Глава 3. Полномочия монарха в области законодательной власти

Анализ полномочий монархов арабских государств в области законодательной власти может быть осуществ­лен на основе разделения этих государств по группам в зависимости от того, является ли глава государства единоличным обладателем законодательной власти или делит ее с представительными учреждениями. Указан­ный критерий приводит к такому разделению арабских монархий, которое в целом соответствует приведенной в гл. 1 их классификации по разновидностям формы правления. Это вполне естественно, поскольку характер законодательных полномочий монарха зависит от на­личия или отсутствия парламента в системе централь­ных органов государства.

Первую группу составляют, таким образом, ОАЭ (включая входящие в них эмираты), Оман, Катар и Саудовская Аравия. Ко второй группе относятся госу­дарства, конституции которых предусматривают на­личие представительного законодательного органа, - Кувейт, Бахрейн, Иордания и Марокко.

3.1 Монарх как единоличный глава законодательной власти

В большинстве эмиратов, входящих в состав ОАЭ, законодательство представлено крайне ограниченным числом актов правителя или отсутствует вообще. Дейст­вующие законы, касающиеся главным образом регули­рования вопросов социального обеспечения местного населения (например, Закон о компенсации рабочим 1965 г. в Дубаи), приняты лично правителями с соблю­дением процедуры консультаций[1]. Подобные консультации с шейхами правящего семейства и с советника проводятся, помимо Дубаи, также в Аджмане, Фуджайре и Умм-эль-Кайвайне, а в Рас-эль-Хайме и Шардже еще и с членами правительства. Так или иначе, с юридической точки зрения законы в этих эмиратах являются итогом единоличного творчества правителя на всех стадиях - от выявления потребности в принятии закона до его обнародования.

Аналогичное положение в законодательстве сохраняется в султанате Оман. Правовые акты появились здесь одновременно с созданием правительства в 1970 г., после вступления на престол Кабуса Бен Сайда. Уже в первые два года его правления были приняты восемь законодательных актов, в том числе имеющие важное государственно-правовое значение: Закон о гражданстве 1972 г. и декреты об учреждении Высшего совета экономического планирования и развития и Центра экономического планирования и развития 1972 г. Законы в Омане выступают в основном в двух формах. Если султан принимает акт самостоятельно, то он именуется декретом или законом султана; если же принятию акта предшествуют консультации монарха с правительством или отдельными министрами, то такие акты обычно называются декретами совета министров. Это различие, впрочем, не носит сколько-нибудь существенного характера, так как, во-первых, юридическая сила обоих видов актов одинакова, а, во-вторых, консультации с правительством не являются конституционной необходимостью и в любом случае не ограничивают волеизъявления монарха.

Значительно более обстоятельно разработан механизм осуществления законодательной власти в Саудовской Аравии.

Процесс делегирования отдельных законодательных полномочий монарха правительству начался с создания первого правительства Саудовской Аравии в 1932 г. и получил дальнейшее развитие с принятием Положения о Совете министров 1954 г., а затем Закона о Совет министров 1958 г. (оба акта были разработаны правительством и утверждены королем). В соответствии с Положением 1954 г. совет министров признавался органом, осуществляющим “высшее руководство внутренней и внешней политикой государства”, и уполномочивался разрабатывать государственный бюджет, а также ре­шать целый ряд других вопросов государственного управления. В то же время главные рычаги воздействия на законодательство оставались в руках короля: “Реше­ния Совета министров имеют силу закона лишь после утверждения Его Величеством Королем”. Все министры и премьер-министр совета министров были ответствен­ны перед королем. Последний руководил деятель­ностью совета министров не только как глава государ­ства, но и непосредственно как глава правительства. Как глава правитель­ства король определял, в частности, круг вопросов для обсуждения советом министров.

Нынешние взаимоотношения короля с правительст­вом как органом законодательства значительно отли­чаются от модели, установленной актом 1954 г. Если раньше все решения требовали санкции короля, то по Закону 1958 г. “все решения окончательны, кроме тех, для вступления в силу которых необходимо издание ко­ролевского декрета”. Закон 1958 г. впервые ввел инсти­тут королевского вето в отношении законопроектов и проектов решений правительства: согласно ст. 23, мо­нарх может вернуть любой правительственный декрет или постановление на новое рассмотрение в течение 30 дней после его передачи королю. Кроме того, в За­коне особо оговорено, что международные договоры, так же как и законы, не могут вступить в силу без утверждения королевским декретом.

Законодательную инициативу обычно осуществляет министерство, в компетенцию которого входит соответ­ствующий вопрос. Совет министров изучает законопро­ект и принимает по нему решение в целом. После этого законопроект передается королю на утверждение, и если тот не возвращает его в течение 30 дней, т. е. не осу­ществляет принадлежащего ему права вето, совет ми­нистров приобретает право принять любое решение о дальнейшей судьбе законопроекта.

Таким образом, ни одно более или менее важное ре­шение, закон или международный договор не могут быть приняты или заключены помимо правительства и тем более вопреки его воле. Точно так же они не могут вступить в силу без определенно выраженного или молчаливого согласия короля. Поэтому можно сделать с дующий вывод: монарх реально сохраняет господствующее положение в области законодательной власти по отношению к совету министров. Даже если отбросить фактическое влияние, оказываемое королем и члена его семьи на деятельность правительства, то и юридически совет министров поставлен в такие условия, что и на тех стадиях законодательной процедуры, где обладает полной формальной независимостью, он вынужден заранее приспосабливаться к позиции короля и подчиняться ей.

Итак, несмотря на очевидное усиление самостоятельности правительства в области законодательной власти, главой ее по-прежнему остается король; полномочия же правительства расширились в силу необходимости более оперативно выполнять возросший объём государственных функций, с которыми монарх единолично справляться, разумеется, не может. Тем не менее такого вызванного практическими потребностями расширения компетенции и самостоятельности правительства оказалось вполне достаточно для очевидного усиления его роли в осуществлении законодательной власти и роста его авторитета.

В остальных государствах рассматриваемой в настоящем разделе группы - ОАЭ и Катаре - в системе центральных органов существует совещательное учреждение по общему правилу служащее непременным участнике законодательного процесса. И хотя монарх в обеих странах остается единоличным главой законодательной власти, существование такого органа вносит важную специфику в правовое положение главы государства.

