Русский Гуманитарный Интернет Университет

Библиотека

Учебной и научной литературы

WWW.I-U.RU

3. Современная система административно государственного управления: структура и функции

3.1. Структурные модели административно-

государственного управления

В теории административно-государственного управления понятие структуры означает совокупность устойчивых связей в си­стеме управления, обеспечивающих ее целостность и тождествен­ность самой себе.

Компаративные исследования систем государственного администрирования в разных странах обнаруживают множество раз­личий в формах организации и деятельности центральных и местных органов управления. Некоторые из этих различий зависят от степени экономического и социального развития соответству­ющих стран. Индустриальное государство с быстрыми темпами экономического роста и высоким жизненным уровнем может иметь иные административные институты, чем аграрное государство с его замедленным экономическим развитием и низким уровнем жизни.

Еще один важный фактор, влияющий на структуры административно-государственного управления, — политические per жимы, в рамках которых функционируют административные ор­ганы. По этой причине в двух странах с приблизительно одинаковой социально-экономической структурой могут быть раз­личные по своей природе административно-государственные институты.

Достаточно часто в странах со сходными политическими ре­жимами и приблизительно одинаковым социально-экономическим уровнем (например, в развитых странах Запада) складыва­ются весьма разные модели административно-государственного управления. В этом случае основные различия определяются типом территориальной организации государства. С этой точки зрения существует два основных типа административно-государственного управления: унитарный и федеральный.

Унитарная система предоставляет входящим в нее тер­риториям очень мало автономии, основное управление осуществ­ляется непосредственно из столицы. Территориальные подразде­ления — департаменты во Франции, провинции в Италии, графства в Швеции — большей частью существуют ради адми­нистративного удобства.

Федеральная система управления состоит из единиц, име­ющих значительную собственную политическую жизнь (штаты в США и Бразилии, кантоны в Швейцарии, земли в Германии). Эти единицы не могут быть произвольно упразднены или изме­нены центральной властью на законном основании¹.

Теоретически существует еще и третья возможность — кон­федерация — настолько свободное формирование, что его со­ставные части могут успешно бороться против центральной вла­сти. Конфедерации обычно недолговечны, они либо распадаются на части, либо превращаются в федерации. Историческим при­мером может служить Швейцария. Эта страна до сих пор назы­вает себя конфедерацией, но фактически она имеет федеральный тип административно-государственного управления. Наверное, толь­ко Европейский общий рынок в настоящее время является един­ственным примером конфедерации, в которой слабая власть ее штаб-квартиры в Брюсселе легко блокируется правом вето отдель­ных стран — членов Европейского сообщества.

Можно выделить несколько причин, приведших в истории к формированию бюрократических структур по федеральному принципу. Первая среди них — стремление укрепить государст­венную безопасность. Соединив свои ресурсы, несколько неболь­ших государств способны защитить себя от более могуществен­ных соседей. Историческими примерами могут служить Швейцария и Бразилия.

С другой стороны, бюрократия структурируется по феде­ральному принципу и в том случае, когда несколько небольших государств заинтересованы в агрессивной экспансии. Объедине­ние дипломатических и военных ресурсов таких государств сде­лали бисмарковскую Германию одной из ведущих держав в конце XIX века.

В некоторых случаях определенный социальный класс какой-либо нации может предпочесть федеральную систему управления в надежде получить экономические преимущества. Американский историк Ч. Бирд рассматривал Конституцию США 1787 г. как по­пытку отцов-основателей защитить свои имущественные интере­сы, усилив центральную власть.

И, наконец, федеральный тип административно-государствен­ного управления часто выступает единственным способом сохра­нения национального единства. После окончания британского ко­лониального владычества Индия создала федеральную систему управления, которая позволила таким государствам, как Бенгалия, Пенджаб, Маратхастан, Раджастан, поддержать свои куль­туры и объединиться в единое государство. Эти страны никогда не вошли бы в федеральный союз, если бы он не гарантировал им местной автономии.

Следует подчеркнуть, что федерализм достаточно эффектив­но защищает местную автономию, создавая различные уровни уп­равления, каждый из которых отвечает за определенный круг во­просов. В большинстве государств существуют три уровня управления: национальный (федеральный), региональ­ный (управление провинций, земель, штатов) и местный. Эти единицы обычно формируют пирамиду: в ее основании находит­ся множество единиц местного управления, над ними несколько меньше единиц управления штатов (земель, провинций), а в вер­шине — центральное управление. Заметим, что страны с унитар­ными системами часто разделены похожим образом, но нижние уровни управления обладают очень незначительной властью.

При федеральном устройстве административные функции государства юридически и фактически распределяются между фе­дерацией и субъектами федерации. Это разделение имеет важ­ные последствия.

Во-первых, приводит к известной неоднородности государ­ственного аппарата (что контрастирует с единообразием при унитарном устройстве государства). Каждый член федерации вправе выбрать структуру своих административных учреждений по собственному усмотрению. Например, в США нет типовой ор­ганизации органов управления штатов².

Во-вторых, федеральное устройство приводит к созданию двух этажей администрации, между которыми нет органичес­кой связи. Если такой дуализм не приводит к трудностям в тех областях, которые целиком находятся в ведении федеральной администрации (например, в области обороны и международных отношений), то иначе обстоит дело с теми функциями, которые относятся к компетенции как федерации, так и субъектов фе­дерации. В США, где просвещением ведают штаты и местные коллективы, президент сталкивается со значительными трудностями всякий раз, когда он намеревается внести изменения в струк­туру образования. Не располагая возможностями непосредственного воздействия, он вынужден прибегать к таким средствам, как дотации.

В-третьих, федерализм порождает специфические пробле­мы в сфере государственной службы, особенно в области набора служащих для работы в различных органах управления. В фе­деральных государствах достаточно часто высказываются опасе­ния, что в центральном аппарате управления может появиться засилие, даже монополия людей из того или иного района фе­дерации. Поэтому в таких странах часто существуют формаль­ные правила и обычаи, направленные на поддержание националь­ного или географического равновесия в области набора государственных служащих.

Унитарная система административно-государственного уп­равления также имеет свои особенности. Здесь правительство и центральная администрация обладают значительным контро­лем над местными властями. Например, во Франции учебные планы для начальной школы издаются центральным министер­ством в Париже — для того чтобы уменьшить региональные раз­личия. Большинство унитарных государств имеют националь­ные полицейские силы и строгий контроль над местными полицейскими образованиями. Обычно здесь единая судебная система, работники которой назначаются национальным пра­вительством. Единство административной системы в унитарном государстве поддерживается благодаря однородной модели го­сударственной службы³.

Однако даже в унитарном государстве центральная власть не может решать все местные вопросы. Например, в Великобритании единицы местного управления обладают существенной властью. Все графства и бюро (города) избирают свои советы, которые фор­мируют постоянные комитеты, ответственные каждый за свою кон­кретную сферу управления. Эти советы ведают вопросами образо­вания, здравоохранения, социальной политики, охраны порядка. И хотя правительство может в любой момент вмешаться в мест­ные дела и исправить решения местных властей на свой лад, од­нако на практике такое происходит лишь в чрезвычайных случа­ях, поскольку британцы высоко ценят местную автономию.

И федеральная, и унитарная системы административно-государственного управления имеют свои достоинства и недостатки.

Концентрация административной власти в унитарных госу­дарствах может привести к появлению у граждан чувства, что бесполезно проявлять какую-либо активность при решении ме­стных проблем, поскольку всякая власть исходит из столицы. Это чувство может вылиться в распространение отчуждения от пра­вительства и административно-государственных институтов. Бо­лее того, если центральная администрация слишком удалена от проблем местной общины и граждане разочаровались в возмож­ности ознакомить ее со своими проблемами и взглядами, то са­мо проведение разумной государственной политики становится проблематичным.

Не случайно на втором совещании экспертов ООН по пробле­мам административно-государственного управления подчеркива­лось: «Национальные правительства должны изыскать пути большей децентрализации и рассредоточения правительствен­ных функций и решений. Чрезвычайно срочный характер сей­час приобретает проблема создания более действенных органов штата, провинции, области или города, которые были бы на­делены полномочиями местных органов власти и были бы обес­печены необходимыми фондами в делах использования для важ­нейших нужд и служб местного населения»⁴.

К несомненным преимуществам федеральной системы административно-государственного управления как раз относится возможность принятия оперативных решений на местном уров­не. Граждане ближе всего находятся именно к местной админи­страции, поэтому могут влиять на этих должностных лиц, ви­деть, как принимаются решения и каковы их результаты. Местной администрации гораздо легче экспериментировать с новыми программами, чем более крупным административным еди­ницам. Соответственно и цена неудач здесь значительно ниже⁵.

Однако принятие решений на местном уровне имеет и свои недостатки. Часто местной администрации не хватает средств для финансирования социальных программ. Должностные лица местного аппарата управления обычно плохо обучены, не имеют вы­сокой профессиональной квалификации, а в некоторых случаях коррумпированы. К тому же принятие решений на местном уровне может привести к удвоению услуг и плохой координации⁶.

Поэтому централизация власти в унитарном государстве мо­жет быть значительным преимуществом при решении наиболее сложных проблем современного общества. В унитарных системах центральное правительство и администрация могут распоря­жаться экономическими ресурсами и координировать, планиро­вание и развитие, их широкие полномочия в области налогооб­ложения делают задачу финансирования социальных программ значительно более легкой. Именно по этой причине некоторые федеральные государства в последние годы стали более централизованными. В США и Германии правительства и центральная администрация стали проводить национальную экономическую политику и финансировать социальные программы.

Все это свидетельствует о появлении интересной тенденции нашего времени: идет эволюция унитарных систем в федераль­ном направлении, в то время как федеральные системы движут­ся в унитарном направлении.

Рассмотрим структуру основных уровней административно-государственного управления в современном государстве. Выше уже отмечалось, что в большинстве стран таких уровней три: на­циональный, региональный и местный. Они могут создаваться и функционировать принципиально независимо друг от друга (фе­деральная модель)⁷ либо в рамках единой административно-го­сударственной системы (унитарная модель)⁸. Каждому из уров­ней управления отведена собственная, автономная сфера компетенции, каждый подчинен в политическом отношении другим органам: парламенту, правительству, общинному представительству и т.д. (в соответствии с законом).

Национальный (федеральный) уровень управления. В боль­шинстве стран этот уровень включает администрацию президен­та, аппарат правительства, аппарат парламента и Верховного су­да⁹. Структура центральных органов управления претерпевает достаточно частые изменения. При смене правительства, как пра­вило, изменяются численность, функции и наименования мини­стерств: некоторые управления и отделы переходят из одного ми­нистерства в другое или делятся между ними. Обычно новое министерство создается в целях:

• обеспечения эффективности управления — министерство разделяется, поскольку оно разрослось и слишком велико, чтобы им могло надлежащим образом руководить одно лицо;

• выполнения особых задач, которые в силу развития собы­тий приобретают на короткий или длительный срок особую важ­ность, — министерства по делам бывших военнопленных, бежен­цев, репатриантов и т.д.;

• удовлетворения политических интересов — часто в коали­ционных кабинетах учреждается новый министерский портфель для того, чтобы обеспечить равновесие между представительны­ми партиями;

• по соображениям личного характера — образование мини­стерства может быть обусловлено стремлением учесть склонно­сти, способности или удовлетворить честолюбие того лица, ко­торое хотят ввести в состав членов кабинета, либо отстранить лицо от активной деятельности, предложив ему в порядке компенса­ции пост, который лишь сохраняет видимость своей важности;

• удовлетворения стремлений одной или нескольких групп дав­ления, полагающих, что их интересы будут защищены лучше, если в составе правительства они будут иметь постоянного пред­ставителя в ранге министра.

