них ответственности за все, что происходит на подведомственной им территории, хотя, конечно, методы воздействия на те или иные субъекты хозяйство­вания зависят от форм собственности, ведомственной принадлеж­ности, организационно-правовой формы предприятия. Поэтому объектом управления являются все отрасли и сферы жизнедея­тельности муниципального образования, а также протекающие в рамках его территории экономические и социальные процессы.

Новые экономические условия заставили исследователей и практиков искать адекватные формы, методы и инструменты территориального управления, в частности пытаться (по опыту зарубежных стран) применять принципы и технологии стратеги­ческого планирования, реализуемые на уровне предприятия, к социально-экономическим территориальным системам.

Между тем прямая аналогия между хозяйственной социаль­но-экономической системой, какой является корпорация (фирма), и социально-экономической территориальной системой — му­ниципальным образованием (городом), весьма сомнительна, по­скольку миссии указанных систем имеют принципиальные раз­личия и применение моделей проектного управления не способ­но обеспечить выполнение всех задач, стоящих перед муници­палитетом и охватить все направления его деятельности. Применение теории организаций для сферы государственного и муниципального управления требуют серьезной адаптационной рабо­ты на уровне методологических научных исследований.

Таким образом, в настоящее время многие аспекты управле­ния социально-экономическим развитием муниципальных образований носят дискуссионный характер. Высказываются различные, а порой и взаимоисключающие точки зрения. Тем не менее их анализ дает основания для следующего вывода: потреб­ность в адаптации экономики муниципальных образований и эф­фективном их функционировании и развитии объективно обу­словливает необходимость постоянного обновления механизма управления территорией.

Что мы подразумеваем под термином «обновление управле­ния»?

Понятие «обновление» отражает наличие прогрессивной направленности изменений рассматриваемого объекта, их временную последовательность и преемственность. Оно как бы аккумулиру­ет в себе содержание категорий: становление, движение, разви­тие, устойчивость и изменчивость, качество и количество, целое, система, структура и ее элементы[6]. На этом основании можно определить понятие «обновление управления», под которым под­разумевается процесс модернизации, реконструкции и замены отдельных звеньев, методов и инструментария системы управле­ния, с тем чтобы повысить ее действенность и эффективность. Такое обновление может быть частичным или комплексным. Как правило, оно должно осуществляться поэтапно. При этом могут существенно меняться организационная и кадровая струк­туры управления.

Особое теоретическое и практическое значение приобретает решение вопросов обновления регионального управления, орга­низующего главную сферу жизнедеятельности человека, — мате­риальное производство, где без использования созидательных организационно-экономических факторов, без коренных изме­нений в характере, содержании, условиях, в уровне использова­ния мотивов и стимулов, без организационных мероприятий, затрагивающих интересы каждого члена, преобразования будут носить разрушительный характер.

В настоящее время объективно возрастает значение обнов­ления форм регионального и государственного управления, по­вышения его эффективности. Соглашаясь с возможностью при­менения региональных экономических рычагов, стимулирующих прогрессивное развитие экономики предприятий, необходимо кардинально менять систему управления муниципальных обра­зований, регионов и страны в целом.

Региональное развитие подвержено воздействию целого ряда внешних и внутренних факторов. Это связано в первую очередь со сложной структурой экономики региона, с разноплановостью составляющих ее элементов, с социальной неоднородностью и множеством разнопорядковых экономических и социальных связей. Существенное влияние на структуру экономики и ее потенциал оказывают географические, территориальные, демографические, транспортные и другие особенности, существенным образом определяющие специфику экономики и региональную структуру управления.

Функционирование механизма обновления системы управле­ния на региональном уровне должно быть подчинено переводу со­циально-экономической сферы в режим устойчивого, а затем и динамичного развития с помощью разработок и проведения в жизнь специальных программ в стратегии регионального, муници­пального и местного управления. Главная цель постоянно дейст­вующего механизма обновления управления в этом процессе за­ключается в том, чтобы объединить инновационную деятельность, осуществляемую в отдельных «точках роста», в один организаци­онно оформленный управляемый процесс.

Что подразумевается под понятием «развитие» применительно к муниципальным образованиям? Известно, что развитие любого объекта — это особый вид изменений, отличающийся качествен­ными преобразованиями, приводящими к возникновению ново­го. Исходя из этого развитие муниципального образования мож­но представить как комплексный процесс качественных преобра­зований его экономической, социальной, пространственной, по­литической и духовной сфер, приводящий к изменениям условий жизни человека.

Социально-экономическое развитие территории — это объек­тивный процесс, происходящий как в самом регионе, так и в стра­не в целом под воздействием исторических, географических, ре­сурсных, демографических и других факторов. Одновременно это и субъективный процесс, происходящий под воздействием управлен­ческих мер в первую очередь со стороны региональной админист­рации, а также администрации федерального уровня.

Современное состояние регионов России определяется общим состоянием экономики страны, но у каждого региона есть и спе­цифические характеристики его социально-экономического со­стояния. Перед всеми регионами стоит задача выхода из кризиса и обеспечения устойчивого социально-экономического развития. Специфика кризиса отдельных регионов определяется как объективными факторами (спецификой положения региона в общественном разделении труда, отраслевой структурой, географическим положением, природными ресурсами), так и субъективными (методами регионального управления и стабильностью условий ведения бизнеса). Именно последние определяют актуальность постановки проблемы эффективного управления социально-эконо­мическим развитием территорий.

Своеобразие развития российских регионов в последние годы состоит в том, что в них проявляются разнонаправленные тенден­ции. С одной стороны, падал объем производства, прежде всего в обрабатывающей промышленности, старел и деградировал накоп­ленный производственный аппарат, увеличивалась доля добываю­щей промышленности, что в целом свидетельствует о негативных процессах деиндустриализации. В то же время развивалась сфера нематериального производства, рыночная инфраструктура, что го­ворит о позитивных тенденциях. В России после кризиса 1998 г. наблюдается позитивная динамика роста реального сектора.

Сегодня необходимо на основе новых научных идей, подхо­дов, механизмов, методов разработать инновационную концеп­цию управления, связанную с изменением содержания и струк­туры общественного развития.

В практику государственного и муниципального управления все больше проникают методы управления, оправдавшие себя на уровне основного производственного звена, прежде всего в ча­стном секторе. Это относится и к формированию временных рабочих групп, и к стратегическому планированию, и к делеги­рованию полномочий, и к маркетингу, и к методам управления корпоративной культурой, и ко многим другим методам и прие­мам управления. В практику регионального управления внедря­ются  современные  информационные  технологии,  управление развитием региона все в большей мере основывается на управленческих и финансовых нововведениях. Происходит постепен­ный переход от традиционной административной модели управ­ления, в которой главным было следование инструкциям, к но­вой модели менеджмента, в которой центральным системообразующим элементом становится ориентация на достижение результата. При этом результатом становится не только высокая  эффективность на всех уровнях управления и в целом по региону, но и повышение уровня жизнеобеспечения и жизнедеятельности населения, инфраструктуры.

Таким образом, концептуальные основы эффективного управления развитием региона неразрывно связаны с созданием усло­вий, обеспечивающих достойную жизнь человека, ее уровень и качество. Главный компонент социально-экономического разви­тия — это воспроизводство самого человека и создание всей ин­фраструктуры его жизнеобеспечения и жизнедеятельности.

8.5. Механизм управления муниципальным образованием

Отечественный опыт показывает, что местное самоуправле­ние — это всегда комбинация местных, региональных и государст­венных интересов. На протяжении почти всей истории России интересы, потребности и запросы жителя местного сообщества ока­зывались на несколько порядков ниже интересов державы. Человек становился «винтиком» гигантской государственной машины, рабочей силой, статистической единицей, плательщиком много­численных налогов и сборов.

Сегодня для местного самоуправления при осуществлении организационно-управленческих функций характерным становится доминирование интересов населения местного сообщества, кото­рые выявляются, изучаются и учитываются при подготовке целевых программ развития территорий, формировании местного бюджета, построении структур местного самоуправления, оценке деятельности депутатов и должностных лиц. Местные интересы имеют приоритет перед общегосударственными и корпоративны­ми. России еще предстоит разработать формы и методы эффек­тивного воздействия органов местного самоуправления на соци­альное, экономическое, экологическое, демографическое и про­странственное развитие подведомственной территории.

Для развития системы местного самоуправления и реализации условий постоянного обновления механизма управления муници­пальным образованием требуется использование новых, нетради­ционных подходов. Это связано, во-первых, с тем, что проблемы, стоящие перед муниципальными органами управления, отлича­ются от проблем, решаемых органами государственного управле­ния, поэтому способы их решения по существу мало разработа­ны; во-вторых, структура органов местного самоуправления не в полной мере соответствует стоящим перед ним задачам, что обу­словлено неразвитостью и новизной самого института местного самоуправления. Таким образом, формирование новой парадиг­мы управления экономическим развитием муниципальных образований становится объективной необходимостью.

В России, как и в других странах, в последнее время про­изошли большие изменения в условиях функционирования все­го государственного сектора. Интернационализация экономиче­ских связей, развитие технологий, основанных на новом знании, информатизация всех аспектов жизни людей, обострение конку­ренции организаций и государств, новая роль нематериальных нововведений — вот лишь неполный перечень новых реалий рубежа XX и XXI вв. Ключевой тенденцией является ускорение перемен. Точно так же, как в коммерческой сфере изменяются обстоятельства деятельности любой коммерческой организации (меняются технологии производства, появляются новые товары и услуги, меняются методы управления, распространяются но­вые социальные технологии и финансовые инновации), так и в работе государственных учреждений изменяются обстоятельства их функционирования — цели, приоритеты развития, финансо­вая среда, появляются новые способы обустройства обществен­ной жизни, изменяются функции деятельности государственных учреждений. Особенно зримо происходящие процессы видны на примере регионального развития, где меняются факторы, прин­ципы взаимодействия разных уровней государственной власти, условия социально-экономического развития региональных со­обществ, меняется сама парадигма развития.

Работа муниципальных учреждений все в большей мере ста­новится связанной с частными организациями. Расширяется прак­тика формирования муниципальных агентств, которые, действуя наподобие частных организаций, выполняют функции управле­ния. Многие муниципальные учреждения приватизируются, про­исходит их разгосударствление. Функции, связанные с уборкой мусора на городских улицах, эксплуатацией жилого фонда и, на­конец, содержанием тюрем, во многих странах постепенно передаются из государственного сектора в частный. Это заставляет менять базовую модель муниципального управления, так как она перестает отвечать новым условиям развития общества. Проис­ходит постепенный переход от традиционной административной модели управления, в которой центральным элементом было сле­дование инструкциям, к новой модели менеджмента, в которой центральным системообразующим элементом становится ориен­тация на достижение результата.

По мере приватизации и разгосударствления разрушается мо­нополия государственных учреждений на предоставление услуг населению и бизнесу. Особенно ярко это проявляется на при­мере муниципальных служб: организации, осуществляющие му­ниципальные услуги, переходят с государственной на частную основу. Это относится к эксплуатации жилья, уборке мусора, строительству дорог, оказанию услуг связи и ко многим другим видам муниципальных услуг.