Сходное положение существует в системе внутреннего управления Абу-Даби. Национальный консультативный совет был создан здесь в соответствии с законом, принятым правителем 1 июля 1971 г.  В официал ном заявлении, которым шейх Заид Бен Султан Аль Нахайян сопроводил свои конституционные мероприятия он указал, что Закон о Национальном консультативном совете должен способствовать установлению “сотрудничества народа страны и аристократии и взаимопомощи в руководстве государством и в осуществлении управления им”[2]. По сути, создание этого органа лишь в очень незначительной степени способствовало расширению круга лиц, с которыми правитель проводил традицион­ные консультации. Помимо местной племенной аристо­кратии, в состав Национального консультативного со­вета шейх Заид включил ограниченное число предста­вителей коммерческих и деловых кругов неаристокра­тического происхождения. Однако эта акция была ис­пользована правящими кругами, прежде всего в целях проведения широкой пропагандистской кампании. Так, в одном из рекламных изданий было напечатано, что “эмират Абу-Даби впервые в истории Персидского за­лива ввел представительный институт и демократию в подлинном смысле в день, когда собрался Националь­ный консультативный совет и вождь страны лидер про­гресса Заид открыл первое заседание”[3].

Закон о Совете предусматривает, что члены этого органа назначаются правителем “из числа знатных и почетных лиц страны и тех, кто имеет определенные заслуги перед нею”. Важной особенностью положений, регулирующих формирование Национального консульта­тивного совета, является то, что в соответствии с централизаторской ролью Абу-Даби в ОАЭ в его состав до­пускаются не только коренные жители Абу-Даби, но и выходцы из других эмиратов Персидского залива, в том числе и не входящих в ОАЭ. Что касается полномочий Совета, то Закон 1971 г. определяет их следующим об­разом: “Национальный совет обсуждает законопроекты, представляемые ему Советом министров, и передает свое положительное заключение по этому вопросу об­ратно в Совет министров для подготовки представления законопроекта правителю на утверждение, которое осу­ществляется посредством издания соответствующего декрета. Законы, принятые в период между сессиями Национального консультативного совета, передаются на его рассмотрение на ближайшей сессии”.

В ОАЭ на уровне Федерации органом, связанным законодательной властью, является Федеральное на­циональное собрание из 40 депутатов. Норма предста­вительства в нем эмиратов - членов ОАЭ зафиксирова­на в ст. 68 конституции страны. Самые крупные и бога­тые члены Федерации - Абу-Даби и Дубаи - имеют по 8 мест; Шарджа и Рас-эль-Хайма — по 6; Аджман, Умм-эль-Кайвайн и Фуджайра - по 4 места. Первона­чально Федеральное национальное собрание состояло из 34 депутатов, поскольку Рас-эль-Хайма примкнула к ОАЭ лишь в 1972 г. в соответствии с принятым еди­ногласно постановлением Высшего совета о принятии Рас-эль-Хаймы в Федерацию с предоставлением ей 6 мест в Собрании[4]. В текст конституции ОАЭ были вне­сены соответствующие поправки.

Конституция предоставляет каждому эмирату право самостоятельно определять способ отбора своих депу­татов в Федеральное национальное собрание (ст. 69). Следует отметить, что текст этой статьи, взятой из про­екта конституции Федерации девяти членов, давал воз­можность эмиратам формировать свое представительст­во в Собрании посредством выборов, в чем был заинте­ресован прежде всего Бахрейн; однако правители всех семи эмиратов, вошедших в состав ОАЭ, используют метод прямого назначения. Конституция содержит ряд требований, предъявляемых к кандидатуре депутата Федерального национального собрания: он должен быть не моложе 25 лет, являться представителем одной из коренных народностей, проживающих на территории данного эмирата, не иметь судимостей, уметь читать и писать по-арабски.

Характерно, что в состав Федерального националь­ного собрания обычно не включаются представители правящих в эмиратах династий. Депутатами этого ор­гана правители назначают крупных землевладельцев и влиятельных коммерсантов. Это объясняется установ­ленным в конституции принципом несовместимости де­путатского мандата с какой бы то ни было должностью на государственной службе. Шейхи же правящих се­мейств предпочитают занимать руководящие посты в правительствах эмиратов или в федеральных органах власти.

Так же как и Национальный консультативный совет Абу-Даби, Федеральное национальное собрание ОАЭ играет весьма специфическую роль в функционировании государственного механизма. Правительство разрабатывает законопроекты и передает их на рассмотрение Собрания прежде, чем законопроект поступит на утверждение главе Федерации и Высшему совету. По конституции все законопроекты, разработанные советом министров во время сессии Федерального национального собрания, должны пройти эту процедуру. Собрание имеет право “утверждать, изменять или отклонять законопроекты” (ст. 89). Смысл этого положения раскры­вается в ст. 110, которая гласит: “В случае внесения Федеральным национальным собранием какой-либо по­правки к законопроекту, не удовлетворяющей главу Федерации или Высший совет, а также в случае отклоне­ния законопроекта Федеральным национальным собра­нием глава Федерации или Высший совет возвращают законопроект в Федеральное национальное собрание. Если последнее вновь внесет поправки или вторично от­клонит законопроект, глава Федерации может издать закон после его утверждения Высшим советом”.

В случае же, если необходимость в принятии зако­нов возникает в период между сессиями Федерального национального собрания, последнее лишь информирует­ся на первой сессии о законах, разработанных и при­нятых правительством и главой Федерации. Такие акты именуются законами-декретами, что, впрочем, нисколь­ко не отражается на их юридической природе. Их от­личие от просто законов состоит лишь в названии, точно так же как отличаются только названием “декреты султана” и “декреты совета министров” в Омане.

В заключении международных договоров и соглаше­ний Федеральное национальное собрание вообще не принимает участия. Конституция ОАЭ ограничивается в этом вопросе закреплением обязанности совета мини­стров информировать Собрание с помощью специаль­ного меморандума, содержащего необходимые разъяс­нения.

В процедурных аспектах своей деятельности Феде­ральное национальное собрание в значительной степе­ни подчинено совету министров. Так, от совета минист­ров зависит окончательное утверждение повестки дня заседаний   Федерального   национального   собрания (ст. 92). Кроме того, на каждом заседании Собрания правительство должно быть представлено премьер-министром, заместителем премьер-министра или как ми­нимум одним из его членов.