Практически во всех странах распределение функций между ведомствами на уровне как центральных органов, так и их реги­ональных и местных подразделений порождает коллизии компе­тентности. Бесконечное перераспределение функций в различных комбинациях является одним из основных направлений всех ад­министративных реформ.

Региональный уровень управления (штатов, земель, провин­ций, республик). В федеральных государствах преобладающая до­ля задач административного управления приходится именно на этот уровень. Здесь реализуется как большинство федеральных законов, так и собственное право. При осуществлении федераль­ных законов, как правило, различают два уровня:

• управление по поручению федерации (например, при строи­тельстве автомагистралей, эксплуатации ядерных установок и выдаче разрешений на нее), при этом административные органы региона подвергаются как правовому, так и специальному надзо­ру, и подчиняются распоряжениям федерального правительства;

• осуществление федерального права под собственную ответственность, при этом административные органы региона подвергают­ся только правовому надзору. Федеральное правительство может отдавать им распоряжения лишь с одобрения представительных ор­ганов региона¹⁰.

Отличительной особенностью унитарных государств, напро­тив, является повсеместное выполнение законов на всей терри­тории страны. Следует подчеркнуть также, что при унитарной системе административно-государственного управления статус административных организаций во всех регионах определяет­ся законом одним и тем же образом¹¹. Федеральная система ад­министративно-государственного управления подразумевает, что органы регионального управления в любом штате (земле, про­винции) создаются в каждом случае в соответствии с законами данного региона.

Местный уровень управления (графство, город). И в уни­тарных, и в федеральных государствах на местном уровне административного управления, как правило, выполняются шесть основных функций:

• общественная безопасность, включая содержание полиции и пожарной охраны, а также службы здравоохранения;

• программы помощи пожилым, инвалидам, детям;

• регулирующие функции, включая зонирование, дорожную безопасность, защиту потребителей;

• планирование общественного строительства;

• общественные услуги (школы, парки, библиотеки и т.д.);

• владение и распоряжение государственными предприятиями.

При федеральной системе административно-государственно­го управления основные единицы местного управления — граф­ство и город — обычно образуются властями штатов (земель, про­винций). Они действуют в рамках разработанных законодателями штата хартий, где очерчена структура их административной от­ветственности. Поправки в эти хартии обычно могут вносить толь­ко законодатели штата. Например, штат может заставить город построить новую систему очистных сооружений или увеличить жалованье полицейским. В унитарных государствах статус местных административных организаций определяется законом везде одинаково.

В современной теории административно-государственного управления существуют различные классификации администра­тивных органов. Классической среди них по праву считается мо­дель, предложенная американским ученым Л. Уайтом. В соответ­ствии с его классификацией в системе административного управления различают три категории организаций или служб.

Оперативные службы — административные едини­цы, которые предоставляют услуги непосредственно населению, осуществляя тем самым задачи, с которыми связано создание дан­ного административного учреждения или службы, например почтовое отделение, муниципальная библиотека, бюро удостове­рений личности в префектуре.

Вспомогательные службы — административные образования, не имеющие самостоятельных конечных целей. Их деятельность состоит в оказании другим службам (прежде всего оперативным) содействия материального и нематериального ха­рактера в форме предоставления в их распоряжение различных средств или услуг. Эти услуги могут касаться вопросов кадров. Так, комплектование штатов, организация обучения служащих, обеспечение исполнения решений, касающихся прохождения службы, начисление заработной платы и т.д. осуществляются уп­равлениями, службами или бюро кадров. К вспомогательным служ­бам относятся также финансовые и бухгалтерские службы, снабженческие и закупочные организации (хозяйственные управле­ния), юрисконсультские отделы, машинописные бюро и т.п.

Штабные службы — лица, работающие в службах этого типа, как правило, не осуществляют повседневного управ­ления. На них возложена разработка под руководством и в тес­ном контакте с руководителем задач, которые возникают в свя­зи с принятием важных решений. Содержание деятельности работников штабных служб составляет несколько основных на­правлений:

• проведение исследований и разработок, необходимых для, выработки политики данной организации; консультирование руководителей учреждения;

• выработка гипотез о предполагаемых направлениях буду­щего развития как самой организации, так и внешних факторов;

• подготовка проектов программ или планов мероприятий;

• наблюдение за выполнением принятых решений и про­грамм, координация действий служб-исполнителей и контроль за результатами;

• подготовка мероприятий по реорганизации структуры, совершенствованию методов работы как внутри, так и вне организации.

Примерами административных учреждений этого типа являются министерства и ведомства¹².

Следует подчеркнуть, что на практике достаточно часто трудно провести четкую классификацию административных органи­заций, поскольку некоторые подразделения выполняют задачи двух или даже трех типов служб. Например, повседневное уп­равление личным составом является вспомогательной службой, но не связано ли принятие решений по вопросам кадров с общим направлением деятельности учреждения, которое вырабатывает­ся штабной службой? По этой причине одни и те же административные организации некоторые авторы относят к категории штаб­ных служб, а другие — к вспомогательным службам. Это касается, например, делопроизводства, ведения статистики, де­ятельности юридических служб и др.

Для преодоления этих затруднений некоторые авторы пред­ложили заменить трехчленное деление двучленным. Иными сло­вами, слить в одну группу службы руководства и вспомогатель­ные, охватив их родовым понятием горизонтальные службы¹³. Все эти уточнения не лишены значения, так как на­глядно показывают, что в данной области нет простых решений и что в процессе деятельности между структурными подразделениями возникает множество связей, зачастую трудно уловимых.

3.2. Функции административных органов государства

В системе категории теории административно-государственно­го управления понятие «функции» является синонимом «задачи», «прерогативы», «круг ведения». Все они употребляются для обо­значения деятельности любых административных учреждений не­зависимо от их стратегических целей. Анализ функций админи­стративно-государственного управления имеет первостепенное значение для понимания работы государственного аппарата. Он показывает, насколько многочисленны, сложны и разнообразны задачи, осуществляемые современной администрацией.

Можно ли дать исчерпывающую классификацию функций управления? Думается, что нет. Все зависит от используемого ме­тода анализа: каждая функция в процессе все более детального рассмотрения может быть расчленена на несколько подфункций, каждая из которых в свою очередь — на более узкие задачи и т.д. Поэтому большинство авторов ограничиваются характерис­тикой наиболее общих функций административно-государствен­ного управления.

Американские политологи Майкл Роскин, Роберт Корд и Уолтер Джонс считают, что можно выделить шесть основных на­правлений деятельности государственного администрирования: исполнение решений, обслуживание, регулирование, лицензиро­вание, сбор информации и коммунальное хозяйство¹⁴. Правитель­ственная бюрократия на любом уровне выполняет по меньшей мере две из этих базисных функций (хотя, разумеется, есть бю­ро, которые специализируются только на одной функции, и есть такие бюро, которые выполняют несколько функций)¹⁵.

Первичная функция большинства правительственных бюро может быть определена просто как исполнение и проведение в жизнь принятых законов и политики, провозглашаемой испол­нительной властью. Это и есть собственно администрирование. Например, Соединенные Штаты проводят политику перекачки федеральных фондов штатам, чтобы оплатить стоимость разно­образных программ благосостояния. Департамент здравоохране­ния и медицинской помощи осуществляет эту политику, решая, сколько денег предназначается каждому штату, и надзирая за тем, чтобы деньги были использованы по назначению¹⁶.

Великобритания проводит политику свободного медицинско­го обеспечения граждан. Ее служба Национального здравоохра­нения осуществляет эту политику, контролируя медицинскую под­готовку, выдавая патенты докторам, управляя госпиталями и т.д. В России Министерство здравоохранения следит за распределе­нием средств по отдельным регионам и областям, контролирует медицинскую подготовку, осуществляет надзор за деятельностью учреждений здравоохранения¹⁷.

Администрация есть воплощение общественной политики, и поскольку она выполняет политические решения, в число ее функ­ции входит и разработка принципов управления. Наряду со сво­ими административными обязанностями департаменты часто создают компании по рекламированию своей работы и убежде­нию общественности в выгодах относительно цели какой-либо про­граммы. Во многих странах имеются постоянные программы по просвещению в таких сферах, как пожарная профилактика, бе­зопасность движения и охрана природных богатств¹⁸.

В Великобритании исполнительные власти и администрато­ры надзирают за повседневными действиями своих департамен­тов; высокие административно-должностные лица помогают раз­рабатывать предлагаемые законопроекты, так же как помогают своим министрам отвечать на вопросы членов парламента. Посколь­ку Великобритания (подобно Франции) частично сохранила го­сударственный сектор в экономике, то такие важные отрасли, как сталелитейные заводы, шахты, железные дороги, телеграфные и телефонные линии, управляются правительственно-контролиру­емыми корпорациями, которые выполняют политические реше­ния (обычно сохраняемые за частным сектором в США).

Что касается второй функции правительственной бюрокра­тии — обслуживания, то многие правительственные агентства специально созданы для обслуживания населения (или специ­фических групп населения). Например, Бюро погоды в любой стране является лучшим примером обслуживающего агентства. Хотя мы, захватив с собой зонт в тот день, когда Бюро погоды обещало осадки, особо не задумываемся о его службе, тем не ме­нее это является жизненно важным для фермеров и рыбаков. Департамент сельского хозяйства Соединенных Штатов проводит исследования в областях контроля за вредителями, землеустрой­ства, племенного животноводства, распределения излишков продукции среди бедных и снабжает информацией о питании на­селение¹⁹. В Великобритании и России большая часть здравоо­хранения финансируется правительством. В Швеции и Запад­ной Германии правительство оказывает расширенную помощь в трудоустройстве и нахождении рабочих мест. В России правительство обеспечивает также бесплатное образование на всех уровнях для тех, кто может и желает учиться.

Регулирующие функции правительства предназна­чены для поддержания благосостояния населения. В Соединенных Штатах Комиссия по безопасности биржевой деятельно­сти, например, защищает вкладчиков, установив определенный порядок для регистрации новых эмиссий наряду с покупкой акций и облигаций. Великобритания имела законодательство о занятости с 1819 г., регулирующее рабочие условия на фа­бриках (аналогичные законы существуют в большинстве промышленно развитых стран). Такое законодательство прово­дится в жизнь особыми агентствами. Департамент труда Соединенных Штатов, например, надзирает за выборами в профсоюзы, чтобы гарантировать их правомерное проведение. Выборы нового кандидата в скандально известный Объединен­ный профсоюз горняков показывает, какой успешный резуль­тат могут дать регулирующие действия Департамента труда. В России действует Комитет по занятости населения и Мини­стерство труда и занятости населения Российской Федерации, которые следят за соблюдением трудового законодательства и регулируют проблему занятости в стране²⁰. В Германии кон­троль за выполнением федерального законодательства прави­тельствами земель осуществляется Бундесратом (высшая па­лата национальной законодательной власти), а федеральные административные суды имеют право заставить земельные правительства подчиняться национальным законам.

Во всех этих примерах регулирующие функции власти поддерживаются потенциалом силы. В США, например, агентства, занимающиеся вопросами регулирования, могут издавать при­казы типа «приостановить действие» или «прекратить действие». Хотя правонарушители могут опротестовать эти приказы в су­де, большинство предпочитает добровольно подчиниться²¹.