Традиционная бюрократическая система управления начина­ет постепенно замещаться новой, в которой присутствуют эле­менты рыночных механизмов. Человек все в большей мере на­чинает рассматриваться как клиент и потребитель услуг, предоставляемых государственными учреждениями и ведомствами, и в связи с этим вся деятельность государственных учреждений рас­сматривается через призму удовлетворения потребностей и кон­кретных запросов потребителя. Источником успеха работы госу­дарственного учреждения становится выполнение дополнительных функций и развитие нетрадиционных видов обслуживания, увеличивающих результат.

В практику управления муниципальным образованием прони­кают методы количественной оценки результатов, в частности оценки эффективности (отношения результата к затратам), резуль­тативности (отношения фактического результата к планируемому) и экономии (отношения планируемых затрат к фактическим).

Измерение эффективности деятельности организаций обще­ственного сектора трудноосуществимо, поскольку есть заметное различие между организациями частного и общественного секто­ров: частная организация ориентируется на получение прибыли, а организация общественного сектора — на удовлетворение обще­ственных потребностей.

В процессе формирования новой модели управления видоиз­меняются процедуры контроля. На место тотального бюрократи­ческого контроля приходит контроль со стороны населения, по­требителей услуг регионального управления, который осуществ­ляется как непосредственно, так и при помощи общественных организаций и средств массовой информации. В условиях децен­трализации управления контроль должен быть более тщательным и всеобъемлющим (чем больше децентрализация, тем более тща­тельным должен быть контроль). Он должен приближаться к не­посредственным исполнителям и в значительной мере осуществ­ляться ими самими.

Смещаются и другие акценты, в частности центр тяжести пе­реносится с измерения затрат на измерение результатов. Традици­онно в государственном управлении концентрировалось внимание на вопросе о том, сколько потрачено государственных средств, при этом измерение реального результата оставалось в тени.

При новых подходах к управлению основное внимание пере­носится на постановку целей и задач, выработку инструментов их достижения, измерение и мониторинг результатов, оценку эффек­тивности.

Повышение эффективности деятельности любой организации лежит в основе любого реформирования и реструктуризации. Кон­цепция повышения эффективности деятельности, столь понятная в рамках коммерческой организации, не всегда в полном объеме может применяться к деятельности организации общественного сектора.

В то же время зарубежный опыт показывает необходимость широкого использования в общественном секторе подходов, по­вышающих эффективность использования бюджетных средств. В связи с этим определенный интерес вызывает концепция Value for money («ценность за деньги»), широко используемая в прак­тике деятельности организаций общественного сектора в Вели­кобритании и некоторых других стран. Данный термин во всех государственных организациях Великобритании стал ключевым в контексте повышения продуктивности их работы. Его смысл состоит в том, что в каждом конкретном случае использование бюджетных средств сравнивается с полученным полезным эф­фектом (результатом). Таким образом, Value for money — это своего рода концепция повышения эффективности расходова­ния бюджетных средств. Она нашла применение не только в бюджетных, но и в коммерческих организациях.

Ярким примером успешного использования в государствен­ной службе приемов менеджмента коммерческих организаций в последнее время стало стратегическое управление. Методы стра­тегического управления начинают успешно использоваться при осуществлении антикризисных мер в регионах и муниципаль­ных образованиях, при управлении инвестиционной деятельно­стью или масштабными инфраструктурными проектами. Однако в полной мере все конструктивные элементы стратегического управления еще предстоит внедрить в практику работы муници­пальных органов управления.

Стратегическое управление в значительной степени представ­ляет собой управление развитием. Развиваются все социально-экономические объекты: коммерческие фирмы, органы государ­ственного управления, регионы, города и государства. В процессе развития любой объект может приобрести новые черты в техни­ческом, экономическом, социальном, физиологическом, функ­циональном, эстетическом, экологическом или любом другом смысле. Новые черты могут проявляться в усилении имеющихся или в построении новых структурных связей. Поэтому структур­ная перестройка, обнаруживающая новое свойство, часто становится ведущим критерием развития объекта управления.

Природа развития фирм, организаций, стран и регионов всегда предполагает определенную цель или несколько целей, которые и определяют направленность развития. Если такая направленность положительна, то говорят о прогрессе, а если отрицательна, — то о регрессе или о деградации.

Управление развитием становится все более актуальным по ме­ре того, как растет темп социально-экономических изменений. Особенно ярко ускорение социально-экономического развития ор­ганизаций, стран и сообществ проявлялось в XX в. Увеличивалась скорость распространения информации, формировались новые со­циально-экономические связи, время «сжималось», соответственно темпы социально-экономического развития увеличивались.

В начале XXI в. страны и народы, компании и организации, лидеры и менеджеры сталкиваются с необходимостью самооб­новления, так как темпы научно-технического и социального прогресса продолжают ускоряться. Неуклонное обновление ми­ра требует от людей собственного постоянного развития, чтобы успевать за вечно ускоряющимся потоком нового.

В практике муниципального управления приходится решать множество текущих проблем и, как правило, это проблемы функционирования. Вопросы перспективы, т.е. вопросы развития, при этом отходят на второй план. В то же время, стратегически не решая перспективные проблемы, мы обрекаем себя на ухудшение ситуации в будущем.

Традиционно стратегия понималась лишь как результат плани­рования, как нечто зафиксированное и устоявшееся. В послед­нее время среди специалистов стало преобладать новое понима­ние стратегии как соединения рационально выработанной стра­тегии и случайной, так называемой чрезвычайной, стратегии. По­следняя определяется в первую очередь шаблонами, моделями в потоке решений и действий, она является результатом взаимодей­ствия плановых и незапланированных действий. Новое понимание стратегии обусловлено высокой степенью изменчивости современ­ного мира: будущее непредсказуемо; определенности нет ни в чем; нет достоверных прогнозов; цели подвижны так же, как и внешние условия. Поэтому детальные стратегии не могут быть заранее вы­строены. Часто их приходится корректировать по ходу дела. Секрет успеха ¾ не в предвидении будущего, а в создании организации, которая могла бы процветать в непредсказуемом будущем.

Стратегия ― это общее направление развития. Если его нель­зя указать точно, то все равно полезнее иметь не вполне четкое направление развития, чем никакого. Даже недостаточно четкое, но понятное общее направление можно воплотить в тактических шагах и программах, способствующих развитию регионов, городов и населенных пунктов в нужном направлении.

Компонентами стратегического управления (рис. 8.1) явля­ются: стратегическое планирование, реализация стратегии и стратегический контроль.

Рис. 8.1. Составные элементы стратегического управления

В мировой практике в системе стратегического управления получает широкое распространение новый метод контроля — бенчмаркинг. Это особая управленческая процедура внедрения в практику работы организации технологий, стандартов и методов работы лучших организаций. В рамках бенчмаркинга осуществ­ляются поиск организаций (предприятий), которые показывают наивысшую эффективность, обучение методам их работы и реализация передовых методов в собственных условиях. В процессе бенчмаркинга анализируется практика лучших организаций, ищет­ся ответ на вопрос, что, как и почему делают лидеры для удов­летворения потребностей клиентов.

Руководители коммерческих фирм, управляющие организа­циями общественного сектора и государственные служащие многих стран используют бенчмаркинг как инструмент оценки выполненной работы, а также для передачи передового опыта управления успешно действующих организаций.

Основное содержание бенчмаркинга состоит не столько в том, чтобы определить, насколько другие организации оказались ус­пешнее, сколько выявить факторы и методы работы, которые по­зволили достичь более высоких результатов.

Национальные и местные правительства многих стран мира ищут способы уменьшить расходы, увеличить эффективность управления, усилить отдачу бюджетных средств, повысить каче­ство услуг, предоставляемых гражданам. Бенчмаркинг является той управленческой технологией, которая позволяет формализовать передачу и адаптацию передового управленческого опыта.

Качество предоставляемых услуг становится центральным мо­ментом в работе многих органов местного управления и местных органов власти. Достижение качества должно опираться на соответствующие стандарты, а оценка качества предполагает процедуру внешнего аудита.

Таким образом, цикл стратегического управления (рис. 8.2) состоит из стратегического планирования, в рамках которого определяются цели, проводится SWOT-анализ, разрабатываются стратегия и способы ее реализации, построенные на философии организации, ее оргструктуре, подготовленности персонала, ор­ганизации деловых процессов и стратегического контроля.

Рис. 8.2. Цикл стратегического управления

После того как стратегия выбрана, она реализуется и осуще­ствляется контроль полученных результатов. Затем цикл страте­гического планирования начинается снова. Цикл стратегическо­го планирования, выполненный однажды, не способен закре­пить и зафиксировать незыблемую или единственно верную ус­пешную стратегию. Процесс стратегического управления непре­рывен. Планы в организациях создаются отнюдь не для того, чтобы неукоснительно их выполнять; они лишь средство успеш­ного управления, адаптирующего возможности организации к по­стоянно меняющимся условиям.

Таким образом, особенностью современной парадигмы управ­ления экономическим развитием муниципального образования является то, что, во-первых, управление становится стратегиче­ским, а во-вторых, экономическое развитие территории и эф­фективное управление этим процессом становятся заботой не только управленцев, но и бизнесменов, политиков и, безуслов­но, всего населения территории.

Контрольные вопросы

1. В чем заключаются экономические, социально-психологические и правовые предпосылки муниципального менеджмента? Можно ли его средствами про­тивостоять углублению кризисных явлений в нашей стране?

2. Какова сущность муниципального менеджмента и как можно радикально по­высить его результативность?

3. Как реализовать принцип комплексности в муниципальном менеджменте?

4. Чем характеризуется отечественная культура муниципального менеджмента? Каковы критерии и этапы ее формирования?

5. Каковы уроки истории зарубежного опыта муниципального менеджмента для практики подготовки и переподготовки специалистов государственного управ­ления и местной власти Российской Федерации?

9. РЕГИОНАЛЬНОЕ РАЗМЕЩЕНИЕ

И РЕГУЛИРОВАНИЕ РЕГИОНАЛЬНЫХ

ПРОПОРЦИЙ

9.1. Экономическое пространство России,

       его макроэкономические региональные пропорции

Экономическое пространство России состоит из территориаль­ных образований, регионов, районов и поселений, имеющих суще­ственные отличия в уровнях экономического развития, отраслевой специализации, природно-климатических условиях. Вместе с тем эти образования взаимосвязаны, причем не столько торговлей, сколько современным глубоко специализированным высокотехно­логичным производством.

В ходе длительного совместного развития российских регио­нов между ними сложились определенное общественное разделе­ние труда и отраслевая специализация в составе целостного эко­номического пространства страны. Для востока России, вклю­чающего шесть экономических регионов — Поволжский, Ураль­ский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский, Дальневосточ­ный и Северный, характерно преобладание ресурсопроизводящих отраслей. В начале 90-х годов в этих экономических регионах производилось более 80% продукции нефтегазовой промышленности всей России, почти 75% — угольной промышленности, свыше 75% — черной и почти 90% — цветной металлургии, около 60% — химической промышленности, свыше 65% — лесной и лесоперерабатывающей промышленности.

В западных регионах — Северо-Западном, Центральном, Волго-Вятском, Центрально-черноземном и Северо-Кавказском — в основном сосредоточены ресурсообрабатывающие отрасли. В на­чале 90-х годов здесь производилось более 70% продукции лег­кой промышленности всей России, свыше 52% — машинострое­ния и пищевой промышленности. Отраслевая специализация обусловила в каждом регионе высокую долю продукции, произ­водимой для других регионов и получаемой из них. В конце 80-х годов доля вывоза в производстве продукции и ввоза ее в ре­сурсах потребления отдельных укрупненных экономических рай­онов характеризовалась следующими данными.