Единственным и пока еще зачаточным элементом от­ветственности правительства перед Федеральным на­циональным собранием служит положение, закреплен­ное ст. 93, о том, что “премьер-министр, его заместитель или соответствующий министр отвечают на все вопро­сы любого из членов Федерального национального со­брания”.

Конституция Катара не содержит статьи, в которой было бы прямо сказано о том, что эмир является гла­вой законодательной власти. Однако конституционный механизм взаимодействия центральных органов государ­ства, среди которых есть Консультативный совет, ана­логичный Федеральному национальному собранию ОАЭ, позволяет сделать вывод о наделении эмира статусом главы законодательной власти. Согласно конституции, роль эмира в области законодательной власти заклю­чается главным образом в утверждении и обнародова­нии законопроектов, разработанных правительством после того, как они будут обсуждены Консультативным советом. При этом его одобрение не считается обяза­тельным условием для принятия закона. Таким обра­зом, на практике законодательный процесс сводится к тому, что эмир в качестве главы правительства сам не­посредственно руководит разработкой законопроекта, а затем, уже в качестве главы государства, принимает за­кон.

Такой же порядок сохраняется и при заключении международных договоров. Эмир ратифицирует их сво­им декретом и информирует об этом Консультативный совет специальным заявлением.

В случае возникновения в стране в период между сессиями Консультативного совета чрезвычайной обста­новки, требующей принятия безотлагательных мер, эмир издает декреты, имеющие силу закона, без соблюдения формальной процедуры выслушивания мнения Совета. Единственное ограничение такого рода чрезвычайного законодательства — требование, чтобы оно не противо­речило “основным принципам политики государства” (ст. 27), что, впрочем, вряд ли можно считать серьез­ным ограничением личных инициатив эмира, поскольку кто же, как не он сам, определяет эти “принципы”.

Ст. 67 наделяет эмира неограниченным правом измене­ния конституции в любой форме: путем отмены или ис­правления действующих статей или включения новых статей — при условии, что “эти изменения соответству­ют высшим государственным интересам”.

Раздел 4 ч. IV (ст. 40—64) Основного закона касает­ся Консультативного совета, занимающего, как и Фе­деральное национальное собрание ОАЭ, весьма специ­фическое положение в системе высших органов эмира­та. Ст. 40 в общем виде формулирует задачу Совета следующим образом: “Консультативный совет создает­ся, чтобы выражать свое мнение эмиру и Совету ми­нистров для содействия им в выполнении ими своих обя­занностей”. Ввиду особой важности разд. 4 необходи­мо вернуться к положениям Основного закона 1970 г., ст. 44 и 45 которого устанавливали частично выборный характер Консультативного совета. В него входили:

“во-первых, 20 членов, избранных в порядке, установ­ленном данным законом; во-вторых, министры. Прави­телю предоставлено право решать вопрос о назначении еще не более трех членов, если, по его мнению, это дик­туется общими интересами” (ст. 44). Ст. 45 закрепляла порядок избрания отмеченных 20 членов. Вся террито­рия Катара разбивалась на 10 округов. В каждом из них избиралось по четыре депутата, и из них правитель отбирал по два депутата в качестве представителей от данного округа в Консультативном совете.

В связи с изданием Исправленного временного ос­новного закона в 1972 г. принцип выборности при фор­мировании Совета был отменен. Ст. 41 новой конститу­ции постановляет, что “Консультативный совет состоит из 20 членов, назначение которых производится прика­зом эмира. Эмир вправе назначить еще не более четы­рех членов, если, по его мнению, это отвечает общим интересам”. При отборе членов Совета эмир руководст­вуется требованиями ст. 42 и 43, которые гласят, что члены Консультативного совета должны быть влиятель­ными лицами катарской национальности, не моложе 24 лет, “обладать способностями в различных областях”. Правда, ст. 46 этой конституции предусматривает при­нятие законодательных мер к тому, чтобы в дальнейшем формирование Консультативного совета осуществлялось на основе прямых всеобщих выборов. В 1974 г. был принят закон, предусматривающий сочетание при формировании Консультативного совета принципов выборности и назначения. Однако Консультативный совет сформированный после издания Основного закона 1972 г., полностью состоял из назначенных эмиром лиц[5].

При вступлении в должность члены Совета, как и министры, приносят присягу на верность интересам государства, эмиру и т. д. В отличие от ОАЭ,- где Федеральное национальное собрание самостоятельно может лишить депутата мандата по причине его несоответствия необходимым требованиям, конституция Катара 1972 г. дает эмиру возможность в любой момент удалить любого члена Консультативного совета в случае, если “он утратил доверие и уважение” (ст. 62). Боле того, эмир может вообще распустить Совет, “если этого потребуют высшие интересы. При этом он объясняет причины роспуска в своем заявлении” (ст. 61).

Согласно конституции 1972 г. (ст. 45), срок полно­мочий членов Совета исчисляется со дня его первой сес­сии и составляет один год, в то время как по предыду­щей конституции (ст. 50) — три года.

Работа Совета открывается речью эмира, в которой дается “анализ положения в стране, отмечаются важ­нейшие достижения, разъясняются намечаемые государ­ством на предстоящий год мероприятия” (ст. 50). На первом заседании Совет избирает своего председателя и его заместителя (которые в дальнейшем входят в со­став бюро Совета), а также комиссии, цель которых— работа в период между сессиями Совета и подготовка вопросов к рассмотрению Советом. Сессии Совета - очередные и внеочередные - созываются только эми­ром, который указывает время и место созыва. В случае, если Совет собирается без указания эмира, вся работа сессии признается недействительной.

Консультативный совет выражает свое мнение в ви­де рекомендаций. Он выносит суждения о правительст­венных законопроектах до их представления эмиру, оценивает общую политическую линию, предлагаемую правительством, обсуждает закон о бюджете.

Важное значение имеет зафиксированное в ст. 21 право Консультативного совета обращаться с запроса­ми, связанными с общей политикой государства, к правительству и по вопросам, входящим в компетенцию от­дельных министерств, - к соответствующим министрам.

Вся деятельность Консультативного совета, кроме тех ее аспектов, которые, согласно закону, регулируют­ся эмиром, строится на основе принимаемого самим Со­ветом внутреннего регламента.