Тесно связана с регулированием лицензионная дея­тельность администрации. Она позволяет правительству ус­тановить стандарты и минимальные ограничения в определен­ных областях. Например, если вы хотите заниматься частной практикой, получить права на вождение автомобиля, продавать недвижимость, преподавать в общественных школах или рабо­тать парикмахером, вы должны удовлетворять определенным государственным стандартам. В Соединенных Штатах и других федеральных странах эти стандарты обычно устанавливаются каждым штатом или какой-либо отдельной федеративной еди­ницей. В таких странах, как Франция и Великобритания, сами национальные правительства устанавливают стандарты и критерии. Даже в США некоторые лицензии выдаются федеральным правительством, например лицензия на радио- или телевещание²².

Еще одной важной функцией государственной администра­ции является сбор информации. Информация нужна для двух главных целей: определить, был ли нарушен закон, и при­нять политическое решение, что является целесообразным и ос­новывается на фактическом свидетельстве. Например, если граж­данин США жалуется, что нарушены его гражданские права, то прежде чем будут предприняты какие-либо действия, должно быть проведено расследование — обычно отделом Гражданских прав при Департаменте юстиции. В России существует Комиссия по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации, куда можно обратиться в случае нарушения гражданских прав.

Агентство по защите окружающей среды должно знать реаль­ное, состояние загрязнения воздуха и воды, прежде чем оно смо­жет издавать законы, касающиеся нарушений. Подобные рассле­дования проводятся всеми современными государствами. В России их осуществляет Министерство экологии и природных ре­сурсов Российской Федерации²³. Во Франции Агентство по защи­те окружающей среды провело обширное исследование националь­ных потребностей в энергии, прежде чем приступило к программе массированного использования ядерной энергии.

Некоторые агентства действуют при наличии жалоб. Другие, такие как Управление продовольствием и медикаментами в США, постоянно проводят различные исследования по своей собственной инициативе. Они не допускают появления наркоти­ков на рынке независимо от того, поступали жалобы или нет, по­ка не убедятся, что лекарство или продукт питания безопасен и эффективен²⁴. В России аналогичной деятельностью занято Министерство здравоохранения.

Иногда возникает проблема посягательства на права личнос­ти. Тогда организации, такие как, например, Федеральное бюро расследований (ФБР) в США, расследуют подрывную деятельность и опрашивают друзей, соседей и членов семей подозреваемых лиц. Черта между расследованием, необходимым для обеспечения за­щиты общественных интересов, и посягательством на личность достаточно тонкая, и часто трудно сказать, где кончается одно и начинается другое.

Помимо этих базисных функций в понятие «государственное администрирование» сегодня входит и экспертиза. Амери­канский политолог Питер Вулл подчеркивает: «Растущая слож­ность современной жизни обусловила то, что законодательная и исполнительная власти все более полагаются на техничес­кую экспертизу бюрократов»²⁵.

Конгресс в США может принять решение о закрытии небе­зопасных угольных шахт лишь после того, как горные экспер­ты точно сформулируют, какие именно условия делают шахту небезопасной. В России существует Государственный комитет по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору при правительстве Российской Федерации (Госгортехнадзор)²⁶. Многие законы также требуют административ­ной интерпретации. Например, Конгресс США может запретить рекламу, направленную на обман, но определение, что являет­ся обманом, выносит Федеральная торговая комиссия.

Бюрократы обычно не стремятся убедить законодателей принять их советы: члены парламента, как правило, с радос­тью принимают техническую помощь специалистов. Это сего­дня важнейший канал влияния бюрократии на общественную политику. Иногда, разумеется, возникают конфликты. Истори­ческим примером может быть затяжной конфликт министра обо­роны в администрации Дж. Кеннеди Р. Макнамары с военными экспертами по поводу увеличения затрат на вооружение. По­добным же образом президент Трумэн долгое время находил­ся под интенсивным давлением со стороны экспертов Государ­ственного департамента по вопросу о признании Израиля независимым государством.

Совещательная роль бюрократии присуща не только США, это — неотъемлемая черта всех современных высокоразвитых госу­дарств. Во Франции, например, законы и президентские указы вырабатываются и издаются с активной помощью бюрократии (осо­бенно Государственного совета), и профессиональные исполните­ли таким образом имеют возможность формировать политику. Бю­рократы играют важную роль в структуре законодательной власти Германии. Эксперты и консультанты часто добиваются значитель­ных успехов в убеждении своих политических руководителей при­нять их образ мышления по возникающему вопросу.

Еще одной важной функцией современной государственной бюрократии является дискреционная деятельность, т.е. возможность выносить решения. Если закон принят, бюро­кратия должна его выполнять. В том случае, когда этот закон является точным и определенным, все относительно просто. Од­нако обычно так не бывает. Например, Конгресс США издает за­кон, требующий, чтобы токсичные мусорные площадки были очи­щены. Закон позволяет Комитету по защите окружающей среды принять решения, необходимые для достижения этой цели. Ко­митет принимает ряд решений, так как каждая свалка не может быть очищена моментально и каждая вызывает определенные эко­логические, экономические и политические проблемы. Реше­ние, как достичь главной цели, становится ответственностью дан­ного комитета²⁷. Таким образом, если государственному агентству принадлежит прерогатива принятия решения, как выполнить за­кон или осуществить политику, оно получает возможность из­давать закон для общества.

Полномочия постоянных государственных агентств устанав­ливать правила также относятся к дискреционной деятельнос­ти. Например, повышение цен на пользование телефоном в США должно быть одобрено Комиссией общественного обслужива­ния. В России аналогичной деятельностью занят Комитет цен при Министерстве экономики Российской Федерации²⁸.

Одним из примеров установления правил государственной бюрократией была борьба с производителями сигарет в США, ко­торым вменялось в обязанность помещать на коробках с сигаре­тами предупредительные надписи относительно вреда курения для здоровья, а кроме того, включать их в рекламу. В течение нескольких лет Федеральная торговая комиссия настаивала на этом. Комиссия опубликовала доклад Национального главного врача США (высшая должность в службе социального здравоо­хранения) о том, что курение увеличивает опасность заболева­ния раком легких и значительно сокращает человеческую жизнь. Доклад взбудоражил общественность, давление на конгресс уси­лилось, и с 1966 г. от производителей сигарет потребовали пе­чатать на всех упаковках предостережение об опасности курения. Однако комиссия продолжила борьбу за еще более строгое антитабачное законодательство. Она разработала закон, запрещающий сигаретную рекламу по радио и телевидению и требующий, чтобы все сигаретные компании печатали предостережение о вреде курения в своих рекламных материалах.

Под давлением общественности в 1971 г. президент Никсон подписал этот закон. Американский политолог А. Фритшер на ос­новании анализа этого прецедента пришел к следующему заключению: «Начало и продолжение сигаретного противостояния стало возможным, так как правительственные агентства обладают сегодня не только представительной, но и политической властью»²⁹. Если бы решение относительно сигарет и здо­ровья было принято только конгрессом, разумно предположить» что производители все-таки бы выиграли. Сигаретно-этикеточное противостояние является очевидным примером, как государственные агентства могут влиять и даже определять обществен­ную политику.

Итак, мы видим, что государственная бюрократия в конце XX ве­ка стала огромной, властной политической силой, весьма дале­кой от «идеальной модели», созданной когда-то Максом Вебером. Одна из причин этого — усложнение функций современного ад­министративно-государственного управления. Наряду с традици­онными задачами исполнения решений, обслуживания, регули­рования, лицензирования и т.п. появляются принципиально новые задачи, связанные с принятием решений.

Действительно, в конце XX века государственное управление достигло очень высокого уровня специализации. Поэтому служа­щие государственной администрации должны действовать пре­имущественно самостоятельно в своей узкой области управления, когда им даны лишь самые общие политические решения от пре­зидента или парламента. Многие из принимаемых ими решений должны быть сделаны на основе такого детального знания сво­ей области государственного администрирования, которого нет у политических лидеров. Сегодня на первое место в государственном администрировании выходит экспертиза и дискрецион­ная деятельность, возможность разрабатывать государственные программы и играть совещательную роль при принятии важных политических решений.

Завершая анализ основных функций административно-государственного управления в современном обществе, следует подчеркнуть, что все они тесно взаимосвязаны. Сбор информации, экспертиза, дискреционная деятельность, исполнение решений, обслуживание, регулирование, лицензирование и т.д. — на прак­тике трудно провести четкую грань между этими видами адми­нистративной деятельности. Изолированное существование каж­дой из этих функций в отдельности возможно лишь в процессе научного анализа, но не в практической деятельности. Поэтому современная наука не предлагает универсальной схемы, по ко­торой можно было бы во всех отношениях рационально разбить и сгруппировать различные виды административно-государствен­ной деятельности по их общим признакам. Нет абсолютного критерия, который позволил бы четко распределить компетен­цию между министерствами или другими государственными ин­ститутами. Все это открывает широкое поле деятельности для не­утомимых реформаторов во всех странах мира.

4. Менеджмент в государственных организациях

4.1. Стратегический государственный менеджмент

Менеджмент в государственных организациях значительно от­личается от бизнес-менеджмента, что обусловлено целым рядом важных факторов.

Бывший президент США Дж. Форд так объяснял причины труд­ностей, которые испытывают на государственной службе предста­вители деловых кругов: «Многие бизнесмены испытывают ра­зочарование, оказавшись на посту министра в правительстве. В хозяйственной деятельности они привыкли к большей влас­ти, а работать им приходится совсем в другой обстановке. В правительстве они должны следовать строгим процедурам и пред­писаниям. К этому трудно приспособиться».

Действительно, нередко происходит так, что руководители ча­стных предприятий, получив назначение на высокий прави­тельственный пост, надеются внести большие изменения в опе­ративную работу правительства и политическую жизнь страны. Однако они обычно уходят в отставку разочарованными и даже ожесточенными. Среди множества причин главная — бюрокра­тизм с его бесконечными правилами и предписаниями, кото­рые обязательны на государственной службе. Из-за них любые изменения протекают крайне медленно, буквально черепашьи­ми темпами по сравнению со сферой бизнеса. Ведь система го­сударственной службы предполагает, что старшее должностное лицо облечено высшей бюрократической властью, которая надеж­но защищает его от организационных инициатив руководителей среднего уровня, и поэтому инициативы здесь всегда ждут сверху.

Далее необходимо учитывать множественность адми­нистративных единиц, участвующих в процессе принятия решений. Под любым рядовым актом можно обнаружить полдю­жины значительных министерских подписей, большинство из которых имеют чисто формальное значение. Однако опыт показы­вает, что движение документа от министерства к министерству чаще всего сопровождается его глубоким изучением в аппарате этих ведомств, в основном под углом зрения «как бы чего не вышло», что отнюдь не способствует оптимизации государственных решений. Напротив, именно из-за этого большинство решений принимает безличный, компромиссный характер. Когда к раз­работке решения привлекается такое большое число лиц, практически невозможно сказать, кто же является его автором. По­нятие личной ответственности частично утрачивает смысл.

Приоритетное значение приобретает не эффективность реше­ния, а тактические соображения. В процессе обсужде­ний, которым подвергаются проекты правительственных поста­новлений, возникает множество конфликтных ситуаций, которые менеджеру надо пытаться преодолевать. В конце концов менед­жер вовлекается в административную игру, каждый из участни­ков которой прежде всего озабочен маскировкой своих планов и поэтому демонстрирует расчетливую медлительность, ищет вы­годные компромиссы. Стремление не задевать самолюбие сторон, так же как чисто политическая озабоченность тем, чтобы наме­чаемое мероприятие не слишком повлияло на равновесие сил, ча­ще всего проводит к полюбовным соглашениям: ни победителей, ни побежденных, но конкретные задачи менеджмента при этом обычно отходят на второй план.