Из табл. 9.1 видно, что объем межрегиональных связей сопос­тавим с масштабами производства и потребления в экономиче­ских районах, поэтому межрегиональные связи оказывают глубо­кое воздействие на экономические процессы, идущие в россий­ских регионах.

В ходе экономических реформ возникли две устойчивые нега­тивные тенденции в динамике хозяйственных связей между регио­нами России. Первая — ослабление межрегиональных связей из-за спада производства как следствие того, что объемы этих связей из-за отраслевой специализации регионов сопоставимы с масштабами производства в них. Вторая тенденция — сокращение числа и наполняемости хозяйственных связей вследствие увеличения поста­вок на экспорт российской продукции ресурсного назначения — имеет в качестве базового условия исторически сложившуюся замкнутость российского экономического пространства.

Разумеется, наряду со спадом производства и увеличением экспорта производственных ресурсов на процесс сокращения связей между российскими регионами заметно влияют рост тарифов на услуги транспорта, масштабная «бартеризация» экономики.

Таблица 9.1

Доля укрупненных районов в вывозе продукции

производства и ввозе ресурсов потребления, %[7]

Экономические районы	Вывоз	Ввоз
Северный	25,3	29,1
Северо-Западный	25,5	31,4
Центральный	25,2	29,8
Волго-Вятский	24,0	25,0
Центрально-черноземный	22,4	25,8
Поволжский	24,8	22,9
Северо- Кавказский	20,0	24,4
Уральский	24,7	22,9
Западно-Сибирский	24,0	22,4
Восточно-Сибирский	23,2	28,5
Дальневосточный	15,8	24,9

Для количественной оценки степени зависимости экономики регионов от их внешних связей используется специальная эконо­мико-математическая модель. Она представляет собой оптимиза­ционную статистическую 18-отраслевую модель межотраслевого баланса региона России. С ее помощью устанавливается зависи­мость изменения объема внутреннего конечного продукта региона от уровня изменения его внешних связей. При этом внешние свя­зи включают в себя как связи с другими регионами России, так и международные экономические связи с ближним и дальним зару­бежьем. Формализованная запись экономико-математической мо­дели выглядит следующим образом:

                     (формула А);

                                                                      (формула В);

 

                                                                        (формула С).

В уравнениях модели приняты следующие обозначения:

X_i  — объем производства продукции отрасли i данного региона (i =

= 1, ..., 18);

Y — величина внутреннего конечного продукта региона;

a_iу — коэффициенты матрицы прямых затрат межотраслевого баланса региона;

 S_i  — показатель доли отрасли i в отраслевой структуре внутреннего конечного продукта региона;

∆_i   — сальдо вывоза-ввоза отрасли i данного региона;

С   — параметр, характеризующий меру ослабления внешних связей региона: если С = 0, то это значит, что внешние связи региона полностью сохранены, если С = 1 — что внешние связи региона отсутствуют;

x_i⁰ — объем производства продукции отрасли i  при С = 0, т.е. при полной сохранности внешних связей.

Результаты расчетов для всех регионов могут быть представ­лены в виде следующей линейной зависимости:

                                                              (формула D),

где Y — величина внутреннего конечного продукта в условиях полного сохранения внешних связей региона (С = 0);

К — коэффициент зависимости внутреннего конечного продукта региона от внешних связей, показывающий величину изменения конечного продукта (в %) при изменении его внешних связей на 1%.

В результате расчетов по модели (формулы A—D) были полу­чены значения коэффициента зависимости К для каждого эко­номического района России, представленные в табл. 9.2.

Таблица 9.2

Экономическая зависимость регионов страны, %

Районы	Коэффициент зависимости
Уральский	0,49
Западно-Сибирский	0,62
Поволжский	0,65
Центральный	0,67
Северный	0,69
Дальневосточный	0,71
Восточно-Сибирский	0,74
Северо-Кавказский	0,75
Волго-Вятский	0,76
Северо-Западный	0,78
Центрально-черноземный	0,92

Анализ полученных результатов позволяет объединить все экономические районы России в три группы. В первую группу попадает наиболее независимый регион — Уральский, объем ко­нечного продукта которого наименее зависим от внешних свя­зей. При их изменении на 1% внутренний конечный продукт изменяется менее чем на 0,5%. Вторую группу образуют Запад­но-Сибирский, Поволжский, Центральный, Северный, Дальне­восточный, Восточно-Сибирский, Северо-Кавказский, Волго-Вятский и Северо-Западный экономические районы. У них при изменении внешних связей на 1% конечный продукт изменяется на 0,6—0,8%. Третью группу представляет самый зависимый Центрально-черноземный район, у которого каждый процент уменьшения внешних связей снижает его внутренний конечный продукт более чем на 0,9%.

Какой может быть стратегия экономического поведения ре­гионов России в условиях ослабления хозяйственных связей?

Из табл. 9.1 видно, что для всех российских районов выполня­ется условие

                            О < К < 1                              (формула Е).

Это означает, что для любого региона России все его возмож­ные стратегии экономического развития будут заключены между следующими двумя предельными альтернативными стратегиями:

• региональной автаркии, которая исходит из замкнутого регионального развития без внешних связей (К = 0);

• регионального фритредерства, которая предполагает мак­симальную открытость региона (К = 1), его переход к эк­вивалентным внешним связям на основе мировых цен как с мировым рынком, так и с остальными российскими ре­гионами.

Существенное ослабление межрегиональных связей в эконо­мическом пространстве России ставит российские регионы пе­ред неизбежностью выбора одной из данных стратегий своего выживания. Этот выбор объективно обусловлен реально сущест­вующими различиями в уровнях экономического развития ре­гионов, в их отраслевой специализации, обеспеченности при­родными ресурсами, климатических условиях, пространственно-географическом расположении.

9.2. Проблема размещения производительных сил

         в региональной экономике

Для количественной оценки степени зависимости экономи­ки регионов от выбранной стратегии и установления объективно возможных результатов выбора той или иной стратегии каждым из одиннадцати экономических районов России используем соот­ветствующие экономико-математические модели.

1.  Модель      поведения      региона       в соответствии   со   стратегией   регио­нальной  автаркии.  С помощью этой модели уста­навливается величина объемов производства продукции каждой отрасли и внутреннего продукта региона при полном разрыве его внешних экономических связей как международных с ближним и дальним зарубежьем, так и с другими регионами России.

Величины общего вывоза из региона и общего ввоза в него по каждой отрасли приравниваются в модели к нулю. Из этого следует, что сальдо вывоза-ввоза продукции по каждой из восемнадцати отраслей также равно нулю. Формализованная за­пись экономико-математической модели выглядит следующим образом:

                                         (формула 1);

                                                                           (формула 2);

                                                                           (формула 3).

В уравнениях данной модели приняты те же обозначения, что и в формулах 1—3.

Исходная информация: a_iy, s_i, Х_0,i .

Неизвестные величины: X_i , Y.

2. Модель поведения региона в соответствии со стратегией регионального фритредерства. Как и предыдущая, данная модель является оптимизационной статистической 18-отраслевой моделью межотраслевого баланса российского регио­на. С ее помощью определяются объем производства продукции каждой отрасли, величина внутреннего конечного продукта ре­гиона и сальдо вывоза-ввоза по каждой отрасли в условиях перехода к эквивалентным внешним связям на основе мировых цен не только с дальним и ближним зарубежьем, но и с остальными регионами России. В соответствии с требованием эквивалентно­сти суммарный вывоз из региона должен быть равен суммарному ввозу в него. Уравнения экономико-математической модели мо­гут быть представлены в следующем виде:

                                    (формула 9);

                                                                           (формула 10);

                                        Y→ max                                       (формула 11);

                                          X_i  ≤  X_0,i                                                        (формула 12).

В уравнениях данной модели используются те же обозначения, что и в предыдущей, за исключением следующих:

∆_i   —  сальдо вывоза-ввоза отрасли i в экономике региона;

P_i — индекс пересчета внутренних цен во внешнеторговые; определялся на основе данных о вывозе и ввозе продукции по отрас­лям народного хозяйства России в 1989 г., опубликованных Гос­комстатом РФ во внутренних и внешнеторговых ценах; значения оказались весьма близки коэффициентам пересчета пока­зателей межотраслевого баланса России в мировые цены. 

Исходная информация:   a_{iy ,}  s_{i ,}  X_i⁰  , P_i

Неизвестные величины:   x_i , Y, ∆_{i  .}

Моделирование поведения российских регионов в соответст­вии со сформулированными выше стратегиями дало следующие результаты, приведенные в табл. 9.3. Они представлены в виде сопоставления макроэкономических показателей, достигаемых каждым из регионов в ходе реализации той или иной стратегии, с соответствующими показателями в исходном состоянии ре­гионов в составе единого народнохозяйственного комплекса Российской Федерации, как говорилось в конце 80-х годов, или целостного экономического пространства России, если пользо­ваться современной терминологией.

Из приведенной таблицы следует, что реализация стратегии региональной автаркии для любого региона России будет иметь катастрофические последствия, поэтому ни один из них само­стоятельно, по доброй воле не пойдет на это. Вместе с тем ос­лабление связей между российскими регионами делает страте­гию регионального фритредерства привлекательной, а следова­тельно, объективно возможной для целого ряда экономических районов России — в первую очередь для Поволжского, Ураль­ского и Западно-Сибирского. При переходе к этой стратегии у них происходит даже некоторое увеличение внутреннего про­дукта, прежде всего за счет продажи продукции нефтегазовой промышленности по мировым ценам, несмотря на существен­ный спад производства из-за «кувейтизации» экономики. Для остальных регионов стратегия регионального фритредерства пред­ставляется заведомо меньшим злом, чем стратегия региональной автаркии, так как спад в их экономике в рамках первой стратегии будет принципиально меньше, чем в случае второй.

Однако не все экономические районы смогут реально осуще­ствить стратегию регионального фритредерства. Это связано, в первую очередь, с конкурентоспособностью продукции россий­ских регионов на мировом рынке. Для Северного экономического района, вывозящего продукцию черной металлургии и лесной промышленности, а также для Восточно-Сибирского и Дальнево­сточного регионов, вывозящих продукцию цветной металлургии и лесной промышленности, требование конкурентоспособности их продукции в принципе выполнимо.