Таким образом, несмотря на большой объем мате­риала, отведенного Основным законом 1972 г. вопросам, касающимся Консультативного совета, орган этот не располагает механизмом, который позволил бы ему оказывать решающее влияние на осуществление законо­дательной власти. Вся компетенция Совета, по сущест­ву, сводится к “выражению своего мнения”, так как в законе нет положения, обязывающего эмира последо­вать рекомендации Совета. Прислушаться к мнению Консультативного совета или пренебречь им, не давая никаких объяснений, — право эмира.

Анализ законодательных полномочий монархов в тех странах, где они обладают статусом единоличного гла­вы законодательной власти, будет неполным, если не остановиться, хотя бы кратко, на некоторых общих особенностях и месте в государственном механизме осу­ществления законодательной власти таких органов, как Национальный консультативный совет Абу-Даби, Фе­деральное национальное собрание ОАЭ и Консультативный совет Катара. Органы подобного характера следует рассматривать как типичные для арабских стран. Они воплощают в себе древнюю, унаследованную от племен­ного общества традицию “консультативной” формы правления, которая заключалась в том, что правитель принимал важные решения лишь после заслушивания мнений аристократии, других лиц из состава своего близ­кого и постоянного окружения. В современных услови­ях подобные органы, большей частью назначаемые, функционируют не только в Катаре, ОАЭ и Абу-Даби. Так, в начале 1978 г. Национальный консультативный совет был создан в Иордании.

Что же касается законосовещательных органов Абу-Даби, ОАЭ и Катара, то при их формировании правители используют метод назначения.

Важнейшей особенностью этих органов является от­сутствие обязательной юридической силы у их решений и рекомендаций. Этим объясняется и отсутствие здесь общепринятого в парламентарных странах института  -  права вето главы государства; в нем просто нет никако­го смысла, поскольку монарх всегда может игнориро­вать мнение законосовещательного учреждения. Такое же положение существует и в отношении закона о бюд­жете, утверждение которого в парламентарных государ­ствах представляет собой коренную прерогативу пред­ставительного органа. Общей чертой консультативных органов Абу-Даби, ОАЭ и Катара служит их неучастие в рассмотрении законодательных актов, принимаемых между сессиями, так же как и международных догово­ров: они лишь более или менее подробно ставятся в известность об этих актах.

Принципиальное значение имеет и тот факт, что эти органы практически лишены права законодательной ини­циативы и контроля над деятельностью правительства (за исключением Консультативного совета Катара, ко­торый обладает некоторыми элементами такого контро­ля). Важно также, что в рассматриваемых трех стра­нах не предусмотрена парламентская неприкосновен­ность членов законосовещательных учреждений.

С другой стороны, консультативные органы рассмат­риваемых стран обладают некоторыми чертами, которые придают им определенное, хотя и очень ограниченное, сходство с учреждениями парламентского типа. В пер­вую очередь сюда следует отнести принцип их участия в законодательной процедуре. В той или иной форме они непременно участвуют в обсуждении бюджета, всех за­конопроектов, а также международных договоров.

В целом законосовещательные органы Абу-Даби, ОАЭ и Катара занимают пока еще подчиненное положе­ние в отношении правительства и тем более монарха, практически нисколько не ограничивая законодательной власти последнего. В то же время имеются основания предположить, что Национальный консультативный совет Абу-Даби, Федеральное национальное собрание ОАЭ и Консультативный совет Катара в перспективе, при нормальном развитии процесса трансформации системы центральных органов государства, способны пос­лужить базой для создания учреждений парламентского типа. А это может привести к качественному изменению правового статуса монарха в области законодательной власти. Признаки такого развития, пока слабые, но несомненно отражающие закономерную тенденцию, имеются уже сейчас.

3.2 Монарх и парламент

Кувейт, Бахрейн, Иордания и Марокко - страны, в которых монарх не является единоличным главой законодательной власти. Конституции этих государств значительную часть законодательных полномочий передают выборному органу - парламенту. Поэтому при рассмотрении законодательных прав главы государства дополнительным объектом исследования должна стать юридическая и социальная природа самого парламента, иначе не может быть осуществлен комплексный подход изучению главного объекта - прерогатив монарха в области законодательства.

В настоящее время из всех этих стран парламент реально функционирует лишь в Марокко. Но даже и в те годы, когда в Кувейте, на Бахрейне и в Иордании действовали представительные учреждения, их роль как существенно ослаблялась тем обстоятельством, что политический режим здесь вообще не был буржуазно-демократическим.

В частности, в Иордании за несколько лет до роспуска парламента были запрещены политические партии, а в Кувейте и на Бахрейне они никогда и не были разрешены.

В то же время нельзя считать ликвидацию предста­тельных учреждений окончательной. Тот факт, что они действовали в течение определенного отрезка времени, не может пройти бесследно для последующих этапов конституционного развития арабских монархических стран. Поэтому анализ законодательных полномочий монархов не будет полным без учета относительно прогрес­сивных положений, ныне не действующих, но закреплен­ных в конституциях Кувейта, Бахрейна и Иордании.

Принцип участия монарха в осуществлении законо­дательной власти зафиксирован в общем виде в кон­ституциях всех арабских монархий, кроме Марокко. Конституции Кувейта (ст. 51) и Бахрейна (ст. 32) со­держат абсолютно одинаковые формулировки: “Зако­нодательная власть принадлежит эмиру и Националь­ному собранию в соответствии с конституцией”. В ст. 25 конституции Иордании записано:  “Законодательная власть осуществляется Национальным собранием и ко­ролем”. Марокканская конституция аналогичного поло­жения не содержит; законодательная роль короля за­креплена в конкретных ее статьях, регулирующих меха­низм взаимодействия центральных органов государства в процессе законодательной деятельности.

В рассматриваемых государствах монарх пользует­ся прерогативами, связанными с осуществлением лич­ной нормотворческой деятельности. Эмиры Кувейта и Бахрейна обладают одинаковыми правами в этой об­ласти. Так, эмир Кувейта, с соблюдением положений действующего законодательства, утверждает правила применения законов. В ст. 72 конституции говорится, что “закон может предусмотреть менее формальный ме­ханизм, чем декрет, содержащий правила его примене­ния”. Однако декреты эмира не должны дополнять, пересматривать закон или делать исключения из его по­ложений. Кроме того, эмир издает декреты, “необходи­мые в области общественного порядка, здравоохране­ния, а также для организации общественных служб и администрации” (ст. 73). Эмир Бахрейна тоже издает декреты, связанные с организацией работы государст­венных учреждений и администрации (ст. 39).