Кроме того, существуют многочисленные политические ограничения для реализации менеджмента в государствен­ных организациях. Практически любое решение государствен­ных органов так или иначе задевает интересы политиков, поэто­му представители самых разных политических лобби стремятся оказать влияние на государственный менеджмент.

Профессор Сиракузского университета (США) Джеффри Страуссмен выделяет три этапа в разработке стратегического государ­ственного менеджмента с учетом адаптации менеджера к огра­ничениям политической среды¹.

Первый этап: оценка обстановки. Политическая власть — многоаспектный феномен. Она охватывает «официаль­ную» часть государственного управления, состоящую из консти­туции, парламента, исполнительной власти, правовой системы, отношений между центральной и местной администрациями. Кроме того, политическая власть включает формальные и нефор­мальные связи между гражданами и государством, в том числе права, которыми первые наделяют последнее. И, наконец, политическая власть балансирует между представителями «третьей си­лы» — некоммерческими организациями, группами интересов, крупными подрядчиками, ассоциациями профессиональных групп, что усложняет структуру современного правительства.

Указанные параметры политической власти отличаются ди­намизмом. Правительства меняются, принимаются новые зако­ны, в общественном мнении происходят постоянные сдвиги, а го­сударственная политика часто пересматривается. Институты власти создают среду, которая ограничивает деятельность чинов­ника. Именно эти ограничения вызывают разочарования у по­лучивших государственные посты руководителей компаний, ко­торые считают, что их успешный опыт в бизнесе может быть перенесен в политику без учета существенных различий между обеими сферами.

Легитимность власти в современном демократическом госу­дарстве обеспечивается поддержкой народа. Теоретически инст­рументарием достижения этого служит широкое представитель­ство в органах власти. Но если представительный институт, каковым является парламент, воплощает в себе философский «пер­вый принцип» демократии, то этот же принцип не может быть оперативным руководством для менеджера из министерства. Он должен осуществлять политическую инициативу, опираясь на пред­писания, которые согласуются с законами, принятыми парламен­том. Политическая власть ограничивает менеджера парадок­сальным образом, предоставляя ему возможность самому проявлять инициативу.

Дж. Страуссмен приводит в качестве примера положение на­чальника тюрьмы, в которой содержатся заключенные, совершив­шие тяжкие преступления. Тюрьма переполнена, но из-за рос­та преступности увеличивается и число поступающих в нее преступников. Что должен делать начальник? Он не может не принимать новых заключенных, не может расширить тюрьму или досрочно освободить отбывающих наказание. Единственное ре­шение — продолжать прием заключенных. Налицо предпосыл­ка для разочарования в своей работе. Но эффективный государственный менеджер понимает, что политическая власть и в этом гипотетическом примере разделена с другими институтами, что является основным принципом государственного менеджмента. При этом сфера власти простирается далеко за рамки официаль­ных институтов. Начальник тюрьмы должен принять во внима­ние ряд других ограничителей, влияющих на его решения — про­фессиональные союзы работников тюрем, группы защиты прав заключенных, СМИ, которые отзываются о тюрьмах неизменно в негативном плане.

Второй этап: идентификация ограничений политической власти. Эффективный государственный ме­неджер должен уметь уживаться с ограничениями политической власти и разрабатывать собственную стратегию поведения с их учетом. Пример такого ограничения — время, выступающее прежде всего в виде избирательного цикла, который устанавливает временные рамки политикам и менеджерам, отмеряя им сроки на осмысление проблем и планирование. Так или иначе цель депутатов в том, чтобы быть избранными (соответственно цель правительства — продлить свои полномочия), а следовательно, программы и политика должны отвечать этому. Для менедже­ра бессмысленно руководствоваться «высшими целями», посту­пая в разрез с этим правилом политической жизни.

Фактор времени присутствует в финансовом цикле правитель­ства. Принятие госбюджета обычно представляет собой ряд ру­тинных процедур, осложняющих работу склонных к рефлексии государственных менеджеров. Эффективный менеджер должен суметь приспособиться к рутине бюджетного цикла, понимая, что без финансовых ресурсов любой план обречен на неудачу.

Фактор времени направлен и против тех, кто слишком услож­няет разработку и проведение политики. Избиратель капризен и предпочитает ориентироваться на настоящее. Поэтому государ­ственный менеджер должен отдавать предпочтение действиям с видимым результатом, хотя они порой не отвечают намеченно­му курсу. Кроме того, поскольку бывает сложно уяснить пред­почтения граждан, трудно воплотить в конкретные дела весьма расплывчатые указания сверху. А именно в этом и заключает­ся задача государственного менеджера в демократическом госу­дарстве.

Люди также являются ограничительным фактором в прояв­лении политической власти, особенно в системе государственной службы. Часто хозяйственные руководители, пришедшие в ор­ганы государственного управления, поражаются устаревшим, неэффективным и даже иррациональным правилам. Особую кри­тику вызывает жесткость системы, трудности стимулирования хороших работников, мотивации подчиненных.

Дело, однако, в том, что как бы критически ни относился но­вый работник к сложившейся системе государственной службы, ему все равно придется в ней работать, если он хочет сделать ка­рьеру. Менеджер из хозяйственных руководителей должен осознать, что жесткость системы в ряде случаев объясняется стрем­лением утвердить определенные политические ценности, в том числе заслуги человека, равенство возможностей, необходимые процедурные гарантии, предусмотренные законом. Эти и другие ценности системы государственной службы на Западе «работа­ют» уже более 100 лет. Ограничения политической власти сле­дует рассматривать именно с таких позиций, а не просто как ир­рациональные системные барьеры.

Новых людей в правительстве удивляет размытость оценок конечного результата. Такие показатели, как снижение уровня бедности, обеспечение необходимого медицинского обслуживания, сохранение национальной обороноспособности, улучшение каче­ства окружающей среды, не содержат в себе концептуальной яс­ности, в отличие, например, от итоговой черты в балансе пред­приятия. Однако черта под балансом — не единственный способ оценить работу корпорации. Цели правительства также можно количественно измерить, хотя не с такой точностью, как прибыль корпорации. Но эффективный менеджер не ждет конечных ре­зультатов, чтобы уяснить действенность работы своего ведомст­ва. Он скорее разложит по компонентам «производственный» про­цесс и даст оценку промежуточным фазам работы.

Третий этап: определение роли менеджера в политической игре. Государственные менеджеры, пра­вильно оценивающие обстановку, понимают, что их решения струк­турируются политической властью. Для характеристики такого структурирования в качестве метафоры часто используется тер­мин «игра», а каждая игра имеет свой набор правил. Ставки при этом обычно высоки: по правилам большой игры политики и правительства в случае неудачи бывают вынуждены уходить в от­ставку.

Типичный государственный менеджер обычно не принимает систематического участия в выработке решений на уровне боль­шой игры, однако часто требуются его оценки как эксперта. Не­которым менеджерам с сильной политической ориентацией (и боль­шой политической властью в области своей деятельности) все же удается оказать влияние на политиков, особенно в отношении та­ких инициатив, как программы медицинского обслуживания и социального обеспечения. Вместе с тем организация внедрения решений, принятых на уровне политики, ложится на плечи менеджеров. Можно привести такой пример. В США люди с физи­ческими недостатками обладают рядом прав. Федеральное агент­ство, отвечающее за их реализацию, в частности права на доступ к общественному транспорту, предупредило некоторые органы ме­стной власти, что приостановит их финансирование из феде­ральных фондов, если они не обеспечат инвалидам возможность пользоваться общественным транспортом. Служащий финансо­вого ведомства местного правительства сообщает государствен­ному менеджеру, что затраты на установку подъемников для ин­валидных колясок в автобусах непомерно высоки. Другой служащий заявляет, что установка таких подъемников увеличивает юридическую ответственность местного правительства из-за большого риска несчастных случаев. Группа защиты прав ин­валидов оказывает давление на местное правительство, требуя от него выполнения федерального закона. В данном случае в боль­шую политику вовлечены многие силы, а реализовать ее должен менеджер местного правительства, причем оперативно.

Оперативные решения принимаются на среднем уровне по­литической игры. Так, если менеджер по социальному обеспече­нию в местном правительстве видит, что его ведомство не в со­стоянии оказать некоторые виды услуг, например консультации по трудоустройству безработных, обеспечение ухода за больными на дому, организацию работы детских приемников, то он мо­жет обратиться к частным компаниям или другим учреждени­ям местного правительства.

Как политические ограничения влияют на выбор решения? Закон может ограничивать использование частных фирм в обла­сти социальных услуг. Государственные служащие протестуют, когда государственное ведомство прибегает к внешним услугам, так как это лишает их работы. Сервисные компании оказывают давление на местную власть, стремясь получить заказы. Заме­тим, что эти ограничения не помогают менеджеру принять ре­шение, но структурируют его. В основном же работа органов государственного управления осуществляется на нижнем уровне, где преобладает рутина организационной и политической жизни, касающаяся законов, регулирования, кадровых процедур, бюджетных требований.

Никакая стратегия на высшем и среднем уровнях политиче­ской игры не может быть реализована без учета деталей на нижнем уровне. Это положение подтверждается возникающими здесь вопросами: имеются ли средства для осуществления воз­можного варианта решения; достаточна ли квалификация пер­сонала для выполнения поставленной задачи; не противоречит ли предлагаемая альтернатива существующему законодательству; кто будет курировать работу и т.п. Менеджер, который не найдет ответа на эти вопросы, вскоре поймет, что хорошие идеи и даже правильная стратегия погрязнут в деталях администра­тивной рутины. Вместе с тем нюансы игры на нижнем уровне — хотя и необходимый, но отнюдь не достаточный компонент эф­фективного государственного стратегического менеджмента².

Итак, на Западе стратегический государственный менеджмент должен решать три задачи: устанавливать цели на несколько лет вперед, разрабатывать меры по их достижению и изыскивать со­ответствующие организационные ресурсы. Другими словами, государственный менеджмент призван найти сочетание ресурсов и методов государственного администрирования, с одной сторо­ны, и возможностей и рисков, исходящих из окружающей сре­ды, с другой стороны, действующих в настоящем и будущем, при которых государство способно достигать основных целей.

По мнению экспертов, стратегический менеджмент должен:

• четко определять перспективы и цели;

• содержать все основные проблемы организации государст­венного управления;

• создавать рамки для более детального планирования и при­нятия текущих решений;

• придавать государственному администрированию строй­ность и внутреннее единство;

• заставлять высшее руководство мобилизовать государствен­ные структуры для активной работы.

Стратегические цели — это те ключевые результаты, к кото­рым государственный менеджмент должен стремиться на протя­жении длительного времени (5—10 лет). Эксперты считают, что нормативное количество целей может колебаться в пределах от 4 до 6. Цели носят общий характер, они являются вспомогатель­ными средствами управления, планирования, руководства и мы­шления. Например, стратегической целью многих государст­венных организаций может быть достижение максимально высокой степени охвата соответствующих групп населения. В кни­ге финских специалистов по менеджменту эта цель конкретизи­руется следующим образом: «В ближайшие три года планирует­ся поднять процент охвата с 60 до 75». Эту цифру можно разбить по годам, как это показано в табл. 4.1 (допустим, потенциаль­ный рост численного состава должен быть 1000 человек в год и он выполняется на 100%. Значит рост численности организации составит 5% в год)³.