Таблица 9.3

Результаты моделирования поведения укрупненных экономических районов России в соответствии с альтернативными стратегиями

Стратегия региональной автаркии, % к исходному состоянию	Экономические районы России	Стратегия регионального фритре­дерства, % к исходному состоянию
Экономические районы	Экономические районы
внутренний конечный продукт ре­гионов	совокупный обществен­ный продукт регионов	внутрен­ний конеч­ный продукт регионов	совокуп­ный обще­ственный продукт регионов
31,0	34,8	Северный	→  90,1	98,3
21,8	26,6      ←	Северо-Западный	84,1	98,6
32,7	38,6      ←	Центральный	88,4	98,8
24,3	26,0      ←	Волго-Вятский	96,5	99,6
7,9	8,7       ←	Центрально- черно­земный	74,3	84,8
34,6	33,9	Поволжский	→  100,3	73,3
24,8	28,2       ←	Северо-Кавказ­ский	81,0	98,0
51,3	49,2	Уральский	→  100,3	58,0
38,5	41,8	Западно-Сибир­ский	→  100,2	41,3
25,5	31,5	Восточно-Сибирский	→    90,0	98,4
28,6	37,6	Дальневосточный	→    72,5	89,0

Вместе с тем для Северо-Западного, Центрального и Волго-Вятского экономических районов доминирующая в их вывозе продукция машиностроения и легкой промышленности вряд ли сможет в ближайшее время стать конкурентоспособной на ми­ровом рынке. То же касается машиностроения, пищевой и лег­кой промышленности Центрально-черноземного и Северо-Кав­казского экономических районов. Поэтому пять ресурсообрабатывающих районов — Северо-Западный, Центральный, Волго-Вятский, Центрально-черноземный и Северо-Кавказский — бу­дут лишены возможности на эквивалентной основе по мировым ценам обеспечивать себя ресурсами — энергоносителями, конструкционными материалами (или сырьем для их производства), продукцией лесной и лесообрабатывающей промышленности из остальных шести ресурсодобывающих российских районов, ори­ентированных в рамках стратегии регионального фритредерства в основном на мировой рынок. Из-за этого ресурсообрабатывающие регионы России помимо своего желания будут обречены на стратегию региональной автаркии.

Таким образом, теоретически возможно, что в условиях ослаб­ления межрегиональных хозяйственных связей в едином экономи­ческом пространстве России начнут осуществляться две альтерна­тивные стратегии поведения его составных частей, что показано в табл. 9.2 стрелками соответствующей ориентации. Это неизбежно приведет к дальнейшему сокращению связей между российскими регионами, неминуемо усилит разнонаправленность их стратегий, будет способствовать увеличению уровня дифференциации в эко­номическом развитии экономических районов, создаст угрозу це­лостности российского экономического пространства.

Процессы, идущие в экономике России, подтверждают пра­вомерность данной гипотезы. Чисто внешне новые тенденции в российской экономике проявились в существенно разных тем­пах изменения объемов производства на западе и востоке Рос­сии, о чем свидетельствуют данные табл. 9.3.

Таблица 9.3

Темпы изменения валового общественного

продукта (I) и продукции промышленности (II)

Россия и ее экономические районы	1990г., % к 1987 г.	1995г., % к 1990г.*
I	II	I	II
Россия в целом	104,9	105,1	48,2	45,4
В том числе: запад России	106,3	106,8	44,1	39,9
восток России	103,7	103,7	51,7	50,3

* по крупным и средним предприятиям.

Значительные различия в спаде производства на западе и востоке России привели к существенному изменению их доли в общероссийском валовом общественном продукте, что следует из приведенных данных. Различия в экономическом положении запада и востока России, о которых свидетельствуют данные табл. 9.3 и 9.4, обусловлены существенно различными темпами спада производства в ресурсопроизводящих и ресурсообрабатывающих отраслях российской промышленности.

Таблица 9.4

Доля запада и востока России

в общероссийском валовом общественном продукте, %

Экономические районы России	1987	1990	1995
Запад России	45,7	46,3	42,4
Восток России	54,3	53,7	57,6

Отрасли первой группы — нефтегазовая, черная и цветная металлургия —  сконцентрированы в основном на востоке Рос­сии; отрасли второй группы — машиностроение, легкая и пище­вая промышленность — на западе страны. Замедление темпов спада в ресурсопроизводящих отраслях было вызвано резким увеличением экспорта их продукции на мировой рынок, не­смотря на продолжающийся спад производства в российской промышленности, о чем свидетельствуют статистические данные, приведенные в табл. 9.5.

Из табл. 9.5 видно, что, несмотря на спад в промышленном производстве, начиная с 1993 г. экспорт России увеличивается возрастающими темпами. В основе этого — рост экспортных поставок продукции востока России — нефтегазовой промыш­ленности, а также продукции черной и цветной металлургии (с 1994 г.). Одновременно наблюдается резкое увеличение импорта, прежде всего продовольствия, в котором особенно остро ну­ждается восток России.

Таблица 9.5

Сопоставление темпов спада в промышленности с темпами спада и роста экспорта и импорта России

	% к предшествующему году
1992	1993	1994	1995
Промышленность*	-18,5	-14,1	-22,8	-5
'Экспорт**	-16,7	+4,5	+ 13,1	+25
Импорт**	-16,8	-27,6	+5,6	+ 12

          * по крупным и средним предприятиям;

          ** с дальним зарубежьем (в долларах США).

Таким образом, в 1993—1994 гг. в едином экономическом пространстве России появились новые тенденции, имеющие раз­личную направленность в разных частях страны. В ресурсопроизводящих отраслях и соответствующих регионах востока России вследствие их переориентации на мировой рынок началось ин­тенсивное замедление спада производства. Экспортные поставки производственных ресурсов позволили им резко увеличить им­порт продовольствия, а также продукции машиностроения и лег­кой промышленности. Это свидетельствует о переходе ресурсопроизводящих регионов востока России к стратегии регионально­го фритредерства.

В свою очередь в ресурсообрабатывающих регионах россий­ского запада уменьшились поставки им ресурсов и спрос на их продукцию со стороны востока России, что принуждает регионы запада России к стратегии региональной автаркии. Спад произ­водства в их ведущих отраслях — машиностроении, легкой и пищевой промышленности — усилился.

Все это позволяет сделать вывод, что развитие событий в рос­сийской экономике в последние годы подтвердило правомер­ность гипотезы о возможности возникновения в едином эконо­мическом пространстве России двух альтернативных стратегий поведения его составных частей: регионального фритредерства — для ресурсопроизводящего востока и региональной автаркии — для ресурсообрабатывающего запада. Разнонаправленность их развития становится, по-видимому, фактором существенного изменения характера кризиса в российской экономике. Так, в последнем десятилетии ожидалось замедление спада производ­ства в промышленности до 8—10% (табл. 9.5), однако это не подтвердилось. За последние годы уменьшение объемов промыш­ленного производства по сравнению с началом перестройки со­ставило почти 23%, т.е. оказалось самым глубоким за все годы реформ и, главное, в 2,5—3 раза (!) больше, чем ожидалось. Это говорит о качественных изменениях в причинах спада производ­ства в экономике России и прежде всего — о нарушении единст­ва ее воспроизводственного процесса и ослаблении целостности российского экономического пространства.

Негативные тенденции в изменении макроэкономических региональных пропорций России требуют действенных способов их регулирования.

9.3. Задачи федерального, регионального

и муниципального управления в современных условиях

Возникновение угрозы ослабления целостности российского экономического пространства в значительной мере объективно обусловлено действием «невидимой руки» рынка, т.е. фундамен­тальных экономических закономерностей, свойственных рыноч­ным отношениям. Поэтому остановить такой процесс может только система государственного регулирования рыночных от­ношений. Посмотрим, в какой мере она осуществляет функции по обеспечению целостности экономического пространства Рос­сии в современных условиях.

Основой анализа роли этой системы послужили результаты исследований, ведущихся с 1993 г. в Институте народнохозяй­ственного прогнозирования РАН[8]. Они позволили выявить следующие функции федерального и регионального государствен­ного регулирования по обеспечению целостности российской экономики.

1.  Обеспечение    существования    эко­номических     районов-доноров.    Уровень донорства районов изменялся, начиная с 90-х годов, следующим образом (табл. 9.6).

Таблица 9.6

Доля положительного сальдо вывоза-ввоза в производстве районов-доноров (внешнеторговые цены 1989 г.), %

Экономические районы-доноры	1987	1990	1993	1994	1995
Поволжский	5,6	4,9	3,1	3,5	5,3
Уральский	7,7	7,2	6,7	7,9	10,6
Западно-Сибирский	18,6	19,0	27,0	28,5	29,6
Восточно-Сибирский	—	—	—	1,1	5,1
Северный	—	—	—	1,3	5,0

Из табл. 9.6 следует, что за это время число экономических районов-доноров возросло с трех до пяти, причем все они принадлежат ресурсопроизводящему востоку России. В течение по­следнего времени уровень донорства экономических регионов-доноров непрерывно увеличивался.

В табл. 9.7 представлена доля каждого района-донора в об­щем положительном сальдо районов-доноров. Данные свиде­тельствуют, что к важнейшим экономическим районам-донорам в экономике России относятся Западно-Сибирский и Ураль­ский, общая суммарная доля которых в текущем десятилетии превышала 85%. В это время доля всех районов-доноров, за исключением Западно-Сибирского, в общем положительном саль­до районов-доноров заметно росла.

Таблица 9.7

Региональная структура общего положительного

сальдо регионов-доноров, %

Регионы-доноры	1987	1990	1993	1994	1995
Общее положительное сальдо регионов-доно­ров	100	100	100	100	100
В том числе регионы: Поволжский	14,6	12,7	6,7	6,5	8,0
Уральский	26,9	24,9	18,2	18,2	20,9
Западно-Сибирский	58,5	62,4	75,1	73,5	64,3
Восточно-Сибирский	—	—	—	0,8	2,7
Северный	—	—	—	1,0	4,1

2.Обеспечение  существования   эко­номических районов-реципиентов. Для этих районов (получателей) уровень реципиентности изме­нялся в пределах, характеризуемых данными табл. 9.8.

Из данных табл. 9.10 следует, что за анализируемые годы число районов-реципиентов уменьшилось с восьми до шести, причем пять из оставшихся шести районов образуют ресурсообрабатывающий запад России. В течение 1990—1995 гг. уровень реципиентности большинства районов-реципиентов заметно сни­зился, и только у двух из них — Центрального и Северо-За­падного — существенно возрос (у первого — в 2,4 раза, у второ­го—в 1,5 раза).

Таблица 9.8

Доля отрицательного сальдо вывоза-ввоза в объеме ресурсов потребления районов-реципиентов (внешнеторговые цены 1989 г.), %

Районы-реципиенты	1987	1990	1993	1994	1995
Северный	3,9	5,3	0,6	—	—
Северо-Западный	6,4	6,7	7,7	9,8	9,9
Центральный	4,4	4,2	6,1	9,4	10,2
Волго-Вятский	1,2	0,7	1,3	1,5	0,1
Центрально-черноземный	8,1	7,7	6,6	6,2	4,4
Северо-Кавказский	7,2	8,0	7,7	7,8	7,5
Восточно-Сибирский	3,7	4,2	1,2	—	—
Дальневосточный	10,4	11,9	8,2	7,9	5,7

Изменение доли каждого реципиента в общем отрицатель­ном сальдо российских экономических регионов-реципиентов за 1987—1995 гг. представлено в табл. 9.9. Как следует из этих дан­ных, главными реципиентами России являются Центральный и Северо-Западный регионы, общая суммарная доля которых в 1995 г. превышала 70%. В течение 1990—1995 гг. доля большин­ства районов-реципиентов в их общем отрицательном сальдо заметно снизилась и снова лишь у двух из них — Центрального и Северо-Западного — существенно возросла (у первого — в 2,3 раза, у второго — в 1,3 раза).