В период между сессиями Национального собрания или в случае его роспуска, если возникает потребность в принятии срочных мер, эмиры обеих стран могут из­давать декреты, имеющие силу закона, но не противоречащие конституции и статьям действующего закона о бюджете. Через 15 дней эти декреты должны быть пе­реданы на утверждение Национальному собранию. Если это не будет сделано, то декрет автоматически утрачи­вает силу закона; то же происходит и в том случае, если Национальное собрание отказывается утвердить данный декрет.

В Иордании в период между сессиями Национально­го собрания, в случае возникновения чрезвычайных об­стоятельств (народные бедствия, состояние войны или военное положение, срочные, не терпящие отлагательства расходы - ст. 94) временные законы с согласия короля издает совет министров. Законы эти, которые не должны противоречить конституции, подлежат в дальнейшем рассмотрению Национальным собранием; в случае, если они не получат одобрения последнего, пра­вительство с согласия короля должно объявить о пре­кращении их действия, после чего они теряют свою си­лу. В обычных же условиях король отдает распоряже­ние о составлении инструкций, необходимых для испол­нения законов, — при условии, что они не противоречат законодательству (ст. 31). При введении военного по­ложения король может лично издавать любые поста­новления “в целях защиты королевства” независимо от действующего законодательства (ст. 125).

Конституция Марокко не наделяет непосредственно монарха нормотворческими функциями. Лишь в усло­виях чрезвычайного положения король “правомочен при­нимать меры, необходимые для защиты национальной целостности, возобновления деятельности конституци­онных учреждений и руководства государственными де­лами”, в том числе издавать нормативные акты.

Таким образом, нормотворческие полномочия монар­хов в том виде, как они закреплены в конституциях, наиболее реальное и важное значение могут иметь в Кувейте и на Бахрейне. В немалой степени это обстоя­тельство обусловлено особенностью формулировок, ис­пользованных в конституциях этих эмиратов для опре­деления объектов регулирования эмирскими декретами. Например, такая формулировка, как “общественный по­рядок”, позволяет произвольно трактовать и расширять круг вопросов, по которым монарх может издавать декреты. В Иордании нормотворчество короля фор­мально сковывается необходимостью проведения актов главным образом через совет министров. Наименьшими по объему являются законодательные полномочия коро­ля Марокко.

Признание в конституционной теории. Кувейта, Бах­рейна, Иордании и Марокко принципа разделения влас­тей означает, что все законодательные функции в той мере, в какой они входят в компетенцию монарха, осу­ществляются им в обычных условиях через парламент или в связи с парламентом, а также отчасти в сотруд­ничестве с правительством. На отдельных стадиях за­конодательной процедуры это проявляется по-разному.

Законодательной инициативой в Кувейте обладают эмир и депутаты (ст. 65 конституции). Однако законо­проекты, вносимые эмиром в Национальное собрание, имеют преимущество перед законопроектами парламен­та, поскольку последние, в случае их отклонения Собра­нием, не подлежат повторному рассмотрению на той же сессии (ст. 109); в отношении же законопроектов эми­ра такое ограничение не предусмотрено. Преимущество инициативы монарха проявляется еще и в том, что он вправе предлагать изменения конституции от своего имени, в то время как члены Национального собрания в отдельности такого права лишены; законопроект, со­держащий поправки к конституции, может быть внесен лишь не менее чем 1/3 депутатов (ст. 174).

Особой, косвенной формой проявления законодатель­ной инициативы служит тронная речь, которой эмир от­крывает ежегодную сессию Национального собрания. В этой речи (право выступить с которой монарх может делегировать премьер-министру) глава государства ана­лизирует положение в стране и основные события, про­исшедшие за год, а также намечает планы и реформы на предстоящий год. Национальное собрание обязано дать эмиру письменный ответ, содержащий соображе­ния и пожелания депутатов по поводу тронной речи (ст. 104—105).

Принципы осуществления права законодательной инициативы на Бахрейне практически полностью совпа­дают с кувейтской моделью.

В Марокко законодательная инициатива принадлежит премьер-министру и членам Палаты представите­лей (ст. 57 конституции), однако с инициативой пере­смотра конституции может выступать и король (ст. 98). Кроме того, он наделен правом обращаться к Палате представителей с посланиями, содержание которых не может служить предметом какого-либо обсуждения (ст. 28).

Король Иордании в соответствии с конституцией не наделен правом законодательной инициативы. Ее могут осуществлять члены Национального собрания и пред­седатель совета министров. Королю предоставлено лишь право открывать тронной речью очередную сессию На­ционального собрания. Однако на практике именно ко­роль Хусейн выступил с инициативой антипарламентских конституционных поправок 1974 и 1975 гг.

В тесной связи с правом утверждения и промульга­ции законопроектов, которое закреплено за главами го­сударств всех парламентарных монархий Арабского Во­стока, находится право вето монарха.

В Кувейте оно регулируется ст. 66 конституции, по которой эмир возвращает законопроект на новое рас­смотрение Национального собрания специальным декре­том, обосновывающим его отказ от утверждения. Если законопроект вторично принимается большинством в 2/3 голосов, эмир обязан промульгировать его в течение 30 дней после вторичного представления ему законо­проекта. Если же такого большинства нет, то на дан­ной сессии законопроект уже не рассматривается; одна­ко на следующей сессии он может быть принят простым большинством голосов, и эмир после этого обязан промульгировать закон в течение 30 дней.

Аналогичная форма права отлагательного вето пре­дусмотрена и в конституции Бахрейна.

В Марокко право вето короля дополняется его пра­вом выносить законопроект на референдум в том слу­чае, если при повторном чтении законопроект не будет принят или отклонен 2/3 голосов членов Палаты пред­ставителей. Последнее положение является важным от­личием ныне действующей конституции от конституции 1970 г., которая не связывала право вынесения законо­проекта на референдум обязательностью его предвари­тельного обсуждения в парламенте.