Таблица  4.1

Показатель	Положение на конец 1996 г.	Результаты
Конец 1997 г.	Конец 1998 г.	Конец 1999 г.
Потенциаль­ное число членов	15000	16000	17000	18000
Число новых членов	—	1400	1500	1600
Общее число членов	9000	10400	11900	13500
Процент ох­вата	60	65	70	75

Для достижения результатов необходимо развивать новые фор­мы, постоянно работать над улучшением качества работы, повышать эффективность информационной деятельности, устраивать кампании по приему новых членов. Продвижение к цели долж­но находиться под постоянным контролем, а итоги работы под­водиться хотя бы раз в год.

Основной проблемой определения цели является ее измеримость. Постановка измеримых целей требует дополнительной обработ­ки фактического материала, собранного в ходе анализа исходных позиций, и оценки его измеримости с точки зрения содержания цели. С точки зрения измеримости цели имеет смысл подумать при ее определении над следующими вопросами:

• Что измеряется (деньги, материалы, люди)?

• Как измеряется (управление капиталом, использование материалов, работа машин, работа людей)?

• Каков способ измерения (фундаментальный, измерение со­отношений, тенденций)?

• Каковы функции измерения (целесообразная точность)?

• Каковы издержки измерения (время, труд, деньги)?

• Какова методологическая база (литература и другие источники)?

• Каковы конечные критерии выбора показателей (издерж­ки, потенциальная стоимость, время, доступность объема, статистическая надежность измерений и компетентность)?⁴

• Эксперты рекомендуют проверять актуальность стратегических целей ежегодно или по мере изменения основных факторов (например, если цель считается достигнутой или признана ошибочной). Следовательно, цели и приоритеты государственного стратегического менеджмента не являются постоянными величи­нами, они могут и должны время от времени пересматриваться.

4.2. Принятие решений в административно-государственном управлении

Наиболее сложным и ответственным вопросом в процессе управления является принятие решений. Любое управленческое решение предполагает выбор одного или большего числа средств (линий поведения) для достижения одной или большего числа целей (желаемых исходов). В процессе принятия решений обыч­но выделяют четыре фазы:

I. Возникновение проблемы решения.

П. Формулировка и анализ проблемы.

III. Принятие решений.

IV. Исполнение решения.

Р. Акофф — сторонник «мягкого мышления» в управлении — предлагает начинать первый этап со всестороннего взве­шенного анализа исходной позиции. Такой анализ должен про­яснить внутреннее и внешнее положение организации (или отдельной проблемы), в отношении которой принимается данное решение. В анализ исходной позиции можно, а чаще всего и не­обходимо, включить выяснение всей картины ожиданий групп  давления и лиц, принимающих решение. Целью анализа исходных позиций является проникновение в суть истории, современного положения и перспектив развития организации, а также гро­зящих ей изменений.

Ответственность за проделанный анализ несет руководство организации, но в процесс обсуждения желательно включить как можно большее число компетентных сотрудников организации. Анализ исходных позиций можно начать с факторов успеха прошлой деятельности организации — тех черт, ресурсов, знаний, навыков, возможностей и достижений, на основании которых деятельность в предлагаемой сфере принятия решений счи­тается успешной. На данном этапе используются знания и опыт всей организации. Надо заметить, что это не требует непосредственных решений и мер, нужен лишь сложный поиск верных и наиболее важных объектов анализа. В качестве метода работы можно порекомендовать, например, совместные обсуждения.

Выясненные в результате совместного мышления факторы ус­пеха создают основу для следующего этапа анализа исходных по­зиций. Его можно условно назвать этапом сбора информации. Дан­ные для анализа собираются из имеющегося в наличии статистического или иного материала путем анкетирования, ин­тервьюирования, с помощью социальных проектных групп и на совещаниях по вопросам развития. Основной задачей составления анализа является сбор разносторонних данных для выводов и дальнейшего планирования.

Эти сведения могут быть поданы как «жесткая» статистика, материалы для чтения или как «мягкие» сведения для оценок. Сведения из таких разных источников, как статистика, бухгал­терские отчеты и прочие расчеты, могут считаться довольно объективными, поскольку они лишены субъективных оценок лю­дей. Субъективные понятия людей, тем не менее, также стоит принимать во внимание. Общее мнение можно выяснить с помо­щью анкет, интервью, наблюдений и заседаний. Анализ исход­ных позиций считается полным, если он содержит как жесткие, так и мягкие сведения. Пример полного анализа исходных по­зиций представлен в работе финских специалистов по менедж­менту (рис. 4.1)⁵.

 

••

 

Рис. 4.1

На рисунке к разным частям анализа привязаны примеры его конкретного содержания. Единый анализ возможностей, опасно­стей, сильных и слабых сторон деятельности организации назы­вается анализом четырех полей. Он делится на анализ внешних факторов деятельности организации (возможности и опас­ности) и внутренних факторов (сильные и слабые места).

Анализ исходных позиций потеряет смысл, если из него не будут сделаны необходимые выводы для дальнейшего этапа при­нятия решений. Точные и глубокие выводы должны быть сделаны на основе всех этапов анализа. Они могут касаться реакции на ожидания связанных групп, использования возможностей, которые в будущем может представить окружающая среда, предотвращения опасностей, которые она может таить в себе, или укрепления внутренних сильных сторон организации и устранения внутренних слабостей.

В табл. 4.2 содержится информация о типичных участниках процесса принятия административно-государственных решений в демократическом обществе на разных этапах.

Таблица 4.2

Фаза процесса принятия решения	I	II	III	IV
Участники	Личности, политические партии, общественные или государственные организации	Политические партии, общественные организации, эксперты, государственная администрация	Органы государственной администрации	Государственная администрация, граждане
Формы участия	Передача постулатов, мобилизация общественного мнения, разные формы давления (митинги и др.)	Дискуссии	Голосование, компромиссное решение	Воздействия: принуждение, соглашение, манипуляция

Для того чтобы процесс принятия решений проходил рациональ­но и эффективно, во второй и третьей фазах — при формулировке и анализе проблемы, а также при выборе одной из альтернатив — можно использовать прикладные методики конфликтологии. После того как вся информация о возникшей проблеме поступила в центр принятия решений, при обсуждении проблемы необходимо применить правила рациональной дискуссии, чтобы избежать обострения конфликтов противоборствующих сторон. К правилам рациональной дискуссии относятся следующие.

Правило постановки проблемы: следует преобра­зовать каждый дополнительный вопрос в основной и каждый из них по очереди обсуждать. В этом случае основная проблема вы­яснится в процессе обсуждения и займет центральное место без давления с какой-либо из сторон участников дискуссии.

Правило реплики в дискуссии: каждое выступле­ние участников дискуссии должно содержать критику аргументов

предшествующих ораторов и защищать собственные аргументы по дискутируемой проблеме, но не уводить дискуссию в сторону.

Правило согласования смыслового значения многозначных терминов: следует с самого начала дого­вориться о том, какой смысл участники дискуссии будут вклады­вать в ключевые понятия по существующей проблеме. Это позво­лит избежать многих недоразумений в дальнейшей дискуссии.

В качестве примера можно рассмотреть проблему распреде­ления дефицитных ресурсов (лекарственного сырья) между раз­личными фармацевтическими предприятиями. В соответствии с перечисленными выше правилами рациональной дискуссии прежде всего следует по очереди рассмотреть заявления всех без исключения предприятий, претендующих на данное лекарст­венное сырье. При этом каждая из заинтересованных сторон долж­на защищать свои аргументы: на какие конкретно лекарствен­ные препараты будет использовано сырье, кто (и по какой причине) предполагаемый потребитель этих лекарств, почему вы­пускать отечественные препараты выгоднее, чем закупать ана­логичные за рубежом, и т.д.

Одновременно каждая из сторон должна предложить аргументированную критику доводов конкурирующих предприятий: почему выпуск других лекарственных препаратов менее важен, воз­можно ли закупить другие лекарства за рубежом, если это дешевле, и т.п. В самом начале дискуссии стороны должны договорить­ся о понятиях и терминах, которые будут употребляться при об­суждении проблемы: названия лекарственных препаратов, их на­значение, потребительская стоимость при выпуске на каждом из предприятий, стоимость аналогичных препаратов за рубежом и т.д. Если же участники обсуждения будут стараться соблюдать прави­ла рациональной дискуссии, то основной вопрос — кто и почему острее всех нуждается в дефицитном лекарственном сырье — по­степенно выяснится в процессе дебатов и займет центральное ме­сто без давления с какой-либо из сторон участников дискуссии.

Однако на практике при обсуждении гораздо чаще использу­ются нерациональные методы дискуссии: высме­ивание, ирония, апеллирование к авторитетам, использование сте­реотипов, приписывание оппоненту определенных свойств, которые в данной группе осуждаются, тенденциозная интерпре­тация высказываний оппонента, чтобы вменить в вину против­нику намерения, которых он не имел. Подобная процедура состоит в выборочном извлечении высказанных оппонентом суждений и создании таким образом целого, которое может вы­звать у слушателей отрицательное отношение к взглядам против­ника. В результате может победить не тот, чье решение более эф­фективно и рационально, а тот, кто с помощью нерациональных методов ведения дискуссии сумел привлечь на свою сторону больше сторонников. Поэтому в процессе обсуждения следует по возможности избегать перечисленных нерациональных приемов дискуссии, которые вносят излишнее эмоциональное напряже­ние в обсуждение проблемы.

Для того чтобы наиболее полно выявить слабые стороны предлагаемых решений и в особенности избежать некритических оценок планируемых социальных изменений, к участию в дис­куссии можно привлекать не только представителей власти, ад­министрации, экспертов, но и представителей заинтересованных социальных групп, которых касается решение проблемы. Одна­ко групповое обсуждение может пойти по ложному пути, если заранее не учесть несколько факторов, которые специалисты называют ловушками группового мышления. Ни­же приводятся семь наиболее распространенных ловушек:

• ограничение дискуссии до обсуждения одного из предлага­емых способов решения проблемы, который представляется как наилучший вариант;

• блокирование информации, не соответствующей избранному проекту решения;

• упрощение ситуации, вследствие чего она воспринимается схематично и односторонне;

• пренебрежение при анализе планируемых социальных из­менений факторами, мешающими реализации избранной альтер­нативы действия (например, бюрократическая инерция, сопро­тивление противников данного проекта и т.д.);

• односторонняя переоценка или недооценка действительно­го масштаба планируемого решения (учет только текущих или краткосрочных последствий);

• тенденциозное приписывание позитивных следствий опре­деленному решению проблемы, а негативных — факторам, действующим независимо от него;

• односторонняя сосредоточенность на положительных факторах решения проблемы и пренебрежение отрицательными следствиями.

После завершения дискуссии наступает решающая фаза про­цесса принятия решения — выбор одной из возможных альтер­натив действия. В политической практике обычно используют два основных метода решения практического выбора: путь компро­мисса и путь голосования (последний метод нами рассматриваться не будет, поскольку прикладные возможности конфликтологии в нем используются).

Применение метода компромисса возможно в том случае, когда интересы участников решения не находятся в остром противоречии: они в чем-то совпадают, а в чем-то расходятся. В мно­гонациональном государстве, например, объединяющей идеей может выступать удержание интегральности и независимости государственной организации. Общее решение в таком случае воз­никает в результате согласования мнений всех участников, что не гарантирует ни одной из сторон осуществления ее целей, но возможно для принятия всеми участниками. Желание не задевать самолюбия, так же как чисто политическая озабоченность тем, чтобы намеченное решение не слишком повлияло на равновесие сил, приводит к компромиссным соглашениям: нет ни победите­лей, ни побежденных. Разумеется, это может сказаться на эффек­тивности государственного управления, поэтому для достиже­ния компромисса возможен и другой путь.