Таблица 9.9

Региональная структура общего отрицательного сальдо российских регионов-реципиентов, %

Районы-реципиенты	1987	1990	1993	1994	1995
Общее отрицательное сальдо районов-реципиентов	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0
Северный	5,3	6,7	0,8	—	—
Северо-Западный	11,5	6,7	13,5	14,8	15,0
Центральный	25,8	23,4	38,2	49,1	55,1
Волго-Вятский	2,0	1,1	2,3	2,2	0,1
Центрально-черноземный	11,7	10,5	10,3	7,8	6,2
Северо-Кавказский	17,5	18,8	18,0	14,7	15,0
Восточно-Сибирский	6,8	7,3	2,3	—	—
Дальневосточный	19,4	20,	14,6	11,4	8,6

3. Обеспечение перераспределения ресурсов между востоком и западом России. Наличие в российской экономике регионов-доноров и регионов-реципиентов (первые — на востоке, вто­рые — в основном на западе России) свидетельствует о неэк­вивалентном перераспределении ресурсов между востоком и западом России. Это подтверждают следующие интегральные оценки (табл. 9.10).

Таблица 9.10

Доля общего положительного сальдо всех регионов-доноров

в их производстве и доля общего отрицательного сальдо

всех регионов-реципиентов в их ресурсах потребления

(внешнеторговые цены 1989 г.), %

Районы России	1987	1990	1993	1994	1995
Все районы-доноры	10,8	10,7	14,5	16,6	20,1
Все районы-реципиенты	5,5	5,8	5,3	7,8	7,5

Из табл. 9.10 следует, что в рыночной экономике России од­новременно действовали две нерыночные тенденции: с одной сто­роны, усиление уровня донорства востока России, с другой — усиление уровня реципиентности ее запада. Взаимодействие этих тенденций обеспечивало масштабное неэквивалентное пе­рераспределение ресурсов востока России в пользу ее западных регионов. Так, в 1995 г. более 20% валового общественного продукта востока России было направлено на создание общего положительного сальдо страны. Однако это сальдо использовалось не только для поддержки запада России (табл. 9.11).

Из табл. 9.11 следует, что доля общего положительного саль­до востока России, идущая на поддержку российских регионов-реципиентов, т.е. используемая внутри страны для укрепления целостности ее экономики, в течение последних лет неуклонно уменьшалась и составила в 1995 г. лишь немногим более 40 %. В то же время доля чистого вывоза из России в основном в стра­ны дальнего зарубежья за тот же период непрерывно возрастала и достигла почти 60%.

Таблица 9.11

Структура использования положительного сальдо

всех регионов-доноров России, %

Направления использования сальдо	1987	1990	1993	1994	1995
Всего	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0
В том числе: на поддержку регионов-реципиентов	71,6	77,9	54,0	54,8	41,5
на чистый вывоз из России	28,4	22,1	46,0	45,2	58,5

Выявление функций федерального и регионального государ­ственного регулирования по обеспечению целостности россий­ского экономического пространства и количественный анализ ре­зультатов его деятельности позволяют сформулировать следую­щие основные направления совершенствования этих функций:

• дальнейшее осуществление донорства востоком России ради сохранения экономической стабильности в стране;

• использование результатов этого донорства во все боль­шей мере для нужд России, а не для дальнего зарубежья (табл. 9.7);

• обеспечение большей равномерности в образовании обще­го положительного сальдо регионами-донорами востока России и в его распределении между регионами-реци­пиентами России. Это предполагает значительное снижение доли Центрального, Северо-Западного регионов и одно­временное резкое увеличение доли в первую очередь Дальневосточного, Центрально-черноземного экономических рай­онов (см. табл. 9.9).

Таким образом, динамика макроэкономических региональных пропорций современной России объективно требует сохранения и существенного усиления действенности их федерального и регио­нального государственного регулирования в целях укрепления целостности российского экономического пространства и сохранения социально-экономической стабильности в стране.

Контрольные вопросы

1. Охарактеризуйте схему экономического пространства России и его региональ­ные особенности. Дайте понятие макроэкономических пропорций.

2. Какова взаимозависимость регионов в экономике России?

3. Назовите основные проблемы «Запад-Восток» в современной российской эко­номике.

4. Дайте определение регионов-доноров и регионов-реципиентов.

5. Каковы задачи федерального и регионального управления по обеспечению це­лостности российского экономического пространства?

10. ОРГАНИЗАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

В УСЛОВИЯХ КОРПОРАТИВНОЙ ЭКОНОМИКИ

10.1. Корпоративная экономика как условие

         развития муниципальных образований (городов, районов)

Цель социально-экономического развития муниципального образования — улучшение качества жизни каждого человека сообще­ства. Уровень социально-экономического развития, качество жиз­ни населения в целом и конкретных граждан в значительной сте­пени определяются уровнем компетентности команды менеджеров муниципального уровня, их способностью осуществлять активную, последовательную, ответственную управленческую деятельность.

В Конституции РФ присутствуют термины «муниципальное образование», «местное самоуправление», «органы местного самоуправления».

Под муниципальным образованием понимается городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные ор­ганы местного самоуправления[9].

Местное самоуправление как выражение власти народа — самостоятельная и под свою ответственность деятельность населе­ния по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интере­сов населения, его исторических и иных местных традиций.

Органы местного самоуправления — выборные и другие органы, наделённые полномочиями на решение вопросов мест­ного значения и не входящие в систему органов государственной власти.

Представительный орган местного самоуправления — выбор­ный орган местного самоуправления, обладающий правом пред­ставлять интересы населения и принимать от его имени реше­ния, действующие на территории муниципального образования.

Муниципальное образование — это не просто место совме­стного проживания людей. Оно объединяет сообщество в систе­му, состоящую из элементов (экономика, культура, право, поли­тика и социальные отношения), функционирование которых направлено на достижение генеральной цели — рост качества жизни каждого человека.

В структуре муниципального образования (далее — МО). (Рис. 10.1) особая роль принадлежит экономической сфере. Она играет ведущую роль в жизнедеятельности населения и тесно взаимосвязана с остальными структурными элементами МО.

Одним из перспективных вариантов управления развитием МО является организационный принцип корпоратизма.

Организация социально-экономического развития сообщест­ва как корпорации с экономической точки зрения, определяет следующую принципиальную схему управления: «население — акционеры — совет — менеджмент», которая является зеркаль­ным отражением системы: «население — избиратели — предста­вительная власть — администрация», реализуемой в сфере поли­тического управления.

Главная цель такой системы управления состоит в необходимости создания ясно очерченной и эффективной системы контроля (отчетности и подотчетности) за социально-экономическим развитием муниципального образования.

Рис. 10.1. Структура муниципального образования

Основная обязанность представительной власти и совета директоров в представленной модели — обеспечить ответственность и отчетность менеджмента (администрации и менеджеров) за качество и результаты деятельности.

                      * Т - товары, П - продукты, Д - деньги

Рис. 10.2. Структура экономической сферы муниципального образования

Определив, что субъект менеджмента обязан нести ответственность за результаты социально-экономического развития муниципального образования и рост уровня качества жизни каждого члена сообщества, подходим к следующему вопросу: конкретные цели развития могут быть достигнуты МО в результате своей деятельности?

Решения, касающиеся целей развития МО (качества жизни человека) принимаются избирателями и акционерами, формы и способы их достижения определяются представительной властью и советом директоров. Что касается администрации и менедже­ров, то они реализуют эти цели.

Как только население как избиратели и как акционеры опре­делило цели развития МО, администрация и совет директоров обязаны организовать работу по их достижению, одновременно обеспечивая подотчетность. Обеспечение подотчетности менед­жеров директорам, а администрации — представительной струк­туре власти — одно из условий корпоративного управления.

Ключевым вопросом эффективного управления МО становится обеспечение сбалансированности в реализации принципов подот­четности и невмешательства. Иными словами, чтобы контроли­ровать менеджмент, представительная власть МО и совет дирек­торов должны быть объектами контроля.

Рис. 10.3. Принципиальная схема корпоративного управления социально-экономическим развитием муниципального образования

Поиски эффективной структуры корпоративного управления неизбежно приводят к переосмыслению роли и места регио­нального управления, поскольку представительная власть МО и совет директоров являются компонентами гораздо более общей системы управленческих институтов.

Политическое и корпоративное управление, выступая веду­щими звеньями в едином процесса управления развития МО, мо­гут быть организованы различными способами в зависимости от специфических для каждого региона экономических и культур­ных факторов. С течением времени процесс институционализации этих факторов приводит к формированию общих правил их экономического взаимодействия и оформлению стандартов дело­вой активности.

Система управления МО призвана обеспечить компромисс между противоположными интересами. Представительная власть и совет директоров представляют и гарантируют исполнение во­ли многообразных слоев электората. Важнейшим условием этого является оптимизация соотношения между тем, что население МО хочет (цели), и имеющимися в распоряжении МО возмож­ностями, компетенциями, принятыми ценностями.

Корпоративный метод как один из возможных методов хозяй­ствования способен регулировать политические аспекты жизни и содействовать развитию экономики МО.

10.2. Сущность корпоративного метода ведения хозяйства

Местное самоуправление по существу является системой корпоративного управления МО. Эта система представляет собой организационную модель, с помощью которой население представляет и защищает свои социально-экономические интересы (в дальнейшем СЭПИН — социально-экономическая поддержка интересов населе­ния). В истории России корпоративная форма жизнедеятельности населения существовала около девяти веков до 1917 г.

Тип применяемой модели зависит от целей, механизмов их достижения и отражает сам факт разделения функций владения и управления МО. Муниципальное образование как корпорация есть организация лиц, обладающая как самостоятельный экономиче­ский субъект определенными правами и обязательствами, которые отличаются от прав и обязательств, присущих каждому члену со­общества в отдельности.

Население (акционеры) передает право управления собствен­ностью менеджерам и совету директоров, делегируя им право принятия решений по целому ряду аспектов деятельности кор­порации, за исключением решений принципиальной важности, В условиях, когда корпорация основана населением (акционе­рами) муниципального образования и когда каждый человек вла­деет лишь незначительной, но равной для всех частью капитала корпорации, уступка или доверие населением (акционерами) ры­чагов контроля за ее деятельностью приводит к разделению функ­ций владения и управления (распоряжения).

Разделение функций владения и управления деятельностью корпорации МО не представляло бы никаких проблем, если бы интересы владельцев и менеджеров полностью совпадали. Но в реальной жизни их интересы расходятся.

Во-первых, менеджеры испытывают воздействие целого ряда факторов, таких как власть, размер корпорации, престиж, свя­занный с занимаемым положением, которые не имеют прямого отношения к интересам владельцев — населения (акционеров).

Во-вторых, отличаются друг от друга форма и размер мате­риального вознаграждения, который получают менеджеры и на­селение — владельцы корпорации. Менеджерам гарантируется вознаграждение по контракту в форме заработной платы, в то время как население (акционеры) могут получить ту часть при­были корпорации, которая остается после того, как корпорация отчитается по всем своим обязательствам. Сложность увязки этих двух форм вознаграждения заложена в самой их природе. Одним из механизмов решения (смягчения) этого противоречия являет­ся начисление менеджерам вознаграждения в форме привилеги­рованных акций корпорации.

Проблема корпоративного управления важна для значитель­ного количества заинтересованных лиц — для населения (ак­ционеров), кредиторов, покупателей и т.д. Всех их можно на­звать «участниками в собственности корпорации». Под этим по­нятием подразумеваются те, кто произвел различного рода инве­стиции и соответственно заинтересован в результатах и качестве работы корпорации.