Правом отлагательного вето обладает и король Иордании. Законопроект, вызвавший его возражения, монарх возвращает в Национальное собрание не позднее чем через шесть месяцев после его представления с изложением мотивов отказа. Для преодоления королевского вето требуется вторичное принятие законопроекта большинством в 2/3 голосов членов каждой из обеих палат Собрания. Если законопроект не будет одобрен квалифицированным большинством, он не может вновь рассматриваться на той же сессии (ст. 93).

Таким образом, исходя из конституционных положений, можно сделать вывод о том, что сам факт введения принципа отлагательного вето отразил известное ограничение прав монарха в области законодательной власти по сравнению с теми странами, где монарх лично осуществляет эту власть. На практике, однако, сложилось иное положение, поскольку соответствующие статьи конституционных актов стали объектом постоян­ных нарушений со стороны монархов и правительств, а ныне во всех рассматриваемых государствах, кроме Ма­рокко, эти статьи вообще прекратили свое действие.

В то же время нельзя не отметить, что и конститу­ционные положения сами по себе призваны обеспечить сохранение в руках монарха значительного влияния в сфере законодательной власти в ущерб полномочиям представительных органов. Гораздо полнее это яв­ление отразилось на конституционном закреплении та­ких прав монарха, которые позволяют ему воздейство­вать непосредственно на деятельность представительно­го учреждения.

В данной связи целесообразно в общих чертах осве­тить основные особенности возникновения, состава и компетенции парламентов Иордании, Марокко, Кувейта и Бахрейна.

В Иордании первый орган парламентского типа - Законодательный совет - возник в соответствии с кон­ституцией, принятой в 1928 г. В его состав входили лишь десять выборных депутатов, два члена Совета назначались главой государства; члены кабинета входили в со­став Законодательного совета по должности. Председа­телем Совета являлся глава правительства. Поэтому “достаточно было правительству иметь на своей стороне небольшую часть выборных членов совета, чтобы распо­лагать большинством” [6]. Кроме того, король пользовался правом абсолютного вето. Министры несли ответст­венность только перед монархом. Следовательно, Зако­нодательный совет обладал лишь очень немногими свой­ствами парламента и служил скорее “предтечей” парла­мента. Следует добавить, что первоначально в тексте конституции отсутствовали даже статьи об иммунитете депутатов. Они были добавлены по требованию членов Законодательного совета особым декретом в 1929 г.[7],

Следующим этапом на пути к развитию парламента­ризма в Иордании стала конституция 1946 г. Правитель­ство по-прежнему не было ответственно перед парламен­том, право абсолютного вето короля тоже сохранялось. В то же время права и компетенция законодательного органа, так же как и использование метода выборов при формировании его состава, значительно расширились.

Принцип парламентской ответственности правитель­ства и отлагательное право вето получили закрепление в ныне действующей конституции 1952 г. Согласно ее статьям, иорданский парламент - Национальное собра­ние - состоит из двух палат: избираемой Палаты депу­татов и назначаемого королем Сената. В числе сенато­ров, назначаемых королем, могут быть настоящие или бывшие государственные служащие (военные и граж­данские) высшего ранга, заслуженные парламентарии, а также “всякие другие лица, пользующиеся доверием и поддержкой народа за свою деятельность и услуги на­ции и родине” (ст. 64). Одним из последних подобных актов короля было назначение в апреле 1978 г. сена­тором премьер-министра Мудара Бадрана.

Сенат, состав которого фактически не зависит от из­бирательного корпуса, соотношения сил и влияния пар­тий, не может рассматриваться как представительный орган или часть его. Таким органом является Палата депутатов. В выборах в Палату депутатов, согласно За­кону о выборах 1960 г., может участвовать каждый иорданец, достигший 20 лет (ст. 3). Не допускаются к участию в выборах лица, находящиеся на службе в ар­мии, национальной гвардии и полиции (ст. 5).

В связи с вопросом о составе парламента Иордании необходимо отметить некоторые особенности ее партий­ной системы. Наиболее развитой она была в 50-х годах. Парламентские выборы в октябре 1956 г., в которых уча­ствовало несколько партий привели к созданию первого парламентского правительства в Иордании во главе с лидером Национально-социалистической партии ан-Набулси.

После “черного сентября” 1970 г. в Иордании были запрещены все политические партии, хотя некоторые из них, продолжали свою деятель­ность в подполье. Единственная легальная общественно-политическая организация - созданный под председа­тельством Хусейна в 1972 г. Арабский национальный союз. Таким образом, в последние годы нормального функционирования иорданский парламент был лишен партийного представительства - основного средства по­литического воздействия на деятельность исполнитель­ных органов. В такой ситуации большое значение при­обрели зафиксированные в конституции права монарха, позволяющие ему оказывать влияние на работу Нацио­нального собрания. Король, в частности, вправе продле­вать очередные сессии на определенный срок, отклады­вать начало заседаний Собрания, созывать чрезвычай­ные сессии и т. п.

В Марокко парламент был учрежден в соответствии с первой в истории страны конституцией, одобренной на референдуме 1962 г. Однако еще до завоевания нацио­нальной независимости, в 50-е годы, в стране действо­вал так называемый Правительственный совет - пред­ставительный орган с совещательными и рекомендатель­ными функциями. Представленные в нем партийные фракции нередко выступали с резкой критикой действий французских властей в Марокко[8].

Парламент, созданный после достижения независимости, состоял из двух палат, причем нижняя формировалась прямыми выборами. Первые в истории страны парламентские выборы вопреки ожиданиям правящих кругов не принесли твердого большинства феодально-монархическим кругам. Действия парламентской оппозиции вызвали рост демократического движения в Марокко, что вынудило короля пойти на крайние меры, в частности отменить конституцию. Новая конституция, вынесенная на референдум в 1970 г., “характеризовалась переходом от бикамеральной к монокамеральной парламентской структуре - явлением, прогрессивным для унитарного Марокко, но с одновременным конституционным ослаблением парламентских полномочий и резким усилением королевской власти”[9].

Политический кризис, возникший в Марокко в начале 70-х годов, обусловил включение в новую, ныне действующую конституцию 1972 г. целого ряда более демократичных положений, регулирующих порядок формирования и деятельности Палаты представителей. Этот орган, состоящий на 2/3 из депутатов, избираемых всеобщими прямыми выборами, и на 1/3 - из членов, избираемых коллегией выборщиков (ст. 43), практически независим от монарха в осуществлении своей законодательной процедуры. Этому способствует и функционирующая в Марокко развитая и довольно демократичная многопартийная система.