Болгарский социолог Марко Марков предлагает во избежа­ние конфликтов при выборе одной из возможных альтернатив дей­ствия опираться на эмпирические законы науки. Он стремится оценивать все возможные варианты решения на основе единых объективных критериев:

• каково будет состояние проблемы по каждому варианту по­сле ее решения;

• сколько времени и какие средства будут необходимы для осуществления каждого варианта решения;

• какие трудности и каким образом необходимо преодолеть при реализации каждого из проектов;

• как будет отражаться каждый вариант решения на состо­янии всего социального организма в целом.

Если выбор решения в значительной мере определяется дей­ствиями партнера в предполагаемой ситуации, при подготовке проекта решения используется теория игр. В данном случае иг­ра рассматривается как конфликтная ситуация, столкновение, в котором кто-то должен выиграть, а кто-то проиграть. Наибо­лее выигрышный и эффективный вариант утверждается в каче­стве окончательного проекта решения.

В последние годы западные ученые все чаще предлагают исполь­зовать в процессе принятия административных решений мозговой штурм. В упомянутой книге финских специалистов по управлению под редакцией Т. Саталайнена предлагается такое определение дан­ного метода: «Мозговой штурм — это... способ работы группы, при котором первоочередной целью является нахождение новых альтернативных вариантов решения в проблемной ситуации»⁶.

Отправным моментом мозгового штурма является проблема, которая не нашла достаточно хорошего решения. Мозговой штурм — это не чудодейственный инструмент, с помощью которого можно решить вечные и глобальные проблемы. Лучшие решения находятся тогда, когда речь идет о конкретных задачах.

По характеру проблемы можно разделить на два основных ти­па: аналитические, или причинные проблемы; синтетические, или проблемы мер.

Мозговой штурм — это способ разрешения синтетических про­блем. К счастью, подавляющее большинство практических ра­бочих проблем можно облечь в синтетическую форму «как»: как это сделать? Наилучшие результаты мозгового штурма до­стигаются при разработке инноваций, совершенствовании суще­ствующих способов работы, а также при улучшении уже разра­ботанных планов.

Хотя мозговой штурм — вид творческой работы, он имеет относительно шаблонные формы. Сначала представляют проблему для рассмотрения. Затем выдвигают как можно больше идей для решения или смягчения проблемы. Лицо, излагающее пробле­му (ведущий), выбирает несколько идей для их дальнейшей проработки. На основе выбранных идей разрабатывают альтер­нативные варианты решения.

Мозговой штурм — это ни в коем случае не процесс анали­за или принятия решения. Лучше разделять эти понятия, посколь­ку правила игры совершенно отличны от применяемых при штурме. Процесс мозгового штурма обычно длится 2—3 часа, из которых большая часть времени приходится на последнюю ста­дию — построение действенных решений.

Мозговой штурм можно проводить различными способами. Вы­бор способа работы ложится на лицо, направляющее дискуссию. Вывод делается в конце.

При организации мозгового штурма в состав группы, как пра­вило, входят:

ведущий: лицо, которое излагает проблемы и несет ответ­ственность за выполнение решения;

оппонент: лицо, направляющее работу;

идеологи: все прочие участники.

Важно, чтобы оппонент управлял рабочим процессом по крайней мере на начальной стадии. Его задача заключается в том, чтобы заставить участников действовать согласно принципам твор­ческой работы. Оппонент также составляет график работы.

Ведущий, обладающий задатками хорошего организатора, должен: знать, к чему он стремится; побуждать и вдохновлять участников на поиск новых и оригинальных решений; уметь пе­реводить приходящие на ум критические соображения в форму вопросов «как» (к примеру, фразу «но это слишком дорого» преобразовать в форму «как можно получить это по более низ­кой цене?»).

Хорошо, если в группе идеологов есть и специалисты, и «профаны». Профанам, не знающим проблемы, значительно легче высказать идеи именно по той причине, что они мыслят нестандартно. Суждения профанов служат своеобразными ката­лизаторами идей для специалистов.

Фактором, более других препятствующим мозговому штур­му, является критика. Она действует двояко: заставляет лицо, высказывающее критические замечания, мыслить логично, что мешает другим искать отличные от стандартных идей решения.

Другие факторы, препятствующие появлению идей: офици­альность и формальность; поиск «правильных» решений; разъ­яснения и обоснования; пассивность клиента.

Говоря об успехе в появлении идей, прежде всего следует упо­мянуть о безопасной и открытой атмосфере. В атмосфере критики практически невозможно заставить людей раскрыться. Рож­дение идей всегда связано со свободой мысли.

Другие факторы, способствующие успеху в появлении идей: активное воображение и желание; развитие, переработка и объ­единение высказанных идей; удивление и сомнение в отношении имеющегося решения; поиск аналогичных проблем и действий; активность клиента⁷.

Как уже говорилось, мозговой штурм не годится для рассмо­трения всех проблем. По своему характеру это поисковая рабо­та, противоположностью которой является строго логическая и аналитическая деятельность.

Французский политолог Бернар Гурней предлагает в исклю­чительных случаях, когда сторонам не удается прийти к согла­шению, в избежание обострения конфликта обращаться за арби­тражным решением к вышестоящей инстанции.

Не стремясь к парадоксам, можно утверждать, что конфлик­ты при принятии решений неизбежны и даже полезны. Наивно полагать, что эффективное государственное управление должно быть единообразным, единодушным и что возникновение конфлик­тов в государственной системе следует рассматривать как чрез­вычайное происшествие. Такое представление имело бы основа­ние, если бы поведение людей во всех случаях было идеальным. Но поскольку это далеко не так, устранять конфликты не про­сто невозможно: стремление ликвидировать их любой ценой бы­ло бы опасным. Дух соперничества между различными министерствами и отделами при принятии решений в государственном управлении часто является стимулятором, играющим ту же роль, что и механизм конкуренции в частном секторе. Если до принятия правительством решения каждое министерство или ве­домство представит свои соображения по обсуждаемому вопро­су, будет защищать свой проект, укажет на ошибки и просчеты в проектах конкурирующих отделов, это надо только приветст­вовать. Чем шире борьба мнений, которая выявляет достоинст­ва и недостатки различных вариантов выбора, тем выше каче­ство конечного решения. Государство, в котором органы управления во всем соглашаются с политической властью, не яв­ляется демократическим, оно по своей сути тоталитарно.

В большинстве случаев, несмотря на все трудности обсужде­ния, в последний момент путь к достижению соглашения при­нимается. В нем достаточно точно отражаются позиции, занятые сторонами в процессе его подготовки. Достаточно редко бывает, чтобы позиция одной из сторон одержала верх по всем ключевым вопросам. Как правило, инициаторы проекта решения ста­раются беспристрастно распределять преимущества и издержки и не вносить в проект таких положений, которые могли бы быть восприняты одним из партнеров как окончательный отказ от того, что тот относит к своим главным целям.

При более или менее равном соотношении сил сторон конечное решение складывается из откровенных обоюдных уступок участни­ков переговоров, которые публично берут на себя ответственность за компромисс. Каждый из партнеров на время отказывается от то­тальности своих первоначальных притязаний ради общего согласия.

Каким бы хорошим ни казался окончательный проект реше­ния, он не приведет к результату, пока не пройдет испытания делом. Английский ученый К. Киллен советует не ограничи­ваться принятием одного решения и на случай непредвиденных обстоятельств составить несколько запасных вариантов. Смысл в том, чтобы ввести в принятое решение фактор надежности. В случае неудачи при реализации основного проекта всегда мож­но будет воспользоваться запасным вариантом.

Кроме того, принятие нескольких запасных решений поможет смягчить конфликт противоборствующих сторон при обсуждении проблемы: в запасные варианты могут войти те положения, от ко­торых в основном проекте пришлось отказаться. Эти варианты ни к чему не обязывают, но могут послужить буфером при столкновении различных интересов и существенно разрядить психологи­ческую обстановку. Поэтому не стоит бороться с конфликтами лю­бой ценой, иногда их можно использовать во благо общего дела. Как справедливо заметил Бернар Гурней, «в мире существует лишь одно место, где нет конфликтов: это — кладбище»⁸.

4.3. Переговорный процесс

Представителям государственной администрации на самых раз­ных уровнях приходится вступать в переговоры с политиками, группами лоббирования, представителями деловых кругов. Прак­тика ведения переговоров накопила множество тактических приемов достижения консенсуса в процессе принятия решений. Однако до последнего времени на переговорах самых разных уров­ней господствовал конфронтационный подход, основанный на же­стком торге. В известном смысле конфронтационный подход за столом переговоров весьма напоминает военные действия. Военные маневры и приемы, которые здесь применяются, более срод­ни военной тактике, чем политике взаимных уступок, свойственной общению гражданских лиц.

Достижение политического консенсуса с помощью торга ориентировано на некую игру, предполагающую манипулирование поведением партнера. Торг может происходить в двух основных вариантах. Широко известен метод игры с нулевой сум­мой: либо абсолютный выигрыш, либо полный проигрыш, все или ничего. Оказание давления, нажим, обвинения — все эти при­емы относятся к жесткому торгу. Их смысл — во что бы то ни стало добиться уступок от партнера.

Американский ученый Т. Шеллинг в своей работе «Стратегия конфликта» иллюстрирует тактику жесткого манипулирования с помощью следующего примера. По узкой дороге навстречу друг другу мчатся два грузовика. Один водитель явно не жела­ет уступить место другому. У другого водителя два возможных решения: либо съехать на обочину, либо врезаться в первый гру­зовик. Как мы можем оценить тактику первого водителя? До­биваясь уступки, он, с одной стороны, рискует причинить себе значительный ущерб в случае столкновения, с другой — вызы­вает негативную этическую оценку своего поведения.

Аналогичные ситуации возникают и за столом переговоров. Но здесь чаще всего тактику взаимных обвинений стороны при­меняют в тех случаях, когда вообще не собираются ничего ре­шать, используя переговоры в пропагандистских целях. Взаим­ные обвинения необходимы им для демонстрации собственной бескомпромиссной позиции: «не могут поступиться принципами».

Конфронтационный подход к переговорам в большинстве случаев осуществляется в более мягкой форме, чем игра с нуле­вой суммой. Это предполагает, что при достижении консенсуса не будет полностью выигравших и проигравших: каждый из уча­стников несет определенные потери и имеет преимущества. При этом обе стороны действуют так, чтобы при минимальных затра­тах «отвоевать» у партнера как можно больше. С этой целью они пытаются найти слабые места в позиции друг друга. Активно при­меняются такие тактические приемы, как пакетирование, требования в последнюю минуту, завышение требований, указание на слабые стороны партнера, различные виды ухода, расстанов­ка ложных акцентов в собственной позиции.

Прием пакетирования состоит в том, что несколько во­просов предлагаются к рассмотрению комплексно, в виде паке­та. Использование пакета в рамках торга предполагает увязывание проблемных и привлекательных для партнера предложений в один блок с малопривлекательными. При этом привлекатель­ные предложения могут иметь весьма отдаленное отношение к те­ме обсуждения. Например, уменьшение объемов финансирования какой-то программы может быть объединено в один пакет с пред­ложением выгодных кадровых перемещений в администрации.