Эффективность корпоративного управления во многом зависит от успешного развития различных аспектов акционерных отноше­нии. Формирование институтов, способных осуществлять финан­сирование, управление и контроль за корпорацией, есть предпо­сылка успешного развития экономики МО, без них сектор корпо­ративной собственности возникнуть не может. Главными вопроса­ми в связи с этим являются следующие: каким образом должны появиться эти институты; какие реформы должны быть предпри­няты; какие модели корпоративного управления и контроля за ним могут быть использованы в рамках экономики МО.

Наиболее широко используемым механизмом, с помощью ко­торого население-акционеры (инвесторы) осуществляют внутрен­ний контроль за деятельностью менеджеров корпорации, являет­ся привлечение специалистов (агентов), наделенных полномочиями по защите интересов населения-владельцев. Эти лица именуются директорами и образуют представительный орган — совет директоров корпорации. В этом состоит их отличие от исполнительных директоров, которые нанимаются на контрактной основе этим советом. Исполнительные директора образуют правление. Эти две группы директоров осуществляют внутреннее управление делами корпорации. Совет директоров ответствен за решение следующих задач: формулирование стратегических целей; назначение руково­дителей, способных реализовать эти цели; надзор за реализацией стратегии; информирование населения (акционеров) о результа­тах управления активами корпорации.

Другим, не менее эффективным механизмом управления, спо­собным обеспечить управление в интересах населения (акционе­ров), является поглощение. Свободно функционирующий рынок поглощений, называемый рынком корпоративного контроля, пред­ставляет собой постоянно действующий аукцион активов компа­ний. Если стоимость активов оказывается ниже определенного уровня, который корпорация сочтет для себя приемлемым, то она присоединяет к себе неудачника, обеспечивая рост корпоративной собственности.

Акции не только гарантируют право на остаточный, выгод­ный населению доход корпорации, но и предоставляют своим владельцам (населению) право участвовать в голосовании по оп­ределенным вопросам деятельности корпорации, особенно по вопросу членства в совете директоров. Каждая акция дает ак­ционеру право на один голос, причем акционер имеет право вы­дать доверенность на участие в голосовании другому лицу.

Практика корпоративного управления развитием экономики МО предполагает состязание различных команд менеджеров, представляющих определенные программы социально-экономическо­го развития сообщества, за получение доверенностей населения (акционеров) на управление корпорацией. В случае успеха выигравшая сторона получает контроль над корпорацией, даже не имея контрольного пакета акций.

Охарактеризованные формы не исчерпывают всех возможностей корпоративного управления и предполагают появление но­вых, более эффективных механизмов и конкретных технологий. Разница в структуре и способах формирования управления опреде­ляется различием форм собственности, что находит выражение в самой философии различных моделей корпоративного управления.

В целом все участники корпорации имеют сходные интересы, связанные с ростом их доходов и укреплением здоровья каждого из них. Однако непосредственные способы реализации этих интересов могут не совпадать, так как каждый имеет собственные пред­ставления об оптимальной политике корпорации. Создавая систе­му двойного контроля, исходят именно из этих соображений.

Стабильная система владения имеет огромную важность для обеспечения эффективного руководства корпорацией, поскольку она обеспечивает долгосрочные перспективы для принятия корпо­ративных управленческих решений. Если владелец корпорации — население, то каждый житель является ее равновладельцем, а по­тому население более терпеливо, чем внешний инвестор (житель другого региона), у которого в постоянном распоряжении есть возможности для ухода.

Возникновение и последующая эволюция структур корпора­тивного управления протекали в экономике западных стран и Америки как постоянная реакция на развитие рынка. В России, где экономика была командной, саморегулируемый рынок при­ходится строить с нуля. Структура действующих здесь сил имеет свою специфику.

Первая реальная сила (но не обязательно единственная), имеющая достаточно возможностей для запуска рыночных ме­ханизмов, — это государство, та самая властная структура, с ко­торой рыночные силы находятся в противоборстве.

Вторая сила — население МО, реализующее СЭПИН, соз­дающее социально-финансовые группы муниципальных образо­ваний (СФГ МО) и внедряющее корпоративное управление со­циально-экономическим развитием территории. Через эти формы население имеет достаточно возможностей для запуска рыночных механизмов, увеличивает свои доходы и укрепляет здоровье.

Важно понять и принять внешне парадоксальную идею: уси­ление роли государства возможно через ослабление функции прямого управления экономикой государством. Только сильное правительство может заниматься в основном защитой экономи­ки на всех уровнях иерархии ее построения, но не управлять ею.

Общей характеристикой функций муниципального менедж­мента является то, что качество их выполнения сказывается не­посредственно и сразу на самочувствии местного населения. Но их невозможно осуществить, рассчитывая лишь на местные на­логи: если некоторые муниципалитеты располагают избыточной налоговой базой, то многим другим не хватило бы всех налогов экономических субъектов на их территориях.

Предполагается, что некий базовый уровень муниципального качества жизни должен быть обеспечен усилиями всего государст­ва, а общая система управления должна создавать возможность экономического успеха всем, кто захочет и сможет жить лучше.

Это и есть основа для частичного лишения местного уровня его суверенитета, превращения самоуправления в децентрализованное управление.

Долевое корпоративное участие населения в СФГ МО выражает экономическую сущность сообщества, дает населению право противодействовать любому распоряжению собственностью, кото­рое противоречит их интересам (например, касающемуся продажи имущества или определения величины выплачиваемого инвести­ционного совокупного дохода). Возникает ситуация, при которой каждый житель МО (города или района) может заявить: это моя муниципальная социально-финансовая группа, это мой муници­пальный банк, это моя страховая компания, это мое предприятие и т.д. При такой организации финансовой ответственности насе­ления и наемных работников (руководителей и специалистов-jисполнителей), даже в случае нанесения убытков или банкротства предприятий, последствия не столь катастрофичны. В условиях  корпоративной экономики это не является особо сложной проблемой, так как банкротство предприятия (организации) не явля­ется частным делом, да и большие убытки в практике СФГ МС возможны в очень редких случаях, поскольку акционеры, их пред­ставительные органы смогут оперативно корректировать экономический курс корпорации.

10.3. Социально-финансовые группы муниципальных

         образований – управленческая  основа

         корпоративной экономики

Муниципальное образование как корпорация представляет по сути социально-финансовую группу. Главная функция СФГ МО обеспечение интересов населения, а главная задача корпоративного управления — организация оптимальных взаимоотношений участников.

Акционерный и заемный капитал СФГ МО представляют собой лишь один из типов инвестиций, а именно финансовый капитал. В то же время ряд участников инвестируют другие формы капитала (например, работающие по найму работники вкладывают «человеческий капитал», в том числе интеллектуальный).

У населения-акционеров, заинтересованных в уровне и качестве управления корпорацией, имеются в распоряжении несколько внешних механизмов, к каковым относятся Фонд «СЭПИН» рынки, которые могут помочь поставить под контроль деятельность менеджмента. Роль этих механизмов в различных схемах корпоративного управления определяется конкретными условиями и возможностями МО.

Фонд «СЭПИН» — некоммерческая общественная организа­ция, созданная при участии администрации МО. В СФГ МО он выполняет роль управляющей компании и представляет собой, но сути фонд населения-акционеров, передавших акции в дове­рительное управление.

В функции Фонда «СЭПИН» входит выравнивание различий между разными структурами корпорации — участниками СФГ МО, в то время как советы директоров каждой из структур раз­рабатывают и реализуют стратегию, направленную на гармони­зацию интересов всех участников.

В предложенном виде СФГ МО — это свободные социально-финансовые структуры, которые не являются авторитарно учре­жденными государством структурами. Они представляют собой наиболее дееспособные и самостоятельные органы экономической жизни, работающие в интересах населения города или района.

Роль СФГ МО может быть особенно значимой в настоящий момент, когда необходимы оперативная мобилизация ресурсов, их концентрация и эффективное перераспределение в ключевые сферы науки, техники, производства.

В сложившихся условиях хозяйствования важнейшими зада­чами СФГ МО являются:

• сертификация социально-экономического состояния муни­ципальных образований, мониторинг социально-экономи­ческого потенциала населения;

• развитие местной финансовой инфраструктуры, работаю­щей на население;

• организация местного производства товаров, продуктов и услуг с учетом территориальных особенностей и возможно­стей, развитие семейного и малого предпринимательства;

• обеспечение занятости населения, открытие дополнитель­ных рабочих мест;

• разработка стандартов в области социального обслужива­ния населения, создание эффективной системы контроля за предоставлением социальных услуг;

• внедрение оптимальных моделей территориальных социаль­ных служб;

• концентрация инвестиционных ресурсов на приоритетных направлениях развития экономики;

• формирование рациональных технологических и коопера­ционных связей в условиях рыночной экономики, разви­тие конкурентной экономической среды;

• защита приватизируемых промышленных предприятий пу­тем передачи пакетов акций в собственность СФГ МО.

Таким образом, под социально-финансовой группой как организационной формой реализации принципа корпоратизма понимается официально зарегистрированное объединение коммерческих организаций, кредитно-финансовых учреждений и инвестиционных институтов, объединение капиталов которых проведено в порядке и на условиях, предусмотренных уставом.

Участниками СФГ МО являются население, корпоративные коммерческие организации и финансовые институты, предприятия любой организационно-правовой формы независимо oт вида собственности, а также иные учреждения, инвестиционные институты и организации, в том числе иностранные.

В составе участников СФГ МО можно выделить три группы институтов и организаций, объединенные общими для них це­лями.

1. Финансовая группа, включающая банки, страховые компании, негосударственные пенсионные фонды, компании по управлению активами и другие финансовые институты.

2. Производственная группа, объединяющая предприятия, исследовательские, опытно-конструкторские и другие учреждения.

3.   Коммерческая  группа, в состав которой входят сбытовые, торгово-закупочные и другие обслуживающие обеспечивающие организации.

СФГ МО, являясь юридическим лицом:

• выражает корпоративные интересы населения МО;

• существует независимо от состава его участников (может существовать бессрочно);

• обладает самостоятельной волей, не всегда совпадающей с волей отдельных ее участников;

• имеет имущество, обособленное от имущества участников;

• несет самостоятельную ответственность по своим обязательствам закрепленным за ней имуществом;

• вправе совершать от своего имени сделки, не запрещенные законом;

• может взыскивать и отвечать в органах юрисдикции от своего имени.

Такая трактовка СФГ МО имеет свое экономическое обоснование. За рубежом и в нашей стране они появились как форма удовлетворения общественной потребности в механизме аккумулирования капиталов, необходимых для обеспечения роста качества уровня жизни населения сообщества (муниципального образования).

Сущность СФГ МО заключается в том, что это — экономиче­ское единство самостоятельных хозяйствующих субъектов. Меха­низм СФГ МО используется для достижения множества корпора­тивных интересов в различных социально-экономических сферах жизни сообщества (населения).