Вообще, активная политическая деятельность партий играла важную роль в конституционном развитии страны на протяжении последних десятилетий. Так, провал попытки правящих кругов провести в жизнь антипарламентские меры, предусмотренные конституцией 1970 г., о многом был определен тем обстоятельством, что крупнейшие партии - Истикляль и Национальный союз народных сил - бойкотировали выборы. Нынешний про­цесс укрепления элементов парламентаризма в правле­нии Марокко также находится в тесной взаимосвязи с активизацией борьбы политических партий. Современ­ное правительство королевства сформировано в резуль­тате последних парламентских выборов, в которых, по­мимо многочисленной группы независимых, участвова­ли все девять марокканских партий.

Анализируя итоги выборов, монархические круги пы­таются в своих интересах обыграть несомненный факт роста политической активности масс. Представляет ин­терес высказывание владельца и главного редактора га­зетного объединения “Матэн-Марок суар”, ныне депута­та парламента Ахмеда Алауи о том, что “власть Хасана II возвышается как над политическим большинством, так и над меньшинством в стране”. В ходе выборов, по его словам, проявились “сознательность граждан”, “по­литическая зрелость избирателей, их дисциплина и до­стоинство, их интерес к делам государства[10].

Однако напряженная политическая борьба, развер­нувшаяся в Палате представителей с первых дней ее су­ществования, доказывает несостоятельность попыток дворцовых кругов игнорировать тот факт, что в парла­менте были представлены самые различные, и в том числе глубоко антагонистические, социально-политиче­ские силы.

В Кувейте борьба за создание представительного ор­гана началась еще в 30-е годы, когда прогрессивная ор­ганизация “Младокувейтцы”, состоявшая главным обра­зом из интеллигенции, возглавила массовые выступле­ния против господства в стране Великобритании и за введение парламентского правления. В 1939 г., опираясь на поддержку английских войск, правитель страны запретил движение. Однако общественное развитие не­избежно влекло за собой появление новых социальных сил, а вместе с ними - новых политических требований. Их уже нельзя было игнорировать после достижения Ку­вейтом национальной независимости, и эмир Абдаллах ас-Салем ас-Сабах принял в 1962 г. Закон № 1 об ос­новах системы правления в переходный период. Ст. 1 Закона предусматривала образование Учредительного собрания, на которое возлагалась задача подготовки проекта конституции и осуществления функций предста­вительного учреждения в переходный период.

Конституция Кувейта 1962 г. установила выборный парламент -Национальное собрание. Избирательная система регулируется ею и Законом № 35 1962 г. о вы­борах членов Национального собрания. Активным изби­рательным правом обладают все кувейтские мужчины, достигшие 21 года, кроме лиц, осужденных за уголов­ные преступления, а также служащих армии и полиции. Голосование проводится в 10 избирательных округах, от каждого из которых избирается по 5 депутатов. Если депутатов нельзя определить по системе относительного большинства, вопрос решается с помощью жребия (ст. 1, 39 и 51 Закона № 35). Пассивным избиратель­ным правом пользуются мужчины не моложе 30 лет, умеющие хорошо читать и писать по-арабски и внесшие избирательный залог установленного размера. Минист­ры могут быть избраны в состав парламента на общих основаниях. В состав Национального собрания послед­него созыва входили два министра[11].

Конституция наделяет эмира рядом прерогатив, позволяющих ему влиять на организацию работы парла­мента. Так, эмир созывает очередные и внеочередные сессии Национального собрания, объявляет своим декре­том перерывы в их работе (ст. 86, 88). В ст. 90 подчер­кивается, что, если “место и время работы сессии ока­жутся иными, чем те, которые предписаны для нее, ее деятельность считается недействительной, как и все ре­шения этой сессии”.

С другой стороны, следует отметить, что Националь­ное собрание Кувейта, в свою очередь, обладает некото­рыми правами в отношении правящей династии, и в этом состоит его исключительная особенность, отличаю­щая его от всех других парламентов арабских монархий. Так, Национальное собрание может по представлению правительства окончательно решить вопрос об отстра­нении от власти эмира или наследника престола в слу­чае обнаружения утраты ими дееспособности или необ­ходимых квалификаций, установленных в конституцион­ном законодательстве. Если это касается эмира, то власть передается наследнику престола; если отстраняет­ся наследник престола, то по установленной процедуре назначается новый наследник (ст. 3, 4 и 8 Закона о пре­столонаследии).

Механизм конституционных взаимоотношений На­ционального собрания с другими органами государства по форме приспособлен к наличию партийной системы, однако партии в стране до сих пор запрещены. Пытаясь обосновать этот запрет, политические лидеры правящей верхушки используют различные средства, но особенно настойчиво обращаются к “ценностям донефтяной эпо­хи”.

На Бахрейне борьба за создание представительного органа носила более острый, чем в Кувейте, характер. Первыми выборными органами на Бахрейне явились ча­стично избираемые советы по вопросам образования и здравоохранения. Правитель вынужден был санкциони­ровать их учреждение под давлением всеобщей заба­стовки трудящихся в 1954 г. с требованием радикальных реформ. В 1956 г. эмир объявил о создании Консульта­тивного совета. В состав этого органа вошли 10 назна­чаемых монархом членов; все они принадлежали к пра­вящему семейству и полностью подчинялись интересам монарха.

Однако подобные мероприятия не могли остановить демократических преобразований, что побудило правителя в 1956 г. объявить чрезвычайное положение, и только эта мера помогла сохранить абсо­лютную власть династии Аль Халифа в неприкосновен­ности до 1973 г. Органом законодательной власти в этот период служил Государственный совет. Декрет от 19 ян­варя 1970 г. наделял его правом законодательной ини­циативы: Совет представлял правителю проекты зако­нов, директив, правил, разрабатывал общий бюджет го­сударства, готовил планы экономического развития. Накануне получения незави­симости, 22 июля 1971 г., правитель Бахрейна под влиянием тех же социально-политических условий, кото­рые имели место и в Кувейте, издал декрет о выборах Учредительного собрания. Согласно декрету, Собрание должно было состоять из 22 выборных депутатов, 10 на­значаемых и всех членов совета министров. К участию в голосовании, состоявшемся 1 декабря 1972 г., были допущены бахрейнцы, достигшие 20 лет. Не получили активного избирательного права женщины, лица, кото­рые пробыли в бахрейнском подданстве менее десяти лет, а также служащие армии и полиции.