Использование тактического приема завышения требо­ваний заключается в том, чтобы запросить как можно боль­ше. В выдвигаемую позицию включаются многочисленные пунк­ты, некоторые из которых потом можно будет безболезненно снять, сделав вид, что это является уступкой, и потребовать взамен ана­логичных шагов со стороны партнера. Административные пере­говоры строятся на выдвижении заведомо неприемлемых для дру­гой стороны предложений. Затем следует этап взаимной критики и, когда аргументы партнеров исчерпываются, переговоры обыч­но заходят в тупик. К сожалению, нельзя сказать, что сегодня переговоры так больше не ведутся. При этом не всегда слабый уступает сильному, достаточно часто уступает тот, кто заклады­вает в свою изначальную позицию больше неприемлемых для парт­нера, нереалистических условий.

Тактический прием ухода используется на переговорах в тех случаях, когда затрагиваются вопросы, нежелательные для обсуждения. Примером ухода может служить просьба отложить обсуждение проблемы или перенести его на другое заседание. Ино­гда уход бывает косвенным. В этом случае ответ на вопрос да­ется, но крайне неопределенно, завуалированно. Косвенный уход может быть выражен в виде игнорирования проблемной ситуации. Заданный вопрос как бы не замечается. На многосторон­них переговорах такое случается особенно часто.

Типичным тактическим приемом в рамках торга выступает расстановка ложных акцентов в собственной пози­ции. Один из партнеров демонстрирует крайнюю заинтересован­ность в решении какого-то вопроса, хотя на самом деле он яв­ляется второстепенным. В дальнейшем этот вопрос снимается, чтобы получить необходимые решения по другому, более важному пункту. При освещении переговоров в средствах массовой информации этот прием используют для воздействия на обществен­ное мнение в благоприятном для себя направлении⁹.

Конфронтационный подход к переговорам вполне может за­кончиться консенсусом в результате долгого и нудного выторговывания партнерами уступок друг у друга. Но давайте задумаем­ся: какова цена этих соглашений? После подобных переговоров у каждого из партнеров складывается определенная репутация, которая может неожиданно сыграть свою роль (часто отрицатель­ную) на следующих переговорах. Тактика торга ведет к тому, что баланс интересов нарушается и стороны имеют дело с асимметричным типом решения, причем перевес бывает не обязательно в пользу более сильного партнера. Иногда решающее значение име­ют случайные факторы, например напористость, демонстратив­ная жесткость слабого партнера. В результате у более сильной сто­роны возникает чувство неудовлетворенности, а ведь не исключено, что те же лица могут вновь оказаться за столом переговоров.

Сегодня в практике ведения административных переговоров все чаще можно наблюдать попытки ухода от конфронтационного взаимодействия и использования принципиально иной методики, основанной на партнерских взаимоотношениях¹⁰. Главная идея этого подхода — относиться к переговорам как к сред­ству совместного анализа проблемы с целью ее решения. В этом случае процесс переговоров, как правило, проходит три этапа:

• взаимное уточнение интересов, точек зрения и позиций уча­стников;

• обсуждение: выдвижение аргументов в поддержку своих предложений, критика других необоснованных позиций и пр.;

• согласование позиций и выработка договоренностей.

Эксперты не рекомендуют торопиться сразу же решить проблему на переговорах. Как бы тщательно не готовился перего­ворный процесс, некоторые вопросы все же остаются не совсем ясными. Почему ваш партнер предлагает именно такое решение проблемы? Какие интересы здесь могут быть реализованы? Са­ми переговоры следует рассматривать как процесс снятия инфор­мационной неопределенности за счет постепенного уяснения партнерами позиций друг друга.

На первом этапе переговоров очень важно выработать общий язык с партнером. Обсуждая вопросы, следует убедиться, что обе стороны под одними и теми же терминами понимают одинако­вые понятия. Это весьма существенный момент: ведь может случиться так, что, договорившись, партнеры в дальнейшем станут по-разному трактовать достигнутые соглашения.

Не менее важно создать на переговорах конструктивную доброжелательную атмосферу сотрудничества. Книга английских политологов Р. Фишера и С. Брауна «Шагая вместе: установление отношений, которые приводят к согласию» специально посвяще­на этой проблеме. Почему на переговорах с одними партнерами нам работать легче, чем с другими? Многие склонны видеть причины скорее в проблемах, которые решаются, чем во взаи­моотношениях. Однако это не всегда так. Авторы книги выде­ляют шесть основных факторов, из которых складывается кон­структивная атмосфера сотрудничества в процессе переговоров.

1. Рациональность. Необходимо вести себя рационально, да­же если другая сторона проявляет эмоции. Неконтролируемые эмоции плохо сказываются на процессе принятия решений.

2. Понимание. Старайтесь всегда понять партнера. Невнимание к его точке зрения ограничивает возможность выработки вза­имоприемлемых решений.

3. Достоверность. Не давайте ложной информации, даже ес­ли это делает противоположная сторона. Такое поведение ослабляет силу аргументации, а также затрудняет дальнейшее обще­ние с партнером.

4. Внимание. Если противоположная сторона вас не слуша­ет, постарайтесь провести с ней консультации, тем самым, отно­шения будут улучшены.

5. Избегайте поучительного тона. Не поучайте партнера. Будьте открыты для его аргументов и постарайтесь в свою оче­редь убедить его.

6. Принятие. Будьте открыты для новой информации, посту­пающей от партнера¹¹.

На втором этапе переговоров, во время обсуждения, каждая из сторон стремится максимально реализовать собственную по­зицию. Среди способов подачи позиции наиболее эффективны­ми тактическими приемами выступают: поиск общей зоны ре­шения, прямое открытие позиции, выражение согласия, постепенное повышение сложности обсуждаемых вопросов, раз­деление на составляющие, указание на возможные действия в определенном направлении, внесение взаимоприемлемых пред­ложений.

Прием прямого открытия позиции используется, что­бы проинформировать партнеров по переговорам о своих целях и сформировать у них определенные представления о своей позиции. Специалисты различают открытие позиции в выступлении и при ответе на вопрос. В первом случае вы сами открываете ту часть позиции, которую считаете нужной; во втором — вы поступаете так вынужденно, отвечая на вопрос. Открытие позиции может про­исходить и через уточнение позиций. Если вы попытаетесь выяс­нить позиции других участников, тем самым частично раскроет­ся ваша собственная позиция: по вопросам, которые задаются, можно определить, что именно вас интересует.

Для того чтобы подчеркнуть общность и наладить конструк­тивный диалог, специалисты рекомендуют использовать прием выражения согласия с уже высказанными на перегово­рах идеями, мнениями, предложениями. Для положительного психологического воздействия на участников переговоров исполь­зуют также метод постепенного повышения слож­ности обсуждаемых вопросов. Это предполагает, что перего­воры начинаются с наиболее легких вопросов, решая которые, вы демонстрируете возможность достижения договоренности. Та­кое же положительное воздействие этот прием оказывает и на общественное мнение.

Иногда сложную проблему помогает решить тактический прием разделения на составляющие. Идея состоит в том, чтобы не пытаться решить всю проблему целиком, а выде­лить в ней отдельные вопросы. Участники переговоров по оче­реди обсуждают все выделенные вопросы и решают, возможно ли достижение договоренностей по каждому пункту, а если нет, выносят некоторые проблемы за скобки, т.е. не рассматривают. Разумеется, это не может привести к полному соглашению, но и частичное решение — всегда шаг вперед по сравнению с отсут­ствием какой бы то ни было договоренности. Народная мудрость гласит: «худой мир лучше доброй ссоры».

На этапе обсуждения позиций особое значение приобретает аргументация. Американский ученый Р. Аксельрод, изучив мно­гочисленные стенограммы деловых переговоров, показал, что сто­роны в ходе дискуссии обычно уделяют основное внимание раз­вернутой аргументации в пользу собственной позиции и редко тщательно ищут слабые места в позиции партнеров. Однако с пси­хологической точки зрения очень важно аргументирование, убе­дительно доказать партнеру, в чем он заблуждается и почему с какими-то его предложениями нельзя согласиться.

Основным результатом этапа аргументации становится опре­деление границ возможных договоренностей. После этого пере­говоры переходят к заключительной фазе — согласованию по­зиций. Здесь эксперты выделяют два этапа: нахождение общей формулы и уточнение деталей. Под общей формулой подразуме­вают определение рамок соглашения, а под детализацией — ре­дактирование текста и выработку окончательного варианта ито­гового документа. Уточняя позиции, партнеры могут образовать специальные рабочие комиссии или экспертные группы по отдельным проблемам, что сокращает общее время, необходимое для достижения договоренностей.

На заключительном этапе широко используются такие так­тические приемы, как сюрприз, поиск общей зоны решения, от­каз от собственного требования, принципиально новое решение, выдвижение требований по возрастающей.

Основная идея сюрприза состоит в том, что вы неожидан­но для партнера принимаете такое его предложение, которое по всем расчетам принято быть не должно. Делается это для того, чтобы вызвать некоторую растерянность, а значит взять иници­ативу на переговорах в свои руки. Если ваш партнер охотно со­глашается с выдвинутыми предложениями, иногда можно пред­ложить ряд новых договоренностей. В этом состоит суть тактики выдвижения требований по возрастающей.

В тех случаях, когда в процессе обсуждения находится реше­ние, предполагающее наилучший, выгодный для обеих сторон вы­ход из положения, возникает необходимость использовать при­ем снятия собственного предложения. При этом обычно та же сторона предлагает принципиально новое решение. Не стоит забывать, что иногда ваш партнер, буду­чи согласен с вами по существу, отвергает ваши предложения лишь потому, что они сформулированы в неприемлемой для него фор­ме. В этом случае также используется прием принципиально но­вого решения.

В заключении остановимся на оценке личностного фактора на политических переговорах. В последние годы появилось много интересных работ, основанных на экспериментальных дан­ных в этой области. Очевидно, что личные качества участни­ков переговоров играют незначительную роль в тех случаях, ког­да члены делегаций являются простыми исполнителями — представителями тех или иных организаций и структур. Если возникает ситуация, в которой они в силу каких-то причин не удовлетворяют пославших их на переговоры, участники заме­няются.

Однако чем выше уровень переговоров, чем самостоятельнее в своих действиях их участники, тем большее значение имеют их личные качества. Особое значение личностные характеристи­ки приобретают при переговорах на высшем уровне. Ученые давно отметили, что каждому лидеру присущ свой особый, ин­дивидуальный переговорный стиль. Во многом он складывает­ся из излюбленных тактических приемов: для кого-то характер­на манера уходов, кто-то любит возражать или испытывает пристрастие к сюрпризам. Знание индивидуальных особенностей партнеров во многом облегчает процесс ведения переговоров.

Важнейшим параметром, характеризующим личностный стиль ведения переговоров, выступает соотношение эмоциональ­ной и логической сфер. Из чего в первую очередь исходит уча­стник переговоров: из логических рассуждений или из эмоцио­нальных и интуитивных оценок? Изучая стенограммы переговоров, можно убедиться, что для одних людей характерны преимущественно рациональные оценки, а для других — эмоциональные. Однако не следует полагать, что рациональные ре­шения лучше интуитивных или наоборот. Обе эти сферы у каждого человека теснейшим образом взаимосвязаны. Важно, на какую из оценок — рациональную или интуитивную — ваш парт­нер будет опираться в критической ситуации.

Низкая эмоциональность, низкий процент использования образных сравнений, а также частое обращение к прошлому опыту наряду с хорошо разработанной структурой выступле­ния — характерные показатели доминирования логической сфе­ры над эмоциональной. Распознав психологическую доминанту вашего партнера, вы в значительной степени сможете прогнози­ровать его поведение за столом переговоров.