Среди основных принципов, определяющих порядок создания СФГ МО, можно выделить следующие:

• добровольное вхождение организаций в состав групп;

• многовариантность и индивидуальный характер проектов создания каждой СФГ МО на основе единой нормативно-правовой базы как в форме учреждения участниками груп­пы акционерного общества (открытого или закрытого), так и на основе холдинговых или трастовых отношений;

• использование разнообразных организационно-правовых форм интеграции финансового, коммерческого и торгового капиталов на основе взаимной заинтересованности в резуль­татах совместной деятельности в качестве определяющего условия создания групп;

• государственное содействие и поддержка создания и функционирования СФГ МО, инвестиционные проекты и про­граммы которых отвечают целям и приоритетам социально-экономической политики на основе договоров о партнерст­ве и взаимной ответственности между СФГ МО, админист­рациями субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями. Формы государственной поддержки СФГ МО могут быть разнообразными, учитывающими спе­цифику как общей экономической ситуации, так и деятель­ности конкретных групп.

Правовое положение акционерного общества, права и обязан­ности акционеров определяются Гражданским кодексом РФ и Фе­деральным законом «Об акционерных обществах».

Взносы в уставный капитал, создаваемой СФГ МО, могут быть представлены:

• денежными средствами в рублях и иностранной валюте, ценными бумагами;

• зданиями, сооружениями, оборудованием, а также други­ми материальными ценностями;

• правами пользования землей, водой и другими природны­ми ресурсами;

• интеллектуальной собственностью.

При создании СФГ МО инициаторы должны решить ряд управленческих проблем, основными из которых являются:

• подбор заинтересованных потенциальных участников, на­хождение способов удовлетворения их экономических ин­тересов в рамках совместной деятельности;

• формирование единой взаимоприемлемой стратегии пове­дения на различных рынках: финансовом, товарном, труда и др.;

• формирование достаточного начального капитала;

• разработка эффективного механизма наращивания собст­венного капитала;

• выбор оптимальных организационно-правовых форм, ме­тодов руководства совместной деятельностью и взаимосвя­зи участников.

СФГ МО формируются в добровольном порядке или в по­рядке консолидации пакетов акций путем:

• учреждения участниками группы акционерного общества открытого типа;

• передачи участниками группы находящихся в их собствен­ности пакетов акций входящих в группу предприятий и финансово-кредитных учреждений в доверительное управ­ление одному из участников группы;

• приобретения одним из участников группы пакетов акций других предприятий, а также учреждений и организаций, становящихся участниками группы.

При формировании СФГ МО необходимо обязательное предварительное согласование определенных вопросов с руководите­лями органов исполнительной власти субъектов Федерации, на территориях которых расположены организации-участники. Ус­тавный капитал СФГ МО, их финансовых институтов должен соответствовать необходимым нормативным требованиям.

На рис. 10.4 представлена укрупненная модель управления СФГ МО, в которой реализуется основная цель развития МО — социальная, экономическая и правовая защита интересов насе­ления города (района).

Размеры корпоративных экономических территорий опреде­ляются границами целостных административных единиц. Они начинаются с города или района и могут расширяться до преде­лов области, края, республики.

СФГ МО, ФПГ городов и районов и их связи перерастают в корпоративный «сплав», за счет которого соответствующие кор­поративные экономики районов (городов) сливаются в более крупные хозяйственные единицы.

Рис. 10.4. Модель управления СФГ МО

10.4. Корпоративная экономика и социальная жизнь

Изучение того, что сегодня в Европе принято называть сис­темой местного самоуправления, приводит к следующему выводу: почти во всех нормативных актах и в Европейской хартии под­черкивается: местное самоуправление не есть децентрализация государственных функций, хотя фактически в большинстве слу­чаев это результат именно децентрализации государственной власти как способа достижения цели. Самоуправление означает прежде всего эффективную ответственность каждого чиновника перед населением. Причем любой чиновник в территориальном самоуправлении может привлекаться к ответственности и при отсутствии каких-либо жалоб со стороны населения — на осно­вании процедуры, с которой население согласно.

Самоуправление строится снизу для удовлетворения нужд и в интересах не только социальных групп, но и отдельных граждан. Задача государства — обеспечить возможность строительства, а не самому строить. Возможность — это материальные ресурсы, за­конодательные средства, защита порядка, самоуправления, по­строенного непосредственно гражданами.

Местное самоуправление опирается на определенные принци­пы, которые определяют сущность его модели. К ним относятся:

• ориентация на местные территориальные сообщества;

• разграничение полномочий между органами самоуправле­ния разных территориальных уровней;

• разделение полномочий между представительной и исполнительной ветвями власти;

• наделение представительной власти распорядительными и контрольными функциями;

• самостоятельность и независимость в решении вопросов местной жизни в пределах своей компетенции;

• ответственность органов самоуправления перед населением, избравшим их.

Можно выделить следующие объекты и сферы осуществления местного самоуправления:

• общее управление и муниципальные нормы;

• управление муниципальной собственностью;

• назначение и сбор местных налогов;

• обеспечение общественной безопасности и порядка, в том числе содержание муниципальной тюрьмы;

• защита животного мира;

• организация дорожных работ и общественного транспорта;

• пожарная охрана;

• здравоохранение: больницы и родильные дома, амбулато­рии, службы оказания первой медицинской помощи;

• помощь в чрезвычайных обстоятельствах;

• пищевой контроль;

• гражданская оборона;

• образование: дошкольное, начальное и среднее, перепод­готовка, повышение квалификации, в том числе для им­мигрантов, инвалидов;

• помощь на дому молодым матерям, беспомощным и старым людям;

• организация домов отдыха, центров социальной реабили­тации, домов престарелых и инвалидов;

• социальное страхование;

• управление занятостью;

• городское пространственное планирование и регенерация;

• строительство дешевого жилья и земельная политика;

• водо-, электро- и газоснабжение, отопление;

• уборка улиц, дворов и мусора, уход за кладбищами, колумбариями;

• охрана окружающей среды;

• коммерция и торговля;

• религия;

• массовые коммуникации: пресса, радио, телевидение;

• культура: театры и концертные залы, музеи, галереи, биб­лиотеки;

• спорт и отдых: стадионы, парки, открытые пространства;

• организация туризма.

Эффективность управления развитием МО и уровень его социально-экономического состояния, уровень качества жизни населе­ния взаимозависимы. Поэтому особую важность имеет выбор, конструирование системы оценки деятельности системы управле­ния МО и качества жизни населения (полученных результатов), используемые в них критерии по признакам и уровням.

Проблема синтеза интегральных оценок социально-эконо­мического состояния МО (городов и районов) Российской Фе­дерации не решается простым набором показателей. Более эф­фективна оценка значимости свойств каждого из элементов (по­казателей) целого. В этом случае центральной становится про­блема веса каждого показателя (фактора).

Практика показывает, что факторный, регрессионный, корреляционный и другие разновидности анализа оказываются не корректны при описании, оценке состояний сложных систем. С увеличением числа анализируемых показателей (факторов) со­циально-экономического развития МО объем расчетов растет нелинейно, их надежность падает, а отклонения становятся су­щественными. Наиболее эффективными остаются модели, учи­тывающие три-пять показателей (факторов), а то и вовсе один-два, причем удачный выбор факторов чаще оказывается под си­лу не аналитическому алгоритму, а эксперту, который мыслит синтетическими образами, воспринимая объект-систему как динамичную целостность.

Отбор показателей для формирования индекса социально-экономического состояния МО (города, района) проводится по критериям их способности точно передать не только и не столь­ко производственную активность, сколько формирование нового качества жизни.

Богатство населения зависит от количества и качества произ­веденных благ для потребления, а самочувствие населения — от его соматического здоровья. Установлено, что при индексе сома­тического здоровья населения МО, равном 2,5 единиц (по шести­балльной шкале оценок), люди могут не более четырех часов в сутки трудиться высокопроизводительно и выполнять производ­ственные задачи любой сложности. Следовательно, произведен­ный объем благ будет недостаточен для удовлетворения потребностей населения даже на уровне бедности. В таком МО будет проживать нищее население, здесь будут высокий уровень поли­тической напряженности, низкая производительность труда, мно­гочисленные антисоциальные проявления.

Вот почему здоровье человека как характеристика потенциа­ла (возможностей) населения (семьи, домашнего хозяйства) — это в конечном счете здоровье и экономики, и социума, важ­нейший показатель социально-экономического состояния МО.

Другим интегральным показателем выбирается показатель, характеризующий уровень доходов человека (семьи, домашнего хозяйства). Особенно важна та его часть, которая расходуется на продукты питания после оплаты коммунальных услуг.

Ниже приводятся показатели оценки уровней доходов и здо­ровья человека, характеризующие качества его жизни:

• по доходам (расходам из бюджета семьи на продукты пи­тания после оплаты коммунальных услуг), %:

Группы населения	Голодающие, А	Нищета, В	Бедность, С	Достаток, D	Богатые, Е	Очень богатые, F
Затраты на питание		< 80	< 50	< 10	< 1	<0,01

         

           • по состоянию здоровья (индекс соматического здоровья по шестибалльной шкале, в условных единицах):

Качественная оценка	Критическое, А	Очень плохое, В	Плохое, С	Удовлетворительное, D	Хоро­шее, Е	Отличное, F
Индекс соматического здоровья    Jсз	0,3—1,09	1,1—2,09	2,1—3,09	3,1—4,09	4,1—5,09	5,1—6,00

Главное отличие и преимущество корпоративного метода хозяйствования, по сравнению с другими, заключается в том, что при его использовании богатства одних создаются не за счет дру­гих. Бедные  становятся более состоятельными, богатые — еще богаче, а относительный разрыв между ними сглаживается или даже исчезает. Это происходит не за счет фискальных мер, при­нимаемых, как правило, государством, а в результате договорных отношений, создающих баланс интересов участвующих субъектов.

Наиболее эффективная социальная политика перераспреде­ления в условиях корпоратизма связана не с перераспределени­ем доходов и богатств, а с предоставлением каждому реальных возможностей получения услуг, определяющих качество жизни (например, получение образования).

Все попытки истребить многовековые корпоративные корни русского экономического развития (община, артель) оказались безуспешными. Возрождение корпоративного социально-эконо­мического уклада жизни в России, на наш взгляд, является обя­зательным условием роста качества жизни и благосостояния на­селения. Методы корпоративной экономики с этой точки зре­ния — это путь к прекращению планирования и регулирования из центра. Вопросы хозяйственной жизни следует регулировать в регионах с участием всех заинтересованных сторон. При этом тон должны задавать не только интересы капитала, администра­ций или центра, но в равной мере и интересы широких слоев населения, которых нельзя вовлекать в политическую или эко­номическую борьбу не за хозяйственные результаты, а за власть.

Подлинный корпоративный порядок, в первую очередь в от­ношении к собственности на средства производства, устанавливается тогда, когда распоряжение капиталом будет находиться в руках собственников: населения-акционеров и наемных работников-акционеров. Тем самым будет поставлен заслон любому безответственному растрачиванию капитала и ресурсов террито­рии, за которые частный собственник отвечает перед самим со­бой, и положен конец уничтожению капитала путем захороне­ния в ипотеках.

Проблемы доходов, не вызывающих социальных потрясе­ний и не приводящих к значительному полярному разделению общества на антагонистические группы (имущие и неимущие; владеющие и не владеющие; богатые и нищие), могут быть урегулированы непосредственно корпоративным методом хозяйствования.

Контрольные вопросы

1. Как вы понимаете местное самоуправление?