Через шесть месяцев после выборов Учредительное собрание подготовило проект конституций, которая и была обнародована 2 июня 1973 г. Предусмотренное ею Национальное собрание с точки зрения способа формирования и характера взаимоотношений во многом подоб­но Национальному собранию Кувейта. Основное отличие состоит в том, что депутатский мандат в Национальное собрание Бахрейна получили все министры. Кроме того, в течение первых четырех лет им было предоставлено право участвовать в голосовании в парламенте. Эти их полномочия могли быть при необходимости прод­лены[12].

В конституции Кувейта предусмотрены две формы роспуска Национального собрания. Во-первых, эмир мо­жет распустить парламент посредством издания мотиви­рованного декрета. При этом зафиксировано (ст. 107), что Национальное собрание не может быть распущено два раза подряд по одной и той же причине и новые парламентские выборы должны состояться не позднее чем через два месяца после роспуска; в противном случае Собрание по прошествии указанного срока соби­рается в старом составе. Во-вторых, эмир может рас­пустить Национальное собрание, если последнее придет к выводу о невозможности сотрудничества с премьер-министром. В этом случае, однако, эмир вправе принять и другое решение - о коллективной отставке правитель­ства (ст. 102).

Аналогичные формы роспуска Национального собра­ния установлены и бахрейнской конституцией.

Король Марокко, после обязательной консультации с председателем Конституционной палаты и обращения с посланием к нации, может распустить Палату предста­вителей специальным декретом. До новых выборов, ко­торые должны состояться не позднее чем в трехмесячный срок после роспуска, функции парламента осуществляет сам король (ст. 71 и 72 конституции).

Правом роспуска Палаты депутатов обладает и король Иордании (ст. 34). Иорданская монархия часто использовала это право: в период с 1947 по 1967 г. Палата депутатов, избранная девять раз, восемь раз распускалась досрочно.

Для арабских конституционных монархий характерны нарушения и искажения на практике конституционных положений о представительных органах в пользу усиления влияния монархов в области законодательной власти.

На Бахрейне в 1975 г. в обход конституции предло­жение о роспуске парламента под предлогом отсутствия сотрудничества между Национальным собранием и пра­вительством внес премьер-министр. Стремясь создать видимость соблюдения конститу­ционных положений, правительство, по существу, “само­распустилось” и в течение одного дня осуществило вто­рую часть плана, а именно - сформировалось вновь в том же составе[13]. Восстановление прежнего состава совета министров было осуществлено потому, что, при­няв демонстративную отставку правительства, возглав­ляемого его братом, шейхом Халнфой Бен Сальманом Аль Халифой, эмир поручил формирование нового каби­нета ему же. Лишь после этого заранее намеченная акция завершилась роспуском парламента в соответствии со специальным декретом эмира. В краткой преамбуле двум статьям декрета вместо предусмотренного конституцией обоснования решения о роспуске Национального собрания эмир сослался на заявление правительства “об отсутствии сотрудничества со стороны Национального собрания”.

В Иордании король Хусейн распустил обе палаты парламента 23 ноября 1974 г. - через две недели после того, как парламент одобрил поправку к ст. 73 консти­туции, разрешавшую королю откладывать парламент­ские выборы на срок не более года. В прежней редак­ции эта статья требовала, чтобы “в случае роспуска Палаты депутатов были проведены новые общие выборы, с тем чтобы новая Палата могла собраться на чрезвычайную сессию не позднее чем через четыре меся­ца после роспуска”. В феврале 1976 г. Палата депута­тов была созвана в старом составе для того, чтобы про­голосовать за принятие новой поправки к ст. 73 кон­ституции, в соответствии с которой король может от­кладывать выборы на неопределенный срок и созывать распущенную палату в прежнем составе только для го­лосования за принятие тех или иных поправок к консти­туции. Так, сохранив возможность использовать фикцию парламентского механизма законодательной власти, ко­роль избавился от парламентского контроля. Даже обычно покорный воле монарха Сенат был урезан в сво­их правах. В ноябре 1974 г. поправка к ст. 34 консти­туции закрепила за королем право роспуска и Сената, что он и осуществил одновременно с роспуском Палаты депутатов.

В условиях фактического отсутствия парламента ко­роль Хусейн 17 апреля 1978 г. ввел назначаемый им со­вещательный орган, состоящий из 60 членов - Нацио­нальный консультативный совет . В официальных заяв­лениях монарх и глава правительства пояснили, что этот орган хотя и не предусмотрен конституцией, но и не противоречит ей; поэтому в ведение Совета якобы мо­жет быть передано рассмотрение всех важнейших во­просов государственного руководства.

В настоящее время деятельность Национального кон­сультативного совета осуществляется в основном в че­тырех избранных из его состава комиссиях: юридиче­ской, финансово-административной, иностранных дел, со­циальных вопросов и просвещения[14]. По способу фор­мирования и особенностям полномочий он весьма напо­минает Национальный консультативный совет Абу-Да­би, Федеральное национальное собрание ОАЭ и Кон­сультативный совет Катара.

---

[1] “Аль-Джарида ар-расмия”. Абу-Даби

[2] Якуб Юсеф Абдалла. Объединённые Арабские Эмираты с. 55

[3] там же, стр. 57

[4] там же, с. 57

[5] Левин И., Мамаев В.  Государственное устройство Арабского Востока, с. 93

[6] Орлов Е., Сашко Н. Государственный строй Иордании, с. 37

[7] там же, с. 39

[8] Орлов Е., Сашко Н. Государственный строй Иордании, с. 60

[9] Плясун Я. Н. Конституционные изменения в Марокко, с. 47

[10] там же, с. 60

[11] Мелкумян Е. С. Некоторые аспекты политического развития современного Кувейта, с. 99-100

[12] там же, с. 113

[13] Рашид А.  Бахрейн: будни освободительной борьбы, с. 64

[14] Орлов Е., Сашко Н. Государственный строй Иордании, с. 49