Многие ученые задаются вопросом: какими же чертами харак­тера должен обладать идеальный участник административных пе­реговоров? Большинство экспертов называют семь особых добро­детелей: правдивость, точность, спокойствие, ровный характер, терпение, скромность, лояльность¹². Против этого трудно что-ли­бо возразить. Однако искусство ведения переговоров потому и на­зывают искусством, что его никогда нельзя свести к сумме опре­деленных технологий и навыков, к набору заданных добродетелей. Здесь в значительной степени необходим административный та­лант, как, впрочем и в любой другой сфере общественных отно­шений.

4.4. Управление инновационной деятельностью

Разработка и реализация инновационных проектов. В по­следние годы западная концепция менеджмента в государст­венных организациях расширилась в результате возникновения новой науки о реструктуризации организаций. Появление это­го направления вызвано начавшимся в 80—90-х годах процессом структурных изменений в административно-государственном управлении, связанным с необходимостью адаптации к перма­нентным изменениям внешней среды.

Среди основных направлений реорганизации эксперты выде­ляют три основные группы: устранение малопроизводительных структурных звеньев с целью повышения эффективности уп­равления, а также совершенствование структуры для облегчения функции контроля; создание стратегически эффективной струк­туры при внедрении инновационных стратегий; внедрение нова­торских организационных концепций в рамках распространения нового понимания организаций¹³.

Поскольку разработка и реализация инновационных проек­тов проходят долгий путь от идеи до готового решения, их при­нято рассматривать в виде инновационного цикла, охватываю­щего три фазы — предынновационную, инновационную и производственную.

Для принятия решения ключевой является предынновационная фаза. Только при глубоких комплексных и вариантных ис­следованиях на этой стадии, обеспечивающих высокий уровень обоснованности, инновационная идея может воплотиться в деталь­но проработанный проект с последующей реализацией во второй и третьей фазах цикла. Поэтому исследования в предынновационной фазе проводятся в несколько этапов.

Первый этап включает анализ необходимости и возможнос­ти реализации проектной идеи, исследование благоприятных инвестиционных условий (включая вопросы финансирования).

На втором этапе осуществляется анализ рынка и среды реа­лизации проекта, необходимых для этого ресурсов, влияния на эффективность проекта налоговой, амортизационной и кредитно-финансовой политики, а также экологических и других нор­мативов. На этой стадии организация может выбрать управля­ющего проектом, а также привлечь независимых экспертов из консультационных фирм или финансовых организаций.

Третий этап предусматривает изучение вариантов проекта (как правило, не менее трех) либо собственными силами, либо с при­влечением консультационных компаний. Детально анализируют­ся альтернативные варианты технологических и конструктивных решений, даются их первоначальные оценки. Окончательное решение принимается руководством организации, как правило, совместно с управляющим проектом и деловыми партнерами, уча­ствующими в его осуществлении.

Разделение предынновационной фазы на отдельные этапы имеет важное значение для углубления анализа и обоснований. При этом весь путь анализа — от проектной идеи до оценки про­екта — не повторяется. Стоимостные оценки, полученные на отдельных этапах проработки и дающие близкие результаты (в пределах 15%), могут служить гарантией обеспечения данного про­екта, являются достаточно надежными, свидетельствуя о том, что обоснование проектного решения базируется на глубокой прора­ботке отдельных стадий. Финансовые организации придают так­же большое значение факту привлечения профессиональных управляющих к проекту уже в предынвестиционной фазе.

После завершения предварительных исследований для проведения банковской и другой экспертизы составляется доклад, содержащий исчерпывающую характеристику проекта, путей и методов его реализации на всех этапах инновационного цикла, а также анализ факторов риска.

Инновационные риски. Риски и непредвиденные расходы учитывались всегда, однако в современных условиях их круг суще­ственно расширился. Для административно-государственного управления он может быть сведен к следующим четырем взаи­мосвязанным группам:

• политические риски — изменение политики госу­дарственного регулирования в части налогообложения, аморти­зации и т.д., возникновение политической нестабильности или; форсмажорных, т.е. непреодолимых, обстоятельств;

• экономические риски — недостаточная степень точности оценки ресурсов или затрат, уровня инфляции и др.;

• технические риски — недостаточная степень точно­сти анализа надежности используемых в проекте технологий, стро­ительных конструкций и т.д.;

• экологические риски — непредвиденное законода­тельное ужесточение экологических нормативов в процессе реа­лизации проекта или недостаточная степень учета природоохранных требований при предынвестиционных и предпроектных обоснованиях.

На Западе сформировалась система консультационных фирм или так называемых учреждений инфраструктуры, которые на­ряду с банковскими структурами предоставляют различные услуги в области принятия инновационных решений, анализа и обоснования предпроектных и проектных исследований, помогай прояснить перспективы реализации проекта, снизить степень не­определенности и риска для разработчиков и банков-кредиторов. Вместе с тем стоимость таких услуг даже по небольшим и сред­ним проектам составляет значительную величину — 1,5—5,5% стоимости проекта (0,2—1% на исследование и определение бла­гоприятных экономических условий, 0,25-1,5% на предварительный технико-экономический анализ проектной идеи, 1—3% на технико-экономические исследования вариантов проектных ре­шений до принятия инновационного решения)¹⁴.

Современные организационные формы по внедрению ин­новаций. В системе административно-государственного управле­ния сложились три принципиально различные организационные формы по внедрению инноваций — последовательная, параллель­ная и интегральная.

Последовательная форма предполагает поэтапное про­ведение инновационной деятельности поочередно во всех функ­циональных отделах. После окончания этапа в конкретном отде­ле результаты передаются руководству организа­ции, которое принимает решение о целесообраз­ности продолжения ра­бот по внедрению иннова­ций. Например, если руководство принимает стратегически важное ре­шение о разработке но­вой программы, то при последовательной форме организации работ будет действовать программа, приведенная на рис. 4.2.

 

                          

 

Рис. 4.2

Такой подход имеет свои положительные и отрицательные сто­роны. К числу позитивных факторов относятся повторяемость оцен­ки проекта на каждой стадии и, как следствие, снижение рис­ков; упрощение системы контроля, так как на каждом этапе существует лишь однородный вид деятельности. Среди негатив­ных факторов можно отметить следующие:

• предыдущие отделы уже не имеют возможности улучшить и скорректировать свой этап работы после передачи его следу­ющей группе специалистов, а последняя не может внести свои идеи в проект на предыдущих стадиях;

• с каждым этапом растет стоимость исправления предыду­щих дефектов (на стадии проектирования такое исправление оценивается в среднем до 1 тыс. долларов, а на стадии испыта­ния его стоимость повышается до десятков тысяч долларов);

• удлиняются сроки реализации проекта из-за необходимос­ти принятия решений после каждой его стадии;

• если последующий отдел высказывает прин­ципиально важные замечания к предыдущим эта­пам и руководство эти замечания принимает, то весь процесс начинается за­ново с первого звена цепи.

Возможна также параллельная организа­ция, которая предполага­ет проведение всех работ по проекту одновременно во всех отделах (рис. 4.3). Для корректи­ровки работ администрации достаточно направить проект на из­менение в соответствующий отдел. Тем не менее в качестве основ­ных недостатков эксперты называют: отсутствие координирующего органа; сложность контроля за выполнением каждого этапа; не­обходимость одновременного анализа результатов высшим руко­водством организации. Как правило, такую форму используют сред­ние и мелкие отделы с плоской структурой управления и небольшим количеством функциональных подразделений.

 

Рис. 4.3

Очевидно, что при всех положительных чертах последователь­ной и параллельной организации работ по реализации иннова­ционных решений имеется существенный негативный фактор — полная переориентация всех участвующих отделов на работу по проекту при отказе от выполнения обычных повседневных функ­ций по традиционной деятельности организации.

В избежание такого положения современный менеджмент предполагает внедрение в оргструктуру интегральных форм управления инновационной деятельностью. При принятии очеред­ного инновационного решения руководителям рекомендуется со­здавать целевые отделы, куда на время осуществления проекта приглашаются специалисты из других подразделений. При этом они находятся в двойном подчинении — руководителя проекта и начальника своего подразделения. Однако конфликта соподчиненности не возникает, так как функции каждого руководителя четко разделены. Руководитель проекта определяет задачи, необ­ходимые для выполнения решения высшего руководства, а функциональные и линейные руководители осуществляют функции организации и контроля за всем ходом работ.

В крупных организациях такие формы часто преобразуют­ся в самостоятельные научно-производственные комплексы по развитию новых сфер управления. На высшем уровне руковод­ства создаются консультационные целевые комитеты или сове­ты по определению стратегии научно-технического развития организации, общим исследованиям и планированию инноваци­онной деятельности, которые дают рекомендации руководству и администрации. В их состав входят высокопрофессиональные консультанты, часто приглашаемые со стороны.

Когда инновации становятся для организации не исключением, а нормой, реализуются, как правило, сразу несколько инно­вационных проектов и интегральная структура принимает сле­дующий вид (рис. 4.4).

 

 

 

 

Рис. 4.4

При использовании интегральной структуры отмечены такие преимущества, как сокращение времени внедрения инновацион­ных проектов на 30—70%; снижение числа конструкторских изменений на 65—80%; повышение качества выполнения реше­ний на 200—600%; создание творческой атмосферы в коллекти­ве и уменьшение сопротивления инновациям.

Основным условием эффективности данной формы является четкое определение функций и ответственности всех членов це­левых групп. Эксперты выделяют три задачи.

• Необходимо обеспечить коллективное принятие решений по выполнению задач реализации проекта, причем в интегральных структурах существует возможность участия специалистов со стороны.

• Следует строго определить ответственность участников про­екта. Каждый специалист и каждая группа отвечают за качест­венное выполнение всего проекта в установленные сроки, а про­вал работ на одной стадии означает провал проекта в целом.

• Для обеспечения выполнения этих условий руководство долж­но ввести особую систему стимулирования и вознаграждения со­трудников целевых отделов, ориентированную на достижение ко­нечного результата.

Проектные группы создаются при принятии решений по вне­дрению продуктовых инновационных стратегий, они эффектив­ны при реализации любой инновации¹⁵.

В заключение отметим основные тенденции реорганизации струк­тур административно-государственного управления с целью по­вышения эффективности инновационной деятельности, кото­рые позволяют снизить сопротивление инновационному процессу, сократить сроки реализации проектов, уменьшить количество де­фектов в выполнении работ, стимулировать рост творческой инициативы:

• комбинирование множественных структур управления, ког­да наряду с основной создаются временные вторичные структу­ры и отдельные координирующие подразделения;

• снижение административных уровней управления и расши­рение управленческого диапазона каждого структурного звена;

• использование интегральных структур, позволяющих сни­зить сроки работ, повысить личную и коллективную ответст­венность, пригласить внешних консультантов, устранить двой­ную бюрократизацию в результате четкого распределения функций;

• передача руководителям проектных подразделений функ­ции координации инновационной деятельности и определения при­оритетных задач по проекту;

• развитие особой системы гибких мотиваций, ориентирован­ных на достижение конечного результата и создание высокой ин­новационной культуры в организации;

• объединение подразделений в многофункциональные науч­но-производственные центры по разработке и внедрению инно­ваций;

• создание на уровне высшего административного руководст­ва постоянных комитетов по стратегическому консультированию высшего звена управления.

Итак, мы видим, что в западной концепции менеджмента в государственных организациях управление инновационной дея­тельностью занимает сегодня приоритетные позиции, подчиняя себе все остальные направления государственного администри­рования.