2. Какова сущность корпоративной экономики?

3. Охарактеризуйте механизм местного самоуправления, его принципы и методы.

4. Для чего необходимы социально-финансовые группы в муниципальных обра­зованиях?

5. Каковы критерии эффективности управления развитием муниципального обра­зования?

11.  ФАКТОРЫ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ И КОНКУРЕНТОСПОСОБНОСТИ РЕГИОНОВ

11.1. Организационно-экономические факторы

Социально-экономическое развитие регионов в настоящее время испытывает возрастающее влияние трех главных факторов.

1. Рыночного — взаимопроникновение региональных, нацио­нальных и мирового рынков. Для России и ее регионов наибо­лее значимыми являются либерализация внешней торговли и снятие протекционистских ограничений в ближайшем будущем в результате вступления в силу соглашения с ЕС и возможного принятия в ВТО.

2. Конкурентного — усиление конкуренции на всех перечис­ленных рынках, особенно неценовой конкуренции — конкурен­ции в области качества жизни и инноваций.

3. Производственного — постепенный переход от фордизма к постфордизму как способу организации производства, что под­разумевает: замену массового производства мелкосерийным; за­меной вертикальной организации труда — горизонтальной; низ­кой индивидуальной ответственности — соучастием индивида в производственном процессе.

Эти факторы ведут от территориальной дифференциации и разделения труда к его территориальной интеграции, от гомо­генных региональных рынков — к диверсифицированным, а в целом — от национальной региональной политики к собственно региональной на уровне отдельных субъектов Федерации.

Факторы, благоприятные сегодня для размещения на терри­тории предприятий, завтра означают дополнительные возможно­сти для привлечения инвестиций, увеличения занятости и реше­ния других назревших региональных проблем. То есть они одно­временно становятся условиями, индикаторами успешного соци­ально-экономического развития регионов в будущем.

Необходимо учитывать, таким образом, воздействие этих из­менений на конкурентоспособность и хозяйствующих субъектов, и регионов. Например, для регионов это означает, что одни раз­виваются как экономически наиболее сильные области, способны мобилизовать собственные ресурсы и привлечь дополнительные инвестиции. Другие остаются на периферии, третьи развиваются лишь в отдельных специфичных сферах (пример — туризм). Нужно выяснить, следовательно, какие факторы должны в первую очередь учитывать хозяйствующие субъекты, и какие факторы должны улучшать регионы для повышения своей конкуренто­способности.

Как и всякая экономическая система, регион имеет внутрен­нюю и внешнюю среду, которые взаимодействуют. Эти связи мо­гут быть как прямого, так и косвенного воздействия.

Для качественной характеристики и оценки динамики изме­нения внутренней среды достаточно проанализировать следую­щие группы факторов, характеризующих:

• производственно-ресурсный потенциал региона;

• структуру регионального рынка;

• кадровый потенциал региона;

• региональный бюджет;

• стратегию развития региона.

Внешняя среда региона прямого воздействия включает взаи­мосвязи с партнерами:

• внешними поставщиками товаров и услуг;

• внешними потребителями;

• регионами-конкурентами;

• финансовыми организациями;

• транспортными предприятиями.

Среда косвенного воздействия на регион может включать сле­дующие группы факторов влияния:

• общеэкономические;

• общеполитические;

• научно-технические;

• природно-экологические;

• демографические.

11.2. Сравнительный анализ отечественных

          и зарубежных факторов

Традиционно в отечественной экономической литературе вы­деляются следующие группы факторов размещения: природные, демографические, экономико-географические, экономические. Наиболее употребительные факторы названы в гр. 1 табл. 11.1.

Характерно, что сами названия (не говоря уже об общеизве­стной практике применения) несут отпечаток эпохи построения индустриального общества первой половины XX в. с присущим ей экстенсивным способом хозяйствования при ограниченном применении рыночных регуляторов.

В зарубежной теории и практике в настоящее время принят несколько иной стандартный набор факторов. В первую очередь различают две большие группы факторов: так называемые «же­сткие» и «мягкие».

Под «жесткими» понимаются количественно измеряемые факторы: а) ориентированные на производственные ресурсы (земля, рабочая сила, капитал); б) ориентированные на производство и сбыт продукции (близость партнеров по кооперации, инфраструктура, структура населения и потребления); в) установленные государством (налоги, система хозяйствования, субсидии и програм­мы поддержки). Наиболее часто используют факторы, показанные и гр. 2 табл.11.1.

Если между отечественными и жесткими факторами еще мож­но провести параллели, то мягкие факторы в число первых пока не включены вообще. Они касаются прежде всего количествен­но трудноизмеряемых категорий: уровня развития социальной среды населенного пункта, его, если можно так выразиться, дру­жественности экономике. В качестве мягких факторов чаще всего упоминают:

• стабильность политической ситуации;

• .стабильность общественного климата;

• квалификацию занятых по найму;

• региональную структуру экономики и отдельных предприятий;

• качество системы образования и профессиональной подго­товки кадров;

• оснащение региона вузами, технологическими центрами, исследовательскими организациями;

Таблица 11.1

Соответствие некоторых отечественных и зарубежных факторов[10]

Отечественные факторы	Зарубежные факторы
Сырьевой — наличие сырья и его экономическая оценка	Расходы на используемое сырье Расходы на комплектующие, по­луфабрикаты и услуги со стороны
Топливно-энергетический — обеспеченность ресурсами ТЭК	Расходы на энергию
Водный — обеспеченность вод­ными ресурсами	—
Земельный    —    обеспеченность земельными ресурсами	Цена земельных участков
Трудовой — обеспеченность тру­довыми    ресурсами     соответст­вующей квалификации	Уровень заработной платы, вклю­чая отчисления на социальные нужды Наличие соответствующих трудо­вых ресурсов
Транспортный: наличие коммуникаций стоимость перевозок	Транспортное положение и тран­спортные связи Транспортные издержки Наличие телекоммуникаций
НТП — уровень НТП, обеспечи­вающий  эффективное  примене­ние ресурсов	Наличие технологии и ноу-хау
Потребительский — наличие ос­новной массы потребителей то­варов и услуг	Покупательная  способность  на­селения
Экономико-географическое поло­жение	Территориальное расположение, близость рынков
Агломерационные эффекты	Нагрузка на окружающую среду, инфраструктурное оснащение, эф­фекты синергии

• наличие факторов, ориентированных на производство услуг (экономический и налоговый консалтинг, реклама, маркетинг);

• отношение к экономике основных действующих лиц региона (предприятий и союзов предпринимателей, работающих по найму и профсоюзов, коммунальных и региональных администраций, политиков);

•  качество жизни в регионе (качество жилья, экологическая ситуация, культурные и рекреационные возможности и т.д.).

11.3. Новые тенденции в соотношении отдельных факторов

Соотношение между отдельными факторами размещения их значимость находятся в постоянном движении. Все же середины 90-х годов можно зафиксировать несколько o6щих изменений, которые в еще большей степени будут действовать на рубеже веков.

Важнейшей тенденцией является то, что значение жестких факторов размещения снизилось в пользу мягких. Именно мяг­кие факторы все чаще становятся условиями экономического успеха (1).

По группе жестких факторов в соответствии со структурной перестройкой экономики от первичного (сельское хозяйство) ко вторичному (промышленность) и третичному (услуги и инфор­мация) секторам факторы «земля», «близость к источникам сы­рья», «издержки на заработную плату и первоначальный капи­тал» теряют свое значение в пользу агломерационных преиму­ществ (близости рынков, оснащения инфраструктурой и т.д.) (2).

Таблица 11.2

Ранжирование факторов по стадиям производственного цикла

(в порядке убывания значимости)[11]

Факторы	Производство	Рас­преде­ление	Управле­ние /мар­кетинг/ сбыт	Исследования и развитие
Надежность энергоснабжения	1
Наличие телекоммуникаций	2	1	1	2
Стабильность     политического положения	3	5	2	1
Издержки на заработную плату	4	4	3
Наличие    квалифицированной рабочей силы	5			4
Близость к сети магистральных автодорог		2
Транспортные издержки		3
Близость к аэропорту			4
Здоровая   экономическая   си­туация			5
Стабильность социального кли­мата				3
Возможность сотрудничества с исследовательскими  организа­циями				5

 В ходе дальнейшего развития транспорта и коммуникаций снизилась роль транспортных издержек. В то же время качество транспортных соединений (наличие международных аэропортов, скоростных железнодорожных линий) играет первостепенную роль.

Среди мягких факторов определяющий вес получают стабиль­ность экономического, социального и политического положения. Возрастает значение близости к исследовательским центрам, хо­роших условий жизни для высококвалифицированных трудовых ресурсов. Важным фактором становится и само наличие у управ­ленческих структур региона стратегии согласованного развития, которая главной своей целью должна иметь создание благопри­ятного имиджа региона (3).

Если дифференцировать факторы не по принципу мягкий — жесткий, а по стадиям производства, то современные предпоч­тения распределятся следующим образом (4).

Безусловно, учет этих тенденций на практике подразумева­ет, что не все они одинаково важны для конкретного населен­ного пункта или конкретного предприятия. Например, издерж­ки на факторы производства будут, очевидно, и дальше играть решающую роль при изготовлении трудоемкой конечной про­дукции или для молодых предприятий с высокой потребностью в капитале.

В аспекте конкретных регионов более высокую значимость будут иметь те факторы, которые характерны для отраслей специа­лизации регионального социально-экономического комплекса.

В более общем плане вес фактора будет зависеть от его спо­собностей локализоваться и быть мобильным: наиболее привязанными к территории будут факторы с сильной концентрацией и немобильные (рис. 11.1).

Итак, управленческому звену предприятий и организаций, ра­ботникам территориальных подразделений по экономике и про­гнозированию, финансам, промышленной и инвестиционной политике необходимо адекватно оценивать реальные факторы раз­мещения производительных сил, постоянно и своевременно улавливая современные тенденции.

---

[1] Речь идет об объеме функций, а не об эффективности их осуществления.

[2] Оптимизация федеральных и региональных структур управления. — М., 1993.

[3] Тодаро М.П. Экономическое развитие. — М., 1997. — С. 651.

[4] Тодаро М.П. Цит. произв. — С.73—74.

[5] Горбунов А.А. и др. Реформирование экономики при дефиците инвестиций / ИСЭП РАН, СПб. Отд. академии инвестиций и экономики строительства. — СПб., 1995.

[6] Елфимов Г.М. Возникновение нового: Философский очерк.— М.: Мысль, 1983. С.50―100.

[7] Гапоненко А.Л. Основы менеджмента. — М.: РАГС, 2000.

[8] Клоцвог Ф.Н. и др. Новые тенденции межрегиональных связей российской экономики // Проблемы прогнозирования. — 1996. — №2. Эти исследования, финансируемые Российским гуманитарным фондом, продолжаются и в настоящее время.

[9] «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской  Федерации». Федеральный закон Российской Федерации. — М., 1995. — С. 3.

[10]  Составлено по: Региональная экономика /Под ред. Т.Г. Морозовой. Гл. 4. — М.: Банки и биржи, ЮНИТИ, 1995, а также Carmona-Schneider J.J., а.а.О., S.7, Krätke S., a.a.O., S.25.

[11] Источник : Carmona-Schneider J.J., а.а.О., S.9.